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1. 질의요지
가. 공공체육시설 사용허가와 관련하여, 허가 받은 목적 외로 사용한 경우 등에 대해 사용허가를 취소하거나 일정 기간 사용을 정지할 수 있도록 조례에 규정하면서, 해당 처분을 받은 자에 대해 일정기간 사용허가 신청을 할 수 없도록 규정할 수 있는지?

  나. 사용허가의 취소 등 처분결과를 주민이 볼 수 있게 게시하도록 조례로 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

  나. 질의 나에 대하여

    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  남원시가 설치·관리하는 공공체육시설 사용허가와 관련하여, 허가 받은 목적 외로 사용한 경우 등에 대해 사용허가를 취소하거나 일정 기간 사용을 정지할 수 있도록 규정할 수 있는지에 대해 살펴보기 위해, 우선 관련법령을 검토해 볼 필요가 있습니다.

  「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」(이하 “체육시설법”이라 한다) 제4조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 국민의 체육 활동에 필요한 체육시설의 적정한 설치·운영을 위하여 필요한 시책을 강구하고 적절한 지도와 지원을 하여야 한다고 규정하고 있으며, 제8조에서는 체육시설은 경기대회 개최 등에 지장이 없는 범위에서 지역 주민이 이용할 수 있도록 개방해야 하고(제1항), 그 개방 등에 관하여 필요한 사항을 문화체육관광부령으로 정하도록 규정(제3항)하고 있습니다. 그리고 그 위임에 따라 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행규칙」 제5조에서는 법 제8조에 따라 국가나 지방자치단체 등이 지역 주민에게 개방하는 경우, 그 체육시설을 관리하는 데에 드는 경비의 범위에서 이용료를 그 이용자에게 부담시킬 수 있도록 규정하고 있고, 체육시설의 사용을 제한하는 사항에 관해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.

  그리고, 「지방자치법」 제13조제2항제5호나목에서는 체육시설의 설치 및 관리사항을 자치사무로 예시하고 있으며, 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있습니다. 또한, 제161조제1항에서는 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제2항에서 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다고 규정하고 있습니다. 

  아울러, 지방자치단체가 자치법규를 입안할 때에는 법령에 위배되지 않아야 할 뿐만 아니라 법의 일반원칙도 준수하여야 합니다. 이와 관련하여, 「행정기본법」 제8조에서는 행정작용은 법률에 위반되어서는 안되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다고 규정하고 있고, 제10조에서는 행정작용은 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절하여야 하고(제1호), 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그쳐야 하며(제2호), 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 않아야 한다고(제3호) 규정하고 있습니다.

  이러한 사항들을 종합하여 살펴보면, 지방자치단체가 공공시설의 일환인 공공체육시설을 설치하는 목적은 주민의 복지 증진을 위한 것이고, 「지방자치법」에서는 그 목적 달성을 위한 공공시설의 설치와 관리에 관하여 포괄적으로 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임하고 있으며, 체육시설법에서도 체육시설의 유지·관리 등에 지장이 없는 범위에서 개방하도록 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 공공시설의 설치 목적에 맞게 공공시설의 기능이 정상적으로 유지되도록 하고 이용자가 불편함이 없이 이용할 수 있도록 관리하는 것은 해당 지방자치단체의 책무라고 할 것입니다(각주: 법제처 2026. 2. 9. 의견제시 26-0001, 법제처 2026. 3. 18. 의견제시 26-0084 참조). 

  또한, 일반적으로 공공시설은 지방자치단체 등이 공공의 편의나 복지를 위하여 설치한 시설로서 법령 및 조례의 범위에서 이용권을 가지게 되는데, 공공시설은 그 목적에 적합한 범위에서 이용권을 가지며, 수용능력 및 위험방지나 공공시설의 유지·관리를 위해 필요한 경우에는 그 이용의 제한을 받을 수 있다고 할 것 입니다(각주: 법제처 2026. 3. 18. 의견제시 26-0084 참조). 따라서 공공시설의 적절한 관리·운영을 위해 필요한 사유가 있는 경우 사용허가를 취소하거나 사용을 정지하는 제한규정을 두는 것은 주민의 권리를 본질적으로 제한하려는 것이라기보다는 관리적 조치의 성격이 강한 것으로 판단됩니다. 

  한편, 「남원시 공공체육시설 관리 및 운영 조례」(이하 “남원시조례”이라 한다) 제7조에서도 시설의 이용 시 현저한 위험이 예상될 경우(제3호), 시설물의 유지관리상 필요할 경우(제4호) 남원시 공공체육시설 개방을 제한할 수 있도록 규정하고 있어, 공공체육시설의 안전한 이용과 질서유지를 위하여 일정한 제한이 필요할 수 있다는 취지가 이미 조례에 반영되어 있는 것으로 보입니다.

  따라서, 「남원시 공공체육시설 관리 및 운영 조례 일부개정조례안」(이하 “남원시조례안”이라 한다) 제5조제1항과 같이 허가받은 목적 외의 용도로 사용한 경우 등에 대하여 사용허가를 취소하거나 일정 기간 사용을 정지할 수 있도록 규정하는 것도 가능할 것으로 보입니다.

  또한, 공공체육시설은 다양한 주민이 함께 이용하는 시설로서, 실제 운영 과정에서 발생할 수 있는 이용 형태와 위험 상황을 모두 구체적으로 열거하기에는 한계가 있으므로, 남원시조례안 제5조제1항제5호와 같이 포괄적으로 “시설의 안전 또는 질서유지에 지장을 초래하거나 초래할 우려가 있는 경우”를 사용허가 취소 또는 사용정지 처분 사유로 규정하는 것도 가능할 것으로 판단됩니다. 다만, 해당 규정을 적용하는데 혼선이 발생하지 않도록 실무적으로 다른 이용자의 이용을 방해하는 과도한 소란행위, 안전사고 발생 우려가 있는 행위 등 시설 운영상 문제되는 행위 유형과 위반정도 등을 종합적으로 고려하여 세부 적용기준을 내부운영방침이나 관리계획 등을 통해 정비할 필요가 있을 것으로 보입니다.

  한편, 지방자치단체가 자치법규를 입안할 때에는 법의 일반원칙을 준수하여야 함으로, 공공체육시설 이용질서 유지라는 관리 목적에 따라 일정한 경우 사용제한을 할 수 있더라도 그 제한의 범위와 기간이 과도하지 않아야 할 것입니다.

  이 사안 남원시조례안 제5조에서는 허가받은 목적 외의 용도로 사용한 경우 등에 대하여 사용허가를 취소하거나 일정 기간 사용을 정지할 수 있다고 규정하면서(제1항), 그 사용정지 기간은 30일 이내로 한다고 규정하고(제2항), 사용허가가 취소되거나 사용이 정지된 경우에는 이미 납부한 사용료를 반환하지 않는다고 규정하고 있으며(제3항), 사용허가의 취소 또는 사용정지 처분을 받은 자는 그 취소 또는 정지된 날부터 30일간 사용허가를 금지 한다(제4항)고 규정하고 있습니다.

  공공체육시설 관리 목적상 일정한 경우 사용허가를 취소하거나 30일 이내의 범위에서 사용을 정지할 수 있도록 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다. 그러나, 사용허가의 취소 또는 사용정지 처분을 받은 자에 대해 그 취소 또는 정지된 날부터 30일간 사용허가를 금지 한다고 규정하는 경우, 실제 이용제한 기간이 장기간으로 늘어날 수 있으므로 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다. 예를 들어, 30일간의 사용정지 처분을 받은 자가 그 처분이 종료되는 날부터 추가로 30일간 사용허가가 금지되는 경우 총 60일간 사용제한이 되는 결과가 발생할 수 있고, 이는 사용정지 처분을 받게 된 위반행위의 경중에 따라 과도한 제한으로 평가될 가능성이 있을 것으로 보입니다. 

  따라서, 사용허가 취소 또는 사용정지 처분을 받은 자에 대해 30일간 사용허가를 금지하는 규정을 두는 것은, 위반행위의 경중과 반복 위반 여부, 이용자 안전에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하여, 금지기간에 차등을 두는 방안 등을 검토할 필요가 있을 것으로 보입니다.

  나. 질의 나에 대하여

  남원시조례안 제5조제5항과 같이 사용허가의 취소 등 처분결과를 주민이 잘 볼 수 있게 게시하도록 조례로 규정할 수 있는지 살펴보겠습니다. 

  허가받은 목적 외의 용도로 사용한 경우 등에 대한 사용허가 취소 또는 사용정지 처분은 공공체육시설의 질서유지와 안전관리 차원에서 필요한 조치로 볼 수 있으나, 그 처분결과를 주민이 잘 볼 수 있게 게시하도록 하는 것은 단순히 시설 사용제한을 넘어 처분사실을 불특정다수에게 공개하여 해당 처분을 받은 자에게 추가적인 불이익으로 작용할 수 있고, 처분결과를 게시하는 과정에서 성명, 단체명 등 개인 또는 단체를 특정할 수 있는 정보나 구체적인 위반행위 내용이 공개될 경우 해당 처분을 받은 자에 대한 사생활의 비밀과 자유, 명예권 등의 권리가 제한되는 것으로 볼 수 있으므로 신중한 검토가 필요할 것으로 보입니다(각주: 법제처 2013. 3. 19. 의견제시 13-0075 참조). 만약, 공공체육시설 운영상 해당 규정이 불가피하게 필요한 경우라 하더라도, 공개대상과 내용, 기간을 최소화하고 개인 또는 단체를 특정할 수 있는 정보는 제외하는 등 제한적으로 운영하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  
【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】

 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률」
제8조(체육시설의 개방과 이용) ①제5조 및 제6조에 따른 체육시설은 경기대회 개최나 시설의 유지·관리 등에 지장이 없는 범위에서 지역 주민이 이용할 수 있도록 개방하여야 한다. 
  ② 제7조제1항에 따른 체육시설을 설치·운영하는 공공기관은 기관의 업무나 시설의 유지·관리 등에 지장이 없는 범위에서 해당 체육시설을 개방하여 지역 주민이 이용할 수 있도록 노력하여야 한다.
  ③제1항 및 제2항에 따른 체육시설의 개방 및 이용에 관하여 필요한 사항은 문화체육관광부령으로 정한다.

 「체육시설의 설치·이용에 관한 법률 시행규칙」
제5조(체육시설의 개방 및 이용) 법 제8조에 따라 국가나 지방자치단체 등이 체육시설을 지역 주민에게 개방하는 경우에는 개방시간과 이용방법 등을 잘 볼 수 있게 게시하여야 하며, 그 체육시설을 관리하는 데에 드는 경비의 범위에서 이용료를 그 이용자에게 부담시킬 수 있다.

 「지방자치법」
제13조(지방자치단체의 사무 범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. 
  1. ∼ 4. (생  략)
  5. 교육·체육·문화·예술의 진흥
    가. (생  략)
    나. 도서관·운동장·광장·체육관·박물관·공연장·미술관·음악당 등 공공교육·체육·문화시설의 설치 및 관리
    다. ∼ 마. (생  략)
  6. ∼ 7. (생  략)
제28조(조례) ① 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
  ② 법령에서 조례로 정하도록 위임한 사항은 그 법령의 하위 법령에서 그 위임의 내용과 범위를 제한하거나 직접 규정할 수 없다.
제161조(공공시설) ① 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다.
  ② 제1항의 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다.
  ③ 제1항의 공공시설은 관계 지방자치단체의 동의를 받아 그 지방자치단체의 구역 밖에 설치할 수 있다.

 「행정기본법」
제8조(법치행정의 원칙) 행정작용은 법률에 위반되어서는 아니 되며, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 경우와 그 밖에 국민생활에 중요한 영향을 미치는 경우에는 법률에 근거하여야 한다.
제10조(비례의 원칙) 행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다.
  1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것
  2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것
  3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것