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1. 질의요지
가. 「울산광역시 중구 발달장애인의 사회활동을 위한 보험 가입 및 지원 조례」에 따라 배상책임 외에 발달장애인 본인의 상해보장 등을 포함하여 보험가입 및 지원을 하는 것이 가능한지?

  나. (질의 가가 불가능하다면) 발달장애인 본인의 상해보장 등을 포함한 보험 가입 및 지원을 위하여 조례 개정이 필요한지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

  나. 질의 나에 대하여

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「지방자치법」제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조).

  우선, 발달장애인의 사회활동을 위한 보험 가입 및 지원에 관한 사무가 울산광역시 중구에서 조례로 규율할 수 있는 자치사무에 해당하는지 살펴볼 필요가 있습니다. 「발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률」(이하 “발달장애인법” 이라 한다) 제4조제2항에서는 국가와 지방자치단체는 발달장애인의 복지수준 향상과 그 가족의 일상적인 양육부담을 경감하기 위하여 필요한 조치를 강구하도록 하고 있고, 같은 조 제5항에서는 이를 위하여 필요한 인력 및 예산을 확보할 수 있도록 규정하고 있습니다.

  또한, 「지방자치법」 제13조제2항제2호가목에서는 주민복지에 관한 사업을 같은 호 라목에서는 노인·아동·장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진을 지방자치단체의 사무로 예시하고 있습니다. 이러한 점을 고려하면, 발달장애인의 사회활동을 위한 보험 가입 및 보험료 지원에 관한 사무는 주민복지 및 장애인 보호·복지증진과 관련된 자치사무에 해당된다고 볼 수 있습니다.

  한편, 울산광역시 중구에서는 「울산광역시 중구 발달장애인의 사회활동을 위한 보험 가입 및 지원 조례」(이하 “중구조례”라 한다)를 제정·운영하고 있으며 같은 조례 제1조에서는 발달장애인이 사회활동 중 다른 사람에게 신체·재산상 피해를 입힌 사고에 대하여 보험가입 및 보험료를 지원함으로써 발달장애인의 생활안정과 사회활동 참여를  증진하는 것을 목적으로 하고 있습니다. 또한, 제6조제1항에서는 보험의 보장내용을 발달장애인이 다른 사람에게 입힌 신체·재산상 피해에 대한 배상책임으로 규정하고 있고, 같은 조제2항에서는 보험의 보장기간·보험료·보장금액 등 세부적인 사항은 구청장과 보험회사 간 계약체결 시 따로 정하도록 하고 있습니다.

  이와 관련하여 「상법」에서는 보험을 손해보험과 인보험으로 구분하고 있으며, 같은 법 제719조에 따른 책임보험은 손해보험의 일종으로서 피보험자가 제3자에 대하여 부담하는 손해배상책임을 보상하는 보험이고, 제737조에 따른 상해보험은 인보험의 한 유형으로서 피보험자 신체의 상해에 대한 사고를 보장하는 보험으로 규정하고 있습니다. 따라서 책임보험과 상해보험은 그 보험의 대상과 범주가 서로 다른 보험 유형에 해당합니다.

  아울러, 법령 규정의 의미를 해석할 때에는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원하여 타당한 해석을 해야 하고(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 참조), 이러한 원리는 조례를 해석하는 경우에도 마찬가지라고 할 수 있습니다.

  이러한 점을 비추어보면 중구조례는 발달장애인이 다른 사람에게 피해를 입힌 사고에 대해 지원함을 목적으로 하고 있고 제6조제1항은 보험의 보장 내용을 제3자에 대한 배상책임으로 한정하여 보험의 유형을 책임보험으로 규정하면서 같은 조 제2항은 이를 전제로 보장기간·보험료·보장금액 등 보험 계약의 구체적인 조건 등을 정하도록 한 것으로 이해하는 것이 조례체계에 부합합니다. 따라서 제6조제2항을 근거로 같은 조 제1항에서 정하지 않은 새로운 보험 유형인 발달장애인 본인의 상해를 보장하는 내용을 포함하는 것은 허용되기 어렵다고 할 것입니다.

  결론적으로 발달장애인의 사회활동을 위한 보험 가입 및 보험료 지원은 다른 사람에게 입힌 신체·재산상 피해에 대한 배상책임에 한정된다고 보아야 하며, 발달장애인 본인의 상해에 대한 보험 가입 및 보험료 지원의 근거로 해석할 수는 없을 것으로 보입니다.

  나. 질의 나에 대하여

  「지방재정법」 제17조제1항에 따르면 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 국고 보조 재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우(제2호), 용도가 지정된 기부금의 경우(제3호), 보조금을 지출하지 않으면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호)에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있습니다.

  발달장애인의 사회활동을 위한 보험 가입에 따른 보험료 지원은 지방자치단체의 재정지출에 해당하므로 「지방재정법」 제17조제1항의 취지에 따라 그 근거가 명확히 규정되어야 합니다. 먼저, 같은 법 제17조제1항제1호에 해당하려면 개별적인 법률상 근거가 있어야 하나, 발달장애인법에서는 지방자치단체가 발달장애인의 복지수준 향상과 그 가족의 일상적인 양육부담을 경감하기 위하여 필요한 조치를 강구하고 이를 위하여 필요한 인력 및 예산을 확보할 수 있다고 규정하고 있을 뿐 발달장애인의 사회활동을 위한 보험 가입 및 보험료 지원 사무에 대하여 재정지원을 할 수 있다는 명시적 근거를 두고 있다고 보기 어렵습니다.

  따라서, 이 사안의 보험 가입 및 보험료 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 따른 보조금을 지출하지 않으면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에 해당하여야 할 것입니다. 

  그런데 같은 항 단서에서는 제4호에 따른 지출은 해당 사업의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있고, 여기서 말하는 “조례”란 자치사무를 수행하는 해당 지방자치단체가 그 사무와 관련하여 제정한 조례를 의미한다고 보아야 할 것입니다(각주: 법제처 2018. 12. 13. 의견제시 18-0267 참조). 

  이와 관련하여 중구조례에서 발달장애인의 사회활동을 위한 보험 가입 및 보험료 지원의 보장내용을 규정하고 있다면 이를 근거로 재정 지출이 가능할 것입니다. 그러나 앞에서 살펴본 것과 같이 같은 조례 제6조제1항은 보장내용을 제3자에 대한 배상책임으로 한정하고 있으므로 현행 조례를 근거로 발달장애인 본인의 상해에 대한 보험 가입 및 보험료 지원은 어렵습니다.

  따라서, 발달장애인 본인의 상해를 포함하도록 보험의 보장내용을 확대하여 보험가입 및 보험료를 지원하려는 경우에는 그 지원 목적 및 보장내용이 조례에 명시되도록 제1조 및 제6조제1항을 개정할 필요가 있습니다. 다만, 이와 같이 보장내용을 구체적으로 규정하는 방식은 향후 보장내용이 변경될 때마다 조례를 개정하여야 하는 부담이 발생할 수 있습니다.

  지방자치단체는 「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따라 소관 사무에 대하여 법령의 범위에서 정책을 설계할 수 있는 재량이 있으며, 특히, 주민에 대한 지원을 내용으로 하는 조례는 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 조례와 달리 비교적 폭넓은 입법형성의 자유가 인정됩니다(각주: 대법원 2015. 6. 24. 선고 2014추545 판결 참조).

  이러한 점을 고려하면, 보험의 구체적인 보장내용을 발달장애인이 다른 사람에게 입힌 신체·재산상 피해에 대한 배상책임으로 조례에서 한정하기 보다는 조례에는 발달장애인의 사회활동 보호를 위한 보험가입 및 지원의 근거만 두고, 그 구체적인 보장내용과 세부적인 사항은 구청장과 보험회사 간 계약을 통하여 정하도록 하는 방식이 행정의 탄력적 운영 및 입법경제 측면에서 보다 바람직 할 것으로 보입니다.

  따라서, 현행 조례체계에서는 발달장애인 본인의 상해에 대한 보험 가입 및 보험료 지원을 위해서는 조례 개정이 필요한 것으로 보이며, 향후 제도 운영의 탄력성을 확보하기 위해서는 보험의 보장내용을 포괄적으로 규정하고 구체적인 사항은 계약으로 정하도록 조례를 정비하는 방안도 함께 검토할 필요가 있을 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
○ 자치 법규
「울산광역시 중구 발달장애인의 사회활동을 위한 보험 가입 및 지원 조례」
제1조(목적) 이 조례는 「발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률」에 따라 울산광역시 중구 발달장애인이 사회활동 중 다른 사람에게 신체·재산상 피해를 입힌 사고에 대하여 보험 가입 및 보험료를 지원함으로써 발달장애인의 생활안정과 사회활동 참여 증진에 기여함을 목적으로 한다.
제6조(보험의 보장내용 등)  ① 보험의 보장내용은 발달장애인이 다른 사람에게 입힌 신체·재산상 피해에 대한 배상책임으로 한다.
  ② 보험의 보장기간, 보험료, 보장금액, 자기부담금 등 세부적인 사항은 구청장과 보험회사 간 계약체결 시 따로 정한다.

○ 관련 법령
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① (생  략)
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. (생  략)
  2. 주민의 복지증진
    가. 주민복지에 관한 사업
    나. ∼ 다. (생  략)
    라. 노인·아동·장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진
    마. ∼ 차. (생  략)
  3. ∼ 7. (생  략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ② (생  략)

「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. 
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
  ② ∼ ③ (생  략)

「발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률」
제4조(국가와 지방자치단체의 책무) ① (생  략)
  ② 국가와 지방자치단체는 발달장애인의 장애를 완화하고 기능을 향상시키는 방안을 마련하기 위한 연구와 조사를 지원하여야 하며, 발달장애인의 복지수준 향상과 그 가족의 일상적인 양육부담을 경감하기 위하여 필요한 조치를 강구하여야 한다.
  ③ ∼ ④ (생  략)
  ⑤ 국가와 지방자치단체는 제1항부터 제4항까지의 책무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 인력 및 예산을 확보할 수 있다.

「상법」
제719조(책임보험자의 책임) 책임보험계약의 보험자는 피보험자가 보험기간 중의 사고로 인하여 제3자에게 배상할 책임을 진 경우에 이를 보상할 책임이 있다.
제737조(상해보험자의 책임) 상해보험계약의 보험자는 신체의 상해에 관한 보험사고가 생길 경우에 보험금액 기타의 급여를 할 책임이 있다.