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1. 질의요지
가. 남원시 가공식품 관련 공동상표 사용에 대한 신청을 제한하는 근거조항이 「행정규제기본법」 상의 행정규제 혹은 「행정기본법」 상의 제재처분에 해당하는지?

  나. 남원시 가공식품 공동상표 사용에 대한 신청을 제한하는 근거조항을 조례에 규정하는 것이 법률유보 원칙에 저촉되는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

  나. 질의 나에 대하여

    아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  먼저, 「남원시 가공식품 공동상표 사용에 관한 조례안」에서는 식품안정성 검사에서 부적격 판정을 받은 자, 공동상표 사용권이 취소된 자 등은 공동상표 사용신청을 할 수 없도록 규정하려는 것으로 보이므로, 이러한 공동상표 사용신청을 제한하는 규정이 행정규제에 해당하는지 혹은 제재처분에 해당하는지 살펴보기 위해, 관련법령을 검토해 보도록 하겠습니다.

  「행정규제기본법」 제2조제1항제1호에서는 ‘행정규제’란 국가나 지방자치단체가 특정한 행정목적을 실현하기 위하여 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령등이나 조례·규칙에 규정되는 사항을 말한다고 하고 있고, 같은 법 시행령 제2조제1항에서는 허가·인가·특허·면허 등 일정한 요건과 기준을 정하여 놓고 행정기관이 국민으로부터 신청을 받아 처리하는 행정처분 또는 이와 유사한 사항(제1호), 허가취소·영업정지 등 행정의무의 이행을 확보하기 위하여 행정기관이 행하는 행정처분 또는 감독에 관한 사항(제2호), 고용의무·신고의무 등 일정한 작위의무 또는 부작위의무를 부과하는 사항(제3호), 그 밖에 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 행정행위(제4호) 등을 행정규제의 구체적 범위로 정하고 있습니다. 사안에 있어 남원시 가공식품 공동상표 신청제한 규정은 공동상표 사용을 통한 경제적 활동을 제한하게 되므로, 같은 항 제4호에서 정하는 ‘그 밖의 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 행정행위에 관한 사항’에 해당하여 행정규제로 볼 수 있습니다.

  한편, 「행정기본법」 제2조제5호에 따르면 ‘제재처분’이란 법령등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 말합니다. 이때 처분은, 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행을 의미합니다(각주: 대법원 2026. 4. 2. 선고 2025두35330 판결). 그러므로 남원시 가공식품 공동상표 신청제한 규정은 사용신청에 대한 승인거부와 같은 제재처분의 근거가 될 수는 있으나 해당 규정 자체로 제재처분에 해당한다고 보기 어렵습니다.

  나. 질의 나에 대하여

  「지방자치법」 제28조제1항 단서에 따르면, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 조례로 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 합니다. 앞서 살펴본 바와 같이 남원시 가공식품 공동상표 신청제한 규정은 주민의 권리 제한에 관한 사항이므로, 법률에 근거가 있는지를 검토해보아야 합니다.

  먼저 「남원시 가공식품 공동상표 사용에 관한 조례」 제2조제2호에 따르면, 남원시 가공식품 공동상표는 「상표법」 제82조에 따라 지식재산처에 출원·등록한 상표를 말하므로, 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 한다) 제4조제1항제5호의 지식재산에 해당하는바, 남원시의 공유재산으로 관리됩니다. 

  공유재산법 제3장에서는 행정재산의 사용허가, 사용허가기간, 사용료, 사용료의 조정·감면, 사용허가의 취소 등을 정하고 있고, 같은 법 제4장 제2절에서는 일반재산 대부에 관하여 대부기간, 대부료, 대부료의 조정·감면, 대부계약의 해지·해제 등을 정하고 있으나, 행정재산의 사용허가나 일반재산의 대부 신청 자체를 제한하는 규정은 두고 있지 않습니다. 

  아울러, 공유재산법 제4장의2에서는 지식재산의 관리·처분의 특례를 정하고 있습니다. 같은 법 제43조의6제4항에 따르면, 지방자치단체의 장은 지식재산의 효율적인 관리를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 특정인에 대하여만 사용허가나 대부를 할 수 있음을 정하고 있고, 같은 법 시행령 제52조의3제1항제2호에서는 특정인에 대해서만 사용허가나 대부를 할 수 있는 경우로 지역경제 활성화에 기여할 수 있는 해당 지역의 특산품 또는 생산제품 등을 생산·전시 및 판매하는 데 필요한 경우로서 지방자치단체의 조례로 정하는 경우를 정하고 있습니다. 그러나 이는 다수가 아닌 특정인에 대해서만 수의의 방법을 통한 사용허가 및 대부를 할 수 있음을 정하는 것일 뿐, 지식재산의 사용허가 및 대부에 대한 신청을 제한하는 규정의 근거로 볼 수는 없습니다.

  이러한 상황을 종합적으로 고려할 때, 남원시 가공식품 공동상표의 신청제한에 관한 내용을 조례로 정하는 것은 법률의 명시적 근거가 없이 신청권을 제한하는 것으로서 「지방자치법」 제28조제1항 단서에 위배될 우려가 크므로 해당 조항의 신설에 신중한 검토가 필요할 것입니다. 

【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】

 「행정규제기본법」
제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “행정규제”(이하 “규제”라 한다)란 국가나 지방자치단체가 특정한 행정 목적을 실현하기 위하여 국민(국내법을 적용받는 외국인을 포함한다)의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령등이나 조례·규칙에 규정되는 사항을 말한다.
  2. ∼ 5. (생  략)
  ② 규제의 구체적 범위는 대통령령으로 정한다.

 「행정규제기본법 시행령」
제2조(행정규제의 범위 등) ①법 제2조제2항에 따른 행정규제(이하 “규제”라 한다)의 구체적 범위는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항으로서 법령등 또는 조례·규칙에 규정되는 사항으로 한다. 
  1. 허가·인가·특허·면허·승인·지정·인정·시험·검사·검정·확인·증명 등 일정한 요건과 기준을 정하여 놓고 행정기관이 국민으로부터 신청을 받아 처리하는 행정처분 또는 이와 유사한 사항
  2. · 3. (생  략)
  4. 그 밖에 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 행정행위(사실행위를 포함한다)에 관한 사항
② (생  략)

 「행정기본법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ∼ 3. (생  략)
  4. “처분”이란 행정청이 구체적 사실에 관하여 행하는 법 집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.
  5. “제재처분”이란 법령등에 따른 의무를 위반하거나 이행하지 아니하였음을 이유로 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 말한다. 다만, 제30조제1항 각 호에 따른 행정상 강제는 제외한다.

 「공유재산 및 물품 관리법」
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “공유재산”이란 지방자치단체의 부담, 기부채납(寄附採納)이나 법령에 따라 지방자치단체 소유로 된 제4조제1항 각 호의 재산을 말한다.
  2. ∼ 9. (생  략)
제4조(공유재산의 범위) ① 공유재산의 범위는 다음 각 호와 같다. 
  1. ∼ 4. (생  략)
  5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 권리(이하 “지식재산”이라 한다)
    가. 「특허법」·「실용신안법」·「디자인보호법」 및 「상표법」에 따라 등록된 특허권, 실용신안권, 디자인권 및 상표권
    나. ∼ 라. (생  략)
  6. ∼ 9. (생  략)
  ② (생  략)
제43조의6(지식재산의 사용허가등의 방법) ① 지방자치단체의 장은 지식재산의 사용허가등을 하려는 경우에는 제20조제2항 본문 및 제29조제1항 본문에도 불구하고 수의의 방법으로 하되, 다수에게 일시에 또는 수회에 걸쳐 할 수 있다.
  ② · ③ (생  략)
  ④ 지방자치단체의 장은 제1항에도 불구하고 제43조의9제1항에 따른 사용허가등의 기간 동안 신청자 외에 사용허가등을 받으려는 자가 없거나 지식재산의 효율적인 관리를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 특히 필요하다고 인정하는 경우에는 특정인에 대하여만 사용허가등을 할 수 있다. 이 경우 사용허가등의 방법은 제20조제2항 본문 및 제29조제1항 본문에 따른다.

 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」
제52조의3(지식재산 사용허가등의 방법) ① 법 제43조의6제4항 전단에 따라 특정인에 대해서만 사용허가등을 할 수 있는 경우는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한다.
  1. (생  략)
  2. 지역경제 활성화에 기여할 수 있는 해당 지역의 특산품 또는 생산제품 등을 생산·전시 및 판매하는 데 필요한 경우로서 지방자치단체의 조례로 정하는 경우
  3. (생  략)
  ② (생  략)