차 례 제1장 제도개선 및 운영 평가 Ⅰ. 제도개선 경과 1. 제도개선 배경 및 평가의 의의 2. 제도개선 추진경과 Ⅱ. 제도개선 내용 1. ‘법령해석 요청권자’의 범위 대폭 확대 2. ‘법령해석 요청 요건’의 대폭 완화 3. ‘법령해석심의위원회’ 설치 4. ‘법령해석관리단’ 신설 5. 법령해석안건의 처리절차 Ⅲ. 제도개선 1년, 운영현황 1.법령해석관리단 및 법령해석심의위원회 현황 2. 법령해석안건 처리현황 3. 법령해석심의위원회 안건 처리 통계 4. 법령해석안건 처리기간 분석 5. 법령해석제도 발전 연구 및 교육 실적 Ⅳ. 제도개선 1년, 효과 분석 1. 우리나라 법치주의 구현의 토대 강화 2. 법령해석 수요의 충족 3. 사회갈등의 순리적 해소 4. 국민 권익의 사전적 보장 5. 행정기관의 집행에 대한 신뢰성 확보 6.법령해석에 대한 행정기관 및 학계의 인식제고 7. 불명확한 법령의 제·개정 피드백 강화 제2장 향후 개선필요사항 및 발전방안 1. 법령해석제도의 개선방안 2. 제도운영상의 개선방안 3. 법령해석 품질 개선방안 제 법령해석제도 개편 1년! 평가 및 향후 발전방안 법제처 법령해석관리단 1장 제도개선 및 운영평가 Ⅰ. 제도개선 경과 1. 제도개선 배경 및 평가의 의의 지방화시대의 급속한 도래와 법치주의의 중요성이 어느 때보다 강조되고 일반국민 및 일선 행정기관의 법의식이 날로 발전하면서 올바른 법령해석에 대한 수요가 급증하고 있다. 그러나 그동안 행정부 내에서의 법령해석 행태와 수준을 보면 이러한 변화된 요구에 미처 대응하지 못하여 온 것이 사실이다. 즉, 지방자치단체는 책임회피·감사의식 등으로 중앙행정기관에 대하여 빈번한 법령해석을 요청하지만 중앙행정기관 또한 소극적이고 애매모호한 법령해석의 행태와 관행을 지속하면서 일선 행정기관의 법령집행업무가 지연되고 민원인의 불편을 초래하는 등 국가적인 낭비요인으로 지적되어 이에 대한 대책의 마련이 시급하게 되었다. 이에 대하여 법제처에서는 2005년 7월 정부내 법령해석제도를 획기적으로 개선하여 자치단체나 일반국민에 대한 법령해석 문호를 개방하고, 법령해석심의위원회 및 법령해석관리단의 설치 등을 통하여 보다 전문적이고 공정한 법령해석이 이루어지도록 최선의 노력을 경주하여 왔다. 그 결과 1년이 지난 지금의 시점에서 보면, 법령해석요청안건이 330건에 이르러 예년에 비해 20배 이상 크게 증가하였고, 해석기능면에서도 행정의 신뢰성 확보, 사회갈등의 법적 해소, 국민의 권리구제 기능 등 다양한 순기능을 수행해 왔음을 볼 수 있다. 법제처는 이러한 순기능적인 측면을 더욱 살려 보다 고객 지향적이고 합리적인 법령해석제도로 정착될 수 있도록 노력하여야 한다. 이를 위해 제도운영과정에서 나타난 미비점과 제도적으로 보완이 필요한 점에 대한 끊임없는 연구와 개선노력이 뒤따라야 할 것이다. 이러한 의미에서 내외의 전문가를 모시고 새로운 제도의 시행 1년에 대한 평가 및 발전방안을 모색하여 이를 발판으로 한 단계 발전의 계기로 삼는 것도 나름대로 의미가 있다고 생각된다. 2. 제도개선 추진경과 법제처에서는 2004. 12. 30. 지방자치단체 규제개혁관계장관회의시 국무총리의 지시에 따라 법령해석제도의 개선방안을 마련하였고, 국무조정실 주관 관계부처 국장단 회의(05. 2. 25)를 거쳐 국무총리에게 법령해석제도 개선방안을 보고(05. 3. 17)한 후 개선내용을 반영한 법제업무운영규정 개정령안을 마련하여 부처 의견조회(3. 24 ～ 4. 11) 및 입법예고(4. 13 ～ 5. 3)를 실시하였다. 또한, 법제처의 2005년도 대통령 업무보고(4. 29)시 민원인에게도 유권해석서비스를 실시하는 방안을 마련하도록 하라는 대통령의 지시에 따라 법제업무운영규정 개정령안에 이를 반영하여 제2차 부처협의(5. 12.～5. 23) 및 입법예고(5. 16～5. 23)를 실시하였고, 법제처심사를 받은 후 차관회의(6. 2) 및 국무회의(6. 7)를 거쳐 2005. 6. 13. 공포하여, 2005. 7. 1.부터 시행되었다. 또한, 법제업무운영규정 시행규칙도 법제처심사를 거쳐 2005. 7. 1. 공포·시행되었다. 법제처에서는 법령해석제도의 적기 시행을 위하여 2005. 6. 15. 법령해석준비단(T/F)을 구성하여 법령해석제도 운영계획, 법령해석심의위원회 운영계획, 법령해석제도 시행안내 및 법령해석심의위원회의 위원 선임 등 법령해석제도의 운영에 필요한 세부적인 업무운영방안을 마련하였고, 법령해석업무의 전담조직에 관한 사항을 담은 법제처직제가 행정자치부와 약 3개월간의 협의를 거쳐 2005. 7. 13. 공포·시행되고, 법제처직제 시행규칙이 2005. 7. 20 공포·시행됨에 따라 법령해석업무를 전담하여 처리할 수 있도록 1단 3팀 25명으로 구성된 법령해석관리단이 발족되었으며, 2005. 8. 10. 법령해석에 관한 전문가인 교수 및 변호사 30인을 법령해석심의위원회의 위원으로 위촉하여 제1회 법령해석심의위원회를 개최하였다. Ⅱ. 제도개선 내용 1. ‘법령해석 요청권자’의 범위 대폭 확대 종전에는 각 부처가 법령운영상 의문이 있거나 부처간에 의견이 대립되는 경우 법제처에 해석요청을 할 수 있었으나, 새로운 제도에서는 각 부, 처뿐만 아니라 경찰청과 같은 소속청과 위원회도 직접 해석요청이 가능하게 되었다. 또한, 지방자치단체의 경우 종전에는 2개 이상의 중앙부처간에 의견이 상충되는 경우에 중앙부처로 하여금 법제처에 해석 요청할 수 있도록 의뢰하고, 20일 이내에 해석요청하지 않은 경우에만 자치단체가 직접 해석요청을 할 수 있도록 매우 제한적이었으나, 개선제도에서는 중앙행정기관의 1차적인 해석내용에 잘못이 있거나 불명확한 경우에는 직접 법제처에 해석요청을 할 수 있도록 하였다. 더구나 새로운 제도에서는 그 동안 법제처의 법령해석제도를 이용할 수 없었던 일반 국민도 먼저 중앙행정기관에 질의한 후 그 회신내용이 법령에 위반된다고 판단되는 경우에는 다시 중앙행정기관으로 하여금 법제처에 해석요청을 하도록 의뢰할 수 있게 하여 법제처의 법령해석서비스를 이용할 수 있게 되었다. 2. ‘법령해석요청 요건’의 대폭 완화 종전에 법제처에 해석요청을 하기 위해서는 반드시 소속 장관 또는 차관의 결재(지방자치단체는 단체장)를 받도록 하였으나, 개선제도에서는 일반적으로 행정업무가 과단위에서 주로 이루어짐을 감안하여 보다 신속한 행정업무의 집행이 이루어질 수 있도록 업무담당과장의 전결로 해석요청을 할 수 있도록 완화하였다. 3. ‘법령해석심의위원회’설치 법제처의 법령해석업무에 대한 전문성, 객관성 및 공정성을 보완하기 위하여 교수·변호사 등 분야별 외부전문가와 중앙행정기관 소속 1급 공무원으로 구성되는 법령해석심의위원회를 설치하고, 법제처에 해석요청되는 법령해석안건은 반드시 법령해석심의위원회의 심의를 거치도록 하였다. 4. ‘법령해석관리단’신설 그 동안 법령해석업무는 정부입법에 대한 심사업무를 주로 하는 각 법제심의관실(또는 법제관실)에서 부수적인 업무로 처리하였으나, 법제처직제 및 동시행규칙의 개정으로 법령해석업무를 전담처리하도록 하기 위하여 3팀 25인으로 구성되는 법령해석관리단을 신설하도록 하였다. 법령해석관리단은 법제처에 제출된 법령 5. 법령해석안건의 처리절차 Ⅲ. 제도개선 1년, 운영현황 Ⅲ. 제도개선 1년, 운영현황 1. 법령해석관리단 및 법령해석심의위원회 현황 1. 법령해석관리단 및 법령해석심의위원회 현황 【조직도】 【법령해석관리단 인원현황】 구 분 정원 현원 과부족 계 25 18 △7 고위공무원단 1 1 4급(팀장) 3 3 4·5급(복수직서기관) 3 2 △1 5급(사무관) 14 9 △5 6·7급(주무) 3 2 △1 기능직 1 1 【제도개선 1년간 법령해석안건 처리 통계】 구 분 접수 회신 비 고 2005년(하) 151건 97건 2005.12.31.까지 회신된 건수임 2006년(상) 179건 161건 05년 미회신 안건을 포함하여 06.6.30.까지 회신된 건수임 계 330건 258건(06.6.30까지 회신된 건수) ○ 【제도개편 전후 법령해석안건 접수통계 비교】 구 분 제도개편 이전 5년간 제도개편 1년간 계 72건(100%) 330건(100%) 중앙부처 65건(90%) 237건(71%) ※ 민원인의뢰 80건(24.2%) 자치단체 7건(10%) 93건(29%) 2005년 7월 20일 신설된 법령해석관리단은 정원 25인의 72%인 18명으로 구성되어 있으며, 정부중앙청사의 공간부족으로 창성동 별관 청사에 임시 사무실을 설치하였다가 예비비가 배정된 후 2005년 9월 13일 이마빌딩 1005호와 1205호를 임대, 사무실을 이전하여 오늘에 이르고 있다. 【법령해석심의위원 현황】 교 수 변호사 기타(연구원 박사) 21 20 1 ○2005년 8월 10일 홍준형 교수, 황덕남 변호사 등 교수 및 변호사 30인을 법령해석심의위원회 민간위원으로 위촉하였고, 중앙행정기관 소속 1급 공무원 37인을 법령해석심의위원회 지명위원으로 지명하였다. 또한, 법령해석안건의 지속적인 증가에 따라 2006년 2월 22일 정하중 교수, 주한길 변호사 등 12인의 민간위원을 추가 위촉하였다. 2. 법령해석안건 처리현황 3. 법령해석심의위원회 안건 처리 통계3. 법령해석심의위원회 안건 처리 통계3. 법령해석심의위원회 안건 처리 통계【위원회 심의건수 총괄】 구분 위원회 횟수 총 심의건수 1차(단심) 2차(재심) 3차 2005년(하) 15회 120건 99건 18건 3건 2006년(상) 22회 187건 173건 10건 4건 계 37회 307건 272건(88.6%) 28건(9.1%) 7건(2.3%) ○ 【2005년도(하) : 위원회 심의건수(120건)】 1회 2회 3회 4회 5회 6회 7회 8회 9회 10회 11회 12회 13회 14회 15회 평균 상정건수 5 10 12 9 6 10 10 8 7 7 7 7 7 8 7 8건 심의의결 건수 5 9 9 7 6 9 8 5 6 7 7 6 6 8 7 7건 심의시간 (분) 120 220 255 205 40 150 120 150 150 70 150 120 150 120 110 142 지난 1년간 37회의 법령해석심의위원회를 개최하여 총 307건을 심의하였는데, 대부분 한번의 심의로 처리되었으나, 약 12%에 해당하는 안건의 경우에는 재심의(또는 3차)를 거쳐 처리하였다. 【최근 5년간 법령해석안건 접수통계】 구 분 2001 2002 2003 2004 2005(상) 2005(하) 2006(상) 계 12 14 16 21 9 151 179 중앙부처 11 13 14 18 9 102 민원인의뢰 40 135 민원인의뢰 40 자치단체 1 1 2 3 - 49 44 【2006년도(상) : 위원회 심의건수(187건)】 1회 2회 3회 4회 5회 6회 7회 8회 9회 10회 11회 12회 상정건수 7 9 6 10 8 11 10 11 7 9 8 8 의결건수 6 9 4 10 4 9 10 11 7 7 7 6 심의시간(분) 90 150 180 80 180 200 140 200 80 210 190 130 13회 14회 15회 16회 17회 18회 19회 20회 21회 22회 평균 상정건수 9 9 9 10 6 6 9 6 10 9 8.5 의결건수 7 9 9 9 5 5 9 2 10 8 7.4 심의시간(분) 180 210 200 160 220 190 135 170 160 220 167 ○2005년에는 15회의 법령해석심의위원회를 개최하여 총 120건의 안건을 상정하여 105건을 심의·의결하였다. 법령해석심의위원회는 8월에 1회, 9월에 2회를 개최하였다가 안건수가 증가함에 따라 주 1회 개최로 바꾸어 10월 4회, 11월 4회, 12월 4회를 개최하였다. ○평균 상정안건수는 8건이고, 그 중 평균 7건을 심의·의결하였으며, 평균심의시간은 142분으로 2시간 22분이 소요되었다. ○2006년에는 총 22회의 법령해석심의위원회를 개최하여 총 187건을 상정하여 163건을 심의·의결하였다. 2006년에도 주 1회 위원회 개최를 원칙으로 하여 상반기 동안 1월 3회, 2월 4회, 3월 3회, 4월 4회, 5월 5회, 6월 3회 등 22회를 개최하였다. ○평균상정안건수는 8.5건으로 2005년의 8건에 비해 조금 늘었고, 평균 심의·의결건수도 7.4건으로 2005년 7건보다 증가하였으며, 평균심의시간은 2005년에 비해 25분이 늘어 2시간 47분이 소요되었다. 【2005년도 위원 참석현황】 1회 2회 3회 4회 5회 6회 7회 8회 9회 10회 11회 12회 13회 14회 15회 평균 계 (위원장포함) 8 9 7 9 6 9 7 8 8 7 7 7 8 7 7 7.6 위촉위원 4 4 4 5 4 4 4 4 4 4 4 4 5 4 4 4.2 지명위원 3 4 2 3 1 4 2 3 3 2 2 2 2 2 2 2.5 ○ 2005년 제도개편 당시에는 위원장과 위촉위원 4인, 지명위원 4인 등 총 9인으로 위원회를 운영하고자 하였다. 그러나 각 부처 정책홍보관리실장인 지명위원의 경우 업무상 참석이 어려운 경우가 많아 평균 2.5인이 참석하였다. 다만 교수, 변호사인 위촉위원의 경우에는 꾸준히 4인 또는 5인이 참석하여 평균 4.2인이 참석하여, 총 참석위원수는 평균 7.6인이었다. 【2006년도 위원 참석현황】 1회 2회 3회 4회 5회 6회 7회 8회 9회 10회 11회 12회 계(위원장포함) 8 8 8 7 8 9 8 8 6 9 8 9 위촉위원 4 4 4 4 4 4 5 5 4 4 5 5 지명위원 3 3 3 2 3 4 2 2 1 4 2 3 13회 14회 15회 16회 17회 18회 19회 20회 21회 22회 평균 계(위원장포함) 8 8 8 9 8 9 9 8 8 8 8.2 위촉위원 5 5 5 5 4 6 5 5 5 4 4.6 지명위원 2 2 2 3 3 2 3 2 2 3 2.6 ○ 2006년도에도 지명위원의 참석율이 저조하여 제7회부터는 위촉위원을 5인 참석할 수 있도록 하였다. 이에 따라 위촉위원의 평균 참석은 4.6인인 반면, 지명위원은 2.6인이었으며 총 참석위원수는 평균 8.2인으로 2005년의 7.6인에 비해 증가하게 되었다. 【1년간 민간위원의 위원회 참석 횟수】 참석 횟수 8 7 6 5 4 3 2 1 불참 인원 1 3 10 6 3 5 7 3 4 ○ 지난 1년 동안 위원 1인당 참석횟수는 평균 약 4.7회였다. 다만 위원들의 개별적인 사정에 따라 참석횟수가 다소 차이가 있었다. ○ 다만, 지난 1년간, 한번도 참석하지 않은 위원이 총 4인으로, 구체적인 사유를 보면, 해외연수(2인), 대학 수업시간과 중복(2인) 등이었다. 4. 법령해석안건 처리기간 분석 가. 평균소요기간 <2005.7.1～2006.6.30.까지 회신된 총258건 대상> 처리 단계 소요 기간 비율 검토기간 : 접수 - 사전검토회의 13.0일 23.0% 결재기간 : 사전검토회의 - 단장결재 13.8일 24.4% 심의기간 : 단장결재 - 위원회 상정 17.1일 30.3% 회신기간 : 위원회 심의후 - 회신 12.6일 22.3% 처리기간 합계 56.5일 100% ○ 1년 동안 처리한 총 258건을 대상으로 분석한 것임. 위원회가 매주 1회 개최되고, 매회당 7～10건이 상정되고 있어 안건추이에 따라 대기시간이 늘어나 각 단계별 소요기간이 증가하는 경우가 있다. 【법령해석 처리기간 추이】 【2005년도 : 97건 대상】 처리 단계 소요 기간 비율 검토기간 : 접수 ～ 사전검토회의 17.0일 28.2% 결재기간 : 사전검토회의 ～ 단장결재 11.7일 19.4% 심의기간 : 단장결재 ～ 위원회 상정 18.5일 30.7% 회신기간 : 위원회 심의후 ～ 회신 13.0일 21.7% 처리기간 합계 60.2일 100% 【2006년도 : 161건 대상】 처리 단계 소요 기간 비율 검토기간 : 접수 ～ 사전검토회의 13.6일 26.1% 결재기간 : 사전검토회의 ～ 단장결재 11일 21.1% 심의기간 : 단장결재 ～ 위원회 상정 15.4일 29.6% 회신기간 : 위원회 심의후 ～ 회신 12.1일 23.2% 처리기간 합계 52.1일 100% 나. 최근 5년 대비 평균처리기간 연 도 2001 2002 2003 2004 2005 (상) 2005 (하) 2006 (상) 평 균 처리기간 84.4 87.2 104.6 75.8 75.7 60.2 52.1 ○ 법제처의 법령해석의 처리기간은 제도개선 이전에는 평균 약 85일이 소요되었으나 제도개선이후에는 2005년도에 약 60일이 소요되었고, 2006년 상반기에는 52일로서 제도개선이전 대비 30일 이상 크게 단축되었다. 5. 법령해석제도 발전 연구 및 교육 실적 ○ 2005년도 및 2006년도 3차례의 관학합동 세미나 개최 ▣ 정부유권해석의 발전과 체계화를 위한 모색(2005. 8. 19) 발표자 : 임종훈 홍익대 교수, 토론자 : 정준현 선문대 교수, 박영도 한국법제연구원 연구위원 ▣정부유권해석의 대상과 그 한계(2005. 10. 21) 발제자 : 조정찬 법령해석관리단장(법령해석심의위원회 간사장) 토론자 1.정부유권해석의 기능과 역할 (임종훈 홍익대 교수) 2.헌법해석의 본질과 한계 (이병훈 전주대 교수) 3. 조례 등 자치법규의 해석 (김성수 한양대 교수) 4. 사실인정과 법령해석 (조헌수 변호사) 5.불확정 개념 판단 문제 (김서현 변호사) 6.행정규칙의 해석 (이준우 한국법제연구원 연구위원) 7.해석요청기관 문제 (윤장근 국무총리행정심판위원회 상임위원) 8.법령해석상의 유의사항 (정태용 행정심판관리국장) ▣ 법령해석기능이 법제발전에 미치는 시사점(2006. 3. 29) 발표자 : 옥무석 이화여대 교수 토론자 : 이상수 서기관, 김승조 서기관 ○ 2006년부터는 자발적 연구모임인 ‘법령해석 이론 및 실무연구회’를 운영하여 월 2회 연구모임을 갖고 있다. 또한, 이러한 자발적 연구모임을 활성화하고 민간 전문가의 참여를 유도하여 2006년도 하반기에는 관학합동 연구회를 정기적으로 실시할 계획이며, 법령해석제도의 발전을 위한 제도적·비교법적 연구를 2006년도 용역과제로 선정하여 조사·연구가 진행되고 있다. ○ 법령해석실무 교육 -2005년도 후반기부터 중앙행정기관 및 지방자치단체에 대한 법제업무 교육시 ‘법령해석 실무’를 교과목에 반영하여 교육을 실시함으로써 법령해석에 대한 이해도를 높임과 동시에 홍보를 강화하고 있다. -2005년도에는 각 행정기관의 법령해석업무담당자 연찬회(2회 실시 : 10월, 11월)시 개선된 법령해석제도의 소개와 법령해석실무에 대하여 교육하였다. -2006년도 상반기에도 법령해석업무담당자 연찬회(3월)와, 중앙 및 자치단체 대상 법률교육(2006. 3～ 5)시 “법령해석실무”를 교육과목으로 편성하여 교육하였다. -또한, 부산시 및 평택시의 자체교육 프로그램(2006. 3～ 5) 및 공법인 법률교육에도 “법령해석실무”를 추가하여 강사를 지원하고 있다. Ⅳ. 제도개선 1년, 효과 분석 1. 우리나라 법치주의 구현의 토대 강화 법령해석제도의 확대개편으로 이제 법제처는 정책의 입법화과정에서의 법령심사, 정책집행단계에서의 법령해석, 정책집행결과에 대한 행정심판이라는 3대 업무를 통하여 정부정책의 수립단계에서부터 집행완료까지의 모든 과정에서 상호보완 및 유기적 협조 매카니즘을 구축하게 됨으로써 대한민국 법치주의 구현을 위한 토대를 강화할 수 있게 되었다. 2. 법령해석 수요의 충족 통계적으로 보면, 최근 5년간 해석요청건수는 연평균 15건에 불과하였으나, 제도개편 1년 동안 330건이 제출되어 해석요청건수가 지난 5년 평균 대비 20배 이상 대폭 증가하였다. 이를 좀더 세분하면, 중앙부처의 경우, 종전에는 연평균 13건을 해석요청하였으나, 개선제도에 따라 각 부·처·청·위원회 등 법령소관 중앙행정기관에서 제출한 해석요청건수가 총 237건으로 18배 이상 크게 증가하였다. 또한, 실제 법령집행업무를 위하여 항시 법령해석이 필요한 일선행정기관인 지방자치단체에서 직접 해석요청을 한 건수가 종전 평균 1.5건에 비해 93건으로 대폭 증가하였고, 아울러, 그 동안 법령에 대하여 의문이 있거나 자치단체 또는 중앙부처의 질의회신에 대하여 의문이 있어도 다른 방법이 없었던 일반국민의 경우에도 개선제도에 따라 중앙행정기관을 경유하여 법령해석을 의뢰할 수 있게 되었는데, 그 요청건수가 전체 중앙부처 요청건수 중 약 30%를 차지할 정도로 법령해석 수요를 충족시켰다고 할 수 있다. 3. 사회갈등의 순리적 해소 법제처에 제출된 법령해석안건에 대하여 교수, 변호사 등 분야별 민간 전문가와 중앙행정기관 1급 공무원으로 구성된 법령해석심의위원회의 심의를 반드시 거치도록 제도화함에 따라 법제처의 정부유권해석은 1차적으로 법령해석관리단의 전문적인 사전검토와 2차적으로 법령해석심의위원회의 공정하고 객관적인 심의를 통하여 보다 명확하고 전문적인 해석이라는 신뢰를 구축하게 되었다. 【법령소관 중앙행정기관의 의견과 다르게 심의·의결된 건수】 구 분 회신건수 소관기관과 반대건수 2005년 151건 39건(25.8%) 2006년 124건 25건(20.2%) 계 275건 64건(23.3%) 이러한 개선제도를 바탕으로 전직 대통령 등에 대한 서훈취소 관련 해석(행정자치부 등 정부내), 납골시설 설치관련 해석(경기도와 서울시), 판교납골시설 부지가 무상귀속대상 토지인지 여부(건설교통부, 경기도, 한국토지공사), 약국설치허가 관련(의약분업정책) 등 부처간 또는 부처내, 중앙행정기관과 자치단체, 자치단체 상호간, 정부와 민간부문간, 민간상호간의 의견대립이 장기화되어 정책집행이 지연되는 사안에 대하여 해석제도를 통하여 갈등을 해소하는 역할이 가능하였다. ◇ 행정자치부 - 전직대통령 등에 대한 서훈 취소 가능 여부 - 서훈된 자가 상훈법 제8조제1항제2호 및 제3호에 해당하는 형을 받고, 그 형의 집행이 면제되는 특별사면을 받은 경우에도 기간에 관계없이 그 서훈을 취소할 수 있으며, 서훈될 당시의 공적과 관계없는 죄를 범하여 상훈법 제8조제1항제2호 및 제3호에 해당하게 된 경우에도 그 서훈을 취소할 수 있다. ◇ 경기도 - 다른 자치단체 관할 구역에 소재하는 사설 납골시설의 전용이용권을 확보하고자 하는 경우 당해 자치단체의 동의를 요하는지 여부 - 서울 등 지방자치단체가 다른 지방자치단체의 관할 내에 있는 특정 사설납골시설의 일부 또는 전부에 대하여 계약으로 사용권을 확보하여 당해 주민들의 전용납골시설로 이용하도록 하게 하는 경우 해당 납골시설은 지방자치법 제135조제1항의 규정에 의한 공공시설에 해당하므로, 동조제3항의 규정에 의하여 해당 납골시설을 관할하는 지방자치단체의 동의를 얻어야 한다. ◇ 건설교통부 - 판교 납골시설 부지가 행정기관에 무상귀속대상 공공시설인지 여부 -택지개발사업의 공동사업시행자인 행정청이 택지개발사업시행구역 안에 도시계획시설로 결정된 납골시설을 설치함에 있어서 그 납골시설의 부지를 다른 공동사업시행자로부터 무상으로 받은 후 민자유치로 납골시설을 신축하고 이를 공유재산 및 물품관리법 제7조에 의하여 기부채납 받고자 하는 경우에는 동 납골시설의 부지는 택지개발촉진법 제25조제1항에 의한 무상귀속대상 공공시설에 해당하지 않는다. 4. 국민 권익의 사전적 보장 폐수배출시설의 승계관련 해석(강원도), 의사자유족 보상금 관련 해석(보건복지부) 등과 같이 행정기관의 잘못된 법령 해석·집행으로 인한 국민의 권리침해를 미리 예방할 수 있게 되었고, 또한, 일반국민(민원인)이 행정기관의 1차적인 법령해석에 대하여 의문이 있는 경우에 법제처의 정부유권해석제도를 통하여 다시 한번 검토할 수 있는 시스템이 제도화됨으로써 국민의 권리를 사전적으로 보장하는 역할이 한층 강화되었다. ◇ 오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률 제25조의3(권리·의무의 승계) 관련 해석 오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률 제24조의2의 규정에 의한 축산폐수배출시설의 설치허가는 대물적 허가라고 할 것이므로, 새로이 축산업을 영위하고자 하는 자가 경매절차에 의하여 축산폐수배출시설 및 축산폐수처리시설의 전부를 취득한 경우에는 축산폐수배출시설 설치허가에 따른 종전 축산업자의 권리·의무를 승계한 것으로 보아야 한다. ◇ 의사상자 예우에 관한 법률 부칙 제2항(보상금 지급에 관한 경과조치)에 관한 해석 1994. 7. 28. 타인의 생명을 구하다가 사망하여 2005. 5. 27. 의사상자심사위원회에서 의사자로 심사·결정된 경우 구 의사상자 예우에 관한 법률(1996. 12. 30 법률 5225호로 개정된 후 1999. 1. 21 법률 5678호로 개정되기 전의 것) 제7조제2항의 규정에 의하여 의사자가 사망한 당시의 월최저임금액에 240을 곱한 금액을 보상금으로 지급하여야 한다. 5. 행정기관의 집행에 대한 신뢰성 확보 일반게임장업 등록시 부관첨부 가능관련 해석(울산시 남구) 등과 같이 행정기관에서 법령집행을 하기 전에 법령해석제도를 통하여 보다 명확하고 객관적인 해석을 받아 법령집행업무를 수행함으로써 행정의 신뢰성을 제고할 수 있게 되었고, 또한, 자동차 대여사업 면허세 납부방법관련 해석(행정자치부) 등과 같이 중앙행정기관 또는 자치단체가 특혜시비나 감사를 의식하여 소극적인 법령해석 행태를 보이던 소위 책임회피를 위한 “핑퐁”의 가능성이 차단되어 신속하고 일관성있는 법령집행업무가 가능하게 되었다. ◇ 울산광역시 남구 - 음반·비디오 물 및 게임물에 관한 법률 제27조제1항(일반게임장업 등록) 관련 해석 음반·비디오물 및 게임물에 관한 법률 제27조의 규정에 의하여 시장·군수·구청장이 일반게임장업의 등록신청을 받은 경우, 등록신청을 받은 위 일반게임장업의 영업소 소재지가 학교신설예정지 인근으로 현재는 학교환경위생정화구역에 해당하지 아니하나 학교가 신설되면 학교환경위생정화구역에 해당하게 될 경우에는 학교개교 시까지만 당해 등록이 유효하도록 하는 제한을 붙여 수리할 수 있다. ◇ 건설교통부 - 여객자동차 운수사업법 시행규칙 별표 4(자동차대여사업 등록기준) 관련 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제53조 및 별표 4에 의한 자동차대여사업의 등록기준에 의하면, 차고는 자기소유이어야 하나 자동차대여사업자가 주차장의 일부를 2년 이상 사용하는 계약을 체결한 경우에 전용으로 사용하는 부분은 자기소유로 본다고 규정되어 있는바, 주차전용건축물의 주차장 일부를 2년 이상 차고로 사용하는 계약을 체결하여 당해 자동차대여사업용 자동차를 전용으로 사용하는 것이 예정되어 있다면, 이를 자기소유의 차고를 갖춘 것으로 볼 수 있다. 6. 법령해석에 대한 행정기관 및 학계의 인식 제고 행정기관의 법령해석은 행정심판이나 행정소송으로 다투어지지 않으면 사실상 최종적인 효력이 있음을 인식시켜 보다 신중한 법령해석을 유도하게 되었고, 법제처 법률교육과 자치단체의 자체교육에 법령해석실무를 과목으로 추가하여 중앙행정기관 및 자치단체에 대하여 법령해석업무에 대한 지원을 강화하였으며, 법령해석사례집, 법령해석제도 소개, 법령질의회신 매뉴얼 등의 책자를 발간 배포하여 법령해석의 활용도를 제고하였다. 또한, 학계, 법조계 전문가가 참여하는 법령해석심의위원회의 운영과 법령해석에 대한 연구세미나 등을 통해 법령해석 이론의 연구발전에 기여할 수 있는 토대를 마련하였다. 7. 불명확한 법령의 제·개정 피드백 강화 법령해석관리단의 법령해석안건에 대한 사전검토과정과 법령해석심의위원회의 심의과정에서 발견되는 불명확하고 애매한 법령에 대하여 법령심사를 담당하고 있는 법제처의 내부 정비제도를 통하여 보다 신속한 제·개정 피드백이 가능하게 되었다. 또한, 일선 법령집행기관인 자치단체와 민원인의 참여 확대로 실제 법령집행과정에서 발생하는 오류 및 미비점의 발굴이 보다 쉬워지고 이에 대한 보다 신속한 제·개정 피드백이 가능하게 되었다. ※ 2005년 28건의 정비필요 법령 발굴 2006년 상반기 59건의 정비필요 법령 발굴 제2장 향후 개선필요사항 및 발전방안 행정부 내에서의 최고의 권위를 가진다는 의미에서 ‘정부유권해석’을 표방하고 있는 법제처의 법령해석은 2005년도 제도개선을 통하여 각계로부터 많은 호평을 받아 온 것이 사실이다. 종전의 정부유권해석이 주로 행정기관간의 정부내 의견통일을 도모하던 것과 달리 일선 행정기관이나 민원인도 일정한 조건하에 정부유권해석을 받아볼 수 있도록 개편된 현재에 와서는 종래 법제처가 가지던 정부유권해석에 대한 기본의식의 전환을 요구하는 등 고객중심적인 법령해석이 많이 강조되는 시점에 와 있다고 할 수 있다. 공정하고 수준 높은 법령해석을 위해서는 제도운영과정에서 나타나는 미비점을 끊임없이 개선하는 한편, 제도적인 개선방안의 모색이 필요한 때에는 부처간 협조와 대국민 홍보를 통하여 적기에 제도개선을 도모하여야 하는 것도 이러한 요구에 부응하기 위한 것이다. 먼저, 제도운영상의 개선방안으로는 내실있는 안건의 검토를 위한 전문인력의 양성, 위원회 운영의 효율화 및 내부절차의 간소화 등을 들 수 있다. 최초의 검토보고서를 작성하는 안건담당자의 자세와 능력에 따라 해석결론의 충실도가 좌우될 수도 있다는 것을 고려할 때 안건담당자의 법적 능력과 자질향상은 가장 우선시되어야 할 것이다. 안건담당자는 보다 타당한 해석 결론을 유도해 내기 위하여 해석이론 및 방법에 대한 연구·토론의 활성화를 위한 노력을 게을리 하지 말아야 할 것이며, 법제처 조직 운용의 측면에서도 이러한 전문 인력을 양성할 수 있는 내부 시스템을 갖추어야 할 것이다. 한편, 법제처의 법령해석이 정부 내 최종 유권해석이라는 점과 법령해석심의위원회의 심의결과는 특별한 사정이 없는 한 법제처의 해석의견으로 된다는 점에 비추어 볼 때 법령해석심의위원회의 위원은 행정부 내에서는 사실상 최고의 법령 판단자의 역할을 하는 위치에 있다고 할 수 있다. 따라서 위원회 운영에 있어 간사진과 안건검토자들은 풍부한 경험과 전문지식을 지닌 위원들로 하여금 보다 수준높은 해석 결론을 이끌어낼 수 있도록 충실한 안건검토 및 위원회 운영의 효율화를 기하여야 할 것이다. 다음으로, 제도적인 개선방안으로는 주로 법령해석의 대상과 범위, 법령해석 요청권자 및 절차의 개선 등과 관련된 것으로서 장·단기적으로 관련 부처 및 지방자치단체와의 협조를 통하여 범 정부차원에서 풀어나가야 할 과제들이다. 이하에서는 그동안 법령해석제도를 운영하면서 법제처 내부적으로 제기된 개선방안을 살펴보기로 한다. 1. 제도적 개선방안 ■ 자치법규에 대한 해석 등 유권해석 대상 확대 관련 ○ 참여정부의 지속적인 지방분권정책추진에 따른 중앙부처권한의 자치단체 이양 및 위임의 증가로 일선 행정기관인 자치단체의 조례 또는 규칙을 통한 정책집행이 대폭 증가하여 이에 대한 해석수요도 크게 늘어나고 있음에도 정부유권해석의 대상과 관련하여 법제업무운영규정에서는 ‘법령’이라 함은 법률·대통령령·총리령 및 부령을 지칭하고 있어 자치법규의 대한 해석가능성에 대한 논란이 있을 수 있다. ○ 헌법과 관련된 법령해석의 경우 법령의 위헌여부 또는 헌법의 고유한 원리에 대한 해석 등과 관련하여 행정해석의 한계에 대한 논란이 있을 수 있다. ○ 각 부처의 훈령 등 법령의 위임을 받은 행정규칙의 경우에는 상위 법령의 해석과 연계되어 해석대상이 될 수 있으나, 그 외의 경우에는 해석대상이 되는지 여부에 대한 검토가 필요하다. ○ 또한, 조약의 경우 국내법과 동등한 효력이 있는 것으로 인정이 되는 경우 해석대상으로 볼 수 있으나, 법제업무운영규정에서는 해석대상인 법령의 범위에 “조약”이 명시적으로 포함되어 있지 않으므로 이에 대한 논란이 있을 수 있다. ☞ 법제업무운영규정상 법제처의 해석은 행정기관(민원인 의뢰포함)에서 해석요청을 할 경우에 해석업무를 하게 되는 수동적인 구조로 되어 있으므로 법제업무운영규정의 해석대상 법령을 제한적으로 규정할 필요는 없다는 의견과 법제업무운영규정의 해석대상 법령의 범위에 명시적으로 포함시켜야 한다는 의견이 있음. ☞ 자치법규나 행정규칙의 경우 일률적으로 해석대상이 되느냐의 여부보다는 어느 사안의 어느 정도까지 해석이 가능할 것인지(행정해석의 한계)에 대한 검토가 선행되어야 하는 문제가 있음. ■ 중앙부처의 회신지연에 대한 보완 필요 ○ 자치단체나 민원인이 정부유권해석제도를 이용하기 위해서는 1차적으로 중앙행정기관의 질의하여 그 회신내용에 대한 불복여부를 따져야 하는데, 중앙행정기관에서 여러 가지 이유로 회신을 지연함에 따라 법제처의 법령해석제도를 이용할 수 없게 되는 사례가 발생하고, 이는 결국 일선행정기관의 법령집행업무의 지연과 민원인의 불만이 가중되는 경우로 이어지게 된다. ☞ 종전 법제업무운영규정 제26조에서는 자치단체는 2개 이상의 중앙부처의 의견이 상충되는 경우 당해 기관으로 하여금 법제처에 해석요청을 하도록 의뢰할 수 있고, 20일 이내에 해석요청하지 않으면 직접 해석요청할 수 있다고 규정되어 있었으나, 개정규정에서는 자치단체가 하나의 중앙부처의 의견에 불복시 직접 해석요청할 수 있도록 하면서 회신기간규정은 삭제하였음. ☞ 민원인이 질의한 경우에는 민원사무처리에 관한 법령에 따라 회신기간이 정해져 있으므로 문제되지 않는다는 의견도 있으나, 이러한 회신기간은 훈시적 성격이 강한 점과 중앙행정기관의 1차적 해석권한을 존중한다는 차원에서 보다 신중할 필요가 있음. ○ 다만, 제도개선이후 자치단체의 해석요청건수는 전체건수의 약 30%를 차지하고, 민원인인 중앙행정기관을 경유하여 법제처에 제출되는 해석요청건수도 중앙부처의 해석요청건수의 약 40%를 차지하고 있는 점에서 보면, 위와 같은 중앙부처의 회신지연사례는 매우 적은 것으로 판단된다. 그러나 앞으로도 중앙부처의 회신지연사례가 문제된다면 법제업무운영규정에 회신기간제도를 도입하는 등 개선방안을 적극적으로 검토할 필요가 있다. ○ 참고로, 법제처에서는 자치단체 공무원을 대상으로 법령질의회신에 대한 설문조사결과(06. 3) 회신내용이 애매모호하고, 회신기간이 지나치게 길며, 기존 질의회신사례의 이용이 불편하다는 의견이 많았다.. 이에 따라 법제처에서는 지난 7월 법령질의회신 매뉴얼을 발간, 각급 행정기관에 배포함으로써 보다 개선된 법령질의회신이 되도록 협조를 당부하였다. ■ 민원인의 자치단체 해석요청 의뢰제도 검토 ○ 2005. 7. 법령해석제도의 개편으로 민원인이 중앙행정기관을 경유하여 법제처의 법령해석서비스를 이용할 수 있도록 하였다. 이에 따라 중앙행정기관의 해석요청안건 중 약 30%가 민원인의 의뢰로 해석요청되는 것으로 파악되고 있다. ○ 그런데 민원인의 경우 행정업무의 최일선에 있는 자치단체와 법령해석에 관하여 다툼이 있는 경우가 많은데, 이 경우 자치단체가 직접 법제처에 해석요청을 하지 않는다면, 민원인은 다시 중앙행정기관에 질의를 하여 그 회신을 받고 그 회신내용에 불복하는 경우에만 중앙행정기관에 의뢰하여 법제처에 해석요청을 할 수 있는 바, 중앙행정기관의 회신의견과 민원인의 의견은 같으나 자치단체와 다른 경우에 민원인이 해석요청할 수 있는 방법이 없게 된다. 따라서 민원인이 지방자치단체와 의견이 다른 경우 자치단체를 경유하여 법제처에 해석요청을 의뢰할 수 있는 방안을 검토할 필요가 있다. ☞ 민원인이 지자체를 경유하여 해석요청하는 경우 법령소관 중앙행정기관의 의견을 받지 않는 문제가 발생하므로 중앙행정기관의 해석의견을 반영하는 방안이 먼저 고려되어야 하는 문제점이 있음. ■ 기 타 ○ 정부유권해석 등에 관한 법률 제정 검토 : 정부유권해석의 권위와 순기능적 역할을 더욱 높이기 위해서는 장기적으로 대통령령인 법제업무운영규정을 보완하는 법률적 뒷받침이 필요하다. 이에 대하여는 법제처에서 장기적인 정책과제로 채택하여 현재 검토중에 있다. ○ 법령소관 중앙행정기관에 대한 공식적인 법령정비의견 권고 : 법제처의 법령해석과정에서 불합리하고 잘못된 법령이 있는 경우 법령정비의견을 해당 중앙행정기관에 적시에 제시하여 법령 제·개정을 통한 궁극적인 문제해결을 할 수 있는 방안을 검토할 필요가 있다. ○ 법령해석심의위원회 지명위원의 소극적 역할에 대한 재검토 필요 : 위원회 운영결과 각 부처 1급 공무원으로 구성된 지명위원의 경우 참석율이 저조할 뿐만 아니라 소관 부처 안건이외의 다른 부처의 안건에 대해서는 해석의견을 제시하거나 정부의 입장을 피력할 수 있는 준비가 거의 안 되어 있기 때문에 지명위원의 참석의의가 유명무실한 실정이다. 그렇다고 정부 측 입장을 배제한 상태로 법령해석을 하는 것은 현실과 동떨어진 해석을 양산할 수 있으므로 제도적으로 법제처의 지명위원을 현재 1인에서 2인으로 늘리는 방안 또는 지명위원외 상임위원을 두는 방안을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 2. 제도 운영상의 개선방안 ■ 법령해석심의위원회의 역할 극대화 ○ 2005년도 법령해석제도의 개편에서 가장 두드러진 특징 중의 하나는 법령해석심의위원회의 신설이었다. 그 이전부터 법령해석에 있어서는 법제처가 가장 공정하고 객관적인 입장을 견지할 수 있는 부처라는 인식이 널리 인정되고 있었음에도 불구하고, 한층 더 객관성과 전문성을 보장하기 위한 장치로서 민간전문가를 위주로 구성된 위원회를 설치하게 된 것이다. 법제처의 실무적인 지식과 민간 법률전문가의 제3자적 견해가 적절히 결합됨으로써 법령해석의 결과에 대한 신뢰와 권위가 더욱 높아지는 계기도 마련하게 된 것이다. 따라서 행정해석의 장기적인 발전을 위해서는 위원들의 이론적 심화를 위한 노력과 아울러 법제처의 보다 충실한 자료제공과 뒷받침이 있어야 할 것이다. 또한, 개별 안건의 경우 위원회의 심의방향에 따라 해석결론이 도출되기 때문에 위원들이 좀 더 관심을 가지고 해석안건에 대한 임할 수 있는 여건을 조성하는 것이 무엇보다도 중요하다. ○ 현재 매 위원회마다 8건 내외의 안건을 처리하는데 해석요청 안건의 내용이 갈수록 복잡하고 어려워지면서 모든 안건에 대한 모든 위원들의 심도있는 검토가 어렵고 현실적으로 제약이 있는 회의시간을 고려할 때 주심제도의 보다 적극적인 활용을 생각해 볼 수 있다. 현재 위원 1인당 통상 1건의 주심안건을 배정하고 있는데, 위원 1인당 2건 또는 중요한 안건의 경우 1건에 2명의 위원을 주심으로 배정하는 방안도 고려해 볼 수 있다. ○ 위원의 안건검토에 대한 시간적 여유를 위하여 위원회 회의 1주일 전까지 반드시 회의안건이 발송될 수 있도록 하고, 주심위원과 안건담당자간 커뮤니케이션을 활성화하여 밀도있는 안건심의와 심의시간을 단축시켜 나가야 할 것이다. ○ 또한, 법령해석심의위원회 심의과정에 관련 당사자의 참여를 확대하여 관련당사자들이 법제처의 해석의견을 자연스럽게 받아들일 수 있도록 함으로써 법령해석의 실효성 또는 실질적인 기속력을 내실화할 필요가 있다. ■ 법령해석심의위원회의 운영 효율화 ○ 2005년의 경우 총 15회의 법령해석심의위원회 평균 심의시간은 119분이었으나, 2006년 상반기에는 총 22회의 위원회 평균 심의시간이 167분으로 50분 정도가 늘어났다. 이는 2005년에 비해 상정안건의 수는 비슷하나 심의의결한 건수가 증가하고 안건검토를 보다 심도있게 한 결과로 볼 수도 있다. 그러나 회의시간의 장기화는 궁극적으로 위원의 위원회 참석 기피, 피로도의 증가로 인한 후순위 안건 검토의 소홀 등으로 이어질 수 있기 때문에 가급적 회의시간을 2시간 내외로 하는 것이 바람직하다. 이를 위해서는 안건담당자의 충실한 사전검토 및 준비, 회의 운영진의 효율적 회의진행 등 모든 회의관련자의 집중적이고 효율적인 회의운영 자세가 요구된다고 할 것이다. ○ 현재는 모든 안건이 위원회에서 실질적으로 심의됨으로 인하여 신속한 안건처리에 지장이 초래되고 있으므로 안건의 중요도에 따라 중요한 안건은 위원회에서 실질적인 심의를 하고, 그 외의 안건은 위원들에게 안건 배부시 일괄 상정되는 안건임을 알리고 이견이 없는 경우 위원회에 일괄상정하여 처리하는 방안도 검토해 볼 수 있다. 다만, 이 경우 중요 안건인지 아닌지에 대한 판단이 선행되어야 하는 문제점이 있다. ■ 사전검토회의의 적절한 운영 모색 ○ 현재는 법령해석관리단의 단장 주재로 해석단의 직원만이 참석하여 해석요청 안건에 대한 토의를 하고 있는데, 중요안건의 경우에는 법제업무에 대한 경험이 풍부한 법제심의관 또는 법제관, 그리고 실무에 밝은 해당부처의 직원 등의 참석을 유도하여 보다 다양하고 깊이 있는 사전검토가 되도록 하여야 할 것이다. 3. 법령해석 품질 개선방안 ■ 법령해석의 품질 개선을 위한 조사 및 연구 활성화 ○ 법령해석요청 문서만으로는 법령해석의 전제가 되는 사실관계나 그간의 법령운영관행 등에 대하여 명확하게 알 수 없는 경우가 많고, 법령해석 요청기관(민원인) 또는 법령 소관기관의 비협조로 사실관계 등이 왜곡될 수도 있다. 따라서 안건 담당자는 질의배경 등 해석요청기관 또는 민원인으로부터 가능한 한 상세한 사실관련 자료를 입수하고, 법령소관 중앙행정기관을 통하여 그 간의 법령운영관행 및 정책적 고려사항 등에 대한 명확한 조사가 필요하다. 아울러 명확한 법령해석이란 결국 법령해석의 실효성과 연결되는 것이므로 법령해석관련 당사자 즉 법령해석요청기관, 법령소관 중앙행정기관, 관련 기관 또는 단체, 그리고 민원인 등의 의견을 충분히 검토해야 한다. ○ 법령해석의 이론과 방법에 대한 체계적인 연구 및 선례축적을 통하여 행정해석의 질적·양적 수준을 향상시켜야 한다. 이를 위하여 학계 및 법조계의 전문가와 연계한 법령해석 관련 포럼 및 연구모임 등을 활성화하고, 법령해석 관련 이론 및 실무에 대한 이해도를 높이기 위하여 법제처 직원, 각 중앙행정기관 및 자치단체 실무자에 대한 법령해석 실무교육을 정기적으로 실시하여 법령에 대한 지식 향상을 도모하는 것이 바람직하다. ■ 보다 신속한 법령해석 ○ 지난 1년간 법령해석안건의 평균 처리기간은 최근 5년 평균 처리기간인 85일에 비하면, 30여일 이상 크게 단축되었다. 그러나 법령해석을 요청하는 행정기관 또는 민원인의 입장에서 본다면 법령해석 처리기간이 여전히 길게 느껴질 수 있으므로 보다 신속한 안건의 처리가 필요하다. ○ 안건 검토의 충실성과 신속성은 어느 정도 상치되는 면이 있으나 심도있는 검토를 해치지 아니하는 범위 내에서 안건담당자의 사전검토 기간 단축, 안건별 내용분류를 통한 안건담당자의 전문 화, 위원회에서의 심의안건의 보류 최소화를 위한 위원회 운영의 효율화 등 다양한 방안의 모색이 필요하다. ○ 관련 기관의 사실조사 및 보완자료의 제출이 늦어지는 등 관련 기관의 비협조로 인하여 처리기간이 지연되는 경우에는 안건을 반려하여 내용을 보완하여 다시 제출하도록 함으로써 보다 충실하게 시간에 구애받지 않고 안건을 검토할 수 있는 절차를 적극적으로 활용할 필요가 있다.