법제처 로고

1. 질의요지
지방자치 발전을 위한 제도적·정책적·재정적 연구 및 학술활동, 지방의회 및 시민사회, 행정의 협력적 거버넌스 구축을 위한 포럼 개최 등을 지원할 수 있도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「지방자치법」제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다.(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조)

  아울러 같은 법 제13조제1항에서는 지방자치단체는 관할구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등(제1호), 주민의 복지증진(제2호), 농림·수산·상공업 등 산업 진흥(제3호) 등을 자치사무의 예시로 규정하고 있습니다.

  「남원시 지방자치 발전 촉진에 관한 조례안」(이하 “남원시조례안” 이라 한다) 제3조에서 규정하고 있는 지방자치 발전을 위한 제도적·정책적·재정적 연구 및 학술활동, 지방의회 및 시민사회, 행정의 협력적 거버넌스 구축을 위한 포럼 개최 등이 「지방자치법」 제13조제2항에서 규정하고 있는 자치사무의 예시에 명시적으로 포함되어 있지는 않지만, 지방자치의 민주적·효율적 운영 및 주민 참여 확대와 관련되는 사항이라는 점에서 그 성질 상 지방자치단체에 속하는 사무에 해당할 수 있을 것으로 보입니다.

  따라서, 지방자치 발전을 위한 연구·학술활동, 지방의회 및 시민사회, 행정의 협력적 거버넌스 구축을 위한 포럼 개최 등에 관한 사무는 지방자치단체의 자치사무로 볼 수 있을 것으로 보입니다. 

  한편, 남원시에서는 지방자치 역량을 강화하고 주민 참여 확대로 지방자치 발전을 촉진하기 위하여 남원시조례안을 제정하려는 것으로 남원시조례안 제3조에서는 지방자치 발전을 위한 제도적·정책적·재정적 연구 및 학술활동(제1호), 지방의회 및 시민사회, 행정이 협력적 거버넌스 구축을 위한 포럼·토론회 개최(제2호), 지방자치 관련 교육, 체험, 홍보물 제작 및 배포(제3호), 지역 내외 지방자치단체 및 기관과의 교류·협력사업(제4호) 등을 추진할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  그리고 남원시조례안 제4조에서는 시장이 제3조의 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 예산의 범위에서 경비를 보조하거나 사업의 전부 또는 일부를 위탁할 수 있도록 규정하고 있으므로 이러한 보조금 지원 및 사무 위탁에 관한 사항이 「지방재정법」 등 관계법령 상 요건을 충족하는지 검토할 필요가 있습니다.

  「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체가 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 않으면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하고 있습니다. 또한, 같은 항 단서에서는 제4호에 따른 지출은 해당 사업의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있습니다.

  우선, 「지방자치법」등 관계법령에서는 지방자치 발전을 위한 연구·학술활동, 지방의회 및 시민사회, 행정의 협력적 거버넌스 구축을 위한 포럼 개최 등에 대하여 지방자치단체가 보조금을 지급할 수 있도록 명시적으로 규정하고 있는 것으로 보이지 않으므로, 이 사안에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 적용 가능성을 검토할 필요가 있습니다.

  「지방재정법」 제17조제1항에서 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 공금 지출을 원칙적으로 제한하면서 위와 같은 예외 사유를 허용하고 있는 취지는 지방자치단체의 재정운용에 대한 자율적 권한 행사의 영역을 존중하되, 그 권한 행사는 주민의 복리에 어긋나거나 재정의 건전성 및 효율성을 해치지 않아야 한다는 한계를 설정하려는 데 있습니다.

  또한, 같은 조 제1항제4호에 따른 지방보조금 지급근거를 조례에 규정하는 경우에는 그 상대방과 대상 사업을 적시하는 것이 일반적이고, 지방보조금은 일정한 조건을 충족한 일반적인 대상을 상대로 일정한 지원을 하겠다는 방식으로 규정할 필요가 있다고 할 것입니다.(각주: 자치법규 입안 길라잡이 117쪽 참조) 

  따라서 해당 사업이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 정한 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다.(각주: 대법원  2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조)

  그런데, 남원시조례안 제3조에서는 지방자치 발전을 위한 연구·학술활동, 거버넌스 구축을 위한 포럼·토론회 개최, 지방자치 관련 홍보 및 교류·협력사업 등으로 포괄적이고 광범위하게 열거하고 있고, 보조금 지원 대상 또는 지원 사업의 범위 등에 관한 사항은 구체적으로 규정하고 있지 않은 측면이 있습니다. 

  따라서, 남원시조례안과 같이 지방자치 발전 관련 사업에 대한 보조금 지원 근거를 조례에 규정하려는 경우에는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 따른 지방자치단체가 권장하는 사업에 해당하는지 여부를 판단할 수 있도록 관련 사업의 내용과 범위, 지원 대상 등을 보다 명확히 규정하는 것이 바람직할 것으로 보이며, 자치법규 입안 시 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다.

  한편, 남원시에서는 「지방자치법」 제117조제3항에 따라 민간위탁 사무의 처리원칙과 기준, 절차 등을 규정하기 위하여 「남원시 사무의 민간위탁 관리 조례」(이하 “남원시위탁조례”라 한다)를 제정·운영하고 있습니다.

  남원시조례안 제4조에서는 사업의 전부 또는 일부를 위탁할 수 있다고만 정하고 있고, 제5조에서는 조례안에서 규정하고 있지 않은 사항은 남원시위탁조례를 준용하도록 규정하고 있습니다. 그런데 이러한 사항은 이미 남원시위탁조례에서 정하고 있는 민간위탁 절차 및 기준 등을 따르는 것으로 보이며, 남원시조례안에서 특별한 기준이나 절차 등을 별도로 규정하고 있지 않습니다.

  따라서, 남원시조례안에서 민간위탁에 관한 사항을 규정하는 것은 남원시위탁조례에 따라 적용 가능한 사항과 중복되는 측면이 있는 것으로 보이므로 특별한 사항을 별도로 정하려는 취지가 아니라면 사무 위탁에 관하여 별도로 규정할 실익은 크지 않을 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
○ 자치법규
「남원시 사무의 민간위탁 관리 조례」
제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」 제117조제3항에 따라 남원시장의 권한에 속하는 사무 중 일부를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁하는 경우에 민간위탁 사무의 처리원칙과 기준, 방법을 정함으로써 행정의 능률성과 적정성·책임성을 확보하는데 이바지함을 목적으로 한다.
제3조(다른 법령 또는 조례와의 관계) 민간위탁사무에 관하여는 다른 법령 또는 조례에 특별한 규정이 없는 한 이 조례가 정하는 바에 따른다.
제6조(수탁기관의 선정기준) 시장은 민간위탁사무의 수탁기관을 선정할 경우 다음 각 호의 사항을 종합적으로 검토하여야 한다.
  1. 위탁사무의 수행에 필요한 인력·기구·시설·장비 및 기술보유의 정도
  2. 재정 부담 능력
  3. 책임능력과 공신력
  4. 위탁사무의 연관성 및 사업수행실적

○ 관련 법령
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등
    가. ∼ 카. (생  략)
  2. 주민의 복지증진
    가. ∼ 차. (생  략)
  3. 농림·수산·상공업 등 산업 진흥
    가. ∼ 하. (생  략)
  4. ∼ 7. (생  략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제117조(사무의 위임 등) ① 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할 수 있다.
  ② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.
  ③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
  ④ 지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다.

「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. 
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
  ② ∼ ③ (생  략)