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1. 질의요지

「물환경보전법」 제38조제1항제2호의 금지행위(1차 위반행위)를 하고 같은 법 제42조제1항제10호에 따라 조업정지 처분을 받은 사업자(각주: 「물환경보전법」제33조제1항부터 제3항까지에 따라 배출시설 설치 허가・변경허가를 받거나 신고・변경신고를 한 자를 말하고, 같은 조 제1항 단서 또는 제2항에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 받은 사업자는 제외하며, 이하 같음.)가 조업정지 처분에 대한 법원의 집행정지결정이 있은 후에 조업을 하던 중 다시 같은 법 제38조제1항제2호의 금지행위(1차 위반행위와 다른 행위를 말함)를 한 경우,(각주: 법원의 집행정지결정에 따른 집행정지기간 중에 다시 위반행위를 한 경우로서 최초 위반행위를 한 날부터 2년이 지나지 않은 경우를 전제함.) 시․도지사(각주: 「물환경보전법」 제74조제1항 및 같은 법 시행령 제81조제1항제11호에 따라 환경부장관의 권한을 위임받은 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.)는 「물환경보전법 시행규칙」(2018. 1. 17. 환경부령 제745호로 개정되어 2018. 1. 18. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 별표 22 제2호가목6)다)에 따른 2차 위반행위로 보아 행정처분 기준을 적용해야 하는지?

※ 질의배경

  경상북도에서는 위 질의요지에 대해 환경부에 문의하였고 2차 위반행위로 보아 행정처분 기준을 적용해야 한다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 시․도지사는 「물환경보전법 시행규칙」 별표 22 제2호가목6)다)에 따른 2차 위반행위로 보아 행정처분 기준을 적용해야 합니다.

3. 이유

  「물환경보전법」 제38조제1항에서는 사업자 또는 방지시설을 운영하는 자가 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하는 행위나 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위(제2호) 등을 해서는 안 된다고 규정하고 있고, 같은 법 제42조제1항제10호에서는 시․도지사는 사업자 또는 방지시설을 운영하는 자가 같은 법 제38조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우 6개월 이내의 조업정지를 명할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 법 제71조에서는 같은 법 또는 같은 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준을 환경부령으로 정하도록 규정하고 있습니다.

  위 규정의 위임에 따른 「물환경보전법 시행규칙」 별표 22 제1호나목에서는 위반행위 횟수에 따른 행정처분 기준은 위반행위를 한 날부터 소급하여 최근 2년간 같은 위반행위로 처분을 받은 경우에 적용하도록 하면서, 위반행위에 대하여 행정처분을 한 날과 그 처분 후에 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 각각 기준으로 하여 위반횟수를 계산하도록 하고 있고, 같은 별표 제2호가목6)에서는 같은 법 제38조제1항 각 호에 따른 행위별로 위반행위 횟수에 따른 행정처분 기준을 정하고 있는바, 이 사안에서는 사업자가 법원의 집행정지결정 이후에 조업을 하던 중 「물환경보전법」 제38조제1항제2호에 해당하는 행위이나 1차 위반행위와는 다른 행위를 한 경우에도 2차 위반행위를 한 것으로 볼 수 있는지가 문제됩니다.

  그런데 「행정소송법」 제23조제2항에 따른 집행정지 제도는 취소소송이 제기된 경우 법원에서 본안판결을 하기 전에 행정처분이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에 처분등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행의 전부 또는 일부를 정지하는 결정을 하는 잠정적이고 일시적인 성격을 갖는 가구제(假救濟) 제도입니다.

  그렇다면 이 사안의 경우 법원의 집행정지결정에 따라 정지되는 행정처분의 효력은 사업자가 법원의 결정 이후 집행정지기간까지 조업을 할 수 있도록 함으로써 회복하기 어려운 손해를 예방하는 데에 한정되는 것일 뿐, 나아가 사업자의 위반행위에 대한 조업정지 처분 자체의 존재 여부까지 영향을 미치는 것은 아니며, 조업정지 처분이 별도의 집행행위 없이 의사표시만으로 완성되는 처분이어서 그에 대한 집행정지결정은 처분의 효력정지에 해당하더라도 집행정지결정의 효력 범위를 달리 볼 것은 아닙니다.

  또한 「행정소송법」 제23조제6항 및 제30조제1항에 따르면 법원의 집행정지결정은 당사자인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 기속하는바, 2차 처분이 실질적으로 1차 처분과 동일하여 반복처분의 실질을 갖는 경우가 아닌 한(각주: 대구지방법원 2006. 5. 24. 선고 2006구단298 판결례 참조) 1차 처분에 대한 집행정지결정의 기속력은 해당 처분에 대해서만 미치므로, 이 사안의 경우 법원의 집행정지결정의 기속력은 사업자의 1차 위반행위에 대한 조업정지 처분에만 미치는 것이고 그 이후에 사업자가 1차 위반행위와 다른 위반행위를 한 것에 대한 제재처분에까지 미치는 것은 아닙니다. 

  따라서 이 사안과 같이 시․도지사가 사업자의 1차 위반행위에 대해 조업정지 처분을 하고 해당 처분에 대한 법원의 집행정지결정이 있은 후에 다시 사업자가 같은 위반행위를 한 경우에는 「물환경보전법 시행규칙」 별표 22 제1호나목의 일반기준에 따라 사업자의 위반행위 차수를 2차로 계산하고 같은 별표 제2호가목6)다)에 따라 2차 위반행위에 대한 행정처분 기준을 적용해야 합니다.

  아울러 위반행위의 차수에 따라 가중된 행정처분을 부과하는 취지는 종전 행정처분의 경고적 기능을 무시하고 다시 위법한 행위를 하였다는 점에서 비난 가능성이 더 크기 때문이라고 할 것(각주: 법제처 2014. 9. 5. 회신 14-0571 해석례 참조)인데, 이 사안과 같이 집행정지결정이 있은 후 다시 동일한 위반행위를 한 경우에 대해 처분을 하려는 경우 2차 위반으로 볼 수 없어서 가중처분할 수 없다고 본다면 위반행위에 대한 행정처분을 받은 이후에 다시 동일한 위반행위를 했음에도 불구하고 취소소송 제기 및 집행정지결정 여부에 따라 가중된 제재처분의 가능성 여부가 달라지는 문제가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

< 관계 법령>
물환경보전법
제38조(배출시설 및 방지시설의 운영) ① 사업자(제33조제1항 단서 또는 같은 조 제2항에 따라 폐수무방류배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 받은 사업자는 제외한다) 또는 방지시설을 운영하는 자(제35조제5항에 따른 공동방지시설 운영기구의 대표자를 포함한다. 이하 같다)는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.
  1. 배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출하거나 방지시설에 유입하지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위
  2. 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출하거나 최종 방류구를 거치지 아니하고 배출할 수 있는 시설을 설치하는 행위
  3.ㆍ4. (생  략)
  ②ㆍ③ (생  략)
제42조(허가의 취소 등) ① 환경부장관은 사업자 또는 방지시설을 운영하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 배출시설의 폐쇄 또는 6개월 이내의 조업정지를 명할 수 있다. 다만, 제2호에 해당하는 경우에는 배출시설의 설치허가 또는 변경허가를 취소하거나 그 폐쇄를 명하여야 한다.
  1. 제32조제1항에 따른 배출허용기준을 초과한 경우
  2. ～ 9. (생  략)
  10. 제38조제1항 각 호의 어느 하나 또는 같은 조 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우
  11. ～ 15. (생  략)
  ② (생  략)
제71조(행정처분의 기준) 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 행위에 대한 행정처분의 기준은 환경부령으로 정한다.

구 물환경보전법 시행규칙(2018. 1. 17. 환경부령 제745호로 일부개정되어 2018. 1. 18. 시행된 것)
제105조(행정처분 기준) ① 법 제71조에 따른 행정처분 기준은 별표 22와 같다.
  ② (생  략)
[별표 22]

행정처분기준(제105조제1항 관련)
1. 일반기준
  가. 위반행위가 둘 이상일 때에는 각 위반사항에 따라 각각 처분한다. 다만, 제2호 가목부터 라목까지 및 사목의 처분기준이 모두 조업정지 또는 영업정지인 경우에는 처분기간이 긴 처분기준에 따르되, 각 처분기준을 합산한 기준을 넘지 아니하는 범위내에서 처분기간이 긴 처분기준의 2분의 1 범위에서 가중할 수 있다.
  나. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분기준은 해당 위반행위를 한 날부터 소급하여 최근 1년(제2호가목의 경우에는 최근 2년)간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 적용한다. 이 경우 위반행위에 대하여 행정처분을 한 날과 그 처분 후에 다시 같은 위반행위를 하여 적발된 날을 각각 기준으로 하여 위반횟수를 계산한다.
  다. (생  략)

2. 개별기준
  가. 폐수배출시설(폐수무방류배출시설은 제외하고, 아래 표 중에서 8), 9), 14)의 경우에는 영 제8조에 따른 시설을 포함한다) 및 방지시설 등과 관련된 행정처분기준
위반사항
근거법령
행정처분기준
1차
2차
3차
4차






1) ~ 5) (생  략)





6) 법 제38조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 한 경우
법 제42조제1항제10호




  가) 폐수배출시설에서 배출되는 수질오염물질을 방지시설에 유입하지 아니하고 배출한 경우





    (1) 법 제33조제5항 및 제6항에 따른 배출시설의 설치제한지역에 설치된 폐수배출시설의 경우

조업정지3개월
허가취소 또는 폐쇄명령


    (2) (1) 외의 경우

조업정지
10일
조업정지
3개월
허가취소
또는
폐쇄명령

  나) (생  략)





  다) 방지시설에 유입되는 수질오염물질을 최종방류구를 거치지 아니하고 배출하거나 최종방류구를 거치지 아니하고 배출할 수 있는 배관·장치 등의 시설을 설치한 경우





    (1) 법 제33조제5항 및 제6항에 따른 배출시설의 설치제한지역에 설치된 폐수배출시설의 경우

조업정지3개월
허가취소 또는 폐쇄명령


    (2) (1) 외의 경우

조업정지
10일
조업정지
30일
허가취소
또는
폐쇄명령

  라) ~ 사) (생  략)





7) ~ 14) (생  략)





비고: 1. ~ 3. (생  략)
      4. 6)의 가)부터 바)까지의 위반행위 중 어느 하나의 위반행위를 한 자가 다시 6)의 가)부터 바)까지의 위반행위 중 어느 하나의 위반행위를 한 경우에는 종전의 위반행위 차수는 합산하여 산정한다.
      5. ~ 11. (생  략)
나. ~ 사. (생  략)