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1. 질의요지
대구광역시 서구청장이 사업비 5천만 원 이상이 소요되는 공사계획 등 사업계획을 수립하는 경우 해당 사업계획을 수립한 날이 속하는 달의 다음 달 5일까지 사업계획의 내용을 대구광역시 서구의회 의장에게 통보하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것이 대구광역시 서구청장의 집행권을 침해하는지?

2. 의견
이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것이 대구광역시 서구청장의 집행권을 침해하는 것으로 보이지는 않습니다.

3. 이유
「헌법」 제117조제1항과 「지방자치법」 제22조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012추22 판결 참조).   
  
  「지방자치법」 제9조제2항제1호사목에서는 “예산의 편성ㆍ집행 및 회계감사와 재산관리”를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있습니다. 또한 「지방자치법」 제39조제1항제2호, 제41조의2, 제127조, 제134조 등에 의하면 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의ㆍ확정하고 예산의 결산에 관한 승인을 하며, 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우나 행정사무감사 등의 결과 해당 지방자치단체 등의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에 그 시정을 요구할 수 있고, 지방자치단체 등은 그 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 하는 등 지방의회는 지방자치단체 예산의 수립과 집행에 대하여 폭넓은 견제 권한을 가지고 있습니다(대법원 2014. 2. 13. 선고 2013추67 판결 참조). 그리고 같은 법 제40조에서는 지방의회의 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 지방자치단체장에게 요구할 수 있고, 폐회 중에는 의원의 요구가 있을 때 의장이 지방자치단체장에게 서류 제출을 요구할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제41조에서는 지방의회의 행정사무 감사권 및 조사권을 규정하고, 같은 법 제42조에서는 지방자치단체장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있고(제1항) 지방자치단체장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석ㆍ답변하여야 한다고 규정(제2항)하고 있습니다.

  이상의 법리 및 「지방자치법」의 규정을 바탕으로 「대구광역시 서구 주요사업계획의 의회 통보에 관한 조례안」(이하 “대구시서구조례안”이라 함)을 살펴보면, 같은 조례안 제2조부터 제4조까지에서는 대구광역시 서구청장(이하 “구청장”이라 함)이 사업비 5천만 원 이상이 소요되는 공사계획 등 같은 조례안 제2조 각 호의 사업계획을 수립하는 경우, 해당 사업계획을 수립한 날이 속하는 달의 다음 달 5일까지 사업명, 사업의 필요성, 사업내역, 사업기간, 예산액 등(이하 “사업계획의 내용”이라 함)을 대구광역시 서구의회 의장(이하 “의장”이라 함)에게 통보하도록 규정하고 있습니다. 그러나 같은 조례안에서는 위와 같이 구청장이 의장에게 일부 사업계획의 내용을 통보하도록 하는 규정을 두고 있을 뿐, 별도로 사업계획 수립 및 집행에 관한 구청장의 권한을 제약하는 규정을 두고 있지 않고, 구청장이 사업계획의 내용을 의회에 통보한 후 통보한 사항과 관련하여 반드시 의회의 의결이나 의견에 따라야 한다는 등의 법적 구속을 규정하고 있지도 않습니다. 

  그렇다면, 이상과 같이 구청장이 수립한 사업계획의 내용을 단순히 의장에게 통보하도록 하는 것이, 「지방자치법」에 따라 지방의회에 부여된 앞서 살펴본 각 권한을 통해 지방의회가 집행기관에 대하여 통상적인 견제를 할 수 있는 범위로부터 벗어난다고 하기는 어려워 보이고(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결, 법제처 2019. 2. 14. 의견제시 19-0060, 법제처 2019. 8. 20. 의견제시 19-0266, 법제처 2016. 2. 2. 의견제시 16-0328 등 취지 참조), 이와 달리 구청장에 대하여 위와 같은 단순한 통보 의무를 부과한다고 하여 그것만으로 구청장의 사업계획 수립 및 집행과 관련된 권한이 박탈된다거나, 그러한 권한이 본질적으로 침해된다고 볼 근거는 부족하다 할 것입니다. 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것이 구청장의 집행권을 침해하는 것으로 보이지는 않습니다. 

  다만, 대구시서구조례안 제2조 및 제3조에서는 구청장이 의장에 대하여 사업계획의 내용을 통보하도록 규정하고 있는데, 위 규정의 의미가 의장이 지방의회의 대표로서 통보를 받는다는 것인지 의장 개인이 통보를 받는다는 것인지 분명하지는 않으나, 문언상 의장 개인이 구청장으로부터 통보받도록 규정한 것으로 해석될 우려도 없지 않습니다. 그러나 집행기관을 비판, 감시, 견제하기 위한 권한은 의결기관인 지방의회에 있는 것이지 의원 개인에게 있는 것이 아니고, 「지방자치법」 제49조에서 의장이 지방의회를 대표한다고 함은 조직적ㆍ의전적인 의미에서 의회를 대표한다는 것일 뿐 의회의 의사를 대표할 수 있다는 것이 아니므로, 집행기관의 권한에 의장 개인의 자격으로는 관여할 수 있는 권한이 없고 조례로 이를 허용할 수도 없습니다(대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결, 대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결 등 참조). 따라서 대구시서구조례안 제2조 및 제3조의 “대구광역시 서구의회 의장”을 “대구광역시 서구의회” 등으로 바꾸어 법리상ㆍ해석상 혼란이 없도록 하는 것이 바람직하다고 할 것인바, 자치법규 입안에 이를 참고하시기 바랍니다.

【관계 법령 및 자치법규 등】

 「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. 
  1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사
무
    가. ∼ 바. (생략)
    사. 예산의 편성·집행 및 회계감사와 재산관리
    아. ∼ 카. (생략)
  2. ∼ 6. (생략)
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
  1. (생략)
  2. 예산의 심의·확정
  3. ∼ 11. (생략)
  ② 지방자치단체는 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다.
제40조(서류제출요구) ① 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
  ② 위원회가 제1항의 요구를 할 때에는 의장에게 이를 보고하여야 한다. 
  ③ 제1항에도 불구하고 폐회 중에 의원으로부터 서류제출요구가 있을 때에는 의장은 이를 요구할 수 있다. 
  ④ 제1항에 따른 서류제출은 서면, 전자문서 또는 컴퓨터의 자기테이프·자기디스크, 그 밖에 이와 유사한 매체에 기록된 상태나 전산망에 입력된 상태로 제출할 것을 요구할 수 있다. 
제41조(행정사무 감사권 및 조사권) ① 지방의회는 매년 1회 그 지방자치단체의 사무에 대하여 시·도에서는 14일의 범위에서, 시·군 및 자치구에서는 9일의 범위에서 감사를 실시하고, 지방자치단체의 사무 중 특정 사안에 관하여 본회의 의결로 본회의나 위원회에서 조사하게 할 수 있다. 
  ② 제1항의 조사를 발의할 때에는 이유를 밝힌 서면으로 하여야 하며, 재적의원 3분의 1 이상의 연서가 있어야 한다.
  ③ 지방자치단체 및 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무와 시·도의 사무에 대하여 국회와 시·도의회가 직접 감사하기로 한 사무 외에는 그 감사를 각각 해당 시·도의회와 시·군 및 자치구의회가 할 수 있다. 이 경우 국회와 시·도의회는 그 감사결과에 대하여 그 지방의회에 필요한 자료를 요구할 수 있다.
  ④ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요하면 현지확인을 하거나 서류제출을 요구할 수 있으며, 지방자치단체의 장 또는 관계 공무원이나 그 사무에 관계되는 자를 출석하게 하여 증인으로서 선서한 후 증언하게 하거나 참고인으로서 의견을 진술하도록 요구할 수 있다.
  ⑤ 제4항에 따른 증언에서 거짓증언을 한 자는 고발할 수 있으며, 제4항에 따라 서류제출을 요구받은 자가 정당한 사유 없이 서류를 정하여진 기한까지 제출하지 아니한 경우, 같은 항에 따라 출석요구를 받은 증인이 정당한 사유 없이 출석하지 아니하거나 선서 또는 증언을 거부한 경우에는 500만원 이하의 과태료를 부과할 수 있다. 
  ⑥ 제5항에 따른 과태료 부과절차는 제27조를 따른다.
  ⑦ 제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요한 사항은 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하고, 제4항과 제5항의 선서·증언·감정 등에 관한 절차는 「국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정한다.
제41조의2(행정사무 감사 또는 조사 보고에 대한 처리) ① 지방의회는 본회의의 의결로 감사 또는 조사 결과를 처리한다.
  ② 지방의회는 감사 또는 조사 결과 해당 지방자치단체나 기관의 시정을 필요로 하는 사유가 있을 때에는 그 시정을 요구하고, 그 지방자치단체나 기관에서 처리함이 타당하다고 인정되는 사항은 그 지방자치단체나 기관으로 이송한다.
  ③ 지방자치단체나 기관은 제2항에 따라 시정 요구를 받거나 이송받은 사항을 지체 없이 처리하고 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다.
  [본조신설 2011. 7. 14.]
제42조(행정사무처리상황의 보고와 질문응답) ① 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다.
  ② 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석·답변하여야 한다. 다만, 특별한 이유가 있으면 지방자치단체의 장은 관계 공무원에게 출석·답변하게 할 수 있다.
  ③ 제1항이나 제2항에 따라 지방의회나 그 위원회에 출석하여 답변할 수 있는 관계 공무원은 조례로 정한다.
제49조(의장의 직무) 지방의회의 의장은 의회를 대표하고 의사(議事)를 정리하며, 회의장 내의 질서를 유지하고 의회의 사무를 감독한다.
제127조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시·도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시·군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
  ② 제1항의 예산안을 시·도의회에서는 회계연도 시작 15일 전까지, 시·군 및 자치구의회에서는 회계연도 시작 10일 전까지 의결하여야 한다.
  ③ 지방의회는 지방자치단체의 장의 동의 없이 지출예산 각 항의 금액을 증가하거나 새로운 비용항목을 설치할 수 없다.
  ④ 지방자치단체의 장은 제1항의 예산안을 제출한 후 부득이한 사유로 그 내용의 일부를 수정하려면 수정예산안을 작성하여 지방의회에 다시 제출할 수 있다.
제134조(결산) ① 지방자치단체의 장은 출납 폐쇄 후 80일 이내에 결산서와 증빙서류를 작성하고 지방의회가 선임한 검사위원의 검사의견서를 첨부하여 다음 연도 지방의회의 승인을 받아야 한다. 결산의 심사결과 위법 또는 부당한 사항이 있는 경우에 지방의회는 본회의 의결 후 지방자치단체 또는 해당 기관에 변상 및 징계 조치 등 그 시정을 요구하고, 지방자치단체 또는 해당 기관은 시정요구를 받은 사항을 지체 없이 처리하여 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다. 
  ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 승인을 받으면 5일 이내에 시·도에서는 행정안전부장관에게, 시·군 및 자치구에서는 시·도지사에게 각각 보고하고 그 내용을 고시하여야 한다. 
  ③ 제1항의 검사위원의 선임과 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

「대구광역시 서구 주요사업계획의 의회 통보에 관한 조례안」
제2조(통보대상) 이 조례에 따라 대구광역시 서구청장(이하 “구청장”이라 한다)이 대구광역시 서구의회 의장(이하 “의장”이라 한다)에게 통보하는 사항은 다음 각 호와 같다.
 1. 사업비 5천만원 이상의 공사계획
 2. 1천만원 이상의 물품구매 및 용역발주계획
 3. 1천만원 이상의 예산이 소요되거나 500명 이상의 주민참석이 예상되는 행사계획
 4.그 밖에 주민생활에 밀접한 영향을 미치는 사업계획 
제3조(통보시기) 제2조 각 호의 계획이 수립되면 구청장은 익월 5일까지 이를 의장에게 통보하여야 한다.
제4조(통보내용) 제2조에 따라 통보할 내용은 사업명, 사업의 필요성, 사업내역, 사업기간, 예산액 등을 구체적으로 통보하여야 한다.