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1. 질의요지

「산림보호법」에 따라 지정된 산림보호구역에서 「농어촌정비법」 제2조제10호자목에 따른 농어촌 주택의 개량사업을 통해 농어촌 주택을 신축하려는 행위가 「산림보호법」 제11조제1항제1호라목 및 같은 법 시행령 제6조제3항제1호가목에서 규정한 산림보호구역 지정을 해제할 수 있는 사유인 “농가주택 개량시설”의 설치에 해당하는지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대해 전라남도 순천시와 산림청에 각각 문의한 후 농가주택 개량시설의 설치에 해당하지 않는다는 회신을 받자 이에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청하였고, 전라남도 순천시에서는 해당 질의요지에 대해 분명히 하고자 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 농어촌 주택을 신축하려는 행위는 「산림보호법 시행령」 제6조제3항제1호가목에 따른 “농가주택 개량시설”의 설치에 해당하지 않습니다. 

3. 이유

  「산림보호법」은 산림보호구역을 관리하고 산림을 건강하고 체계적으로 보호하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 생활환경ㆍ경관의 보호와 수원(水源) 함양, 재해 방지 및 산림유전자원의 보전․증진 등 특별히 산림을 보호할 필요가 있는 경우 산림보호구역(각주: 생활환경보호구역, 경관보호구역, 수원함양보호구역, 재해방지보호구역 및 산림유전자원보호구역으로 구분하여 지정함(제7조제1항 각 호 참조).)을 지정하고(제2조제1호 및 제7조제1항), 지정된 산림보호구역(각주: 「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」 제14조제1항 또는 제2항에 따른 자연휴양림조성계획을 작성하거나 승인받은 구역은 제외함.)에서는 토지의 형질을 변경하는 등의 행위를 할 수 없도록 제한(제9조제1항)하면서, 산림보호구역의 전부 또는 일부의 지정을 해제할 수 있는 사유를 열거하여 규정하고 있는바(제11조제1항), 산림을 보호하기 위해 지정된 산림보호구역을 예외적으로 해제할 수 있는 사유는 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.

  구체적으로 「산림보호법」 제11조제1항제1호에서는 생활환경보호구역, 경관보호구역, 수원함양보호구역 및 재해방지보호구역으로 지정된 산림보호구역의 경우 농업ㆍ임업ㆍ어업ㆍ광업과 관련된 용도로서 농가주택 등의 시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 사용하려는 경우(라목)를 산림보호구역의 지정 해제 사유의 하나로 규정하고 있고, 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제6조제3항제1호에서는 농어업인등(각주: 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제3조제3호에 따른 농어업인등(「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제2호에 따른 농업인과 농촌 주민 및 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제3조제3호에 따른 어업인과 어촌주민)을 말하며, 이하 같음.)이 농업ㆍ임업 기계를 보관하기 위한 시설(나목)과 농막(農幕), 버섯 재배시설 및 농림수산물 저장시설(다목)을 설치하는 경우와 함께 “농가주택 개량시설”(가목)을 설치하는 경우를 규정하고 있습니다.

  통상 “개량(改良)”은 나쁜 점을 보완하여 더 좋게 고친다는 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)로 개량 대상이 이미 존재하는 것을 전제로 하는 것이고, 「산림보호법 시행령」 제6조제3항제1호나목 및 다목에서도 농업 등을 위한 부수적인 시설만을 규정하고 있는 체계에 비추어 보면, 산림보호구역의 지정해제 사유에 해당하는 “농가주택 개량시설”을 설치하는 경우란 산림보호구역 지정 당시 이미 존재하고 있는 농가주택을 대상으로 농업인의 편의를 위해 농가주택의 개량시설을 추가로 설치하는 경우를 의미한다고 보아야 할 것이고, 해당 규정을 확대해석하여 산림보호구역에서 농가주택 자체를 새롭게 설치하는 경우까지 포함된다고 보는 것은 타당하지 않습니다.

  또한 동일한 용어라 하더라도 각각의 법령에서 사용하고 있는 용어의 의미는 반드시 같은 의미로 볼 수는 없고 법령의 입법목적과 취지에 따라 개별적으로 검토해야 할 것인데, 「산림보호법 시행령」 제6조제3항제1호가목의 “농가주택”과 「농어촌정비법」 제2조제10호자목 및 제11호의 “농어촌 주택”은 문언상으로도 구분될 뿐 아니라, 산림보호법령에서는 산림보호구역을 예외적으로 해제할 수 있는 사유로서 “농가주택의 개량시설”을 규정한 반면, 농어촌정비법령에서는 농어업인 복지 향상을 위한 사업의 일환으로 “농어촌 주택의 개량”을 규정하고 있으므로, 각 규정의 의미와 범위가 반드시 일치되는 것은 아닙니다.

  따라서 산림보호구역에서 「농어촌정비법」 제2조제10호자목에 따른 농어촌 주택의 개량사업을 통해 농어촌 주택을 신축하려는 행위는 산림보호구역 지정을 해제할 수 있는 사유인 농가주택 개량시설의 설치에 해당한다고 볼 수 없습니다.
< 관계 법령>
산림보호법
제11조(산림보호구역의 지정해제) ① 산림청장 또는 시ㆍ도지사는 다음 각 호의 구분에 따라 산림보호구역의 전부 또는 일부의 지정을 해제할 수 있다. 
  1. 생활환경보호구역, 경관보호구역, 수원함양보호구역, 재해방지보호구역
   가. ～ 다. (생  략)
   라. 농업ㆍ임업ㆍ어업ㆍ광업과 관련된 용도로서 농지 등의 개발, 농가주택 등의 시설, 어류양식 등의 시설 등 대통령령으로 정하는 용도로 사용하려는 경우
   마. ～ 아. (생  략)
  2. (생  략)
  ② ～ ⑤ (생  략)

산림보호법 시행령
제6조(산림보호구역의 지정해제) ①ㆍ② (생  략)  
  ③ 법 제11조제1항제1호라목에서 “농지 등의 개발, 농가주택 등의 시설, 어류양식 등의 시설 등 대통령령으로 정하는 용도”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도를 말한다. 
  1. 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제3조제3호의 농어업인등이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설을 설치하기 위한 용도. (단서 생략)
   가. 농가주택 개량시설
   나. 농업ㆍ임업 기계를 보관하기 위한 시설
   다. 농막(農幕), 버섯 재배시설 및 농림수산물 저장시설
  2.ㆍ3. (생  략)
  ④ ～ ⑧ (생  략)

농어촌정비법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ～ 9. (생  략)
  10. “생활환경정비사업”이란 농어촌지역과 준농어촌지역의 생활환경, 생활기반 및 편익시설ㆍ복지시설 등을 종합적으로 정비하고 확충하며 농어업인 등의 복지를 향상하기 위한 다음 각 목의 사업을 말한다.
   가. ～ 아. (생  략)
   자. 농어촌 주택의 개량(신축ㆍ증축ㆍ개축 및 대수선을 말한다. 이하 같다)사업
   차.ㆍ카. (생  략)
  11. “농어촌 주택”이란 농어촌지역과 준농어촌지역에 위치하고 장기간 독립된 주거생활을 할 수 있는 구조로 된 건축물(이에 부속되는 건축물 및 토지를 포함한다)을 말한다.
  12. ～ 18. (생  략)