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1. 질의요지
「고향사랑 기부금에 관한 법률」에 따라 지방자치단체의 장이 고향사랑기금을 설치하는 경우 해당 지방자치단체의 조례에 기금의 설치 근거를 두어야 하는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다

3. 이유
서울특별시 강서구에서는 고향에 대한 건전한 기부문화를 조성하고 지역경제 활성화를 통해 지역균형발전을 촉진하기 위하여 「고향사랑 기부금에 관한 법률」(이하 “고향사랑기부금법” 이라 한다) 에 따라 「서울특별시 강서구 고향사랑 기부금 모금 및 운영에 관한 조례」(이하 “강서구조례” 라 한다)를 제정·운영하고 있습니다.

  고향사랑기부금법 제11조제1항에서는 지방자치단체는 모금·접수한 고향사랑 기부금의 효율적인 관리·운용을 위하여 기금을 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 고향사랑기금(이하 “기금”이라 한다)의 관리·운용 등에 필요한 세부적인 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.

  한편, 지방자치단체는 「지방자치법」 제159조제1항에 따라 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있고, 같은 조 제2항에 따라서 재산의 보유, 기금의 설치·운용에 필요한 사항은 조례로 정할 수 있습니다.

  또한, 「지방자치단체 기금관리기본법」(이하 “지방기금법”이라 한다) 제2조에 따르면 “기금”이란 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여 「지방자치법」 제159조 또는 다른 법률에 따라 설치·운용하는 자금을 말한다고 규정하고 있습니다. 아울러 같은 법 제4조제1항에서는 지방자치단체가 기금을 신설하여 운용하려는 경우에는 기금의 존속기한을 해당 조례에 명시하여야 한다고 규정하면서 다만, 법률에 따라 의무적으로 설치·운용되는 기금의 경우에는 존속기한을 명시하지 않을 수 있도록 하고 있습니다.

  이와 같은 규정체계를 종합해보면 기금은 설치 근거가 조례에 있는 경우와 법률에 있는 경우로 구분될 수 있으며 특히, 법률에 따라 의무적으로 설치되는 기금은 그 설치 및 존속에 관한 사항이 이미 법률에서 규율되고 있는 기금을 말합니다.

  아울러 「지방자치법」 제28조제1항 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 상위법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항에 대해서는 위임의 취지와 내용을 고려하여 조례로 정해야 할 것입니다(각주: 「2022년 자치법규 입안 길라잡이」, 2022, 79쪽 참조).

  이러한 법령체계를 비추어보면 고향사랑기부금법 제11조제1항은 지방자치단체에게 기금의 설치 의무 및 권한을 직접 부여하고 있는 규정으로서 기금의 설치 근거는 이미 법률에서 규율된 사항으로 볼 수 있습니다. 한편, 같은 법 제11조제5항은 기금의 관리·운용에 관한 세부적인 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있으므로 조례는 이러한 위임된 사항을 규정하는 기능을 수행한다고 보아야 할 것입니다.
  
  또한, 지방기금법 제4조제1항의 규정 취지를 고려해보면 법률에 따라 의무적으로 설치·운용되는 기금의 경우에는 조례에서 설치 및 존속에 대한 사항을 규율하는 것이 아니라 법률에 따라 설치된 기금의 관리·운용에 관한 사항을 규정하는데 그 기능이 있다고 이해하는 것이 적정할 것입니다.

  따라서, 고향사랑기부금법에서 기금의 설치를 직접 규율하고 있고, 같은 법에서 위임된 사항에 따라 강서구조례에서 기금의 관리·운용에 대한 세부적인 사항을 조례에서 규정하고 있는 경우라면 조례에 별도로 기금 설치의 근거를 명시하여야 한다고 보기는 어렵고, 법률에서 위임하고 있는 기금의 관리·운용에 관한 사항을 규정하는 것이 적정할 것입니다.




【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
○ 자치 법규
「서울특별시 강서구 고향사랑 기부금 모금 및 운영에 관한 조례」
제1조(목적) 이 조례는 「고향사랑 기부금에 관한 법률」제9조 및 제11조, 「고향사랑 기부금에 관한 법률 시행령」 제6조에 따라 서울특별시 강서구 고향사랑 기부금의 답례품 제공과 고향사랑기금의 설치·운용에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제6조(기금의 조성)  ① 법 제11조제1항에 따른 고향사랑기금(이하“기금”이라 한다)은 다음 각 호의 재원으로 조성한다.
  1. 법 제4조제1항에 따라 모금·접수한 고향사랑 기부금
  2. 일반회계 또는 다른 기금으로부터의 전입금
  3. 그 밖에 기금의 운용으로 발생하는 수익금
  ② (삭  제)

○ 관련 법령
「지방자치법」
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ② (생  략)
제159조(재산과 기금의 설치) ① 지방자치단체는 행정목적을 달성하기 위한 경우나 공익상 필요한 경우에는 재산(현금 외의 모든 재산적 가치가 있는 물건과 권리를 말한다)을 보유하거나 특정한 자금을 운용하기 위한 기금을 설치할 수 있다.
  ② 제1항의 재산의 보유, 기금의 설치·운용에 필요한 사항은 조례로 정한다.

「지방자치단체 기금관리기본법」
제2조(정의) 이 법에서 “기금”이란 지방자치단체가 특정한 행정목적을 달성하기 위하여 「지방자치법」 제159조 또는 다른 법률에 따라 설치·운용하는 자금을 말한다. 
제4조(기금의 존속기한) ① 지방자치단체가 기금을 신설하여 운용하려는 경우에는 기금의 존속기한을 해당 조례에 명시하여야 한다. 다만, 법률에 따라 의무적으로 설치·운용되는 기금과 「지방공기업법」 제19조제2항에 따른 지역개발을 위한 기금은 존속기한을 명시하지 아니할 수 있다. 
  ② ∼ ④ (생  략)

「고향사랑 기부금에 관한 법률」
제1조(목적) 이 법은 고향사랑 기부금의 모금·접수와 고향사랑기금의 관리·운용 등에 관하여 필요한 사항을 정하여 고향에 대한 건전한 기부문화를 조성하고 지역경제를 활성화함으로써 지역균형발전에 이바지함을 목적으로 한다. 
제11조(고향사랑기금의 설치 등) ① 지방자치단체는 모금·접수한 고향사랑 기부금의 효율적인 관리·운용을 위하여 기금을 설치하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생  략)
  ⑤ 제1항 및 제2항에 따른 고향사랑기금의 관리·운용 등에 필요한 세부적인 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 조례로 정한다.