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1. 질의요지
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따른 지식산업센터 임대료 특례 규정을 적용하여 「밀양시 공유재산 관리 조례」상 기준보다 낮은 임대료 하한을 규정하려는 경우, 해당 임대료 기준은 어떤 조례에 규정하는 것이 적정한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
먼저 관련법령을 살펴보면, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 한다) 제28조의3제2항에서는 국가 또는 지방자치단체가 지식산업센터를 설립하여 분양 또는 임대하려는 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 한다) 에도 불구하고 건설원가로 분양하거나 대통령령으로 정하는 임대료로 임대할 수 있다고 규정하면서, 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」(이하 “산업집적법 시행령”이라 한다) 제36조의2에서 “대통령령으로 정하는 임대료”란 「국유재산법」에 따른 임대료 및 공유재산법에 따른 대부료의 2분의 1 이상에 해당하는 임대료를 말한다고 규정하고 있습니다. 이는 기업의 활력을 제고시키고 경쟁력을 높이기 위한 정책 목적을 달성하기 위하여, 일반적인 공유재산 대부료 체계에 대한 예외를 인정하는 특별규정으로 볼 수 있습니다.

  한편, 공유재산법 제32조제1항에서는 일반재산의 대부계약을 체결했을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 대부료를 징수하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제31조제1항에서는 시가를 반영한 해당 재산평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.

  이와 같은 공유재산법 시행령 위임사항에 따라 밀양시에서는 「밀양시 공유재산 관리 조례」(이하 “공유재산조례”라 한다) 제27조제1항에서 연간 대부료의 요율은 이 조례에서 별도로 규정하고 있는 경우를 제외하고는 해당 재산평정가격의 1천분의 50 이상으로 규정하면서, 같은 조 제2항부터 제6항까지에서는 제1항에 따른 대부료율의 예외적 특례로 볼 수 있는 사항에 대해 각각 규정하고 있습니다. 

  이러한 사항들을 종합적으로 살펴보면, 법률이 상호 모순·저촉되는 경우에는 원칙적으로 특별법이 일반법에 우선하여 적용되므로(각주: 법제처 2019. 1. 25. 의견제시 19-0002 참조), 산업집적법 및 같은 법 시행령에서 규정하고 있는 지식산업센터 임대료 특례는 일반적인 공유재산 대부료 체계에 대한 규정보다 우선 적용될 수 있습니다. 따라서, 이 사안에서 살펴보고자 하는 밀양시가 설립하여 임대하는 지식산업센터의 임대료에 대하여는 해당 특례를 적용해 공유재산 조례에서 정하고 있는 일반재산 대부료율 보다 낮은 수준으로 정할 수 있을 것입니다.

  일반적으로 동일한 형식의 법령 상호 간에는 형식적인 효력의 차이가 없어 하나의 법령에서 규율하는 사항에 대하여 다른 법령에서 달리 규정할 수 있고, 지식산업센터의 대부료율을 감경하는 사항을 정하는 것은 지식산업센터의 관리와 밀접한 관련이 있는 사항이라는 점을 고려할 때, 지식산업센터에 관해 규정하는 개별 조례에서 해당 공유재산의 대부료율을 규정하는 것이 법체계 적합성 및 효율성 측면에서 더 바람직해 보입니다.

  아울러, 같은 대상을 규율하는 법령 사이에는 체계적 일관성이 있어야 하므로 둘 이상의 법령에서 중복되는 사항을 규정하려는 경우에는 법령 간 충돌을 피하기 위해 법령 간의 관계를 밝히는 규정을 둘 필요가 있는바, 일반 조례와 개별 조례 간 내용이 충돌하는 것을 방지하기 위해서는 “ ­­­에 대해서는 이 조례를 우선하여 적용한다”고 규정하거나 대부료율을 정한 조항에 “공유재산조례 제27조에도 불구하고” 등의 문구를 두는 등의 방법으로 두 조례 간의 적용관계를 명확하게 규정하는 것이 필요할 것으로 보입니다.(각주: 법제처 2021. 10. 26. 의견제시 21-0351 참조)          

【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】

○ 자치법규

 「밀양 지식산업센터 관리 및 운영 조례 제정조례안」
제8조(입주부담금 등) ① 입주기업은 보증금, 임대료, 관리비 및 시설·장비 사용료(이하 “부담금 등”이라 한다.) 등을 부담하여야 한다. 
  ② 시장은 제1항에 따른 보증금 및 임대료를 산정할 때는「밀양시 공유재산 관리 조례」에도 불구하고, 입주기업의 기반여건 조성을 위해 입주기업의 부담을 최소화하도록「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제28조의 3에서 정한 사항을 적용할 수 있다.

 「밀양시 공유재산 관리 조례」
제27조(대부료의 요율) ① 영 제31조에 따른 연간 대부료의 요율은 이 조례에서 별도로 규정하고 있는 경우를 제외하고 해당 재산평정가격의 1,000분의 50 이상으로 하며, 공유림 등을 광업·채석을 목적으로 하는 대부의 경우에는 채광물 가격과 지형변경으로 인하여 장래 산림으로 이용하지 못하는 구역의 입목, 임산물 가격을 대부료에 추가하여 징수한다. 
  ② 다음 각 호의 재산에 대한 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1,000분의 40 이상으로 한다. 
  1. 도시계획에 저촉되어 대부목적으로의 활용에 지장이 있는 재산 
  2. 청사의 구내재산으로서 공익상 필요하거나 공무원의 후생복지를 목적으로 하는 재산 
  ③ 다음 각 호의 재산에 대한 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1,000분의 25 이상으로 한다. 다만, 제3호의 경우 대부료의 요율은 1,000분의 20 이상으로 한다.
  1. 행정목적의 수행에 사용하는 경우 
  2. 취락구조개선 사업을 위한 대부인 경우 
  3. 주거용 건물이 있는 토지를 대부하는 경우. 다만, 「국민기초생활 보장법」 제2조제2호에 따른 수급자의 경우에는 해당 재산평정가격의 1,000분의 10 이상으로 할 수 있다. 
  ④ 다음 각 호의 재산에 대한 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1,000분의 10 이상으로 한다. 
  1. 농경지를 실경작자에게 경작의 목적으로 사용하도록 하는 경우 
  2. 외국인투자기업이 사업목적상 필요하여 공유재산을 사용하는 경우 
  3. 「벤처기업육성에 관한 특별법」 제19조제1항에 따라 벤처기업집적시설의 개발 또는 설치와 그 운영에 필요한 공유재산을 벤처기업집적시설의 설치·운영자에게 대부하는 경우 
  4. 지방자치단체가 벤처기업 창업지원을 위하여 설치한 공유재산을 벤처기업창업자 또는 지원관련 개인·단체·법인·기관에서 사용하는 경우 
  5. 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제1호부터 제3호까지 및 제5호의 인구집중유발시설이 영 제29조제1항제13호에 따라 지방에 이전하는 때 
  6. 서울·인천·경기지역이 아닌 지역으로서 종업원 50명 이상을 고용하거나 원자재의 50퍼센트 이상을 해당 지역내에서 조달하는 일정규모의 공장을 신축하는 때 
  ⑤ 「소상공인 보호 및 지원에 관한 법률」 제2조에 따른 소상공인이 경영하는 업종(「중소기업창업지원법 시행령」 제4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 업종은 제외한다)에 직접 사용하는 경우 대부료의 요율은 해당 재산평정가격의 1,000분의30 이상으로 한다. 
  ⑥ 「초지법」 제18조에 따른 공유지의 대부료는 대부 당시 미개간지 상태의 토지가격(대부기간을 연장한 경우에는 연장 당시의 인근 미개간지 상태의 토지가격을 말한다)의 100분의 1로 한다.

○ 관련 법령

 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」
제28조의3(지식산업센터에 대한 지원) ① (생  략) 
  ② 국가 또는 지방자치단체가 지식산업센터를 설립하여 분양 또는 임대하려는 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 건설원가로 분양하거나 대통령령으로 정하는 임대료로 임대할 수 있다. 
  ③ (생  략)

 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령」
제36조의2(국가 등이 설치한 지식산업센터의 임대료) 법 제28조의3제2항에서 “대통령령으로 정하는 임대료”란 「국유재산법」에 따른 임대료 및 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 대부료의 2분의 1 이상에 해당하는 임대료를 말한다.

 「공유재산 및 물품 관리법」
제32조(대부료) ① 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 계산방법에 따라 매년 대부료를 징수한다. 다만, 연간 대부료가 대통령령으로 정하는 금액 이하인 경우에는 대부기간의 대부료를 일시에 통합 징수할 수 있다. 
  ② ∼ ④ (생  략)

 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
제31조(대부료율과 대부재산의 평가) ① 법 제32조제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 요율을 적용할 수 있다. 
  1. ∼ 2. (생  략)
  ② ∼ ⑨ (생  략)