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1. 질의요지
가. 구청장이 공공시설(각주: 「지방자치법」 제161조에 따른 공공시설을 말하며, 이하 같음.)에 비치하는 간행물(각주: 「출판문화산업 진흥법」에 따른 간행물을 말하며, 이하 같음.)에 관한 비치 기준을 정하여 비치 기준에 부합하지 않는 간행물에 대해 비치 제한, 기증 거부 또는 기증 반환을 할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

  나. (질의 가에서 규정이 가능하다면) 구청장이 공공시설에 비치하는 간행물에 대해 해당 간행물이 유해간행물(각주: 「출판문화산업 진흥법」 제19조제1항에 따른 유해간행물을 말하며, 이하 같음.) 등에 해당되는 간행물인지 여부 등을 판단하여 이에 해당할 경우 해당 간행물의 비치 제한, 기증 거부 또는 기증 반환을 할 수 있도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

  나. 질의 나에 대하여

    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  질의요지와 관련하여 부산광역시 연제구청장(이하 “구청장”이라 한다)이 공공시설에 비치하는 간행물(기증을 받았거나 받으려는 간행물 포함)의 비치 기준을 정하여 그 기준이 부합하지 않을 경우 비치를 제한하거나 기증을 거부 또는 반환하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 살펴보겠습니다. 「지방자치법」 제161조에 따라 지방정부는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있고(제1항), 공공시설의 설치 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정하도록 규정하고 있는데(제2항), 이는 지방정부가 공공시설의 설치 목적 달성을 위해 공공시설의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 지방정부의 조례로 정하도록 포괄적으로 위임한 것으로 보아야 할 것입니다. 이에 따라 지방정부는 공공시설의 운영 목적 달성 등을 위하여 공공시설의 운영(이용) 등에 필요한 사항으로서 공공시설 이용 제한 등의 기준을 정하는 것이 같은 법 제161조제2항에서 조례로 위임한 범위를 벗어난다고 보기는 어렵습니다(각주: 법제처 2023. 7. 17. 의견제시 23-0134 참조).

  따라서, 구청장이 공공시설에 비치되는 간행물에 관하여 간행물 비치 기준을 정하여 비치 기준에 부합하지 않는 간행물을 비치 대상에서 제외하거나 기증받았거나 기증 받으려는 간행물이 비치 기준에 부합하지 않는 경우에 기증을 반환 또는 거부하는 내용을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

  나. 질의 나에 대하여

  질의요지와 관련하여, 「부산광역시 연제구 공공시설 자료 비치 기준 조례안」(이하 “연제구조례안”이라 한다)에 따른 공공시설 자료(간행물) 비치 기준 등을 살펴보겠습니다. 같은 조례안 제2조제3호에서는 부적합 자료를 대한민국의 헌법적 기본질서를 부정하거나 반국가 단체의 활동 및 특정 체제의 우월성을 선전하는 자료(가목), 「청소년 보호법」에 따른 청소년유해매체물 또는 이에 준하는 유해한 정보를 포함한 자료(나목)로 규정하고 있고, 구청장은 공공시설에 자료를 선정·비치하는 경우 부적합 자료의 기준을 충분히 검토·반영하도록 규정하고 있으며(제4조), 구청장은 기증받은 자료가 부적합 자료 기준에 해당하는 경우 수령(기증)을 거부 또는 반환 등을 하도록 규정하고 있습니다(제6조). 이와 같은 연제구조례안 제4조 및 제6조의 규정을 종합해 보면, 구청장이 공공시설에 비치되는 자료에 대해 부적합 자료에 해당되는지 여부를 자체적으로 검토(판단)하여 이에 해당될 경우 비치 제한 등을 하려는 것으로 보입니다.

  한편, 「출판문화산업 진흥법」(이하 “출판법”이라 한다) 제2조제3호에서는 “간행물”을 ‘종이나 전자적 매체에 실어 읽거나 보거나 들을 수 있게 만든 것으로 저자, 발행인, 발행일, 그 밖에 대통령령으로 정하는 기록 사항을 표시한 것’으로 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항에 따라 간행물의 윤리적·사회적 책임을 구현하고 간행물의 유해성 여부를 심의하기 위하여 한국출판문화산업진흥원에 간행물윤리위원회(이하 “위원회”라 한다)를 두고 있습니다. 그리고, 같은 법 제18조에서는 위원회의 기능으로 소설, 만화, 사진집 및 화보집과 그 밖에 대통령령으로 정하는 간행물의 유해성 심의(제1호), 「청소년 보호법」 제2조제2호사목·아목 및 자목에 따른 정기간행물의 유해성 심의(제3호) 등을 규정하고 있고, 같은 조 제1호의 위임에 따라 마련된 출판법 시행령 제12조에서는 심의 대상 간행물을 출판법 제2조제4호에 따른 전자출판물(제1호), 문화체육관광부장관 등이 심의를 의뢰한 간행물(제2호), 위원회가 선정한 간행물(제3호) 등으로 규정하고 있습니다. 이러한 규정에 따라, 출판법에 따른 간행물 중에는 위원회의 유해성 심의를 거친 간행물(이하 “유해성심의간행물”이라 한다)과 위원회의 유해성 심의를 거치지 않은 간행물이 있을 것으로 보이므로, 이를 각각 구분하여 검토할 필요가 있어 보입니다.

  먼저, 유해성심의간행물에 대해 질의요지와 같이 규정하는 것이 가능한지 살펴보겠습니다. 출판법 제19조제1항에서는 위원회가 유해간행물로 결정하는 기준으로 자유민주주의 체제를 전면 부정하거나 체제 전복 활동을 고무(鼓舞)하거나 선동하여 국가의 안전이나 공공질서를 뚜렷이 해치는 것(제1호), 음란한 내용을 노골적으로 묘사하여 사회의 건전한 성도덕을 뚜렷이 해치는 것(제2호) 등을 규정하고 있고, 그 세부 심의기준을 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1에서 규정하고 있습니다. 그리고, 같은 법 제19조제2항에 따라 위원회는 간행물 유해성 심의 결과 간행물이 「청소년 보호법」 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하면 청소년유해간행물로 결정하고, 그 사실을 지체 없이 성평등가족부에 통보하도록 규정하고 있습니다. 또한, 같은 법 제25조제1항 전단에 따라 시장·군수·구청장 등은 소속 관계 공무원이 유해간행물 등을 발견하였을 때에는 유해간행물 등을 배포한 자에게 그 유해간행물 등을 즉시 수거하거나 폐기할 것을 명할 수 있도록 규정하고 있습니다.

  그리고, 연제구조례안에 따른 부적합 자료 기준과 위원회의 유해간행물 심의 기준 등을 비교해 보면, 그 내용이 거의 동일한 것으로 보입니다. 그렇다면, 유해성심의간행물은 출판법에 따라 위원회에서 간행물 유해성 심의를 거친 간행물이고, 같은 법 제25조제1항에 따라 구청장 등은 위원회에서 유해간행물로 결정한 간행물에 대해 수거·폐기명령을 해야 할 것으로 보이므로, 구청장이 위원회의 간행물 유해성 심의 기준과 유사한 기준으로 유해성심의간행물이 부적합 자료에 해당되는지 여부를 판단할 실익이 있는지 의문이 있을 수 있습니다. 또한, 위원회에서 유해간행물이나 청소년유해간행물에 해당되지 않는 것으로 결정된 간행물임에도 불구하고 구청장이 위원회의 유해간행물 심의 기준과 유사한 기준으로 부적합 자료에 해당되는 것으로 자체적으로 판단하여 공공시설에 비치 제한 등을 할 경우 공공시설에 비치되는 자료를 이용하려는 주민에게 혼란을 줄 우려도 있어 보입니다(각주: 법제처 2025. 11. 5. 의견제시 25-0366 참조).

  따라서, 유해성심의간행물에 대해서는 연제구조례안에서 부적합 자료로서 ‘출판법 제19조제1항 및 제2항에 따라 위원회에서 각각 유해간행물 및 청소년유해간행물로 결정된 간행물’을 규정하고, 이러한 간행물에 대해서는 구청장이 부적합 자료에 해당되는지 여부를 검토(판단)를 하지 않고 공공시설에 비치 제한 등을 하도록 규정하는 것이 바람직해 보입니다.

  다음으로, 유해성심의간행물이 아닌 간행물에 대해 질의요지와 같이 규정하는 것이 가능한지 살펴보겠습니다. 이에 관해서는 앞서 질의 가에서 언급한 바와 같이, 구청장이 공공시설의 운영 목적 달성 등을 위하여 공공시설의 운영(이용) 등에 필요한 사항으로서 공공시설에 비치되는 간행물의 비치 기준 등을 정할 수 있을 것으로 보입니다. 다만, 구청장이나 연제구의회가 부적합 자료 기준 마련이나 그 기준의 내용 등에 관해 주민들이 갖는 일반적인 인식, 「행정기본법」 제10조에 따른 비례의 원칙에 위배될 소지는 없는지와 공공시설이 보유한 자료의 이용과 관련한 주민의 알권리나 정보이용 접근에 과도한 제한을 줄 우려는 없는지 등을 종합적으로 고려하여 부적합 자료 기준 내용의 적정성 등에 대해 판단이 필요해 보입니다. 또한, 연제구조례안과 같이 공공시설의 종류에 관계없이 부적합 자료 기준을 동일하게 정하기보다는 공공시설(어린이도서관, 일반도서관 등)별로 각각의 공공시설이 갖는 성격 등을 고려하여 부적합 자료 기준을 마련할 필요성 등에 대해서도 판단이 필요해 보입니다.

  따라서, 유해성심의간행물 아닌 간행물의 경우에는 구청장이나 연제구의회가 앞서 언급한 사항 등을 종합적으로 고려한 정책적 판단을 하여 조례 규정 여부를 결정해야 할 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「부산광역시 연제구 공공시설 자료 비치 기준 조례안」
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1.·2. (생  략)
  3. “부적합 자료”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
    가. 대한민국의 헌법적 기본질서를 부정하거나 반국가 단체의 활동 및 특정 체제의 우월성을 선전하는 자료
    나. 「청소년 보호법」에 따른 청소년유해매체물 또는 이에 준하는 유해한 정보를 포함한 자료

「지방자치법」
제161조(공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다.
  ② 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다.
  ③ (생  략)

「출판문화산업 진흥법」
제17조(간행물윤리위원회의 설치 등) ① 간행물의 윤리적·사회적 책임을 구현하고 간행물의 유해성 여부를 심의하기 위하여 진흥원에 간행물윤리위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.
  ② ～ ⑥ (생  략)
제18조(위원회의 기능) 위원회는 다음 각 호의 기능을 수행한다.
  1. 소설, 만화, 사진집 및 화보집과 그 밖에 대통령령으로 정하는 간행물의 유해성 심의
  2. 제19조의3에 따른 간행물의 심의
  3. 「청소년 보호법」 제2조제2호사목·아목 및 자목에 따른 정기간행물의 유해성 심의
  4.·5. (생  략)
제19조(간행물의 유해성 심의) ① 위원회는 간행물의 유해성을 심의한 결과 간행물이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 유해간행물로 결정하여야 한다.
  1. 자유민주주의 체제를 전면 부정하거나 체제 전복 활동을 고무(鼓舞)하거나 선동하여 국가의 안전이나 공공질서를 뚜렷이 해치는 것
  2. 음란한 내용을 노골적으로 묘사하여 사회의 건전한 성도덕을 뚜렷이 해치는 것
  3. 살인, 폭력, 전쟁, 마약 등 반사회적 또는 반인륜적 행위를 과도하게 묘사하거나 조장하여 인간의 존엄성과 건전한 사회질서를 뚜렷이 해치는 것
  ② 위원회는 제1항에 따른 심의 결과 간행물이 「청소년 보호법」 제9조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하면 청소년유해간행물로 결정하고, 그 사실을 지체 없이 성평등가족부에 통보하여야 한다.
  ③·④ (생  략)
제25조(불법복제간행물등의 수거·폐기 등) ① 문화체육관광부장관, 시·도지사, 시장·군수·구청장은 소속 관계 공무원(이하 “관계공무원”이라 한다)이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 간행물(이하 “불법복제간행물등”이라 한다)을 발견하였을 때에는 그 불법복제간행물등을 배포한 자에 대하여 그 불법복제간행물등을 즉시 수거하거나 폐기할 것을 명하게 할 수 있다. 이 경우 수거 또는 폐기 명령을 받은 자가 즉시 그 명령을 이행하지 아니하면 관계공무원이 직접 불법복제간행물등을 수거하거나 폐기하게 할 수 있다.
  1. (생  략)
  2. 유해간행물
  ② ～ ⑤ (생  략)

「행정기본법」
제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다.
  1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것
  2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것
  3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것