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1. 질의요지

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 “제주특별법”이라 함) 제147조제1항 본문에 따른 개발사업 시행승인(이하 “개발사업 시행승인”이라 함)으로 같은 법 제148조제1항제6호에 따라 「관광진흥법」 제52조 및 제54조에 따른 관광단지 지정 및 조성계획의 승인이 의제된 경우, 사업시행자(각주: 개발사업 시행승인을 받은 자를 말하며, 이하 같음)는 전체 관광단지 중 개발이 완료된 관광시설을 「관광진흥법」 제58조의2 및 제59조에 따라 일부 준공 후 매각할 수 있는지?

※ 질의배경

  제주특별자치도는 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 전체 관광단지 중 개발이 완료된 관광시설을 「관광진흥법」 제58조의2 및 제59조에 따라 일부 준공한 후 매각하는 것이 금지되지 않습니다.

3. 이유

  제주특별법 제148조제1항제6호에서는 개발사업을 시행하려는 자가 개발사업의 시행승인을 받으면 「관광진흥법」 제52조에 따른 관광단지(각주: 「관광진흥법」 제2조제7호에서는 관광단지를 관광객의 다양한 관광 및 휴양을 위하여 각종 관광시설을 종합적으로 개발하는 관광 거점 지역으로서 같은 법에 따라 지정된 곳으로 규정하고 있음)의 지정 및 같은 법 제54조에 따른 조성계획의 승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 「관광진흥법」 제58조의2제1항 전단에서는 관광단지 조성사업의 “전부 또는 일부”를 완료한 때 준공검사를 받아야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제59조제1항에서는 사업시행자는 “개발된 관광시설의 전부 또는 일부”를 매각할 수 있다고 규정하고 있는데, 일반적으로 인ㆍ허가 의제 제도는 대규모 개발사업과 같이 하나의 목적 사업을 수행하기 위해 여러 법률에서 규정된 인ㆍ허가 등을 받아야 하는 경우 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화함으로써 행정의 효율성과 국민의 편의를 증진하기 위하여 도입된 것(각주: 법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0353 해석례 참조 )으로, 의제되는 인ㆍ허가를 위한 실체적 요건의 적용을 배제하거나 그 처분권한을 변경하는 효과가 있는 것은 아닌바, 관련 법률에 특별한 규정이 있거나 해당 제도의 취지나 성질상 인ㆍ허가 의제 시에는 적용할 수 없는 경우를 제외하고는 의제되는 인ㆍ허가의 근거 법률이 적용된다고 보아야 할 것(각주: 법제처 2015. 5. 29. 회신 15-0056 해석례 참조)입니다.

  그런데 제주특별법 제148조제1항제6호에서는 국제자유도시 조성을 위한 대규모 개발사업을 원활히 추진할 수 있도록(각주: 제주특별자치도의 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법안 조문설명서 참조) 개발사업의 시행에 필요한 「관광진흥법」 제52조 및 제54조에 따른 관광단지 지정 및 조성계획의 승인에 대한 인ㆍ허가 의제를 규정하고 있을 뿐, 개발사업의 시행 및 관리에 관하여 「관광진흥법」의 적용을 일률적으로 배제하거나, 관광단지 지정 및 조성계획의 승인과 관련된 권한을 개발사업 시행승인권자에게 이전하도록 하는 규정을 두고 있지 않습니다.

  그리고 제주특별법 제6조제1항에서는 같은 법은 제주특별자치도의 규제완화 등에 관하여 다른 법률의 규정에 우선하여 적용하되, 다른 법률에 제주특별자치도에 관하여 특별한 규정이 있는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있는바, 원칙적으로 제주특별법에서 개발사업의 시행 등에 관하여 「관광진흥법」의 내용과 달리 규정하고 있는 것에 대해서는 제주특별법이 우선 적용된다고 할 것이나,(각주: 법제처 2017. 5. 1. 회신 17-0141 해석례 참조) 같은 법에서는 개발사업의 시행을 위한 절차 및 규제 완화, 지원 등에 관한 사항을 규정(각주: 개발사업 시행승인 절차(제149조 및 제150조), 토지 등 수용 요건(제151조), 토지 등의 취득업무 위탁 근거(제153조), 개발사업으로 조성된 “공공시설”의 귀속(제154조), 개발사업 시행에 대한 조세ㆍ부담금 등의 감면(제155조ㆍ제156조), 토지매도인에 대한 지원조치(제157조) 등)하고 있을 뿐, 개발사업으로 조성된 시설의 일부 준공 및 매각에 관한 사항은 별도로 규정하고 있지 않으므로, 이 사안의 관광시설의 준공 및 매각에 관한 사항은 의제된 관광단지 지정 및 조성계획 승인의 근거 법률인 「관광진흥법」 제58조의2 및 제59조가 적용된다고 보는 것이 관계 법령의 규정 체계에 부합하는 해석입니다. 

  또한 제주특별법 제148조제2항ㆍ제4항 및 제5항에서는 개발사업의 시행승인을 하려는 경우 그 사업계획에 인ㆍ허가 의제에 관한 사항이 포함되어 있으면 관계 행정기관의 장과 미리 협의해야 하고, 관계 행정기관의 장은 협의내용에 각종 위원회의 심의를 필요로 하는 사항이 포함되어 있으면 그 심의를 거쳐야 하며, 인ㆍ허가 의제를 받으려는 경우 해당 법률에서 정하는 관련 서류를 제출하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 개발사업 시행승인으로 관광단지 지정 및 조성계획의 승인을 의제받은 경우와 「관광진흥법」에 따라 개별적으로 관광단지 지정 및 조성계획의 승인을 받은 경우를 달리 볼 이유는 없으므로, 관광단지 지정 및 조성계획 승인이 의제된 이후의 법률관계도 같은 법에서 정하는 바에 따른다고 보는 것이 타당합니다. 

  한편 조성된 일부 관광시설만을 우선 준공하여 매각할 수 있다고 볼 경우 민간 사업시행자가 수익성 높은 관광시설만을 먼저 준공하여 매각하는 방식으로 해당 제도를 악용함으로써 전체 개발사업의 부실화를 초래하는 등 개발사업의 공익적 성격에 반할 수 있으므로 제주특별법에 따른 개발사업에는 「관광진흥법」 제58조의2 및 제59조의 적용이 배제된다는 의견이 있으나, 시행승인을 받은 사업계획의 내용과 다르게 조성된 시설의 일부 준공 및 사업범위의 조정 등의 변경사항은 제주특별법 제147조제1항 및 제10항에 따른 기존의 개발사업의 내용(각주: 「제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례」 제14조제1항, 별표 및 별지에서는 개발사업 시행 및 변경 승인을 위한 신청서 및 사업계획서에 개발사업의 시설규모, 준공예정일, 사업의 추진 및 관리 방법, 투자계획, 시설물 설치계획, 개발사업의 공정계획 등에 관한 사항이 포함되도록 규정하고 있음)을 변경하려는 경우에 해당하여 도지사의 변경 승인을 받아야(각주: 「제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례」 제19조제1항 각 호에 따른 경미한 사항의 변경에 해당하지 않음) 하고, 그 변경 승인을 위해서는 최종적으로 주민ㆍ관계전문가 등의 의견수렴(같은 조 제4항)을 거친 후 상위계획과의 정합성, 지역과의 공존기여도, 제주특별자치도의 미래비전 가치실현 적합 여부 등 개발사업의 적정성에 관한 종합적인 심의를 거치도록(「제주특별자치도 개발사업시행 승인 등에 관한 조례」 제9조) 하고 있어 사업계획의 변경 승인 등을 통해 개발사업의 부실화 등을 방지할 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우 전체 관광단지 중 개발이 완료된 관광시설을 「관광진흥법」 제58조의2 및 제59조에 따라 일부 준공한 후 매각하는 것이 금지되지 않는다고 보아야 합니다.
<관계 법령>

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」
제147조(개발사업의 시행승인 등) ① 개발사업을 시행하려는 자는 도지사의 시행승인을 받아야 한다. 다만, 개발사업을 시행하려는 자가 국가 또는 개발센터인 경우에는 도지사의 의견을 들어야 한다.
  ② 〜 ⑬ (생  략)
제148조(인ㆍ허가 등의 의제) ① 개발사업을 시행하려는 자가 제147조에 따른 개발사업의 시행승인을 받거나 의견을 들은 경우에는 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ지정ㆍ승인ㆍ협의ㆍ신고 등(이하 “허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 제147조제13항에 따른 개발사업의 시행승인 고시가 있으면 관계 법률에 따른 허가등의 고시ㆍ공고 등이 있는 것으로 본다. 
  1. 〜 5. (생  략)
  6. 「관광진흥법」 제15조에 따른 사업계획승인, 같은 법 제52조에 따른 관광지 및 관광단지의 지정 및 같은 법 제54조에 따른 조성계획의 승인
  7. 〜 36. (생  략)
  ② 도지사가 제147조에 따라 개발사업의 시행승인을 하거나 의견을 제시하려는 경우 그 사업계획에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 포함되어 있으면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.
  ③ 〜 ⑤ (생  략)

「관광진흥법」
제54조(조성계획의 수립 등) ①관광지등을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 조성계획을 작성하여 시ㆍ도지사의 승인을 받아야 한다. 이를 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 관광단지를 개발하려는 공공기관 등 문화체육관광부령으로 정하는 공공법인 또는 민간개발자(이하 “관광단지개발자”라 한다)는 조성계획을 작성하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 승인을 받을 수 있다. 
  ② 〜 ⑥ (생  략)
제58조의2(준공검사) ① 사업시행자가 관광지등 조성사업의 전부 또는 일부를 완료한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 시ㆍ도지사에게 준공검사를 받아야 한다. 이 경우 시ㆍ도지사는 해당 준공검사 시행에 관하여 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.
  ② (생  략)
제59조(관광지등의 처분) ①사업시행자는 조성한 토지, 개발된 관광시설 및 지원시설의 전부 또는 일부를 매각하거나 임대하거나 타인에게 위탁하여 경영하게 할 수 있다.
  ② (생  략)