법제처 로고

1. 질의요지
체육시설 사용권을 2회 이상 부정하게 취득하거나 무단으로 양도 또는 양수한 경우 영구적으로 사용허가를 제한할 수 있도록 하는 규정이 비례의 원칙 등에 위반되는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「지방자치법」 제161조제1항에서는 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 즉, 지방자치단체가 공공시설을 설치하는 목적은 공공의 편의나 주민의 복지 증진을 위한 것이고 「지방자치법」에서 그 목적 달성을 위한 공공시설의 설치와 관리에 관하여 포괄적으로 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있으므로, 지방자치단체가 이와 같은 설치 목적에 맞게 공공시설의 기능이 정상적으로 유지되도록 하고 이용자가 불편함이 없이 이용할 수 있도록 관리하는 것은 해당 지방자치단체의 책무라고 할 것입니다. 따라서, 지방자치단체는 공공시설의 적절한 관리를 위해서 필요한 사항을 조례로 규정함에 있어서 주민 일반의 공공시설 이용에 방해가 되는 행위를 제한하거나 배제하여 지역 주민이 해당 공공시설을 원활하게 이용하도록 함으로써 해당 공공시설을 통하여 행정목적이 달성되도록 할 책무가 있다고 할 것이고, 이에 따른 사항을 조례에 규정하는 것이 「지방자치법」 제161조제2항에서 조례로 위임한 범위를 벗어난다고 보기 어렵습니다.

  이러한 측면에서, 일반적으로 공공시설은 지방자치단체 등이 공공의 편의나 복지를 위하여 설치한 시설로서 법령 및 조례의 범위에서 이용권을 가지게 되는데, 공공시설은 그 목적에 적합한 범위에서 이용권을 가지며, 수용능력 및 위험방지나 공공시설의 유지·관리를 위해 필요한 경우에는 그 이용의 제한을 받을 수 있다고 할 것입니다(각주: 법제처 2017. 6. 7. 의견제시 17-0139, 법제처 2015. 6. 16. 의견제시 15-0155 참조). 그리고, 지방자치단체가 조례를 정함에 있어, 그 내용을 결정할 수 있는 광범위한 입법재량이 있습니다. 따라서, 조례로 특정인에게 체육시설 이용이 집중되지 않도록 하여 주민이 체육시설을 공정하게 이용할 수 있도록 그 관리에 관한 내용을 정하는 것은 가능할 것입니다.
 
  그런데, 지방자치단체가 자치법규를 입안할 때에는 법령에 위배되지 않아야 할 뿐만 아니라 헌법이나 법의 일반원칙도 준수하여야 합니다. 「헌법」 제37조제2항은 “국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다”라고 규정하고 있습니다. 이러한 법률 유보원칙과 비례의 원칙은 모든 행정 영역에 적용되는 일반원칙으로서 「행정기본법」 제10조에서도 그 취지를 확인하고 있습니다(각주: 법제처 2026. 3. 6. 의견제시 26-0078 참조).

  이 사안 「서울특별시 영등포구 체육시설 설치 및 운영에 관한 조례안」 제4조의2에서는 체육시설의 사용허가를 받으려는 자가 정보통신망에 지정된 명령을 자동으로 반복·입력하는 프로그램을 이용하거나 사용허가를 받은 자가 사전승인 없이 그 권리를 제3자에게 양도 또는 대여하는 것을 금지(제1항 및 제2항)하고, 이를 2회 이상 위반한 자에 대해 영구적인 사용허가 제한 등의 조치를 취할 수 있도록 하는 내용(제3항)을 규정하고 있습니다. 이는 기간의 제한 없이 2회 이상 사용권을 부정하게 취득하거나 무단으로 양도 또는 양수한 자에 대해 제재처분을 하도록 하여 불이익을 받을 수 있는 기간이 무한히 길어질 수 있고(각주: 헌법재판소 2021. 11. 25. 선고 2019헌바446 참조), 영구적으로 사용허가를 제한할 수 있도록 하여 사실상 사용권의 박탈에 해당하는 것이라는 점, 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」 제38조제2항제1호의2에서도 부정판매에 대해서만 처벌규정을 두고 있고 이용권의 제한에 대해서는 규정하고 있지 않은 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이러한 조례안의 내용은 비례의 원칙에 위반될 여지가 있어 보입니다.

  따라서, 이 사안의 규정은 「헌법」 및 「행정기본법」 제10조에 따른 비례의 원칙에 저촉될 여지가 있으므로 자치법규 입안시 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.



































【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
「서울특별시 영등포구 체육시설 설치 및 운영에 관한 조례 일부개정조례안」
제4조의2(사용권의 부정 취득 및 판매 등 금지) ① 제4조에 따라 사용허가를 받으려는 자는 정보통신망에 지정된 명령을 자동으로 반복·입력하는 프로그램을 이용하여서는 아니 된다.
  ② 제4조에 따라 사용허가를 받은 자는 사전 승인 없이 그 권리를 제3자에게 양도 또는 대여할 수 없다.
  ③ 구청장은 2회 이상 반복하여 제1항·제2항을 위반한 자에 대하여는 영구적인 사용허가 제한 등의 조치를 할 수 있다.
  ④ 구청장은 사용권의 부정 취득 및 판매 등을 예방하기 위하여 노력하여야 한다.

「대한민국 헌법」
제37조 ①국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다.
  ②국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.

「지방자치법」
제161조(공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다.
  ② 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다.
  ③ 제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다.

「행정기본법」
제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다.
  1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것
  2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것
  3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것

「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」
제21조의2(체육시설 이용권등의 부정판매 금지 등) ① 문화체육관광부장관은 체육시설의 이용권 또는 할인권·교환권 등(이하 “이용권등”이라 한다)의 부정판매(상습 또는 영업으로 자신이 예약한 체육시설 이용권등을 웃돈을 받고 다른 사람에게 판매하거나 알선하는 행위를 말한다. 이하 같다)를 방지하기 위하여 노력하여야 한다.
  ② 누구든지 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망에 지정된 명령을 자동으로 반복·입력하는 프로그램을 이용하여 예약한 체육시설 이용권등을 부정판매하여서는 아니 된다.
제38조(벌칙) 
  ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 
  1. 제20조제1항에 따른 신고를 하지 아니하고 체육시설업(문화체육관광부령으로 정하는 소규모 업종은 제외한다)의 영업을 한 자
  1의2. 제21조의2제2항을 위반하여 예약한 체육시설 이용권등을 부정판매한 자
  2. 제24조제1항에 따른 안전·위생 기준을 위반한 자
  3. 제32조제2항에 따른 영업 폐쇄명령 또는 정지명령을 받고 그 체육시설업(제1호에 따라 문화체육관광부령으로 정하는 소규모 업종은 제외한다)의 영업을 한 자
  ③제1항 및 제2항에 따른 징역과 벌금은 병과(倂科)할 수 있다.