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1. 질의요지
가. 공립어린이집의 재위탁 횟수를 1회로 제한하는 규정을 두면서 어린이집 설치를 위한 부지 또는 건물을 기부채납하거나 무상으로 사용하게 한 수탁자에 대해서는 재위탁 횟수 제한의 예외를 조례로 규정할 수 있는지?

  나. (질의 가가 가능하다면) 재위탁 횟수 제한의 예외를 정함에 있어 그 대상 및 범위를 기부채납 등에 따른 무상 사용허가 기간 등을 고려하여 조례로 정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

  나. 질의 나에 대하여

  아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가 및 질의 나의 공통사항

  「지방자치법」제28조제1항에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(각주: 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조). 

   아울러 같은 법 제13조제2항제5호가목에서는 어린이집·유치원·초등학교·중학교·고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치·운영·지도에 관한 사무를 자치사무의 하나로 예시하고 있고, 「영유아보육법」 제12조에서는 국가나 지방자치단체는 국공립어린이집을 설치·운영하여야 한다고 규정하고 있으므로 공립어린이집 설치·운영에 관한 사무는 구로구의 자치사무에 해당한다고 볼 수 있을 것입니다.

  또한, 「영유아보육법」 제24조제2항에서는 지방자치단체가 공립어린이집을 법인·단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있다고 규정하면서 같은 조 제4항에서는 어린이집 위탁 및 위탁 취소 등에 필요한 사항은 교육부령으로 정하도록 위임하고 있습니다. 

  그리고 같은 법 시행규칙 제24조의2에서는 국공립어린이집 위탁체 선정관리 기준을 별표 8의2와 같이 규정하고 있고, 제24조제9항에서는 어린이집의 운영 위탁에 관한 구체적인 사항은 국립어린이집의 경우 교육부장관이 정하고, 공립어린이집의 경우 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 위임하고 있습니다.

  나. 질의 가에 대하여

  지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치사무에 관한 규정을 제정할 수 있는데, 헌법이 지방자치단체에 대해 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지로 볼 때 조례에 대한 법률의 위임은 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며, 포괄적인 것으로 족하다는 점에 비추어 보면 법률의 위임에 따른 조례가 상위법령의 명시적인 규정이나 위임취지에 반하지 않는 한 위법한 것으로 단정하기는 어렵다고 할 것입니다(각주: 헌법재판소 1995. 4. 20. 선고 92헌마264 결정례 참조)

  그런데 「영유아보육법」 제24조제2항에서는 지방자치단체가 공립어린이집을 법인·단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 경우 교육부령으로 정하는 국공립어린이집 위탁체 선정관리 기준에 따라 심의하도록 하면서, 최초 위탁은 민간어린이집을 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하여 국공립어린이집으로 전환하는 경우 기부채납 전에 그 어린이집을 설치·운영한 자(제1호), 국공립어린이집 설치 시 해당 부지 또는 건물을 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하거나 무상으로 사용하게 한 자(제2호), 「주택법」에 따라 설치된 민간어린이집을 국공립어린이집으로 전환하는 경우 전환하기 전에 그 어린이집을 설치·운영한 자(제3호)의 어느 하나에 해당하는 자에게 위탁하는 경우를 제외하고는 공개경쟁의 방법을 따르도록 규정하고 있습니다.

  또한 「영유아보육법 시행규칙」 제24조의2에 따라 국공립어린이집 위탁체 선정관리 기준을 별표 8의2에서는 일반기준, 심사기준 및 심사결정 등에 관한 사항을 규정하면서 그 밖의 공고, 위탁계약 등 국공립어린이집 위탁에 필요한 세부사항은 공립어린이집의 경우 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있고, 재위탁 횟수 또는 그 예외에 관하여는 별도의 특별한 제한 규정을 두고 있지 않습니다. 

  이러한 법령체계를 종합적으로 고려하면 지방자치단체는 공립어린이집의 운영 현황, 보육 수요 및 재정 운용상황 등을 고려하여 기존 수탁자에 대한 재위탁 횟수와 그 예외에 관한 사항을 조례로 정할 수 있다고 볼 수 있을 것입니다.(각주: 법제처 2024. 2. 23. 의견제시 24-0059 참조)

  따라서, 공립어린이집의 재위탁 횟수를 1회로 제한하는 규정을 두면서 특정 대상에 대하여 재위탁 횟수 제한의 예외를 인정하는 내용을 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

  다. 질의 나에 대하여

  질의 가에서 살펴본 것과 같이 관련법령에서는 공립어린이집의 운영 위탁에 관한 구체적인 사항은 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있으나, 재위탁 횟수의 제한이나 그 예외의 대상·범위·기간 등에 관하여는 별도의 제한 규정을 두고 있지 않습니다.

  또한 「영유아보육법」 제24조제2항에서는 공립어린이집 최초 위탁의 경우 민간어린이집을 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하여 국공립어린이집으로 전환하는 경우 기부채납 전에 그 어린이집을 설치·운영한 자 등에 대하여 공개경쟁의 예외를 인정하고 있으므로 이러한 규정의 취지와 공립어린이집의 안정적 확보 및 운영 필요성 등을 고려하여 재위탁 횟수 제한의 예외를 정함에 있어 그 대상 및 범위뿐만 아니라 기간도 조례로 정할 수 있을 것으로 보입니다.

  다만, 「공유재산법」에 따른 기부채납에 대한 무상 사용허가는 공유재산의 사용·수익 관계에 관한 것이고, 「영유아보육법」에 따른 공립어린이집 운영위탁은 보육사무의 수행에 관한 것으로 두 법은 그 규율 목적 및 법률관계를 달리한다고 보아야 할 것이고, 사용허가기간이 종료되었다고 하여 곧바로 공립어린이집의 운영 위탁 관계가 종료되는 것은 아니고, 무상 사용허가 종료 이후에도 유상 사용허가 등 다른 형태의 사용관계를 설정하는 것이 가능할 수 있다는 점에서 재위탁 기간을 반드시 무상 사용허가기간과 동일하게 설정하여야 하는 것은 아니라고 보입니다.

  결론적으로 재위탁 횟수 제한의 예외를 무상 사용허가기간과 연계하여 규정할 것인지 여부는 관련 법령의 취지, 공유재산의 관리 필요성, 공립어린이집의 안정적 운영 등을 종합적으로 고려하여 구로구에서 정책적으로 판단하여 정할 사항으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
○ 자치 법규
「서울특별시 구로구 보육 조례」
제19조(운영의 위탁) ① 구청장은 구립어린이집을 효율적으로 관리하기 위하여 직접 운영하거나 법인 및 단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있다. 이 경우 최초 위탁은 공개경쟁의 방법에 따른다.
  ② ∼ ④ (생  략)
  ⑤ 구청장은 어린이집 신규, 변경, 재위탁 심의의 경우 법 시행규칙 제24조의2의 국공립어린이집 위탁체 선정관리 기준에 따른다.
제20조(위탁기간) ① 위탁기간은 5년으로 하되, 신규수탁자가 해당 시설을 재위탁 받고자 할 경우 재위탁 신청을 받아 한 차례만 위원회의 심의를 거쳐 재위탁 여부를 결정한다.
  ② (생  략)

○ 관계 법령
「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 4. (생  략)
  5. 교육·체육·문화·예술의 진흥
    가. 어린이집·유치원·초등학교·중학교·고등학교 및 이에 준하는 각종 학교의 설치·운영·지도
    나. ∼ 마. (생  략)
  6. ∼ 7. (생  략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ② (생  략)

「영유아보육법」
제12조(국공립어린이집의 설치 등) ① 국가나 지방자치단체는 국공립어린이집을 설치(국공립어린이집 외의 어린이집을 기부채납 받거나 무상임차 등 사용계약을 통하여 전환하는 경우를 포함한다)·운영하여야 한다. 이 경우 국공립어린이집은 제11조의 보육계획에 따라 다음 각 호의 지역에 우선적으로 설치하여야 한다. 
  1. ∼ 3. (생  략)
  ② ∼ ④ (생  략)
제24조(어린이집의 운영기준 등) ① 어린이집을 설치·운영하는 자는 교육부령으로 정하는 운영기준에 따라 어린이집을 운영하여야 한다. 
  ② 국가나 지방자치단체는 제12조에 따라 설치된 국공립어린이집을 법인·단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있다. 이 경우 교육부령으로 정하는 국공립어린이집 위탁체 선정관리 기준에 따라 심의하며, 최초 위탁은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 위탁하는 경우를 제외하고는 공개경쟁의 방법에 따른다.
  1. 민간어린이집을 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하여 국공립어린이집으로 전환하는 경우 기부채납 전에 그 어린이집을 설치·운영한 자
  2. 국공립어린이집 설치 시 해당 부지 또는 건물을 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하거나 무상으로 사용하게 한 자
  3. 「주택법」에 따라 설치된 민간어린이집을 국공립어린이집으로 전환하는 경우 전환하기 전에 그 어린이집을 설치·운영한 자
  ③ 제14조에 따라 직장어린이집을 설치한 사업주는 이를 법인·단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있다. 
  ④ 제2항과 제3항에 따른 어린이집 위탁 및 위탁 취소 등에 필요한 사항은 교육부령으로 정한다.

「영유아보육법 시행규칙」
제24조(국공립어린이집의 운영위탁) ① ∼ ⑥ (생  략)
  ⑦ 교육부장관, 시·도지사 및 시장·군수·구청장은 기존 수탁자의 제6항에 따른 보육 관련 사업 운영실적 등을 고려하여 보육정책위원회 또는 수탁자선정심의위원회의 심의를 거쳐 그 기존 수탁자에게 어린이집의 운영을 재위탁할 수 있다. 
  ⑧ (생  략) 
  1. ∼ 2. (생  략)
  ⑨ 어린이집의 운영 위탁에 관한 구체적인 사항은 국립어린이집의 경우 교육부장관이 정하고, 공립어린이집의 경우 지방자치단체의 조례로 정한다.
제24조의2(국공립 어린이집 위탁체 선정관리 기준) 법 제24조제2항 각 호 외의 부분 후단에 따른 국공립어린이집 위탁체 선정관리 구진은 별표 8의2와 같다.

■ 영유아보육법 시행규칙 [별표 8의2] <개정 2025. 11. 24.>
국공립어린이집 위탁체 선정관리 기준(제24조의2 관련)
1. 일반기준
 가. 공개경쟁을 통해 최초로 선정하여 신규 위탁하는 경우 개원 예정일 6개월 전까지 선정한다.
 나. 위탁과 관련한 모든 절차, 방법 및 심의 결과는 공개한다. 이 경우 위탁을 하는 기관의 인터넷 홈페이지 등을 활용할 수 있다.
 다. 위탁기간은 어린이집의 일관되고 안정적인 운영을 위하여 5년으로 한다. 다만, 조례로 정하는 사유에 해당하는 경우에는 5년 미만의 범위에서 위탁기간을 조정할 수 있다. 
 라. 신청자격
   국공립 어린이집을 위탁받아 운영하려는 운영체는 「사회복지사업법」에 따른 사회복지법인, 비영리법인, 단체 또는 개인이어야 하며 다음 각 목의 어느 하나에 해당하여서는 아니 된다. 
  1) 법 제16조 및 법 제20조의 결격사유에 해당하는 자
  2) 최근 5년 내 보육과 관련되는 법령 위반으로 국공립어린이집의 위탁이 취소되거나 해지된 자
  3) 주된 사무소와 상근 인력이 없는 등 실체가 없는 법인 또는 단체
  4) 그 밖에 지방자치단체의 장이 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 부적합하다고 인정하는 자
 마. 제28조 각 호의 취약보육(영아·장애아·다문화아동·그 밖의 연장형 보육) 중 2가지 이상을 실시하여야 한다. 다만, 지방보육정책위원회가 보육수요 조사 결과와 지역 여건 등을 고려하여 취약보육 실시 기준을 적용하지 않기로 정한 경우에는 그러하지 아니하다.
 바. 심사는 지방보육정책위원회에서 실시한다. 다만, 지방보육정책위원회의 심사를 갈음하여 「사회복지사업법 시행규칙」 제21조제2항에 따른 수탁자선정심의위원회 또는 지방자치단체의 조례에 따라 설치된 위원회로서 지방보육정책위원회의 기능을 담당하기에 적합한 다른 위원회(이하 “위원회”라 한다. 이하 이 목에서 같다)의 심의를 거쳐 수탁기관을 결정할 수 있다. 이 경우 수탁자선정심의위원회 및 위원회는 지방보육정책위원회 위원의 자격을 갖춘 위원들로 구성되어야 한다. 
 사. 집합심사를 원칙으로 하며, 필요한 경우에는 현장 확인을 실시할 수 있다. 
 아. 심사결과, 신청 운영체가 모두 부적격으로 판정될 경우에는 다시 공개모집을 하여 위탁체를 결정한다. 

2. 심사기준
  심사항목 및 항목별 점수는 다음 표를 기준으로 하며, 세부항목 등 심사에 필요한 세부사항은 교육부장관이 정하여 고시한다.

심사항목
항목별 점수
신규 위탁
재위탁
가. 어린이집 운영계획
40
25
나. 운영체의 대표 및 어린이집 원장의 전문성
35
30
다. 운영체의 운영실적
10
30
라. 운영체의 공신력 
10
10
마. 운영체의 재정능력
5
5
합계
100
100


3. 심사결정
 가. 개별위원 점수의 최고·최저점수는 점수합산에서 제외하고 합산 평균 70점 이상의 최다 득점을 받은 운영체를 위탁체로 결정한다. 운영체의 점수가 모두 70점 미만인 경우에는 다시 공개모집을 하여 위탁체를 결정한다. 
 나. 심사결과 동점이 나온 경우에는 제2호의 심사항목 중 가목(어린이집 운영계획), 나목(운영체의 대표 및 어린이집 원장의 전문성), 다목(운영체의 운영실적)의 고득점자 순으로 결정한다.

4. 그 밖에 공고, 위탁계약 등 국공립어린이집 위탁에 필요한 세부사항은 국립어린이집의 경우 교육부장관이 정하고, 공립어린이집의 경우 지방자치단체의 조례로 정한다.