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집회및시위에관한법률중개정법률 (2004. 1. 29. 공포, 3. 1. 및 5. 30. 시행, 법률 제7123호) 한상우(법제처 총무과장) 차 례 1. 개정배경과 추진과정 2. 헌법상 집회의 자유와 법 개정방향 3. 개정의 주요내용 가. 집회장소 독점 등의 방지 나. 집회신고 후 미개최시의 대책 마련 다. 폭력 개입시 신고 잔여기간 집회 시위의 금지 라.학교ㆍ군사시설 주변 집회의 요청에 의한 제한 마. 외교기관 주변집회 절대적 금지의 완화 (위헌결정사항 보완) 바. 주요도로 교통소통을 위한 예외적 제한 사. 지나친 소음에 대한 규제 아. 시민 등 참여 제도의 도입 4. 맺는말 1. 개정배경과 추진과정 1) 집회및시위에관한법률은 1962년 12월 31일 법률 제1245호로 제정된 후 4차례 주요내용의 개정이 있었다. 그러나 1999년에 일부 사항이 개정된 것을 제외하면, 이번 개정으로 규제를 대폭 완화하면서 집회 시위의 권리를 강화한 1989년의 전문개정 이후 15년만에 비교적 많은 내용이 보완되었다. ※ 참고(집회및시위에관한법률 개요) - 공공의 안녕질서 위협하는 집회 시위 등 금지 - 옥외집회 및 시위의 신고 ⇒ 경찰관서장 접수 (기재사항 확인) ⇒ 신고서 보완 (기재사항 미비시) 가. 개정배경 2003년 12월에 국회를 통과한 집회및시위에관한법률중개정법률은 2004년 3월 1일부터 시행(소음관련 규정은 5월 30일부터 시행)되고 있다. 이번 개정은 그동안 집회 시위 과정에서의 지나친 소음과 교통소통장애가 시민들에게 심각한 불편을 주어 왔고, 집회 시위 장소의 독점 등이 다른 사람의 집회 시위권을 상당히 제약해 왔다는 공감을 바탕으로 하여 본격 추진되었다. 다시 말해 집회 시위 관련 제도에 있어서 운영상 제기되어 온 현실적인 문제점에 대하여 입법적 보완의 목소리가 커진 가운데 이루어진 것이다. 우선 그러한 문제의 일부를 해결하기 위하여 사안별로 의원발의 법률안이 국회에 제출되어 있었고, 정부에서도 이를 포함한 집회 시위 제도의 전반적인 문제에 대한 현실적인 타당성과 법적 문제 등에 대한 검토가 이루어지고 있었다. ⇒ 금지 또는 제한 통고 (폭력 등 집회 시위 해당시) ⇒ 이의신청 ⇒ 재결 (직근 상급경찰관서) - 집회 시위에 있어서의 제한 금지 시간 장소의 설정 교통소통을 위한 제한 (질서유지인 두면 금지 못함) 질서유지선의 설정 주최자 질서유지인 참가자의 준수사항 - 집회 시위에 대한 공권력 행사 (경찰력 투입) 경찰관의 출입 집회 시위의 해산명령 벌칙 결국 몇몇 의원들이 발의하고 정부에서 폭넓게 검토 논의된 사항에 대하여 국회 행정자치위원회가 개정 필요성을 인식하고 대안(代案)의 형식으로 함께 심의하기로 함으로써 집회및시위에관한법률의 개정이 적극적으로 추진될 수 있었던 것이다. 정부에서는 2003년 9월에 발생한 ‘ㅇㅇ군수 폭행사건과 관련된 폭력집회’를 계기로 집회및시위에관한법률의 부작용이나 개선방향의 검토를 통하여 합리적인 제도를 마련할 것을 강구하라는 국무회의에서의 대통령지시가 개정안 검토를 가속화 시키는 계기가 되었다. 나. 추진과정 위와 같은 개정배경을 바탕으로 불법적이고 폭력적인 집회 시위가 평화적이고 건전한 선진국형 집회 시위로 전환할 수 있도록 유도하고, 소음과 교통소통장애 등으로 인한 시민의 불편이 최소화될 수 있도록 하는 방안이 모색되었다. 문제는 헌법상 보장되고 있는 집회 시위의 자유와 공공의 안녕질서가 조화될 수 있도록 하는 것이었고, 이를 위하여 외국의 입법례와 위헌결정의 가능성 등 집회및시위에관한법률의 전반적인 문제점이 검토되었다. 정부에서는 이번 개정이 국회에서 심의되기 전부터 경찰청을 중심으로 집회ㆍ시위 때 자주 발생되는 불법적이고 폭력적인 사태에 대비하고, 도심의 심각한 교통장애와 과도한 소음 등으로 인한 국민 생활의 과도한 불편을 덜어 주기 위하여 법개정이 필요하다고 보고 법제처 등과 협의하면서 검토를 계속 해 왔다. 또 국회에서도 4인의 의원이 각각 대표발의한 4건의 개정법률안이 행정자치위원회에 계류되어 있었다. 2) 박종희(집회신고기간을 집회일 7일 전부터 2일 전으로 제한 : 집회장소 독점의 방지 등), 박진(종묘주변 집회금지), 안상수(확성기 소음규제 등), 박승국(국회 등 3백미터 이내 집회금지) 의원 이러한 과정에서 위장집회의 신고에 의한 집회장소의 장기간 독점과 학교ㆍ군사시설 등 주변에서의 요청에 의한 집회 시위의 제한 문제 등 동법의 운영 과정에서 제기된 쟁점들이 본격적으로 논의되기 시작하였다. 또 2003년 10월에 외교기관주변 옥외집회 전면금지는 위헌이라는 헌법재판소 결정이 있게 됨에 따라 외교기관의 보호 등을 위하여 관련 조항을 시급히 정비할 필요성이 제기 되었고, 결국 집회및시위에관한법률을 개정하지 않을 수 없는 상황에 이르게 되었다. 결국 이번 개정을 주도한 국회의 행정자치위원회에서는 4건의 의원발의 법률안과 위원회안을 통합 보완하여 위원회 대안(代案)으로 제안하기로 하고, 2003년 11월 19일에 법안심사소위원회의 심사결과를 받아들여 집회및시위에관한법률중개정법률안을 위원회 대안으로 심의ㆍ의결하였다. 행정자치위원회에서 큰 반대없이 의결되어 법제사법위원회로 넘겨진 동 법안에 대하여 법제사법위원회의 심의과정에서는 상당히 신중한 검토가 있었다. 그 과정에서 시민단체 등은 물론 법무부, 국가인권위원회와 변호사단체 등에서 규제를 더욱 완화 또는 강화하자는 상반된 의견이 제출되었고 합리적인 부분은 정부와의 협의를 거쳐 일부분은 반영이 되었다. 특히 법제사법위원회 법안심사소위원회에서는 시민단체 등에서 직접 참석하여 의견을 개진할 수 있도록 배려하기도 하였다. 결국 일부 보완을 거친 법안은 2003년 12월 11일 법제사법위원회 전체회의에서 의결되어 본회의에 회부되었다. 그러나 본회의에서도 천정배 의원이 주도가 되어 본회의에 수정안까지 제출되었다. 그 수정안은 교통이나 생활상의 엄청난 불편은 개선하여야 하지만 집회 시위의 자유가 너무 제한되는 점을 더욱 많이 고려하여야 한다는 취지의 내용이었다. 그러나 12월 29일 본회의에서 그 수정안은 부결되었고, 행정자치위원회 대안이 본회의에서 의결되었다. 정부로 이송된 개정법률은 2004년 1월 29일 법률 제7123호로 공포되었고, 3월 1일(소음관련 기준과 자문위원회 부분은 5월 30일)부터 시행되었다. 2. 헌법상 집회의 자유와 법 개정방향 가. 헌법상 집회의 자유 현행 헌법 제21조에 의하면, 모든 국민은 언론 출판의 자유와 집회 결사의 자유를 가지며, 언론 출판에 대한 허가나 검열과 집회 결사에 대한 허가는 인정되지 아니하는 것으로 규정하여 헌법에서부터 사전허가제 도입의 금지를 명문으로 규정하고 있다. 집회의 자유(freedom of assembly, Ve- rsammlungsfreiheit)는 넓은 의미에서 표현의 자유이지만 이는 ‘집단적’ 표현의 자유이므로 개인적 권리가 아닌 집단적 권리의 성질을 가진다. 따라서 공공질서를 유지하여야 하는 차원에서 언론 출판의 자유보다는 더욱 강한 법적 규제 내지 국가적 통제를 받게 된다는 점이 고려될 필요가 있다. 한편, 헌법상 사전허가제를 금지하고 있는 상황에서 현행 집회및시위에관한법률에서의 신고제가 금지통고 등의 제도를 둠으로써 실질적으로는 사전 허가제에 해당되어 위헌이라고 주장하는 견해도 있다. 그러나 다른 기본권과 마찬가지로 집회의 자유도 공익상의 이유로 제한할 수는 있는 것이고 그 성격상 무엇보다도 다른 법익과의 충돌의 가능성이 크기 때문에 신고를 통하여 그 양립의 가능성을 점검할 필요가 있다. 그 과정에서 집회의 자유는 헌법상 기본권으로 보장되고 있는 것이므로 집회로 인한 불가피한 불편이나 다른 법익의 제한이 어느 정도는 수인(受忍)되어야 하겠지만, 이는 어디까지나 다른 국민의 기본권이나 보호법익과 조화를 이룰 수 있는 범위 안에 있는 것이어야 하는 것이다. 나. 법 개정방향 위와 같은 점을 고려하여 이번 개정에서는 기본적으로 헌법상 집회 시위의 사전허가제 금지의 취지를 고려하되, 타인의 집회 시위권을 아울러 보장하고 폭력 등을 행사하는 집회 시위를 법적 보호로부터 배제하여 헌법상 집회 시위 권리의 보장과 공공의 안녕질서의 조화를 도모하였다. 아울러 폭력 과격적이거나 과도한 소음을 유발하는 집회 시위를 사전적으로 예방하고 그로 인한 피해를 방지하며, 집회 시위의 권리는 최대한 보장하되, 공공의 이익을 보장하고 국민의 불편은 최소화하는 한편, 법의 미비점 보완과 실효성을 높이는데 그 주안점을 두었다. 3. 개정의 주요내용 가. 집회장소 독점 등의 방지 (제6조제1항) 종전에는 옥외집회와 시위는 그 시작 48시간 전에 관할 경찰관서장에게 신고서를 제출하도록 되어 있었다. 즉 신고의 종기(終期)만 규정하였고, 그 시기(始期)를 제한하는 규정은 두지 않았다. 이렇게 규정하였던 것은 집회ㆍ시위에 있어서 신고의 편의를 도모하여 그 집회 시위의 권리를 두텁게 보호하기 위한 것으로 보여진다. 그러나 그동안 신고의 시작 시점에 대한 제한이 없다는 점을 악용하여 집회ㆍ시위의 장소를 장기간 선점(先占)할 목적으로 특정 장소에 대하여 미리 신고서를 제출하여 타인의 집회ㆍ시위권을 침해하는 허위ㆍ위장 집회ㆍ신고가 크게 증가하였고 이로 인하여 집회 시위의 자유가 상당히 제약되는 등 그 문제점이 지적되어 왔다. 정부에서 처음 검토하는 과정에서는 프랑스와 유사하게 신고기간을 360시간(15일) 전부터 48시간 전으로 제한하는 방안이 나왔다. 그러나 국회 법제사법위원회의 심의과정에서 이를 더욱 완화하여 신고서를 옥외집회 또는 시위의 720시간(30일) 전부터 48시간 전에 제출하도록 하는 것으로 조정되었다. ※ 프랑스의 공공질서의강화 유지에관 종 전 개 정 住所ㆍ姓名ㆍ職業과 演士의 住所ㆍ姓名ㆍ職業ㆍ演題 示威의 48時間前에 第6條(屋外集會 및 示威의 申告등) ①屋外集會 또는 示威를 主催하고자 하는 者는 그 目的, 日時(所要時間을 포함한다), 場所, 主催者(團體인 경우에는 그 代表者를 포함한다)ㆍ連絡責任者ㆍ秩序維持人의 , 參加豫定團體 및 參加豫定人員과 示威方法(進路 및 略圖를 포함한다)을 기재한 申告書를 屋外集會 또는 管轄警察官署長에게 제출하여야 한다. 다만, 2이상의 警察署의 管轄에 속하는 경우에는 管轄地方警察廳長에게 제출하여야 하고, 2이상의 地方警察廳의 管轄에 속하는 경우에는 主催地를 관할하는 地方警察廳長에게 제출하여야 한다. ② (생 략) 第6條(屋外集會 및 示威의 申告등) ①------ 주소ㆍ성명ㆍ --------------------------------------------------------------------------------------------------------- ------------------------ 직업ㆍ연락처 ------------------------ ----------------------------------- ----------------------------------- 시위의 720시간전부터 48시간전에 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ------------------------------------------------------------. ② (종전과 같음) 한법률 제2조제1항에서는 신고를 집회 시위 전 15일부터 3일 전 사이에 하도록 하고 있다. ㅇ 현행 : 집회일 기준으로 48시간 이전이면 신고 가능 ← 신 고 가 능 ← 48시간 전 집회일 ㅇ 개정 : 집회일 기준으로 720시간(30일)전부터 48시간 전까지만 신고가능 → 신 고 가 능 ← 720시간(30일) 전 48시간 전 집회일 나. 집회신고 후 미개최시의 대책 마련 (제6조제3항 내지 제5항 신설) 현행 집회및시위에관한법률에 의하면, 집회ㆍ시위의 시간ㆍ장소가 경합되는 2 이상의 신고가 있었으나, 그 목적상 서로 상반되거나 방해가 된다고 인정되는 경우 뒤에 접수된 집회ㆍ시위에 대하여는 금지통고를 할 수 있도록 하고 있다(§8②). 문제는 먼저 접수된 집회ㆍ시위의 주최자가 신고를 한 후 집회 시위를 개최하지 아니하더라도 그에 대하여는 아무런 제재를 할 수 없는 등 대책이 없다는 데 문제가 있었다. 따라서 집회 시위의 주최자로 하여금 종 전 개 정 第6條(屋外集會 및 示威의 申告등) ① (생 략) ② (생 략) 第6條(屋外集會 및 示威의 申告등) ① (개정 : 집회장소 독점 등의 방지) ② (종전과 같음) ③주최자는 제1항의 규정에 의하여 신고한 옥외집회 또는 시위를 하지 아니할 경우에는 신고서에 기재된 집회일시전에 관할경찰관서장에게 그 사실을 통지하여야 한다. 　 ④제3항의 규정에 의하여 통지를 받은 관할경찰관서장은 제8조제2항의 규정에 의하여 금지통고한 집회 또는 시위가 있는 경우에는 그 금지통고를 받은 주최자에게 제3항의 규정에 의한 사실을 즉시 통지하여야 한다. ⑤제4항의 규정에 의하여 통지를 받은 주최자는 그 금지통고된 집회 또는 시위를 최초에 신고한 대로 개최할 수 있다. 다만, 금지통고 등으로 인하여 시기를 놓친 경우에는 일시를 새로이 정하여 집회 또는 시위의 24시간전에 관할경찰관서장에게 신고서를 제출하고 집회 또는 시위를 개최할 수 있다. 신고를 한 후 집회ㆍ시위를 하지 아니하기로 한 때에는 관할 경찰관서장에게 집회일시 전에 그 사실을 통지하도록 하였다. 또 통지를 받은 관할 경찰관서장은 경합되었던 신고의 주최자에게 그 사실을 지체없이 통지하고, 그 통지로써 별도의 신고가 없이도 당초의 신고대로 집회ㆍ시위를 개최할 수 있도록 하였다. 이 규정과 관련하여 주최가가 통지를 하지 아니한 경우 제재규정을 둔다든지 일정 기간 이내에 동일 목적의 집회ㆍ시위를 금지하는 방안도 고려할 수 있었다. 그러나 논의과정에서 이는 집회ㆍ시위의 자유를 상당히 제한할 수 있다는 문제점이 있어서 추후 검토하기로 하였다. 다. 폭력 개입시 신고 잔여기간 집회 시위의 금지(제8조제1항 단서 신설) 종전의 규정상으로는 적법하게 신고된 집회ㆍ시위가 폭력ㆍ과격 집회ㆍ시위로 변질되는 경우에도 관할 경찰관서장은 상당 시간 내에 자진해산을 요청하고 그에 응하지 아니하는 경우 해산을 명할 수 있을 뿐이었다(§18). 3) 집회및시위에관한법률 제8조제1항 본문의 규정에 의하면, 관할 경찰관서장은 원칙적으로 집회 시위는 신고서를 접수한 때부터 48시간 이내에만 공공질서에 대한 위협의 명백성 등을 기준으로 집회 시위의 금지통고를 할 수 있다. 그러나 적법하게 신고된 집회 시위가 그 과정에서 불법적인 폭력 과격 집회 시위로 변질되는 경우 그에 대하여는 지체없이 집회 시위의 금지통고를 하여 법적 보호로부터 바로 제외시킴으로써 폭력 과격 집회를 조기(早期)에 차단시킬 필요가 있다. 따라서 이번 개정에서는 집회 시위가 적법하게 개최된 후 폭력 과격 집회 시위로 바뀌는 경우에는 예외적으로 남은 기간의 당해 집회 시위에 대하여 금지통 종 전 개 정 제8조(集會 또는 示威의 금지 또는 제한통고) 第12條第1項 ① 第6條 第1項의 規定에 의한 申告書를 접수한 管轄警察官署長은 申告된 屋外集會 또는 示威가 第5條第1項, 第10條 本文 또는 第11條의 規定에 위반된다고 인정될 때, 第7條第1項의 規定에 의한 기재사항을 補完하지 아니한 때 또는 의 規定에 제8조(集會 또는 示威의 금지 또는 제한통고) ① -------------------------------- ---------------------------------- ---------------------------------- ---------------------------------- ---------------------------------- 제12조 ----------------------------- 고를 할 수 있도록 하는 규정을 신설하였다. 동 규정과 관련하여서는 처음에는 남은 기간의 당해 집회 시위뿐만 아니라 그 주최자가 개최하는 동일 목적의 다른 집회 시위까지도 이를 금지하는 방안이 추진되었다. 그러나 ‘동일 목적의 다른 집회 시위’는 금지되는 대상 집회 시위가 무엇인지 불명확하여 해석상 논란이 있을 수 있다는 점과 각계의 제출의견을 고려하여 법제사법위원회 심의시 삭제되었다. ※ 독일의 경우(폭력 등의 집회 시위) 집회및시위에관한법률 §13에서 집회가 폭력적으로 진행되거나 참가자의 생명과 건강에 직접적인 위험이 있는 경우 또는 진행과정에서 형사법에 위반되는 행위를 하는 경우 곧바로 해산명령이 가능하도록 규정하고 있다. 의하여 금지할 集會 또는 示威라고 인정될 때 그 申告書를 접수한 때로부터 48時間이내에 集會 또는 示威의 금지를 主催者에게 통고할 수 있다. ② (생 략) ---------------------------------- ---------------------------------- ---------------------------------- 다만, 집회 또는 시위가 집단적인 폭행 협박 손괴 방화등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위험을 초래한 경우에는 남은 기간의 당해 집회 또는 시위에 대하여 신고서를 접수한 때부터 48시간이 경과된 경우에도 금지통고를 할 수 있다. ---------------. ② (종전과 같음) 라. 학교ㆍ군사시설 주변 집회의 요청에 의한 제한 (제8조제3항 신설) 4) 군사시설보호법에 의하면 국내에 주류(駐留)하는 미군의 군사시설도 그 보호의 대상이 된다. 집회 시위의 과도한 소음의 피해로부터 초 중 고등학교 학생들의 학습권을 보호하는 일은 주거지역 주민의 평온을 유지하는 일 못지 않게 중요하다. 또 국군과 국내에 주둔하고 있는 외국군의 군사시설은 각종 무기 등을 보유하고 있는 등 그 위험성과 외교관계 등을 고려할 때 국가안보와 공공의 안녕질서 유지상 그 주변에서의 집회ㆍ시위를 선별적으로 제한할 필요가 있다. 따라서 이번 개정에서는 집회ㆍ시위의 신고장소가 집회ㆍ시위로 인하여 학습권 을 현저히 침해할 우려가 있는 경우 또는 군사시설의 주변지역으로서 집회ㆍ시위로 인하여 시설이나 군작전의 수행에 심각한 피해가 발생할 우려가 있는 경우 학교장 또는 군부대장 등 그 관리자가 요청을 하면 집회ㆍ시위의 금지 또는 제한을 통고할 수 있도록 하였다. 국회 법제사법위원회의 심사과정에서 동 규정이 집회 시위를 지나치게 제약할 수 있다는 의견을 고려하여 학교시설의 경우 시설의 침해를 제외하고 학습권을 침해하는 경우에만 제한할 수 있도록 조정하였다. 또 그 요건을 ‘심각한 피해가 발생할 우려가 있는 경우’로 하여 더욱 강화하였다. 종 전 개 정 제8조(集會 또는 示威의 금지 또는 제한통고) ① (생 략) ② (생 략) ＜신 설> 　 제8조(集會 또는 示威의 금지 또는 제한통고) ① (개정 폭력 개입시 신고 잔여기간 집회ㆍ시위의 금지 개정) ② (종전과 같음) ③ 다음 각호의 1에 해당하는 경우로서 그 거주자 또는 관리자가 시설이나 장소의 보호를 요청하는 때에는 집회 또는 시위의 금지 또는 제한을 통고할 수 있다. 이 경우 집회 또는 시위의 금지통고에 대하여는 제1항을 준용한다. 1. 제6조제1항의 신고서에 기재된 장소(이하 이 항에서 “신고장소”라 한다)가 타인의 주거지역이나 이와 유사한 장소로서 집회 또는 시위로 인하여 재산 또는 시설 에 심각한 피해가 발생하거나 사생활의 평온에 현저한 해를 입힐 우려가 있는 경우 2. 신고장소가 초 중등교육법 제2조의 규정에 의한 학교의 주변지역으로서 집회 또는 시위로 인하여 학습권을 현저히 침해할 우려가 있는 경우 3. 신고장소가 군사시설보호법 제2조제1호의 규정에 의한 군사시설의 주변지역으로서 집회 또는 시위로 인하여 시설이나 군작전의 수행에 심각한 피해가 발생할 우려가 있는 경우 마.외교기관 주변집회 절대적 금지의 완화 (위헌결정사항 보완, 제11조제4호 신설) (1) 위헌결정의 내용 국내주재 외교기관 청사의 경계지점으 로부터 1백미터 이내의 장소에서의 옥외집회를 전면적으로 금지하고 있는 집회및시위에관한법률 제11조제1호 중 “국내주재 외국의 외교기관”부분은 헌법에 위반된다.〔헌법재판소 전원재판부(주심 : 周善會 재판관), 2003. 10. 30. 재판관 7:2의 의견, 2000헌바67, 2000헌바83(병합)〕 (2) 사건의 개요 청구인은 서울 종로구 세종로 광화문 시민열린마당내 공터에서 옥외집회를 개최하고자 신고서를 제출하였으나, 종로경찰서장은 집회장소 인근에 미국대사관(97m) 및 일본대사관(35m)이 있어 집시법 제11조제1호에 의한 옥외집회 및 시위의 금지장소에 해당한다는 이유로 집회금지통고를 하였고, 이에 청구인은 2000. 8. 16. 집시법 제11조제1항에 대한 헌법소원심판을 청구하였던 것임. 청구인은 서울 중구 태평로 대한매일신문사 앞 보도에서 옥외집회를 개최하고 남대문로 4가 대한상공회의소 앞까지 행진을 하는 내용의 옥외집회신고서를 제출하였으나, 남대문경찰서장은 행진로 인근(반경 100m 이내)에 싱가포르대사관 및 엘살바도르대사관이 있어 집시법 제11조제1항에 저촉된다는 이유로 행진을 취소하거나 행진로를 변경할 것을 통고하였는 바, 청구인이 이에 응하지 않자 집회금지통고를 하였고, 이에 청구인은 2000. 11. 1. 집시법 제11조제1항에 대한 헌법소원심판을 청구하였던 것임. (3) 동 규정의 입법연혁 문제가 된 집회및시위에관한법률 제11조제1항중 “국내주재 외국의 외교기관”부분은 동법 제정(1962. 12. 31. 법률 제1245호) 당시부터 존재하였던 것으로서, 제정 당시에는 “국내주재 외국의 외교기관”의 경계지점으로부터 “200미터” 이내의 장소에서의 옥외집회 및 시위를 전면적으로 금지하였다. 동법은 1989. 3. 29 법률 제4095호로 전문개정되면서 “100미터”로 수정되었던 것이었다. (4) 결정이유의 요지 입법자는 집회의 자유를 규율함에 있어서 특정 장소를 보호하는 별도의 규정을 둘 수는 있으나, 이 경우 비례의 원칙을 준수하여야 하는 바, 보호대상기관의 기능수행을 보장하기 위하여 설정한 집회금지구역의 범위(청사의 경계지점으로부터 반경 1백미터)는 법익의 효과적인 보호를 보장하기 위한 필요 최소한의 것으로서 허용된다. 그러나 ‘특정장소에서의 집회가 현행 규정에 의하여 보호되는 법익에 대한 직접적인 위협을 초래한다’는 일반적 추정이 구체적인 상황에 의하여 부인될 수 있다면, ‘최소침해의 원칙’의 관점에서 금지에 대한 예외적인 허가를 할 수 있도록 하여야 한다. 위의 일반적 추정은 외교기관에 대한 집회가 아니라 우연히 금지장소 내에 위치한 다른 항의대상에 대한 집회의 경우, 소규모 집회의 경우와 예정된 집회가 외교기관의 업무가 없는 휴일에 행하여지는 경우에 부인될 수 있다. 따라서 그 규정은 전제된 위험상황이 존재하지 않는 경우에도 예외 없이 집회시위를 금지하는 것으로 입법목적 달성을 위한 필요한 조치의 범위를 넘는 과도한 제한으로 최소침해의 원칙에 위반된다. (5) 위헌결정의 효력 위헌으로 결정된 법률의 조항은 그 결정이 있는 날부터 효력을 상실한다(헌법재판소법 제47조제2항). 그러나 이 사건 결정으로 외교기관 인근에서의 집회가 전면적으로 허용되는 것은 아니고, 이 경우에도 집회의 금지와 해산에 관한 집시법상의 일반규정의 적용을 받게 된다. 즉 외교기관 인근에서의 집회로 인하여 구체적 위험의 발생우려가 있거나 발생한 경우, 현행 집시법에 의하여 사전 집회금지, 사후 집회해산이 가능하다. (6) 개선 보완내용 현행 규정을 잠정적으로 적용할 수 있는 헌법불합치 결정이 아니라 위헌 결정이 됨에 따라 2003년 10월 30일부터 관련 규정의 효력이 상실되어 그 적용이 불가능하게 되었던 바, 외교기관 부근에서 문제가 될 수 있는 집회ㆍ시위를 예방하기 위하여 위헌결정의 취지를 반영한 개정안의 추진이 시급히 요청되었다. 한편, 헌법재판소에서는 위헌결정을 하면서, 이 사건 결정으로 인하여 외교기관 부근의 집회가 이제는 집회및시위에관한법률상의 일반 규정의 적용을 받게 된다고 하고 있으나, 현실적으로 금지통고의 대상의 판단기준이 되는 동법 제5조(집단적인 폭행 협박 파괴 방화 등으로 공공의 안녕질서에 직접적인 위협을 가할 것이 명백한 집회 또는 시위)의 경우, 그 내용이 추상적으로 규정되어 있어서, 이 규정을 적용하여 외교기관 부근의 집회 시위로서 문제가 되는 경우를 통제한다는 것이 현실적으로 어려울 것으로 보여져 문제가 되었다. 이 문제와 관련하여 그동안 정부에서도 수백개의 외국대사관이 서울의 일정 지역에 집중적으로 소재하고 있어서 일률적인 1백미터의 제한하면서 집회 시위의 목적과 관계없이 그 금지장소를 일정 공공기관을 기준으로 일반적 포괄적으로 규정하는 것은 과잉금지의 원칙상 문제가 있다고 보고 보완책을 마련하고자 하였으나, 외교기관 보호에 관한 국제협약 등을 고려하여 외교통상부와 국회의 외교통상위원회에서 요청함에 따라 협의 단계에서 빠지게 되었던 것이다. 이번 개정에서는 헌법재판소의 결정취지를 충실하게 반영하여 외교기관 주변 집회ㆍ시위로 당해 외교기관이나 외교사절의 숙소를 대상으로 하지 아니하는 경우, 대규모 확산될 우려가 없는 경우와 외교기관의 업무가 없는 휴일에 개최되는 경우에는 예외적으로 이를 허용할 수 있도록 하였다. 아울러 이 법 시행 전에 위헌결정에 따라 가능하였던 외교기관 주변 옥외집회와 시위의 신고 가운데 이 법 시행 이후 개최될 집회와 신고를 어떻게 할 것인지를 고민하였고, 결국 법제사법위원회 심의과정에서 부칙(§2)에 다음과 같은 구분에 따른 경과조치를 두면서 관할 경찰관서장은 이미 신고한 자에 대하여 신고효력의 상실과 재신고 필요여부 등을 이 법 시행일 전에 통지하도록 하였다. 종 전 개 정 第11條(屋外集會 및 示威의 禁止場所)누구든지 다음 各號에 規定된 廳舍 또는 邸宅의 境界地點으로부터 1백미터이내의 場所에서는 屋外集會 또는 示威를 하여서는 아니된다. 憲法裁判所, 國內駐在 外國의 外交機關 1. 國會議事堂, 各級法院, 2. 大統領官邸, 國會議長公館, 大法院長公館, 憲法裁判所長公館 3. 國務總理公館, 國內駐在 外國의 外交使節 의 宿所. 다만, 行進의 경우는 예외로 한다. 第11條(屋外集會 및 示威의 禁地場所) ----- ---------------------------------- ---------------------------------- ---------------------------------- -. 헌법재판소 1. -------------------- 2. -------------------------------- ------------ 3. 국무총리 공관. 다만, 행진의 경우에는 그러하지 아니하다. 4. 국내주재 외국의 외교기관이나 외교사 절의 숙소. 다만, 다음 각목의 1에 해당하 는 경우로서 외교기관 이나 외교사절 의 숙소의 기능이나 안녕을 침해할 우려 가 없다고 인정되는 때에는 그러하지 아니하 다. 가. 당해 외교기관이나 외교사절의 숙소를 대상으로 하지 아니하는 경우 나. 대규모 집회 또는 시위로 확산될 우려 가 없는 경우 다. 외교기관의 업무가 없는 휴일에 개최되 는 경우 ㅇ 개최일이 이 법시행일부터 - 30일 이내인 경우 : 이 법에 의한 신고로 봄 - 30일 후인 경우 : 이 법 시행 후 30일이 경과한 날의 다음날 그 신고효력 상실 바. 주요도로 교통소통을 위한 예외적 제한 (제12조제2항 단서 신설) 종전 규정(§12)에서는 주요도로에서의 집회ㆍ시위에 대하여 교통소통을 위하여 금지하거나 질서유지의 조건을 붙여서 제한할 수 있었으나, 이 경우에도 주최자가 질서유지인을 두고 도로를 행진하겠다고 하면 금지를 할 수 없도록 규정되어 있었다. 5) 주요도로의 범위는 집회및시위에관한법률시행령에 규정되어 있다. 따라서 집회ㆍ시위의 참가인원 등을 고려할 때 차로로 행진하는 것이 불가피한 경우에도 형식적으로 운영된다고도 볼 수 있는 질서유지인만 두면 이를 금지할 수 없기 때문에 교통소통을 위하여 집회ㆍ시위를 반드시 금지시킬 필요가 있는 경우에도 전혀 금지를 할 수가 없었다. 결국 집회 시위 효과의 극대화를 위하여 행하여지는 심각한 교통소통의 장애발생 행위로 인하여 수많은 퇴근길 시민 등이 엄청난 교통불편을 겪게 되는 경우에도 집회 시위 자체를 금지할 수 있는 법적 수단이 전혀 없다는 문제점이 있었다. 예를 들어 청계천 복원공사로 서울의 주요 간선도로가 매우 혼잡한 상황에서 교통소통에 가장 중요한 도로에서 행진을 위하여 질서유지인을 두고 신고한 경우 법적으로는 이를 금지할 방법이 없다는 문제점이 있는 것이다. 그런데 교통소통의 문제가 덜 심각했던 종전에도 교통소통을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 시간과 장소를 정하여 광범위하게 집회ㆍ시위를 제한할 수 규정을 두고 있었다. 특히 각국의 입법례를 보면 시민 다수가 이용하는 대로상에서의 집회ㆍ시위는 상당히 엄격하게 제한되고 있음을 알 수 있다. ※ 외국의 입법례 일본 : 東京都 공안조례 §1에서는 도로와 그 밖의 공공장소에서의 집회 시위시 동경도 공안위원회의 허가를 받도록 하고, 허가를 하는 경우에도 필요한 조건을 부가하고 있다. 프랑스 : 공공질서의강화 유지에관한법률 §1에서는 모든 공용로상에서의 집회 금지를 규정하고, §3에서는 시위가 공공질서를 문란하게 한다고 판단시 금지명령을 할 수 있도록 하고 있다. 그 밖의 국가 : 미국(District of Columbia 조례 등), 영국(공공질서법 ; Public Order Act), 독일(집회및시위에관한법률) 등에서도 도로에서의 집회 시위로 인하여 공공의 안녕 질서에 문제를 발생시키는 경우에는 이를 금지하거나 일정 기간 집회 시위를 제한하는 등 엄격한 규정을 두고 있다. 결국 이번 개정에서는 질서유지인을 두는 경우에도 시내 주요도로의 대부분이 정체되는 등 극심한 교통체증이 예상되어 특히 통제가 필요한 지역에서는 예외적으로 집회ㆍ시위를 금지할 수 있도록 하는 근거 규정을 두었다. 언론에서는 ‘앞으로 도심 대로에서는 시위를 하지 못한다’ 등 원칙적으로 집회ㆍ시위가 금지되는 것으로 보도가 된 적도 있었으나, 이는 오해의 소지가 있는 표현이라고 할 수 있다. 동 조문은 경찰청 등 정부에서 검토의견을 낼 때에도 과잉금지 및 비례의 원칙을 고려하여 금지를 최소화할 수 있도록 최대한 엄격한 요건을 두면서 예외적으로 종 전 개 정 第12條(交通疏通을 위한 제한) ①管轄警察官署長은 大統領令이 정하는 主要都市의 主要道路에서의 集會 또는 示威에 대하여 交通疏通을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 이를 금지하거나 交通秩序維持를 위한 조건을 붙여 제한할 수 있다. 설> ②集會 또는 示威의 主催者가 秩序維持人을 두고 道路를 行進하는 경우에는 第1項의 規定에 의한 금지를 할 수 없다. 제12조(교통소통을 위한 제한) ①-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------. 다만, 당해 도로와 주변도로의 교통소통에 장애를 발 생시켜 심각한 교통불편을 줄 우려가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ②-----------------------------------------------------------------------------------------. 사. 지나친 소음에 대한 규제 (제12조의3 및 제21조제5호 신설) (1) 개정배경 그동안 집회및시위에관한법률에서 집회 시위에서 발생되는 소음에 관하여 특별히 제한하는 규정은 없었다. 만 금지를 할 수 있도록 하기 위하여 많은 검토를 한 바가 있다. 물론 이 규정이 불가피하게 추상성을 띠고 있으나, 이는 규제하고자 하는 모든 경우를 포괄할 수 있도록 규정하는 것이 입법기술적으로 어렵기 때문이지 그렇다고 하여 폭넓은 금지를 허용하는 것은 아니다. 오히려 경찰청에서는 그 구체적인 적용에 있어서 합리적이고 타당한 세부적인 기준을 세워 신중하게 시행하여야 하고, 경찰청에서도 그러한 점을 잘 인식하고 있는 것으로 알고 있다. 다만, 신고서를 접수할 때에 주거지역이나 이와 유사한 장소의 거주자 또는 관리자가 사생활의 평온 등의 피해 방지를 위하는 보호를 요청하는 때에만 금지 제한의 통고를 할 수 있었다(§8③). 따라서 종전에는 신고서의 접수단계에서 요청시에만 소음 등의 문제를 판단할 수 있을 뿐이었는데, 최근에는 확성기 등 의 사용이 보편화 되면서 사생활의 평온을 고려하는 것이 중요한 문제로 대두하게 되었다. 특히 종전에는 집회 시위의 단계에서 발생되는 소음에 대하여는 직접 규제하는 장치가 없었으므로 이를 제한하는 규정을 두어야 한다는 요청이 계속적으로 있어 왔다. 한편, 집회 시위시의 소음과 관련하여 외국에서의 입법례를 보면, 일본과 같이 별도의 법률까지 두는 경우는 물론, 그 밖의 국가에서도 지나친 소음에 대하여는 엄격하게 규제하는 규정을 두고 있다. ※ 외국의 입법례 - 일본 : 별도의 법률인 국회의사당등주변지역및외국공관등주변지역의靜穩유지에관한법률로 규제하고 있는 바, §5에서는 국회의사당 및 외국공관 등 주변지역에서 확성기 사용을 금지하고, §6에서는 확성기 사용자에 대한 사용중지명령 및 필요한 조치를 할 수 있도록 하며, §7에서는 명령위반자에 대하여는 6월 이하의 징역 또는 20만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다. - 대만 : 집회시위법 §25에서는 정부기관의 공무방해를 방지하고 학교 등에서의 공공질서 유지를 위하여 필요시 집회를 제한하고, 그 위반시 해산명령을 할 수 있도록 하고 있다. 소음규제와 관련하여 법률 개정의 단계에서는 이를 어느 법에 규정할 것인지와 어떤 방식으로 규정할 것인지가 문제가 되었다. 정부에서는 당초에 국무조정실 주관으로 환경부 등 관계부처가 협의하여 소음진동규제법에 그 규제의 근거와 기준을 마련하고 집회및시위에관한법률에서는 그 집행절차만 규정하는 것으로 논의한 바가 있었다. 국회에서도 처음에는 소음과 관련된 문제로 보아 환경부 소관의 소음진동규제법령에 이를 규정하여야 한다고 하였으나, 국회 환경노동위원회에서 일반 생활소음과는 달리 집회ㆍ시위의 자유를 고려하여야 하므로 집회및시위에관한법률을 개정하는 것으로 의결하여 결국 동법에 이를 규정하게 되었다. (2) 개선의 내용과 방향 확성기 등의 사용을 제한하는 규정을 신설하면서 특히 ‘타인에게 심각한 피해를 주는 소음으로서 대통령령이 정하는 기준’으로 하여, 대통령령에서 너무 엄격한 기준을 정하도록 함으로써 집회ㆍ시위의 권리가 과도하게 제한되는 일이 없도록 하였다. 또한 의원발의 법률안에서는 확성기 등의 사용으로 지나친 소음을 발생시킨 경우 바로 처벌하도록 하였으나, 정부의 검토안에서는 보다 현실에 맞게 일차적으로 기준 이하의 소음을 유지하도록 하거나 확성기 등의 사용중지를 명한 후 그 명령에 위반할 경우에 처벌할 수 있도록 하였다. 구체적으로 집회ㆍ시위시의 지나친 소음을 규제하기 위한 일반적인 규정을 별도의 조문으로 신설하였다(§12의3, 확성기등 사용의 제한). 그 내용은 집회ㆍ시위의 주최자는 확성기ㆍ북ㆍ징ㆍ꽹과리 등 기계ㆍ기구의 사용으로 타인에게 심각한 피해를 주는 소음으로서 대통령령이 정하는 소음을 발생시켜서는 아니되도록 하였다. 관할 경찰관서장은 집회ㆍ시위의 주최자가 그 기준을 초과하는 소음을 발생시켜 타인에게 피해를 주는 경우에는 그 기준 이하의 소음유지 또는 확성기등의 사용중지를 명하거나 확성기등의 일시보관 등 필요한 조치를 명할 수 있도록 하였다. 그 명령을 위반하거나 필요한 조치를 거부ㆍ방해한 자는 6월 이하의 징역 또는 50만원 이하의 벌금 구류 과료에 처할 수 있도록 하였다. 종 전 개 정 제12조의3(확성기 등 사용의 제한) ①집회 또 는 시위의 주최자는 확성기 북 징 꽹과리 등 기계 기구(이하 이 조에서 “확성기 등”이라 한다)의 사용으로 타인에게 심각한 피해를 주는 소음으로서 대통령령이 정하는 기준을 위반하는 소음을 발생시켜서는 아니된다. ②관할경찰관서장은 집회 또는 시위의 주최자가 제1항의 규정에 의한 기준을 초과하는 소음을 발생시켜 타인에게 피해를 주는 경우에는 그 기준 이하의 소음유지 또는 확성기 등의 사용중지를 명하거나 확성기 등의 일시보관 등 필요한 조치를 할 수 있다. 第21條(罰則) 다음 各號의 1에 해당하는 者는 6月이하의 懲役 또는 50萬원 이하의 罰金ㆍ拘留 또는 科料에 處한다. 1. ～ 4. (생 략) 第21條(罰則) ------------------------- ---------------------------------- ---------------------. 1. ～ 4. (종전과 같음) 5. 제12조의3제2항의 규정에 의한 명령을 위반하거나 필요한 조치를 거부ㆍ방해한 자 한편 앞으로 개정될 시행령의 개정과정에서는 규제하는 소음의 기준을 어느 정도로 할 것인지와 그 소음을 어떻게 측정할 것인지 등이 문제가 될 것으로 보인다. 그 개정과정에서 합리적인 기준을 설정하기 위하여서는 소음 관련 전문가와 관계부처, 규제개혁위원회 및 시민단체 등의 의견을 충분히 수렴하고 현장에서의 실험 등을 거칠 필요가 있다고 본다. ※ 집회 시위시 소음규제 : 안상수의원 대표발의(2003. 8. 16, 금지 제한 통고대상 시설에 학교시설을 추가하고, 과도한 소음유발 방지의무와 위반시 처벌 규정 신설 ; 소음진동규제법도 대표발의) 아. 시민 등 참여 제도의 도입 (제18조의2 신설) (1) 도입배경 우리의 경우 그동안 집회 시위의 과정에서 경찰력의 권위와 실효성 확보에 어려운 점이 많았다. 따라서 집회 시위와 관련하여 공권력 행사의 객관성 공정성과 신뢰성의 확보가 무엇보다도 필요한데, 집회 시위의 모든 단계에서 시민 등의 참여를 통한 자문을 통하여 그 문제를 함께 고민하는 제도가 하나의 대안이 될 수 있다. 6) Legal Observers are trained monitors who are out on the streets during demonstrations in order to discourage, and protect demonstrators from, unlawful police conduct. 미국의 일부 지역에서 집회ㆍ시위와 관련하여 시행하고 있는 ‘법률적 옵저버(legal observer)’ 제도를 참고할 수 있는데, 법률적 옵저버가 하는 일 가운데 하나만 예를 들면, 그들은 집회 시위의 현장에서 경찰의 불법적인 행위가 있는 경우 이를 억제하고 불법적인 행위로부터 시위자를 보호하기 위하여 훈련된 감시자의 역할을 수행하고 있다. ※ 미국의 사례 : District of Columbia 경찰청은 변호사, 학생과 전문적으로 교육을 받은 전문가들로 구성되는 「법률적 옵저버(legal observer)」제도를 두고, 관할 구역에서 일어나는 집회 시위에 광범위하게 개입, 자문 등의 역할을 수행하고 있다. 현행 규정상 옥외집회 시위를 주최하고자 하는 경우 관할 경찰서장에게 신고서를 제출하면(§6), 폭력 등으로 공공의 안녕질서에 명백하게 위협될 때 그 금지통고를 하고(§8), 금지통고에 대하여 직근 상급경찰관서의 장에게 이의를 신청하는 경우 그 24시간 이내에 직근 상급경찰관서의 장이 재결을 하도록 규정하고 있다(§9). 이상과 같이 종전에는 집회 시위의 신고 재결 등의 과정에서 시민 등의 참여를 통하여 정당성이나 신뢰성을 확보하는 것과 관련된 규정은 전혀 두고 있지 아니하였다. 그러나 집회 시위의 신고와 재결 등의 과정에서 시민 등의 참여가 보장됨으로써 경찰의 법집행에 있어서 공정성과 신뢰성을 확보하는 동시에 그 참여의 정도에 따라 평화적이고 질서있는 집회 시위문화의 정착에도 상당히 기여할 수 있도록 할 필요가 있다. 먼저, 집회 시위가 공공의 안녕질서에 위협이 되는지의 여부를 객관적이고 공정하게 판단하여, 집회 시위가 지나치게 제한되거나 폭력 과격성이 명백한 집회 시위가 허용되는 것을 사전에 잘 방지되도록 할 필요가 있다. 물론 금지 제한 통고는 기속재량행위이므로 신고제의 취지와는 맞지 아니한 측면이 있다고도 볼 수 있으나, 사실관계의 확인과 합리적인 기준의 적용이 제대로 될 수 있도록 자문하는 등 이 제도가 헌법과 법률의 취지에 따라 잘 운영만 된다면 경찰에 대한 불신으로부터 비롯되었던 많은 문제가 해결될 수도 있는 계기가 될 수도 있을 것으로 보인다. 또한, 금지 제한 통고에 대한 이의신청에 대하여 같은 경찰관서인 직근 상급경찰관서의 장이 재결함으로써 공권력의 행사에 대한 신뢰 확보에 어려운 점이 있었던 점도 보완될 수 있다. 그 밖에 집회 시위가 시작된 후 폭력 등이 행사될 가능성이 있는 경우에는 공권력에 치중하여 대응함으로써, 집회 시위자와 경찰의 상호 작용과정에서 불법 폭력 집회 시위로 되는 경우가 많다고 할 수 있는데, 이 제도의 도입에 따른 의사소통의 원활화로 이 문제도 노력에 따라서 상당히 완화될 수 있을 것이다. 이러한 이점에도 불구하고 집회 시위에 신속하고 효율적으로 대응하여야 하는 경찰의 입장에서는 입법과정에서 이러한 제도의 도입을 선뜻 결정할 수가 없었다. 그러나 경찰청에서는 내부는 물론 일선경찰서 등의 의견을 다양하게 수렴하고, 외국의 사례와 그 현실타당성을 충분히 검토하였고, 결국 이 제도를 우리 현실에 맞게 도입하기로 결정한 것이다. (2) 도입내용 집회 시위의 과정에서 각 절차의 객관성 공정성 및 신뢰성을 확보하여 집회ㆍ시위의 자유와 공공의 안녕질서가 조화되도록 하기 위하여 각급 경찰관서에 공익단체 등의 구성원과 시민, 법률전문가(변호사 법학자 등)로 구성되는 ‘집회 시위 자문위원회’를 둘 수 있도록 하였다. 이 자문위원회에서는 집회ㆍ시위의 금지 또는 제한 통고와 이의신청의 재결에 대한 자문, 집회ㆍ시위에 대한 사례 검토와 그 밖에 집회ㆍ시위관련 업무의 처리와 관련된 사항에 대하여 자문을 받을 수 있도록 하였다. 앞으로 이 위원회가 집회 시위 각 단계에서 다음과 같은 역할을 수행할 수 있을 것으로 보인다. * 신고단계 : 금지통고를 하고자 하는 집회 신고에 대하여, 신고서 기재내용, 홍보물, 사용문서 도구 휴대품과 수집 기록자료 등 객관적 자료에 의하여 공공질서에의 위협과 그 명백성 등을 공정하게 판단하고 그 타당성에 대하여 자문 * 재결단계 : 제3자적 입장에서 제출된 새로운 자료와 경찰의 판단 기준 근거 등을 종합하여, 다시 한번 객관적이고 공정하게 판단하여 자문 * 집회 시위단계 : 경찰당국과 집회 시위자 사이에서 교량역할을 수행하면서, 집회 시위자에게는 사전에 설정된 사항을 준수하도록 촉구하고, 집회 시위와 관련된 조정 등 평화유지를 위한 중요 역할을 수행 * 집회 시위 종료 후 : 사실적인 자료 등을 토대로 주최자의 준수사항 등 이행여부와 경찰 대응의 적정성 등을 객관적으로 분석 평가하고 그 결과는 추후 집회 시위 신고시 등의 판단자료로 활용 종 전 개 정 제18조의2(집회 시위 자문위원회) ①집회 및 시위의 자유와 공공의 안녕질서가 조화되도록 하기 위하여 각급경찰관서에 다음 각호의 사항에 관하여 각급 경찰관서장에게 자문 등을 하는 집회 시위 자문위원회(이하 이 조에서 “위원회”라 한다)를 둘 수 있다. 1. 제8조의 규정에 의한 집회 또는 시위의 금지 또는 제한통고에 대한 자문 2. 제9조제2항의 규정에 의한 이의신청에 대한 재결에 대한 자문 3. 집회 또는 시위에 대한 사례 검토 4. 집회 또는 시위 업무의 처리와 관련하여 필요한 사항 ②위원회는 위원장 1인을 두되, 위원장을 포함한 5인 이상 7인 이하의 위원으로 구성한다. ③위원장 및 위원은 각급경찰관서장이 전문 성 및 공정성 등을 고려하여 다음 각호의 사람 중에서 위촉한다. 1. 변호사 2. 교수 3. 시민단체에서 추천하는 사람 4. 관할지역의 주민대표 ④위원회의 구성과 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 4. 맺는말 이번에 개정된 집회및시위에관한법률은 앞에서 본 바와 같이 의원발의안과 정부검토안에 대하여 국회 행정자치위원회가 대안의 형식으로 심의ㆍ의결하였고, 법제사법위원회에서도 법무부ㆍ변호사협회와 국가인권위원회 등의 의견을 수렴하면서 보완된 것이다. 국회 본회의에서 부결되기는 했으나 수정안까지 발의되는 과정을 거치는 등 우여곡절 끝에 통과되어 공포 시행되었지만, 그 후에도 시민단체 등의 불복종 운동과 헌법소원 등으로 논란이 계속 되었다. 이 법을 개정한다는 것은 입법연혁에서 보는 바와 같이 첨예한 법익 충돌만큼이나 쉽지 않다는 것을 알 수 있다. 그러한 점에서 법익간의 조정을 주된 내용으로 하는 이번 개정이 비교적 원활하게 이루어졌다는 것은 다소 뜻밖이다. 7) 한겨례 라이프폴에서 2003. 11. 20 ～ 27 실시한 네티즌 투표결과 총 4,810명 중 개정을 찬성하는 의견은 2,795명(59%), 반대하는 의견은 2,015명(41%)이었고, 인터넷 다음(daum)에서 2003. 11. 24 ～ 27 실시한 투표에서는 총 1,560명 중 찬성의견은 948명(60.8%), 반대의견은 612명(39.2%)이어서, 두 곳 모두 개정을 찬성하는 의견이 우세하였다. 이는 종전의 집회및시위에관한법률의 운영과정에서 그 만큼 문제가 많았고 개선 필요성에 대한 공감대가 형성되었기 때문이 아닌가 생각된다. 이번 개정은 그러한 문제점의 인식을 바탕으로 그동안 문제가 되어 왔던 사항과 그에 대하여 각계에서 제기된 개선의견을 토대로 입안단계에서부터 규정의 실효성 확보와 위헌성을 고려하였고, 외국의 입법례도 충분히 검토하였다고 할 수 있다. 또 입법과정에서 시민단체와 노동계 등이 참여하는 심포지엄과 라디오 토론과 포털사이트에서의 토론 결과도 참고하였고, 시민단체 등의 입장에서 국회 위원회에 출석하여 제시한 의견에 대하여도 의원들이 판단하였다. 물론 이번에 개정된 내용이 최선의 내용이라고 생각되지는 않으며, 위헌소지가 있는 부분과 법익의 조정이 필요한 부분 에 대하여는 체계적인 연구 검토가 필요하다고 본다. 또 앞으로 집회 시위의 문화가 바람직한 방향으로 바뀌게 된다면, 그에 맞게 강화된 요건도 조정이 되어야 할 것이다. 집회 시위에 대한 종전의 강압적인 대책과 그 집행 결과를 되돌아 볼 때에 시민단체 등에서 판단하는 바와 같은 여러 가지 우려의 여지가 없지는 않다. 그러나 입법과정에서 국회의 법제사법위원회와 정부의 법제처 등에서 위헌성을 충분히 고려하면서 문제가 있는 부분은 최대한 수정하였다. 또 무엇보다도 경찰청에서도 시민단체 등이 참여하는 집회 시위자문위원회의 설치를 전향적으로 검토하여 수용하는 등 앞으로 집회 시위와 관련된 권리의 보장에 있어서도 합리적인 기준을 마련하면서 만전을 기하고자 하고 있다. 이번 개정을 계기로 평화적이고 건전한 선진국형 집회 시위문화가 정착되고, 집회 시위로 인한 국민의 불편은 최소화되면서 헌법에서 보장하고 있는 집회 시위의 자유와 공공의 안녕질서가 최대한 조화될 수 있게 되기를 기대해 본다.