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경제영역에 대한 정부의 개입
  • 구분특집(저자 : 박찬주)
  • 등록일 2009-01-01
  • 조회수 7,554
  • 담당 부서 대변인실
경제영역에 대한 정부의 개입 박찬주(전 법제처장) 차 례 Ⅰ. 시장의 기능 1. 시장 2. 완전경쟁시장 Ⅱ. 경제규모의 확대 1. 승수(乘數)효과 2. 성장전략 Ⅲ. 경제의 성장에 대한 정부의 역할 1. 정부개입의 역사적 배경 2. 경쟁력의 확보 3. 투자재원의 확보 4. 외향개발전략 Ⅳ. 시장의 실패 1. 역사적 배경 2. 시장의 결함 3 부정적 외부효과 4. 불확실성 5. 배분적 정의의 실현 Ⅴ. 정부의 실패 1. 정부개입과 상황논리 2. 정부의 개입은 항상 실패하는가 Ⅰ. 시장의 기능 1. 시 장 시장이란 상품에 대한 수요와 공급에 대한 정보가 교환되고 그 결과로 상품이 매매되는 매개체를 말한다. 따라서 시장은 반드시 특정한 장소를 전제로 하는 것은 아니고 전자상거래나 통신판매와 같이 구체적 장소 없이 수요와 공급에 따라 거래가 이루어질 수도 있다. 수요와 공급은 서로 상충되는 이해관계를 가진 힘으로 나타난다. 이 힘은 개개인의 이익을 최대한으로 실현하는 것을 최우선으로 하며 경쟁(competition) 관계에 있다. 그만큼 이기적이다. 그러나 시장이라는 매개물을 통하여 서로 상충되는 이해관계가 오히려 거래에 관여한 모든 당사자들에게 이익을 가져다준다. 아담 스미스(Adam Smith)는 이러한 조화를 ‘보이지 않는 손’(invisible hand)이라고 부르고 있다. 2. 완전경쟁시장 시장은 ‘국가’가 개입하여 거래당사자에게 이익을 가져다준다고는 애당초부터 예정하고 있지는 아니하며 ‘보이지 않는 손’에 의하여 조화가 이루어지는 것으로 선험적인(a priori) 것으로 취급한다. 거래당사자의 이익을 효용(utility)이라는 관점에서 파악할 때, 가장 큰 효용은 시장이 완전경쟁적일 때 달성된다고 보는 것이 경제학의 결론이다(후생경제학의 제1정리). 여기서 ‘완전경쟁적’이란 말은 ① 공급자와 수요자가 대단히 많아서 공급자와 수요자가 생산량이나 수요량을 조절함으로써 가격에 영향을 미치지 못한다(가격수용적) ② 생산물은 동질적이어야 한다, 즉 생산자나 광고에 의하여 차별이 나타날 수 없어야 한다 ③ 산업에 대한 진입과 탈퇴가 자유로워야 한다 ④ 수요자가 상품에 대하여 완전한 정보를 가지고 있어야 한다는 것을 의미한다. Ⅱ. 경제규모의 확대 1. 승수(乘數)효과 가. 균형국민소득 케인즈(J. M. Keynses) 이론에 의하면 균형국민소득은 총수요와 총생산이 일치하는 점에서 결정된다. 이를 저축과 투자라는 개념을 도입하여 설명하면 소득순환에서 누출된 저축과 주입된 투자가 일치하는 점에서 결정된다고 할 수 있다. Y C S I I S 우선 국민소득을 , 소비를 , 저축을 , 투자를 로 표시하기로 하자. 물론 여기서 와 는 ‘事前的’(ex ante) 의미의 투자와 저축으로, 의도된 투자와 저축이다. 여기서 다음과 같은 관계식이 구해진다. Y = C + I …… ① I = S …… ② C S C I 이 관계를 그림 (1)와 같이 나타낼 수 있는데, ①식에 의하여 ‘ +’를 나타내는 점선이 45°를 나타내고 있으며 ‘ +’가 45°가 아닌 비스듬한 선으로 나타난 것은 소비가 국민소득의 전부가 아니라 일정부분만 이루어지는 것을 의미한다. S 그림에서 소비()가 국민소득의만큼 C 투자가 소비와는 독립적으로 1,000만큼 이루어지는 경우 균형국민소득은 9,000 수준에서 이루어지고 있음을 알 수 있다(그림에서 ‘’가 소비 투자축의 일정수준에서 출발함은 단기적으로 국민소득이 존재하지 아니하는 경우에도 굶어죽지 아니하기 위해서는 종전의 저축을 헐어서라도 지출하여야 함을 나타낸다). 나. 증가의 정도 1) 균형국민소득을 결정함에 있어 소비는 국민소득의 함수이므로 투자가 능동적인 역할을 하고 있음을 알 수 있다. 위의 그림에서도 투자를 국민소득과는 독립적인 것으로 가정하였는데, 이러한 독립적인 지출이 증가하면 소득은 단지 그만큼 증가하는 것이 아니라 그 이상의 어떤 배수로 증가한다. 이러한 효과를 승수효과(multiplier effect)라 한다. 이 점을 그림 (2)에서 확인할 수 있다. 소비는 위에서와 같이 국민소득의 로 가정하고, 투자를 국민소득과 독립하여 1,000에서 2,000 및 3,500으로 증가시키는 경우 균형국민소득은 1,500과 3,550만큼 현저히 증가하고 있다. 2) 이 점을 수학적으로 정리하기 위하여 소비함수를 다음 ③식과 같이 정식화하고 위 ③식을 위 ①식에 대입하면 다음 ④식이 도출된다. C = a + bY …… ③ (1-b)Y = a + I …… ④ 그리고 ③식과 ④식에서 한계소비성향 MPC (marginal propensity to consume : ) 과 投資乘數, 즉 투자의 증가분에 대한 국민소득증가분의 비율 은 다 음 ⑤식, ⑥식과 같이 도출된다. = b …… ⑤ = …… ⑥ 다. 승수효과의 교훈 E E 乘數효과는 독립된 투자가 이루어진 그 해나 그 다음 해에 바로 나타나는 것은 아니다. 그림 (2)(a)에서도 알 수 있듯 균형점 에 도달하기 위하여 1→2→3→4→5→…→ 라는 무한한 과정을 거쳤다. 즉 조그만 자극이 오래간 것이다. 그리고 그러한 과정 속에서 경제의 확장이 이루어진 것이다. 이 점은 정치적 의미에서 국민들로 하여금 정부가 국민들을 위하여 어떤 일인가 하고 있다는 것을 인식시키기에 충분하다. 라. 구별하여야 할 지출 우리는 위에서 투자를 국민소득과 독립적으로 이루어진다는 것을 가정하였다. 그렇기 때문에 어떤 지출을 억제하고 예정치 아니한 다른 부문에 지출을 한다 하더라도 그것은 국민소득의 입장에서는 승수효과를 발생하는 것은 아니다. 예를 들어 조선사업에 투자할 자금을 전자산업에 투자하는 경우 전자산업과 관련하여 전 후방 聯關效果(linkage effect)를 가지는 범위에서는 乘數倍만큼 (+) 승수효과를 가져올지는 몰라도 조선사업과 관련하여서는 같은 크기의 (-) 승수효과를 가져오기 때문에 국민소득의 입장에서는 전혀 변화가 없다 할 수 있다. 2. 성장전략 가. 저축과 절약의 역설 투자는 저축이라는 과정을 통하여 이루어진다. 이러한 저축에는 자발적 저축(voluntary saving)과 강제저축(forced saving)의 두 종류가 있다. 강제저축은 조세의 징수 형태로 이루어진다. 그러나 어떠한 형태의 저축이 되었건 승수효과는 한계소비성향에 의하여 결정되고 있는 이상 소비를 줄이고 소비를 늘리는 것은 (+) 승수효과를 발생시키고 저축을 늘린다는 것은 (-) 승수효과를 발생시키는 것이 된다. 저축을 늘림으로써 (-) 승수효과가 발생하는 과정은 그림 (3)과 같이 나타낼 수 있다. 그런데도 우리가 이미 경험하듯 1960-70년대에 개발을 추진함에 있어 투자재원을 마련하기 위하여 이자율을 높여가며 저축을 장려한 바 있다. 이와 같은 현상을 흔히 ‘절약의 역설’(paradox of thrift)이라 부른다. 이 모순이 제시하는 문제는 무엇인가. 나. 생산력의 증가 1) 종전에는 생산함수(production function) K L A 를 ‘자본’과 ‘노동’의 함수로만 생각하였다. 예를 들어 를 資本스톡(stock), 을 勞動스톡, 를 效率파라미터를 나타내는 상수라 할 때 가장 대표적인 생산함수라 할 수 있는 ‘콥-더글러스 생산함수’ (Cobb-Douglas production function)는 로 표시된다. 위 식에서 기술수준은 A에 포함되고 있는데 A는 외생변수에 불과하다. 그러나 ‘기술의 진보’(technological progress)는 경제발전의 속도를 빠르게 하고 경제발전의 기간을 단축하므로 내생변수로 취급하는 것이 타당하다고 보게 되었다. 즉 기술의 진보는 생산함수를 수익체증을 실현하는 방향으로 변화시킨다. 이러한 관계를 다음 그림 (4)와 같이 나타낼 수 있다. 2) 그러면 기술의 진보가 어느 정도 생산함수에 영향을 미치는가. A 를 생산함수에 영향을 미치는 내생변수 로 취급하고 생산함수를 로 나타낼 때 실질생산성장률()는 아래와 같이 표시된다. = () + ( ) + …… ⑦ 위 식에서 는 노동의 한계생산성, 는 자본의 한계생산성, 는 자본 의 증가율, 는 노동의 증가율, 는 기술변화로 인한 총요소생산성의 성장 률을 나타낸다 할 때, 는 다음과 같 이 나타낼 수 있다. = -(+) …… ⑧ 위에서 , 는 각각 노동과 자본에 대한 생산의 분배율을 나타낸다. 그리고 기술변화로 인한 성장률은 실질생산의 성장률에서 자본과 노동이라는 생산요소의 성장률을 뺀 나머지, 즉 殘差(residual)로 표시된다 하여 殘差要因(residual factor)라고 부르고 있다. ‘콥-더글러스 생산함수’에서 기술을 외생변수로 취급한다는 것은 기술을 상수로 본다는 것을 의미한다. 따라서 생산요소를 자본과 노동에 국한하는 ‘콥-더글러스 생상함수’에서는 (한계)수익체감의 원칙(diminishing marginal return theory)의 적용을 피할 수 없게 된다. 그러나 기술을 내생변수로 취급하는 경우에는 기술의 존재가 수익이 체증할 수 있는 근거를 제공하고 있다. 이 점은 경제발전이론에서 중요한 역할을 담당하고 있다. 3) 이와 같이 기술은 경제발전에 중요한 역할을 하지만 기술을 도입하는 초기에는 자본의 성장률이 저하하고 GNP성장률이 둔화되는 경우가 적지 않음은 주의를 요한다. 이는 기술의 발달로 노동이 기술 내지 새로운 기계로 대체되는 과정에서 대량실업이 발생하는 경우가 적지 않을 뿐 아니라 고용의 불안정으로 인한 사회불안이 야기되고, 새로운 기술의 적용에 時差가 발생하기 때문이다. 다. 균형성장과 불균형성장 1) 넉시(R. Nurse)가 말하듯 ‘빈곤의 악순환’(vicious circle of poverty), 즉 오늘날 후진국들은 가난하기 때문에 또 가난하게 살아갈 수밖에 없다. 그 순환관계를 공급면과 수요면에서 파악하면 그림 (5)와 같다. 均衡成長論(balanced growth)은 이러한 악순환을 단절하기 위해서는 판로부족 때문에 산업별로 시설의 과부족이 생기는 낭비를 제거해야 하는데 이를 위해서는 우선 시장수요력과 생산능력의 균형을 유지해야 한다고 주장한다. 그리고 나아가 생산능력의 균형유지를 위해서는 경제의 모든 부문이 고루 성장해서 상호수요(reciprocal demand), 즉 보완적 수요(complementary demand)를 일으켜야 한다고 주장하고 있는 것이다. 2) 한편 不均衡成長論(unbalanced growth) 에서는 균형성장론은 자본 노동 기술 등 생산요소가 모두 무한하게 공급될 수 있다는 것을 가정한 이론이라 할 수 있는데 만일 어느 나라가 이러한 무한공급력을 가졌다면 그 나라는 후진국이 아니라 이미 선진국이라 할 수 있지 않느냐고 비판하고, 경제개발의 기본과제는 산업구조의 개편으로 인한 성장추진력의 확보인데 균형성장론에 의하면 현재의 산업구조는 영속화될 수밖에 없으므로 연관효과(linkage effect)가 큰 산업부터 우선적 선택적으로 투자를 함으로써 경제가 능률적으로 개발되도록 하여야 한다고 주장하고 있다. 불균형성장론을 허쉬먼(A. O. Hirschman)의 예를 들어 살펴보자. A, B, C, D A B C D A B C D A B B C 그림 (6)에서 등은 발전순서별로 본 투자사업을 나타내는데 수요의존관계로 보아 ‘→→→’로 가는 것이 순리라고 가정한다. 예를 들어 산업은 철광업, 산업은 제철업, 산업은 제강업, 산업은 기계제조업의 경우와 같이 산업은 산업이 일어나는데 밑바탕이 되고 산업은 산업성장에 밑바탕이 되고 … 와 같은 관계를 가진다고 한다. 그림의 화살표는 가는 순서를 나타내고 숫자는 거기에 드는 비용을 나타낸다. ABCD AC C D B ABDC 이 경우 산업이 수요의존 면의 순서대로 개발하는 것이 반드시 효과적인 것이 아니라는 것을 알 수 있다. 즉 의 방법은 30, 다음에 에서 와 를 채우는 방법은 27, 방법은 27을 나타낸다. 즉 개발의 순서를 비약하여 역리적으로 개발해 나가는 두 번째와 세 번째의 방법이 효과적일 수도 있다는 것을 보인다. 3) 허쉬먼은 불균형성장론을 부문간 불균형의 경우까지 확장하고 있다. Q 1 Q 2 A B 허쉬먼은 먼저 SOC(social overhead cost. 사회간접자본) 투자비용과 DPA(directly productive activity. 직접생산부문) 생산비용 사이에서 등량선을 결정한다. 사회간접자본은 대개 정부가, 직접생산부문은 민간이 부담한다. 이를 나타내는 것이 그림 (7)인데, 그림에서 은 100개의 생산량을, 는 200개의 생산량을 나타내고 있다. 만일 경제상황이 점 생산에서 점 생산으로 바뀐다면 SOC비용은 증가하지만 DPA비용은 감소한다는 것을 알 수 있다. SOC투자로 DPA비용이 절감되면 기업은 종전비용을 투입하여 생산량을 늘리려 하는 것은 당연하다. 이러한 과정을 나타낸 것이 그림 (8)인데, 그러한 과정에서 경제가 성장된다. 여기에서 SOC투자가 불균형성장의 키(key)가 됨을 알 수 있다. 이러한 이론적 구조는 정부가 먼저 SOC투자를 선행하여 놓고 DPA투자를 유도할 수 있음을 의미한다. 이러한 과정은 그림 (9)와 같이 나타난다. 라. 독립적 투자의 중요성 우선 기술진보를 전제하지 아니하고 독립적인 신규투자가 이루어지지 아니하는 상태를 가정하여 보자. 물론 그러한 상태에서도 산업간에는 어느 산업에의 투자에 대한 선호가 바뀌어 다른 산업에의 투자로 바뀔 수도 있으나 한계소비성향이 변하지 않는 한 투자승수의 효과가 존재하지 아니하기 때문에 국민소득 수준에는 변화가 생기지 않는다. 그러나 보다 중요한 점은 한계소비성향이 다소 증가하더라도 그 증가에는 한계가 있을 수밖에 없는 이상 결국 기존상태의 산업구조는 종전대로 유지될 것이다. 이 점은 단순한 소비진작에 의한 성장론이란 내면적으로 균형성장론과 연결될 수밖에 없음을 보인다. 결국 기술수준을 높일 수 있는 계기를 마련하고 기존상태의 산업구조를 재편함에 있어서는 독립된 투자가 그 기능을 담당할 수밖에 없다. 독립된 투자야말로 이론적으로나 실제적으로 불균형성장의 기초가 된다. 마. 무한노동공급 1) 노동인구가 상당한 크기를 가지는 국가는 산업화가 시작되기 전에는 노동자들이 대부분 농업에 종사할 수밖에 없게 됨으로써 대부분의 노동자들의 한계생산력(marginal productivity)은 0이나 0에 가깝다. 따라서 농촌노동자들 중 상당수의 노동자들이 농촌노동에 종사한다 하더라도 생산량이 거의 늘어나지 않는다. 그러나 한계생산력이 0이나 0에 가까운 노동자들에 대해서도 농가의 1인당 평균소득수준의 소비를 하게된다는 점이 문제이다. 만일 이와 같이 한계생산력이 0이나 0에 가까운 농촌노동자들을 非農業, 특히 공업에 종사할 수 있게 유도할 수 있다면 노동공급의 탄력성은 무한이라 가정할 수 있기 때문에(unlimited supply of labor) 비농업 부문에서는 임금의 상승압박을 받지 아니하고 노동자에 대한 수요를 증가시키는 것이 가능하다. 이 점은 기업이 획득하는 이윤이 투입하는 노동력 크기의 제곱으로 증가되고 그로 인하여 자본축적이 가능하게 된다는 이론적 기초가 되고 있다. 위의 점을 루이스(W. A. Lewis)의 설명을 통하여 살펴보기로 하자. MP 1 MP 2 2) 그림 (10)에서 과 는 각각 다른 시점에서의 근대화부문의 한계생산력을 나타낸다. 균형상태에서의 노동에 대한 수요는 노동의 한계생산력과 임금이 같은 점에서 이루어지는데 한계생산력이 0인 농촌노동자를 생산활동에 투입하는 경우 노동공급탄력성이 무한대이므로 임금의 상승없이 노동공급을 늘릴 수 있게 됨에 따라 노동량軸에 평행하게 된다. OW * DL 1 OW * EL 2 OL 1 OL 2 AW * D BW * E OL 1 W * D OL 2 W * E 이 점을 염두에 두고 그림을 통하여 노동자가 받는 임금총액과 기업이 차지하는 이윤을 비교하면 농촌노동이 유입되기 이전의 임금총액은 사각형 인데 농촌인구의 증가에 의하여 로 증가하였다. 그러나 증가의 정도는 과 의 크기에 비례한다. 그러나 기업의 이윤은 에서 로 증가하고 있는데 그 크기는 (= )과 (= )의 제곱에 비례하고 있다. 물론 이러한 현상은 농촌노동자의 한계생산력이 0이나 0에 가가운 경우에 국한하며, 그 한계를 벗어나 한계생산력이 커지기 시작하는 단계에서는 임금은 상승이 시작되고 비농업 부문의 이윤축적은 둔화될 것이다. 그렇다 하더라도 농촌노동자의 한계생산력이 비농업 부문의 한계생산력보다 떨어지는 경우에는 농촌노동자의 비농업 부문으로의 유출은 계속될 것이다. 다만 농업의 경우에도 기술혁신과 생산력의 증가가 이루어진다면 보다 적은 농촌노동력으로 종전의 생산성을 유지할 수 있기 때문에 그 범위내에서 기술혁신과 생산력의 증가가 이루어지기 전에 예상한 수준보다 많은 농촌노동자가 비농업부문으로 유출이 계속될 수 있을 것이다. Ⅲ. 경제의 성장에 대한 정부의 역할 1. 정부개입의 역사적 배경 경제가 성장하기 위해서는 투자를 가능케 하는 자본이 축적되어야 한다는 점은 위에서 살펴보았는데, 산업혁명이 맨 먼저 시작한 영국의 경우 기업에 의한 원시자본의 축적(original accumulation of capital)이 충분하였다. 따라서 정부의 개입은 물론이고 금융기관을 통한 조달도 불필요하였다. 그리고 프랑스와 독일과 같이 영국보다 산업혁명이 늦은 국가에서는 투자재원의 조달을 위해 은행의 역할이 강조되었고 은행의 투자재원 조달에 의하여 민간기업이 성장함에 따라 민간기업도 투자재원을 조달할 수 있게 되었다. 그러나 러시아나 일본과 같은 후발주자들은 선진국가들을 단기간 내에 따라잡기 위해 정부가 전면에 나서게 되었고, 금융기관의 육성도 이루어진 것이다. 그와 같이 후진국일수록 선진국의 산업수준을 따라잡기 위하여 정부의 역할이 강조되고 있다. 2. 경쟁력의 확보 가. 保護主義 1) 농업과 공업 중 어느 산업의 발전이 경제성장의 기초가 되느냐 하는 점에 대하여 논란이 없는 것은 아니다. 그러나 영국에서 정부의 개입 없이도 산업혁명이 가능하였던 것은 산업혁명 이전에 enclosure movement(綜劃運動)에 의하여 농업기술이 획기적으로 발전하고 그로 인하여 공업화의 자금이 축적될 수 있었다는 점을 간과해서는 아니 된다. 2) 다른 한편으로 영국은 산업혁명으로 다른 경쟁국가, 즉 프랑스나 독일보다 먼저 비농업 제품, 특히 공업제품에 대한 비교우위를 확립할 수 있었기 때문에 比較優位說(comparative advantage theory)의 입장에서 자신은 비농업 제품에 대한 특화, 다른 국가는 농업제품에 의한 特化(specialization)에 의하여 교역을 할 것을 주장할 수 있었다. 그러나 이러한 특화는 현실적인 교역에 있어서는 거래의 이익(gain from trade)을 발생시킬 수는 있다고 하더라도 비농업 부문의 기술의 진보가 농업의 기술진보보다 빠른 한 교역조건(term of trade)은 악화될 수밖에 없게 되어 농업에 특화하는 국가는 결국으로는 상대적으로 불리한 입장에 놓이게 된다. 따라서 이러한 국가는 保護主義정책(infant industry argument : 幼稚産業保護論)을 취하여 비농업 부문의 발전을 도모하는 과정을 취하게 된다. 이와 같이 공업화가 일정수준에 도달하고 경쟁력을 갖추기 전까지는 정부의 개입은 불가피한 측면이 있다는 점은 부인할 수 없다. 나. 공업화로의 약진 1) 1960년대와 1970년대 초반 우리나라를 지배한 발전논리는 로스토우(Walt W. Rostow)가 주장한 跳躍(take-off) 이론에 근거하고 있었다. 그는 경제의 발전과정을 전통사회, 도약준비, 도약, 성숙, 대중적 고소비라는 다섯 단계를 거쳐 이루어지는 것으로 보고 있는데, 로스토우의 이론은 도약이라는 개념의 매력에도 불구하고 다섯 단계가 서로 연속하고 있기 때문에 어느 단계를 생략하고 뛰어넘을 수 없다고 보는데서 선진국을 단기간 내에 따라잡으려는 후진국에게 절망감을 주는 이론이기도 하였다. 2) 이러한 로스토우의 이론은 종전단계에서 다음 단계로의 이행에는 반드시 충족되어야 할 선행조건이 존재한다는 것을 의미한다. 그러나 공업화과정을 역사적 실증적으로 관찰할 때 선행조건이란 특정 시간과 특정 장소에서만 의미를 가질 뿐이고 이러한 선행조건을 충족시키지 못하였다고 하여 공업화에 크게 영향을 미친 것은 아니라는 점들이 규명되기에 이르렀다. 이 점을 거셴크론(Alexander Gerschenkron) 은 그의 工業化躍進(industrialization spurt) 이론에서 강력히 뒷받침하고 있는데, 그에 의하면 ① 뒤늦게 공업화를 시작한 나라일수록 선진국의 공업화 과정에서 선행요건으로 이해하는 것들은 이미 선행요건이 아니거나 별로 중요한 역할을 하는 것은 아니며 ② 선행요건이 결핍된 경우에는 그 대체가 가능하며(예컨대 원시축적은 외자도입으로, 기술부족은 인력수입으로) ③ 선진국 공업화 과정에서의 선행요건들이 현재는 공업화의 결과로 이해되는 경우가 많으며 ④ 뒤늦게 공업화에 들어가는 나라일수록 선행요건의 충족과 공업화 약진이 동시적으로 일어나서 준비단계가 생략되고 있다고 보고 있다. 거셴크론은 나아가 상대적 후진도(relative backwardness)라는 개념을 도입하여 공업의 약진의 형태와 상대적 후진도 사이의 관계를 다음과 같이 정리하였다. ① 후진도가 높을수록 공업화과정은 단속적이며 갑작스러운 대약진(sudden great spurt) 형태로 일어난다 ② 후진도가 높을수록 공업화과정에서 기업의 집중과 생산공장의 대규모화가 촉진되고 그래서 공업화는 대기업 중심으로 이끌어진다 ③ 후진도가 높을수록 소비재보다 생산재에 우선을 둔다 ④ 후진도가 깊을수록 국민의 소비압력이 크다 ⑤ 후진도가 깊을수록 자본동원에 있어서 정부나 은행의 역할이 클 뿐 아니라 그 역할도 강제적이고 포괄적이다 ⑥ 후진도가 깊을수록 공업화에 있어서 농업의 역할은 소극적이다. 3) 이러한 논의를 통하여 알 수 있는 점은 후진국일수록 경제의 발전에는 일정 수준의 정부의 개입은 불가피하다는 점이다. 다시 말하면 정부의 개입은 개발의지(development will)의 필요성 때문에 정당화되는 것이다. 허쉬먼(A. O. Hirschman)은 이 점을 후진국에서 경제발전이 이루어지지 않는 근본원인은 자본이나 자원 인력 등 생산요소가 부족하다는데 있는 것이 아니라 이것을 결합해서 경제발전을 시키려는 의지가 없고 방법을 모르기 때문이라는 말로 요약하고 있다. 다만 개발의지를 지나치게 강조하는 경우 자연스럽게 ‘강력한 리더십을 가지는 정부’에 대한 요구가 뒤따르게 되는데, 잘못하면 개발독재를 합리화시킬 위험성이 있다는 점은 부인할 수 없다. 4) 그만큼 정부의 개발의지가 한 나라의 경제발전에 결정적으로 중요하다는 것을 알 수 있고 이러한 개발의지를 집중시킨 정부의 공로란 아무리 강조해도 부족하다. 그러나 한편으로는 후진도가 깊은 나라가 일단 공업화를 위한 시동이 걸리면 대약진이 일어나게 되고, 대약진으로 성장속도란 그 후의 발전과정에서 나타나는 어떤 성장보다 크다는 것은 당연하다. 그리고 교역상대국들도 후진도가 깊은 나라의 교역에 대해 관대하게 상대하기 때문에 후진국의 경제력의 규모가 일정정도에 도달하기까지는 성장을 가속화할 수 있다. 따라서 단순한 성장률이라는 결과만 보고 그에 후속하는 정부들의 성장과 비교하여 대약진 당시의 정부가 더 유능한 정부이었다고 평가하는 것은 잘못된 것이라 할 수 있다. 이 점은 지금까지도 ‘박정희 대통령 신드롬’이 우리 사회를 지배하는 것에 대해 냉철하게 살펴볼 필요를 일깨운다. 다. 기술종속의 탈피 비록 殘差要因(residual factor)로 평가되고 있지만 생산요소의 하나로까지 평가되는 ‘기술’의 중요성을 살펴본 바 있다. 1) 흔히 정부는 개발의지를 구체화하는 수단으로 기술도입을 추진하게 된다. 그러나 기술도입에서 선진국들은 후진국에 비하여 상대적으로 자본스톡이 풍부한 반면 노동은 희소하기 때문에 선진국에서 개발된 기술은 대개 노동스톡이 부족하고 노동력은 풍부한 저개발국의 현실에 부적절하다. 뿐만 아니라 선진국에서의 기술변화는 더욱더 자본집약적이고 노동절약적인 방향으로 진행되고 그 속도도 가속화되고 있어 이러한 부적절한 현상은 더욱 심해진다는 문제를 안고 있다. 2) 그런데다 20세기의 90년대부터는 이미 후진국들이 모두 개발에 나서고 있어 선진국에서는 후진도의 정도를 묻지 아니하고 후진국에로의 기술이전을 극도로 회피하는 등 기술보호에 온 힘을 쏟고 있고, 그로 인해 후진국은 선진국에게 技術從屬(technical dependance)되어버리는 현상이 빚어지고 있다. 그로 인한 기술장벽은 민간기업만으로는 극복하기 이미 힘들어져버렸기 때문에 그 극복을 위하여 연구개발(research and development : R&D)을 위한 투자에 앞장을 서지 않을 수 없게 되었다. 그만큼 정부개입이 자연스럽게 요구되고 있는 부문이다. 3. 투자재원의 확보 가. 퇴장된 소득 독립적 투자가 가능한 재원으로는 소득 가운데 소비되지 아니하고 금융기관에 저축되지도 아니한 채 퇴장되어 있는 소득이 있다. 그러나 소득 가운데 퇴장되는 부분과 퇴장된 소득이 다시 지출되는 부분이 매년 거의 같다고 보는 경우에는 국민소득의 규모에 미치는 영향이란 중립적이다. 이 경우 소득의 패턴이 달라지지 아니하는 한 퇴장된 부분이 산업구조의 개편에 영향을 미치는 효과가 거의 없다. 그러므로 퇴장된 소득이 산업구조에 영향을 미치기 위하여는 퇴장된 소득에 대해 일정한 유인책을 마련하고 일정 방향으로 투자를 유도할 수 있는 경우라야 가능하다. 나. 외자도입 1) 경제개발에 있어 국내의 투자재원 만으로는 소요투자액이 부족한 경우 외자도입은 반드시 필요하다. 그리고 국내의 투자재원이 상당하더라도 기술의 도입이 외자와 연결되는 경우에는 외자도입이 필요하다. 한편 외자도입은 후진도가 깊을수록 후진국에서는 민간기업이 독자적으로 추진하는 것이 불가능하기 때문에 국가가 직접 도입하든지 민간기업의 도입에 대해 정부가 보증을 하는 방법을 택할 수밖에 없다. 그만큼 외자도입에 있어 정부의 역할은 크다. 2) 외자의 소요액의 크기에 대하여는 隔差理論(gap theory)에 의하여 설명하는 것이 보통인데, 흡수능력(absorptive capacity), 저축능력(savings capacity), 외환공급능력(foreign exchange theory)의 세 개념이 이용된다. 그 중 흡수능력이란 저축을 사회적으로 수긍할 수 있는 수준의 수익을 내는 투자로 전환시킬 수 있는 투자수요능력을 말한다. 그리고 목표투자량 달성에 필요한 투자능력과 현재의 흡수능력의 차이를 흡수능력격차, 소요투자와 저축능력의 차이를 저축격차, 목표투자량 달성에 필요한 수입소요액과 수출능력의 차이를 외환격차라 부르고 있다. 경제발전 단계에 따라 흡수능력선과 저축능력선, 외환능력선은 보통의 경우 그림 (11)과 같다고 보고 있다. 그림의 경우 외자도입 없이 달성가능한 투자는 세 가지 능력선 가운데 가장 적은 쪽에 의해 결정 되므로 선과 목표투자량의 간격이 일정한 시점에서의 외자도입의 필요액에 해당한다고 보고 있다. 3) 외자도입이 경제성장에 미치는 효과는 도입국가가 완전고용상태에 있느냐, 실업상태에 있느냐에 따라 다르다. 0 1 완전고용상태의 국가의 경우는 자본만 증가하고 노동력은 증가시킬 수 없다. 따라서 그림 (12)에서 보듯 자본수익률은 떨어지나(r→r) 임금은 상승한다. K 0 Or 0 AK 0 K 1 Or 1 CK 1 K 0 BCK 1 Or 1 BK 0 그 결과 외자도입 전( 수준)에는 국내기업의 자본소득은 이나 외자도입 후에( 수준)는 총자본소득 가운데 은 외자 제공국에게 귀속되므로 국내기업은 만 차지하게 되어 국내기업의 자본소득은 감소한다. r 0 AB r 1 DC 그러나 노동소득은 외자도입전의 △에서 외자도입후의 △로 크게 증가한다. Or 0 BK 0 △r 0 AB→ 한편 대량실업 국가의 경우에는 노동공급이 무한하다고 볼 수 있는 범위에서는 외자도입이 있다 하더라도 노임은 오르지 아니한다. 그리고 자본수익률도 떨어지지 아니한다. 이러한 상태를 나타내는 것이 그림 (13)인데, 외자도입이 있다 하더라도 국내기업의 자본소득은 변동이 없으며( ), 노동소득만 늘어난다( △r 0 DC ). 그러나 대량실업이 존재한다 하더라도 외자도입과 병행하여 기술도입이 이루어지고 산업합리화나 규모의 경제 효과가 발생하는 경우에는 자본의 수익률을 결정하는 자본의 한계생산력선이 상방향으로 이동하게 된다. 이는 생산함수가 상방으로 이동하는 것과 같은 이유이다. MP 1 r 0 MP 2 Or 0 BK 0 Or 1 FK 0 이러한 상태를 나타내는 것이 그림 (14)인데, 외자도입에도 자본의 한계생산력선이 상방향으로 이동하기 전()에는 자본수익률은 이겠으나 한계생산력선이 상방향으로 이동하게 되면() 자본수익률은 r1이 된다. 그리고 국내기업의 자본소득도 증가한다( → ). 지금까지 고찰한 바에 의하면 외자도입이 경제성장에 기여하는 정도는 후진도가 심하고 대량실업이 존재하는 상태에서 외자도입과 더불어 기술도입, 산업합리화, 규모의 경제의 실현 등이 반드시 뒷받침되어야 한다는 것을 알 수 있는데, 이와 같은 개발효과는 정부의 적극적인 개입과 개발의지가 절대적이라 할 수 있다. 다. 정부지출 1) 승수효과는 경제불황을 극복하거나 성장의 원동력을 위한 유력한 수단이기 때문에 정부는 승수효과를 이용하기 위하여 정부지출을 늘리려 하는 것은 당연하다. Y C I G Y C+I+G 그런데 국민소득()은 민간소비()와 투자() 및 정부지출()로 구성되므로( = ) 정부지출을 늘리면 그 영향으로 민간투자가 위축될 수밖에 없다. 이런 현상을 驅逐效果(crowding-out effect)라고 부르는데 이 점을 그림 (15)를 통하여 살펴보기로 하자. Y 0 Y 1 그림 우측의 (가)에서 보듯 정부지출의 증가로 총수요가 증가하여 국민소득이 에서 으로 증가하고 균형점도 0점에 서 1점으로 이동함을 알 수 있다. 이에 따 른 乘數效果는 와 같다. IS IS I S Y r IS 0 G 0 IS 1 G 1 이 점을 우측의 (나)에서 보면 곡선(곡선이란 투자 와 저축 가 일치되는 소득 와 이자율 사이의 관계를 말한다) ()에서 ()으로 이동하여 균형점이 0점에서 1점으로 이동하는 것과 같다. 그림(15) G 0 Y 1 그런데 화폐시장을 고려하는 경우 정부지출이 으로 증가하여 소득이 으로 증가하면 민간의 화폐수요가 증가한다. 이 r 2 Y 1 Y 2 에 따라 이자율이 로 상승한다. 그러나 이자율의 상승은 투자지출의 감소를 가져오고 그로 인하여 총수요가 감소됨으로써 국민소득은 에서 로 하락한다. 즉 균형점이 2점으로 이동하는 것이다. 이 과정 에서 이자율의 상승에 따라 민간지출이 만큼 감소하는데 이러한 현상을 驅 逐效果라 한다. 그와 같이 구축효과는 승수효과를 축소시킨다. 경우에 따라서는 구축효과가 100%에 달하여 승수효과가 결과적으로 발생하지 아니하는 것과 같은 경우가 생긴다. 2) 정부지출에 대한 재원으로는 조세, 통화증발, 국채발행의 세 가지가 있다. 그 중 조세의 경우 조세징수액의 증가는 민간지출에 영향을 미치므로 구축효과가 발생한다. 그리고 통화증발은 정부지출을 화폐발행으로 충당하는 것으로써 재정정책의 화폐화(monetization of budget deficit)를 의미하는데 구축효과는 없어지지만 총수요가 지나치게 확대됨으로써 인플레이션 압력이 발생한다. 그러나 국채발행의 경우는 구축효과가 거의 발생하지 아니하고 통화증발이 따르는 것도 아니므로 재정정책의 효과가 가장 크다 할 수 있고, 이런 이유로 정부가 선호하는 정책이기도 하다. 4. 외향개발전략 가. 외향적 성장과 내향적 성장 경제개발에 있어서 무역이 얼마만큼 적극적인 역할을 하느냐에 따라서 개발전략 유형은 수출촉진정책으로 표현되는 외향적 성장(outward looking growth), 즉 수출편향적 성장(expert biased growth)과 수입대체정책으로 표현되는 내향적 성장(inward looking growth), 즉 수입편향적 성장(import biased growth)으로 나눌 수 있다. 나. 수출촉진정책 국가의 성공 근거 일반적으로 수출촉진정책을 채용한 나라들의 경제성과는 수입대체정책을 채용한 나라들의 경제성과보다 우수하다고 보았다. 발라싸(Bela Balassa)가 정리한 내용을 중심으로 그 이유를 살펴보자. 비내구소비재의 수입대체(즉 제1차 수입대체)는 상대적으로 효율적인 생산이 가능하고, 미숙련 반숙련 노동으로도 충분하다. 또 고도기술을 필요로 하지 않기 때문에 국내시장(국내수요)의 한계점까지는 완만하게 진행될 수 있다. 그러나 일단 수입품이 국산품에 의하여 대체되고 나면, 더 이상 국내수요 증가분 이상으로는 확대할 수 없게 된다. 그래서 개발도상국은 새로운 전략을 강요당하게 된다. 이 선택에 임해서, 인도나 칠레는 자본재 중간재 내구소비재의 제2차 수입대체전략으로 나아갔다. 그러나 제2차 수입대체가 성공하기 위해서는 숙련노동과 고도의 자본 및 기술이 필요하고, 또 규모의 경제 이익을 얻기 위해서는 커다란 국내시장이 필요하다. 그러나 이들 개발도상국에는 이러한 조건들이 결여되어 있었다. 따라서 제2차 수입대체전략을 선택한 개발도상국의 경제성장은 정체되었다. 이와 대조적으로, 제1차 수입대체의 벽에 부딪쳤을 때에, 노동집약적인 제조업 상품의 수출지향적 정책을 채용한 한국이나 대만 같은 ‘외향적’ 개발도상국은 고도성장을 달성할 수 있었다. 즉, ‘비내구소비재 → 내구소비재 → 자본재’로 재화의 전환 을 선택한 개발도상국은 성장이 감퇴하였지만, ‘국내시장 → 해외시장’으로 시장의 전환 을 선택한 개발도상국은 성장이 가속되었다는 것이다. 이러한 지적은 정부의 정당한 개입이 초기의 경제성장에 얼마나 결정적인 영향을 미치는지를 적절하게 보이고 있으며, 이 점에서 수출드라이브 정책을 강력하게 추진한 박정희 대통령의 의지는 높게 평가할 만 하다. Ⅳ. 시장의 실패 1. 역사적 배경 ‘시장의 실패’는 케인즈(J. M. Keynes)가 정부의 재정정책을 정당화하는 근거로 “선진국에서도 시장메커니즘은 충분히 작동하지 않는다. 따라서 총수요와 총공급의 균형을 위해서는 시장에 대한 정부의 개입이 불가결하다”고 한데서도 찾을 수 있다. 그러나 ‘시장의 실패’론은 1930년대에서 1940년대 사이에 걸쳐 주로 영국에서 논의가 시작된 것으로서 ① 가격은 독점 또는 그 외의 영향에 의해 왜곡되기 때문에 틀린 신호(signal)를 줄 수 있다 ② 노동이나 그 외의 생산요소는 가격의 시그널에 대해 부적절하게, 또는 잘못된 반응을 할 수도 있다 ③ 올바른 가격 시그널에 반응할 용의가 있다 해도, 생산요소는 신속하게 이동하지 못하는 경우가 생길 수 있다는 세 가지 측면에서 논의되어 왔다. 모두 가격메커니즘에 대한 불신과, 정부의 계획과 통제가 필요하다는 견해로 귀착된다 하겠다. 그후 시토프스키(Tibor Scitovsky)는 외부경제라는 개념을 사용하여 시장의 실패를 문제삼았다. 그에 의하면 사회구성원 사이에 ‘시장메커니즘을 통하지 아니한 직접적 상호의존관계’가 존재하지 아니하는 경우에만, 완전경쟁경제는 파레토최적을 실현할 수 있다고 본 것이다. 2. 시장의 결함 가. 獨 寡占 1) 완전경쟁(complete competition)의 경우 가격과 생산량은 수요곡선과 공급곡선이 일치하는 점에서 결정된다. 그러나 독점(monopoly)의 경우는 생산량은 한계비용곡선과 한계수입곡선이 만나는 곳에서 결정되지만 가격은 그 생산량에 대응하는 수요곡선상의 점에서 정하여진다. 그 결과 독점의 경우는 완전경쟁에 비하여 후생손실이 발생한다. D MC 그림 (16)에서 완전경쟁의 경우는 수요곡선 와 공급곡선 의 교점에서 가격 이 결정되므로 소비자잉여는 가격선에 해 D 당하는 와 수요곡선 의 일부인 및 축의 일부인 로 둘러싸인 부 분으로 표시되고 생산자잉여는 가격선에 해당하는 와 공급곡선 MC의 일부인 및 그 연장선, 축의 일부인 로 둘러싸인 부분으로 표시된다. 그런데 독점의 경우는 소비자잉여는 가 D 격선에 해당하는 와 수요곡선 의 일부인 , 및 축의 일부인 으 로 둘러싸인 부분으로 나타나고 생산자잉 여는 가격선에 해당하는 와 생산량 MC 을 결정하는 , 공급곡선 의 일부인 원점을 향한 의 연장선 및 축으 로 둘러싸인 부분으로 나타난다. 따라서 완전경쟁에 비하여 독점의 경우는 그 합 계인 효용은 , 및 로 둘러싸 인 부분만큼 작다. 그만큼 독점은 사회적으로 바람직하지 못하다. 독점적 경쟁(monopolistic competition)의 경우도 사정은 비슷하다. 이런 이유로 정부는 시장에 개입하여 독점적 요소를 줄임으로써 사회적 후생손실을 최소화하려고 한다. 2) 독점은 기술개발과 관련하여서도 두 가지 문제가 있다. 하나는 X-비효율(X-inefficiency)의 문제인데, 라이벤슈타인(H. Leibenstein)에 의하면 독점기업은 경쟁의 위협을 느끼지 않기 때문에 비용절감과 기술개발을 위한 노력을 게을리함으로써 자원의 낭비를 초래하는 현상을 말한다. 다음은 기술개발이 이루어진다 하더라도 완전경쟁에 비하여 가격하락 폭이 완만하게 나타난다는 점이다. 즉 완전경쟁의 경우는 기술개선으로 비용이 절감하면 이론적으로 ‘같은 폭으로’ 한계비용곡선이 오른쪽으로 이동하게 된다. 따라서 가격은 비용절감의 수준만큼 떨어지게 된다. 그러나 독점의 경우는 한계수입곡선이 개입됨에 따라(수요곡선을 직선으로 가정하는 경우 한계수입곡선의 기울기는 수요곡선의 두 배가 된다) 가격은 비용절감 수준만큼 떨어지는 것 자체가 애당초 기대될 수가 없다. 이러한 점은 그림 (17)을 통하여 확인할 수 있다. 이러한 현상이 나타나는 이유는 다음과 같이 설명할 수 있다. 독점기업의 경우는 경쟁자가 없으므로 가격을 낮출 이유가 없기 때문에 가격을 낮추기보다는 독점체제를 유지하기 위하여 품질향상에 필요한 인적자원의 확보에 주력하게 되는데, 이러한 경영은 노동생산성을 높이게 된다. 그리고 노동생산력이 높아지면 그로 인해 증가되는 이익은 가격하락에 의해 소비자에게 돌려주기보다는 임금향상에 반영되어버린다. 이는 가격하락에 의하여 소비자에게 돌려지지 못함을 의미한다. ‘싱거-프레비쉬 명제’(Singer-Prebish theorem)는 이러한 논리에 입각하여 무역이 증가할수록 선진국은 교역조건이 개선되고 후진국은 교역조건이 악화된다고 보고 있다. 이는 선진국은 독점상품을 주로 수출하고 후진국은 경쟁상품을 수출하기 때문이라는데 근거하고 있다. 나. 규모의 경제 장기생산함수 및 장기비용함수 이론에 따르면 규모에 의한 보수가 증가하면 시장지배력이 소수의 대기업에 집중되는 이른바 독과점현상이 나타난다. 이러한 상황에서는 가격이 한계비용보다 높게 책정되므로 자원배분의 효율성이 충족되지 않는다. 이 점은 위에서 살펴본 바와 같다. 문제는 경제개발의 초기단계에서는 대약진(sudden great spurt)을 위하여 투자재원을 키우지 아니하면 아니 되는데 이를 위하여는 거셴크론(Alexander Gerschenkron)이 지적하듯 자원분배의 효율성이 어느 정도 희생하더라도 규모의 경제를 실현하기 위하여 생산공장을 대형화할 수 있는 대기업 중심으로 경제정책이 추진되지 않을 수 없다는데 있다(이 점은 재벌기업에 대한 ‘功’이라 평가받아야 마땅하다). 다만 어느 정도 자본축적과 공업화가 이루어진 단계가 되면 대기업 중심의 경제정책은 독과점의 피해인 시장의 결함을 가져오게 된다. 3. 부정적 외부효과 가. 측정방법 1) 어떤 경제주체의 생산 혹은 소비활동이 다른 경제주체의 생산 또는 소비에 영향을 미치지만 이렇게 발생한 편익이나 비용에 대한 보상이 이루어지지 않는 현상을 외부효과(externalities)라고 부른다. 외부효과에는 다른 경제주체의 경제활동에 편익을 주는 긍정적 외부효과(positive externality) 혹은 외부경제(external economy)도 있지만, 중요한 것은 비용이나 손실을 초래하는 부정적 외부효과(negative externality) 혹은 외부비경제(external diseconomy)이다. 부정적 외부효과에서 문제되는 것은 사적비용(private cost)과 사회적비용(social cost)의 차이로 인하여 비효율성이 발생하는데도 그 차이에 대하여 누가, 어떻게 부담하느냐 하는 점이다. 환경오염의 예를 들어 이 점을 살펴보기로 하자. MC MD MC MD MSC 2) 그림 (18)에서 는 오염기업의 한계비용곡선을, 는 기업의 생산활동과 관련하여 배출되는 오염물질에 의하여 인근농가가 입는 한계피해(marginal damage) 비용곡선을 나타낸다. 그 경우 사회적 한계비용은 곡선과 곡선을 수직으로 합한 곡선으로 나타난다. 이 기업이 완전경쟁하에 있다면 오염기 MC 업의 한계비용곡선 와 한계수입곡선 MR (가격) 이 만나는 점에 상응하는 E+F B+C+D A+B+C A-D 에서 생산량이 결정된다. 그리고 를 생산했을 때 오염물질에 의한 총피해는 ‘’(= ‘’)에 해당한다. 한편 기업의 생산자잉여는 ‘’라 할 수 있으므로 총피해를 뺀 나머지 ‘’가 사회적 잉여(social surplus)인 셈이다. MC 그런데 사회적 비용을 고려했을 때의 최적생산량은 한계비용곡선 와 한계 MR 수입곡선(가격) 이 만나는 점에 상 응하는 에서 결정될 것이므로 이 경 A 우의 사회적 잉여는 임이 명백하다. 따라서 외부적 비경제를 고려하지 아니한 채 이루어지는 생산활동은 결국은 애당초 이를 고려하고 생산활동을 한 경우에 비하여 후생손실을 초래함을 알 수 있다. 나. 해결방법 1) 위의 논의과정을 통하여 부정적 외부효과가 발생하더라도 사회적 잉여를 최대화하기 위해서는 생산활동에 부정적 외부효과로 인한 피해를 고려하여 생산활동을 하도록 유도하는 것이 최선의 방법이다. 그리고 그 방법으로 피해를 주는 기업과 피해를 입는 기업을 합병하는 방법으로 부정적 외부효과를 내부화(internalize) 할 수도 있으나 정부가 개입할 수 있는 방법으로는 피구租稅(Pigouvian tax)를 부과하는 방법과 재산권을 명확히 규정하는 길이 있다. MD MC MC+t MSC MR 2) 먼저 피구租稅를 부과하는 방법은 그림 (19)에서(그림 (18)에서 곡선을 빼고 옮긴 것이다) 곡선에 피구조세를 합한 ‘’곡선이 곡선과 곡선이 만나는 점을 지날 수 있도록 피구조세를 부과하는 방법이다. 이 방법은 국가가 피구조세를 부과하여 징수한 조세로 직접 피해자에게 보상을 하여주는 시스템을 취한다. 3) 다음으로 재산권을 명확히 규정하는 방법은 “재산권이 명확하게 설정되어 있고 거래비용이 존재하지 않는다면, 재산권이 누구에게 설정되어 있든 관계없이 당사자간의 협정에 의하여 효율적 자원배분을 달성할 수 있다는 ‘코즈 定理’(Coase theorem)에 따르는 방법이다. 그림 (18)을 이용하여 설명하면 보상을 고려하지 아니한 오염기업의 생산량은 E+F B+C+D 가 될 것이나 그 대가로 ‘’(=)만큼 보상하지 않으면 아니 된다. 그러나 보상절차의 복잡함과 어려움 때문에 피해 자들이 오염기업이 생산량을 만 생산 C+D F 한다면 ‘’(=)만큼만 보상받기로 하는 합의가 이루어질 수 있다면(오염기업의 오염행위 불문에 부치기로 하는 것이 가능하다고 가정한 것이다) 이러한 생산방법은 오염기업이나 피해자를 모두 만족시킬 수 있게 된다. 근래 활발히 논의되고 있는 排出權去來制度(transferable dicharge permit system ; marketable emission system)도 부정적 외부효과를 제거하기 위한 유력한 방법중 하나이다. 4. 불확실성 완전경쟁은 본래 수요자가 시장에 대해 완전한 정보를 가지고 있다는 것을 전제로 하고 있다. 그러나 현실적으로는 수요자와 공급자 사이에 한편은 보다 많은 정보를 가지고 있고 다른 편은 보다 적은 정보를 가지고 있는 소위 비대칭정보(asymmetric information)의 상황이 발생한다. 이와 같이 시장에서 거래당사자 사이에 비대칭정보가 주어지면 역선택(adverse selection)과 도덕적 해이(moral hazard) 등의 행태가 나타나서 자원배분의 효율성이 저하된다. ‘국민의 정부’에서 강력히 추진하여온 電子政府는 이러한 비대칭정보의 상황을 해소하기 위한 일환책으로 마련된 것이다. 5. 배분적 정의의 실현 가. 노동시장의 특이성 1) 노동력은 생산요소의 하나인 이상 임금이 수요와 공급에 의하여 결정되어야 하는 것은 당연하다. 그러나 산업발전 과정을 보면 1차 산업, 그 중에서도 농업이 주류를 이루고 있던 시대에는 노동의 한계생산력은 0이거나 거의 0에 가깝기 때문에 농업에 종사하는 노동력에 대한 임금이란 거의 명목상의 것에 지나지 않았다. 그리고 산업혁명에 의하여 제조업이 크게 번성하게 됨에 따라 농촌노동력이 공업으로 이동하기 시작하였지만, 루이스(W. A. Lewis)의 ‘무제한노동공급이론’ (unlimited supply of labor theory)에서 보듯 공업의 발전은 노동공급의 비탄력성 때문에 노동에 대한 수요가 계속적으로 발생한다 하더라도 임금인상 현상이 일어나지 않음으로써 자본의 축적이 가능할 수 있었다. 따라서 이론적 명목적으로는 노동력에 대해서도 완전경쟁시장을 전제로 한 수요공급이론에 의하여 임금이 결정된다고 할 수 있었다. 2) 이와 같이 무제한의 노동공급이 이루어짐으로써 계속적인 노동수요에도 불구하고 임금인상이 이루어지지 아니하고 있는 사이 기업가는 자본을 축적할 수 있게 되었다. 그 후 이러한 무제한한 노동공급이 그치고 추가적인 노동수요에 대해 임금이 서서히 상승하기 시작하였으나 무제한한 노동공급이 이루어지던 시기에 거대한 자본을 축적하게 된 기업가는 축적된 자본을 바탕으로 노동자에 비하여 교섭력이 크게 증가하여 버렸다. 이러한 현상은 노동시장에 대해서는 순수한 의미에서 완전경쟁시장이란 존재하지 않았다는 것을 의미한다(노동시장이 실패한데에는 정보의 불완전성이 큰 영향을 미치고 있으나 이 점에 대하여는 논의를 생략한다). 3) 그런데다 이러한 자본가의 우월적인 지위에 대항하여 노동자들이 노동조합을 구성하여 크게 세를 규합하게 되었고, 사회주의적 사상이 대두됨에 따라 기업가는 물론이고 정부도 노동자들의 불만을 누그러뜨리기 위해 자의에서든 타의에서든 ‘인간다운 삶’을 보장하지 않을 수 없게 되었고, 따라서 임금의 결정과정에 있어서나, 복지의 차원에서 배분의 평등성이 강조되지 않을 수 없었다. 결국 노동시장은 애당초 완전경쟁이 실현될 수 없는 ‘실패’가 예정된 시장이었고, 그 때문에 정부의 개입은 어느 경우보다도 요구된 필요악이라 아니할 수 없다. 쿠즈네츠(Simon Kuznets)가 제기한 경제성장의 초기 국면, 다시 말하면 전기공업화 사회에서 공업화 사회로 전환하는 초기국면에서는 소득분배의 불평등 경향이 증대하나, 그 후 잠시 동안 안정국면을 맞은 후, 후기국면이 되면 불평등도 감소한다는 소위 ‘역U자 가설’은 상대적 박탈감에 시달리는 빈곤층의 불만을 누그러뜨리기 위한 이론적 근거이었다. 나. 평등을 수반한 성장 1) 그러나 아무리 분배의 평등성을 강조한다 하더라도 완전한 공산주의를 지향하지 않는 이상 어느 수준까지 배분의 평등을 위하여 자본축적이라는 기업가의 이익이 희생되어야 하느냐 하는 점에 대해서는 논의가 계속될 수밖에 없는 것이 현실이다. 그러나 최근 “평등을 수반한 성장”이 크게 강조되고 있다. 2) 시어즈(Dudley Seers)가 1969년 국제개발학회에서 다음과 같이 발표하였다. “한 나라의 개발에 관한 질문은 다음과 같은 것이다. 빈곤에 관해서 무엇이 일어나고 있는가. 실업에 관해서 무엇이 일어나고 있는가. 불평등에 관해서 무엇이 일어나고 있는가. 만약 이들 세 가지가 완화되어 왔다면, 의심할 바 없이 바로 이때가 개발의 시기이다. 만약 이들 세 가지 문제 중 하나 또는 두 가지가 악화되고 있다면, 특히 셋 모두가 악화되고 있다면, 설령 1인당 소득이 향상했다고 해도 그 결과를 개발 이라고 부르는 것은 옳지 않다.” 시어즈는 아울러 “장기적 관점에서 보면 경제성장은 국가의 빈곤을 감소시키기 위한 하나의 필요조건이다. 그러나 그것이 충분조건은 아니다. 고도경제성장의 개발가능성을 실현시키는 것은 국가의 정책에 의존한다.” 한편 울 하크(M. ul Haq)는 “우리는 GNP가 빈곤을 해결할 것이므로 GNP에 우리의 관심을 쏟아야 한다고 배워왔다. 이제는 이것을 뒤집어서 빈곤의 해결이 GNP에 도움이 될 것이므로 빈곤문제에 관심을 쏟도록 하자”고 말하고 있다. 모두 ‘평등을 수반한 성장’의 중요성을 강조하고 국가의 적극적 개입을 요구하고 있다. Ⅴ. 정부의 실패 1. 정부개입과 상황논리 가. 개입범위 위에서 우리는 경제영역에 대한 정부개입의 역사적 배경과 개입이 이루어져왔던 영역 가운데 중요한 것을 살펴보았다. 그리고 얻을 수 있는 결론은 개입이 이루어져왔던 영역은 개입이 요청되었던 시대의 상황에 의해 결정되었던 점을 확인할 수 있었으며, 시대를 초월한 불변원칙이 존재하는 것은 아니라는 점을 알 수 있었다. 따라서 완전경쟁이 철저히 이루어지지 아니하고 시장의 실패가 나타나는 경우에 있어서 정부가 철저히 모든 경제활동을 통제하는 것이 아닌 이상은 어느 정도의 범위 내에서 정부가 경제영역에 개입하여야 하고, 할 수 있는가 하는 점은 경제학자가 실물경제를 취급하는 기업인과 정부관료 사이에 일치된 견해를 도출하는 것은 사실상 불가능하다 할 수 있다. 여기서부터는 경제이론에 의한다고 보기보다는 주관적인 판단이 전면에 등장하기 때문이다. 그렇기 때문에 완전경쟁이 붕괴된 獨寡占만 하더라도 독과점이 미치는 해악 때문에 정부가 개입하여 해악을 제거해야 한다고 주장하면서도 각론에 있어서는 항상 견해의 충돌이 일어나는 것이다. 독과점이 설사 정부개입을 지지하는 견해 사이에도 정부가 추진하는 정도는 충분하다는 입장과 아직도 더욱 강도를 높여야 한다는 입장이 대립하고 있는 것이다. 나. 경제이론 1) 또 경제현실에 어떤 경제이론이 타당할 것이냐 하는 문제는 다분히 우연적인 요소가 많다. 가령 신경제(new economy)이론이 90년대를 풍미하다 갑자기 퇴조하여버린 것이 그 적례일지도 모른다. 과장해서 말하면 전개되어 있는 경제이론에 대해 경제현실이 운 좋게 선택한 이론이 빛을 발한다고 할 수도 있다. 그리고 기존이론이 존재하지 아니하는 경우에는 현실에 맞도록 뒤늦게 이론이 만들어지기도 한다. 그렇다고 경제이론을 폄하하는 것은 아니다. 경제이론은 그러한 이론이 등장하기 전까지의 모든 경제현실을 고려하여 형성되기 때문에 가장 현실에 들어맞을 수 있다는 것은 당연하다. 2) 그러나 명백한 것은 경제영역에 있어서 국가의 개입이 요청되고 있는 상황은 반드시 존재한다는 사실이다. 그와 같이 개입이 요청되는 경우에 남는 문제란 어떤 범위에서 정부의 개입이 허용될 것인가 하는 점인데, 개입이 로렌츠(Edward Lorenz)가 말하는 非線形的 상황에 부딪치면 파탄이 나버리는 상황을 초래할 수도 있다. 좀 과장하면 ‘북경에서의 나비의 날개짓이 뉴욕에서 폭풍을 일으키는’ 현상이 발생한다. 그렇기 때문에 정부는 개입에 앞서 예상할 수 있는 비선형적 상황을 모두 점검하고 가능한 한 선형화하는 작업이 필요하다는 점을 강조하고 싶다. 2. 정부의 개입은 항상 실패하는가 가. 차선의 딜레마 1) 시장의 실패나 정부의 실패를 논하는 이론적 근거는 파레토최적과 이를 충족시키지 못하는 의사결정에서 찾아지고 있다(이 점은 月刊法制 4월호 참조). ‘파레토最適’을 소비의 예를 들어 설명하면 이렇다. 한정된 예산하에서 주어진 두 재화의 소비를 최선으로 하는 방법은 두 재화로 에지워스 상자(Edgeworth box)를 구성하여 두 재화의 무차별곡선이 접하는 곳이 바로 파레토최적을 실현하는 점이라는 것이다. 2) 그런데 파레토최적을 달성하기 위해서는 일정한 수의 조건을 충족하여야 한다고 가정할 때 파레토최적을 달성하지 못하게 되면 시장참가자나 정부참가자로서는 그래도 최선을 다 한다고 가능한 수의 조건을 충족시키려고 노력하려는 것은 인지상정이다. 특히 정부로서는 국민을 상대로 하기 때문에 최선을 다 했다는 인식을 심어주기 위해서도 더욱 그러할 것이다. 그러나 그러한 노력이 경우에 따라서는 아예 노력하지 아니한 경우보다 더 나쁜 결과를 낳을 수도 있다는 것이 이 이론의 핵심이고, 이를 ‘次善의 딜레마’ (dilemma of the second best theory)라 부른다. 나. 상황논리의 해석에 따른 정부실패 1) 문제는 필자가 앞서 지적하듯 완전경쟁이 보장되지도 않고 그렇다고 철저히 통제되지도 아니하고 있는 상황에서는 정부의 개입의 범위에 대해서는 항상 견해의 대립이 있을 수 있고, 그 때문에 결과만을 놓고 특정 입장에서는 ‘정부의 실패’를 주장할 위험성이 아주 크다는 점이다. 국가가 후진도가 심할수록 경제발전의 대약진을 실현하기 위해 대기업의 육성으로 나아가던 정부의 정책이 선진국으로 나아갈수록 시장경제에 반한다는 이유로 비난을 받고 있다. 그럼에도 불구하고 국제거래와 관련하여서는 유치산업 보호라거나 경쟁력 확보를 위해 보호가 계속되어야 한다고 이율배반적인 입장을 취하기도 한다. 반대로 어느 단계에서의 정부의 실패는 다른 시기에는 정부의 성공으로 평가받을 수도 있는 것이다. 극단적인 상황이기는 하지만 만리장성이나 秦始皇陵의 축조는 ‘秦’이라는 나라 자체까지 망치게 하였지만 오늘날은 이들이 중국을 관광명소로 만들고 있다. 또 사치를 금해야 한다는 것이 한 시대의 요청이라 할 수 있을지 몰라도 사치를 충족하기 위한 세공기술이나 건축물의 축조는 당시의 비난을 초월하여 세공업과 건축산업 및 예술의 발전에 절대적인 공헌을 하고 있다는 점을 부인할 수 없다. 따라서 사치 문제는 어차피 국민들의 건전한 생활이 국가의 영속성을 보장하여야 하며 경제의 선순환도 이룩할 수 있다는 정신을 국민들에게 심어주는 선에서 해결해야 할 문제라고 할 수 있다. 2) ‘국민의 정부’에서 부실기업에 대한 공적자금의 투입은 생각하기에 따라서는 정부의 실패 가운데 대표적인 것으로 평가하는 입장도 있지만, 한편으로는 공적자금의 투입은 당시 실업자가 넘쳐나고 기업이 무수히 쓰러지는 상황에서는 그 공적자금이 유용이 되었든 낭비가 되었든 乘數效果를 발생시키는데 결정적인 공헌을 하였다는 평가를 할 수 있다. ‘정부의 실패’는 투입한 자금에 대한 적절한 회수책을 마련하지 아니한데 대한 비난으로는 적합할 뿐일 수도 있다. 그만큼 ‘정부의 실패’란 상반된 평가가 있을 수밖에 없다. 이와 같이 부분적인 평가로서는 ‘정부의 실패’가 거론될 수 있으나 결과적으로는 우리나라 산업을 살린 부문으로 IT산업이 있다. 정부는 IMF위기로 넘쳐나는 실업자를 흡수한다는 명목으로 IT산업의 육성을 내걸고 각종 지원을 하였다. 그러나 애당초 넘쳐나는 실업자는 재교육과정을 거치지도 않았고 IT산업에 대한 지식도 없었기 때문에 실업자의 흡수가 불가능한 영역이었다. 이러한 사정 때문에 IT산업에 취업하거나 사업적으로 성공한 자들은 퇴출된 실업자가 아니라 새로 취업전선에 등장한 신참세대이었다. 그와 같이 의욕적인 정부의 실업대책은 실패하였다. 그러나 IT산업의 흥륭은 우리나라를 최선두의 IT강국으로 부상시켜놓았다. 역시 ‘정부의 실패’라는 평가는 상대적일 수 있다는 것을 보인다. 3) 인플레이션에 대한 접근도 유사하게 접근할 수 있다. 정부는 경제성장을 위하여 어느 정도 인플레이션을 이용할 수 있다. 인플에이션은 화폐소득의 증가로 인하여 개인들은 富가 증가한다는 환상을 가지기 때문이다. 그러나 인플레이션에 의하여 실질적으로 이익을 볼 수 있는 범위는 제한되어 있다. 노동조합이 존재한다 하더라도 노동조합이 소속된 기업이 소규모일수록 인플레이션에 의한 富의 혜택은 마지막 단계에서 이루어지게 된다. 그러나 노동조합의 규모가 크고 소속된 기업도 대기업인 경우에는 노동조합의 힘을 배경으로 아직 다른 노동자에게 인플레이션에 의한 富의 혜택이 귀속되기 전에 그 혜택을 받기 때문에 富의 혜택에 현저한 불균형을 초래한다. 이러한 이유 때문에 노동조합에 대한 정부의 정책이 일관성과 법적합성을 유지하지 못한다면 정부의 실패로 그칠 공산이 그만큼 크다. 4) 그만큼 정부의 개입의 범위를 한계짓는 것은 어려운 일이다. 그렇지만 정부는 시장경제의 논리에 따라 문제를 풀어야 한다는 정신에 입각하여 시장경제의 폐해를 가능한 한 줄이는 작업은 계속되어야 한다. 국가란 국민을 위하여 존속하기 때문에 그렇다. ‘차선의 딜레마’란 이론상 그렇다는 것이지 반드시 모두 실패로 귀착하는 것은 아니고, 또 어느 단계에서 어떤 조건을 충족시키지 못하여 결과적으로 파레토최적을 달성하지 못하게 되었는가 사전에 알 수 없기 때문에 정부는 최선을 다해 시장의 실패를 교정하기 위한 노력을 할 수밖에는 없다. 그리고 겸허하게 그 결과를 받아들이고 실패는 장래에 다시 그러한 실패가 일어나지 않도록 교훈을 삼으면 된다. 이와 같이 입장을 정리하지 않는 한 실패의 ‘학습효과’(learning by doing)란 기대하여서는 안 될 것이다. 왜냐하면 종전에 실패하였던 상황과 거의 똑같은 상황이 다시 발생하여 어떤 대책을 세우느냐 하는 문제가 부딪쳤을 때 ‘항상 예상치 못한 비선형적 상황은 발생할 수 있고 그로 인하여 결과에 있어서는 큰 차이가 발생할 수 있다’는 이유로 ‘차선의 딜레마’에 근거하여 개입을 하지 말아야 한다는 극단적인 주장이 등장할 수도 있을 것이다. 과연 그것이 올바른 정부의 태도라고 할 수 있을 것인지는 자명하다. 다. 완전한 정부의 실패 1) 그러나 많은 사람이 ‘정부의 실패’를 인정하는 부문도 존재할 것이다. 무엇을 실패라 할 수 있느냐 하는 점에 대한 다양한 견해가 있을 수밖에 없기 때문에 그 적례를 찾기 힘들기는 하지만, 예를 들어 IMF위기를 극복하기 위하여 강력한 구조조정을 추구하면서도 고금리체제가 저금리체제, 심지어는 제로(zero)금리체제로 변경하면서 당연히 도태되어야 할 기업까지 黑字가 나는 기업으로 변신함에 따라 구조조정을 반대하는 논리에 편승하여 버 림으로써 구조조정이 미완에 그쳐버린 것을 들 수 있을 것이다. 그런데다 노동시장이 경직됨에 따라 노동생산성을 초과하는 임금상승이 뒤따랐다. 그 후유증으로 노동시장의 유연성이 붕괴되었고 해외투자는 등을 돌리고 있다. 선진국으로 진입한 나라들이 1만불 소득을 달성한 후에는 단기간 내에 2만불 소득으로 진입하고 있다. 그러나 우리나라는 1997년부터 지금까지 거의 8년간 1만불 소득에 미달되는 상황이 유지되고 있다. 우리나라가 과연 이러한 구조조정의 함정을 벗어나고 2만불 소득 국가로 진입할 수 있는지 심히 우려스런 상황에 놓여 있다. 2) ‘국민의 정부’가 의욕적으로 추진한 햇볕정책은 단순한 경제영역은 아니나, 햇볕정책으로 인해 평화분위기가 조성됨으로써 그로 인한 긍정적인 경제적 파급효과는 엄청나게 컸다. 그러나 지금은 특별검사에 의해 통치행위의 영역에 가까운 부분까지 샅샅이 파헤쳐지고 있다. 만일 특별검사에 의하여 통치행위나 그에 가까운 영역이 파헤쳐지기 전의 상태에 비해 경제적 파급효과가 유지되지 않는다면 완전한 정부의 실패로 귀결지을 수도 있다. 주목을 요하는 부문이다.
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