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1. 질의요지

1989년 1월 24일 전에 「건축법」 등 관계법령에 따라 적법하게 건축되었으나 1989년 1월 24일 이후 「건축법」에 따른 허가 또는 신고 없이 용도를 변경한 건축물은 구 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것을 말하며, 이하 “구 토지보상법 시행규칙”이라 함) 부칙 제3조에 따른 “적법한 건축물”로 볼 수 있는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의내용에 대해 국토교통부에 문의하였으나 구 토지보상법 시행규칙 부칙 제3조에 따른 “적법한 건축물”로 볼 수 없다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 건축물은 구 토지보상법 시행규칙 부칙 제3조에 따른 “적법한 건축물”로 볼 수 없습니다.

3. 이유

  법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없습니다.(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조)  

  구 토지보상법 시행규칙 부칙 제3조는 같은 규칙이 2007년 4월 12일 건설교통부령 제556호로 개정되면서 종전과 달리 사업인정고시일등(각주: 보상계획의 공고․통지나 사업인정의 고시가 있은 날을 말함(구 토지보상법 시행규칙 제44조제3항 참조).) 전부터 무허가건축물등(각주: 구 토지보상법 시행규칙 제24조에서는 「건축법」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물을 “무허가건축물등”이라고 하였으나, 이후 토지보상법 시행규칙이 2012년 1월 2일 국토해양부령 제427호로 개정되면서 허가 또는 신고 없이 용도변경한 건축물도 “무허가건축물등”에 포함됨.)이 아닌 적법한 장소에서 시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업일 것을 영업손실 보상 대상인 영업의 요건 중 하나로 규정함에 따라, 같은 규칙에서 정한 보상을 할 때 1989년 1월 24일을 기준으로 당시 무허가건축물등에서 행했던 영업에 대하여는 해당 무허가건축물등을 같은 규칙 제45조제1호의 요건을 충족하는 적법한 건축물로 보겠다는 경과조치를 둔 것인바, 문언상 해당 경과조치의 적용 대상은 “1989년 1월 24일 당시의 무허가건축물등”임이 분명합니다.

  그리고 구 토지보상법 시행규칙 부칙 제3조에서 1989년 1월 24일을 기준으로 당시의 무허가건축물등에 대해서만 적법한 건축물로 보도록 한 것은 「공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행령」이 1989년 1월 24일 대통령령 제12609호로 일부개정되면서 종전과 달리 무허가건축물의 소유자를 이주대책 대상에서 제외하면서 같은 시행령 부칙 제3항에서 같은 시행령 시행일인 1989년 1월 24일 당시의 무허가건축물의 소유자에 대해서도 이주대책수립이나 이주정착금 지급의 대상에 포함하도록 경과조치를 둔 것과 시기적 균형을 맞추기 위한 것으로, 토지보상법 시행규칙이 2002년 12월 31일 건설교통부령 제344호로 폐지제정(각주: 토지보상법 시행규칙이 건설교통부령 제344호로 제정되면서 토지수용법 시행규칙 및 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙은 각각 폐지됨. )될 당시 부칙 제5조에서도 구 토지보상법 시행규칙 부칙 제3조와 동일하게 규정하고 있었습니다.

  따라서 이 사안과 같이 1989년 1월 24일 전에는 적법한 건축물이었으나 1989년 1월 24일 이후 무허가건축물등이 된 건축물은 구 토지보상법 부칙 제3조를 적용하여 “적법한 건축물”로 볼 수 없습니다.
<관계 법령>

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률
제77조(영업의 손실 등에 대한 보상) ① 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 한다.
  ②․③ (생  략)
  ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준, 제2항에 따른 실제 경작자 인정기준에 관한 사항은 국토교통부령으로 정한다.

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙
제24조(무허가건축물 등의 부지 또는 불법형질변경된 토지의 평가) 「건축법」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경한 건축물(이하 "무허가건축물등"이라 한다)의 부지 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지(이하 "불법형질변경토지"라 한다)에 대하여는 무허가건축물등이 건축 또는 용도변경될 당시 또는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다.  

구 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 일부개정되어 같은 날 시행된 것)
제24조(무허가건축물 등의 부지 또는 불법형질변경된 토지의 평가) 「건축법」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 건축을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물(이하 "무허가건축물등"이라 한다)의 부지 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 등 관계법령에 의하여 허가를 받거나 신고를 하고 형질변경을 하여야 하는 토지를 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 형질변경한 토지(이하 "불법형질변경토지"라 한다)에 대하여는 무허가건축물등이 건축될 당시 또는 토지가 형질변경될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다.
제45조(영업손실의 보상대상인 영업) 법 제77조제1항에 따라 영업손실을 보상하여야 하는 영업은 다음 각 호 모두에 해당하는 영업으로 한다.
  1. 사업인정고시일등 전부터 적법한 장소(무허가건축물등, 불법형질변경토지, 그 밖에 다른 법령에서 물건을 쌓아놓는 행위가 금지되는 장소가 아닌 곳을 말한다)에서 인적ㆍ물적시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업. 다만, 무허가건축물등에서 임차인이 영업하는 경우에는 그 임차인이 사업인정고시일등 1년 이전부터 「부가가치세법」 제5조에 따른 사업자등록을 하고 행하고 있는 영업을 말한다.
  2. 영업을 행함에 있어서 관계법령에 의한 허가ㆍ면허ㆍ신고 등(이하 "허가등"이라 한다)을 필요로 하는 경우에는 사업인정고시일등 전에 허가등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업

부    칙 <건설교통부령 제556호, 2007. 4. 12.>
제3조(무허가건축물등에 관한 경과조치) 1989년 1월 24일 당시의 무허가건축물등에 대하여는 제45조제1호, 제46조제5항, 제47조제6항, 제52조 및 제54조제2항 단서의 개정규정에 불구하고 이 규칙에서 정한 보상을 함에 있어 이를 적법한 건축물로 본다.