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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등의 행위를 금지하면서(본문) 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장을 말하며, 이하 같음)의 허가를 받으면 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당하며, 이하 같음)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지를 조성할 수 있다고 규정(단서 및 제3호)하고 있는바, 

  토지보상법 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물의 소유자는 같은 법 제78조 및 같은 법 시행령 제40조에 따라 사업시행자가 이주대책대상자를 위해 수립하는 이주대책(이하 “이주대책”이라 함)과 관계없이 개발제한구역법 제12조제1항제3호에 따라 개별적으로 이주단지를 조성할 수 있는지?

※ 질의배경

  경기도 성남시에서는 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함. 

2. 회답

  이 사안의 경우 토지보상법 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물의 소유자는 이주대책과 관계없이 개발제한구역법 제12조제1항제3호에 따라 개별적으로 이주단지를 조성할 수 없습니다.

3. 이유

  개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조제1항에서는 개발제한구역에서의 건축물의 건축, 토지의 형질변경 등의 행위를 엄격하게 제한(본문)하면서, 일정한 요건과 기준을 충족하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받은 경우에는 제한적으로 일정한 행위를 허용(같은 항 단서 및 각 호)하고 있고, 같은 법 시행령에서는 설치가 허용되는 건축물 또는 공작물의 범위(별표 1)와 구체적인 행위허가의 기준(별표 2)을 세부적으로 규정하고 있는바, 이와 같이 예외적으로 허용되는 행위의 범위를 합리적 이유 없이 확대하여 해석해서는 안 됩니다.(각주: 법제처 2016. 7. 27. 회신 16-0203 해석례 참조 )

  먼저 개발제한구역법 제12조제1항제3호에서는 토지보상법 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성을 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 행위로 규정하고 있고, 개발제한구역법 제12조제9항, 같은 법 시행령 제22조 및 별표 2 제4호가목에서는 이주단지 조성 허가의 세부기준으로 이주단지의 규모를 주택 20호 이상(일정한 요건을 갖춘 경우에는 10호 이상)으로 하도록 규정하고 있을 뿐, 해당 이주단지가 이주대책에 따라 조성하는 것인지 여부, 이주단지의 조성 주체, 이주단지에 설치하는 기반시설 등의 종류 및 규모 등 이주단지의 조성에 대한 별도의 기준에 대해서는 규정하고 있지 않습니다. 

  그런데 토지보상법 제78조, 같은 법 시행령 제40조 및 제41조의2 등에서는 이주대책에 따른 이주대책대상자의 범위, 이주대책에 포함되어야 할 내용, 이주정착지에 설치해야 하는 생활기본시설의 범위 및 비용의 부담 등을 규정하는 등 이주단지 조성에 관한 사항을 정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 공익사업의 시행에 따라 조성하는 이주단지는 공익사업으로 철거되는 건축물의 소유자가 개별적으로 건축물을 이축하는 것이 아니라 사업시행자 등이 이주정착지로 이주하기를 희망하는 자의 수요를 바탕으로 기반시설 등을 포함하여 조성하는 것으로 보아야 합니다.

  그렇다면 개발제한구역법 제12조제1항제3호에 따른 이주단지 조성에 관한 기준은 개발제한구역법령과 함께 토지보상법령에 따라 규율되고 있다고 보아야 할 것이므로, 같은 호에 따른 이주단지 조성에 대해서도 토지보상법 제78조, 같은 법 시행령 제40조 및 제41조의2 등에 따라야 할 것인바, 만약 개발제한구역법 제12조제1항제3호에 따른 “이주단지”가 토지보상법 제78조에 따라 수립된 이주대책에 따른 이주단지로 한정되지 않는다고 해석한다면, 개발제한구역에서 이주단지 조성의 구체적인 기준, 즉 이주 대상자, 이주단지에 설치할 수 있는 시설 및 그 비용부담 등에 대한 세부기준이 전혀 없는 행위를 허용하는 결과가 초래되어 개발제한구역에서의 행위를 엄격하게 제한하면서 일정한 요건과 기준을 충족한 경우에만 예외적으로 행위를 허용하고 있는 개발제한구역법령의 취지에도 반한다고 할 것입니다.

  더욱이 개발제한구역법 제12조제1항제2호에서는 개발제한구역의 건축물로서 같은 법 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(각주: 2008년 11월 28일 대통령령 제21139호로 전부개정된 개발제한구역법 시행령 부칙 제3조에 따라 공익사업의 시행으로 철거되는 건축물의 경우 취락지구의 지정기준에 해당하는 취락이나 그 취락에 접한 토지 등으로의 이축도 허용됨)을 예외적으로 허용하고 있고, 같은 법 제12조제1항제1호마목 및 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목다)①에서는 공익사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자가 개발제한구역 내의 토지로 이축할 수 있는 경우에도 매우 엄격한 기준을 갖추도록 제한하고 있는 등 개발제한구역법령에서는 공익사업으로 철거되는 건축물의 소유자가 일정한 요건과 이축 기준을 충족하는 경우에만 이주대책과는 별개로 개발제한구역 내의 이축을 허용하고 있는바, 이 사안에서 만약 이주대책과 관계없이 건축물의 소유자가 같은 법 제12조제1항제3호에 따른 이주단지의 조성을 아무런 제한 없이 할 수 있도록 허용한다면, 같은 항 제1호ㆍ제2호 등에 따른 이축 요건을 충족하지 못하여 개발제한구역에서의 이축 행위 허가가 불가능한 경우에도 같은 항 제3호에 따라 이주단지를 조성하는 것이 가능한 결과가 초래되므로, 이는 개발제한구역법령의 규정 체계 및 취지에 부합하지 않는 해석입니다.

  따라서 이 사안의 경우 토지보상법 제4조에 따른 공익사업으로 철거되는 건축물의 소유자는 이주대책과 관계없이 개발제한구역법 제12조제1항제3호에 따라 개별적으로 이주단지를 조성할 수 없다고 보아야 합니다.

※ 법령정비 권고사항 

  개발제한구역법 제12조제1항제3호에 따른 “이주단지의 조성”이 토지보상법상 이주대책에 따른 이주단지의 조성을 의미함이 명확하게 드러나도록 규정을 정비할 필요가 있습니다.



 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 “도시ㆍ군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
    가. ～ 라. (생  략)
    마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설
  1의2. (생  략)
  2. (생  략)
  3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성
  3의2. (생  략)
  4. ～ 9. (생  략)
  ② ～ ⑧ (생  략)
  ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.
  ⑩ㆍ⑪ (생  략)

 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다.

■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 [별표 2] 
허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련)

1. ~ 3. (생  략)
4. 이축 및 이주단지의 조성
  가. 법 제12조제1항제3호에 따른 이주단지의 규모는 주택 20호 이상으로 한다. 다만, 이축 또는 이주대상인 건축물로부터 2킬로미터 이내의 지역에 취락지구가 없거나 인근 취락지구의 지형이나 그 밖의 여건상 이축을 수용할 수 없는 경우로서 시장·군수·구청장이 이주단지의 위치를 지정하는 경우에는 10호 이상으로 할 수 있다.
  나. 법 제12조제1항제2호에 따른 이축 및 같은 항 제3호에 따른 이주단지는 철거지를 관할하는 시·군·구의 지역에만 조성할 수 있다. 다만, 철거지를 관할하는 시·군·구의 개발제한구역에 취락지구가 없거나 관할 지역의 취락지구에 이축수요를 수용할 수 없는 경우 또는 이주단지의 조성을 위한 적정한 부지가 없는 경우에는 인접 시장·군수·구청장과 협의하여 그  시·군·구의 지역에 이축 또는 이주단지의 조성을 허가할 수 있다.
  다. 공익사업에 따른 이주대책의 일환으로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조에 따른 개발제한구역 밖으로의 이주대책이 수립된 경우에는 공익사업과 관련하여 따로 이축을 허가하여서는 아니 된다.
  라. 철거 등으로 멸실되어 현존하지 아니하는 건축물을 근거로 이축 또는 이주단지의 조성을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 공익사업의 시행으로 철거된 건축물은 그러하지 아니하다.
  마. 이주단지를 조성한 후 또는 건축물을 이축한 후의 종전 토지는 다른 사람의 소유인 경우와 공익사업에 편입된 경우를 제외하고는 그 지목을 전·답·과수원, 그 밖에 건축물의 건축을 위한 용도가 아닌 지목으로 변경하여야 한다.
5. (생  략)

<관계 법령>