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차 례 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 교통범칙금의 일반적 고찰 1. 교통범칙금의 의의 2. 교통범칙금의 법적 성격 Ⅲ. 교통범칙금의 문제점 1. 법규상 문제 2. 운영상 문제 Ⅳ. 교통범칙금의 개선 방안 1. 법규상 개선 2. 운영상 개선 Ⅴ. 맺는 말 교통범칙금제도의 개선방안 연구 A study on measures to solve the problems money penalty for a violation of traffic regulations 김원중(법학박사, 호남대학교 경찰안보학과 전임강사) I. 머리말 1)경찰과 정부의 지속적인 교통사고 감소의 노력으로 사망자는 2000년을 기점으로 매년 감소의 추세를 나타내고 있다. 2000년 10,236명, 2001년 8,097명, 2002년 7,222명, 2003년 7,212명으로 감소하고 있다(경찰청, 도로교통안전백서, 2004, 42쪽 참조). 2)경찰청, 도로교통안전백서, 191쪽 참조. 3) 현재 입법안으로 무인단속시스템에 의해 적발된 차량에 대하여도 범칙금으로 전환하려고 입법추진중에 있다. 4) 경찰대학, 경찰교통론, 2001, 408쪽. 자동차가 보급되어 온지 약 100년의 세월이 되었다. 그동안 차량의 증대와 운전자의 수는 상상을 초월할 정도로 증가해 왔다. 자동차는 우리 일상생활에 없어서는 아니 될 문명의 기기로 누구나 편리하게 이용하고 있다. 도로와 주차장은 차량으로 넘쳐날 정도로 차량의 보급은 기하급수적이었다. 차량의 증대에 따라 도로의 확충도 이루어지고 있다. 발달된 차량의 성능과 도로의 확충은 우리의 생활을 1일 생활권으로 바꾸어놓은 획기적인 계기가 되었다. 1970년대 경부고속도로의 신설은 우리 생활에 일대 변혁의 계기가 되었으며, 2004년의 고속전철(KTX)은 또다시 우리 생활을 반나절의 생활권으로 탈바꿈시키고 있다. 이처럼 문명의 이기들은 우리 생활을 편리하고 경제적으로 바꾸어 놓았으나 이로 인한 피해도 심각한 실정에 있다. 이라크 전쟁이 발발한 이후 현재 까지 미군의 사망자는 약 1800여명에 이르고 있는데, 우리나라는 1년 자동차 사고로 인하여 사망한 자는 약 1만여명에 이르고 있다. 이는 1년간 이라크전쟁에서 사망한 미군의 숫자보다 높게 나타나고 있어 자동차에 의한 교통사고는 전쟁보다 더 위협적인 것이라 할 수 있다. 우리는 집에서 나오면 가장 먼저 도로상의 차량과 마주치게 된다. 차량의 성능향상과 운전자의 안전의식 미흡은 우리 개개인을 전쟁에 무방비로 내보내어 지는 것과 다를 바 없다. 정부와 경찰의 지속적인 교통안전 홍보와 단속으로 교통법규위반은 감소하고 있으나 단속이 조금만 소홀한 경우 그 위반은 다시 증가하고 있다. 현재는 경찰의 인적단속시스템에서 물적 단속시스템으로 전환하고 있다. 인력의 부족 등에 의해 무인단속시스템을 2,617대 설치하여 운영중에 있다. 현재 무인단속시스템에 의해 적발된 차량과 경찰의 직접단속에 의해 적발된 위반자에 대하여 과태료부과와 범칙금 부과 등으로 차등화 하고 있다. 무인단속시스템과 경찰의 직접단속에 의해 적발된 경우 차등 적용하는 것은 법적용의 안정성을 해치는 결과를 초래하는 문제를 안고 있다. 우리의 경우 현재 교통위반자에 대하여 교통범칙금이라는 통고처분제도를 두고 있다. 통고처분제도는 운전자의 심리를 억압하여 위반을 억제하는 효과와 위반시 범칙금 납부를 강제하는 효과를 동시에 달성하고 있다. 그러나 문제는 교통범칙금을 법규위반이라는 단순한 행정목적을 위해 부과하는 것이 적정한 가에 대하여는 의문이며, 또한 범칙금액이 위반에 대한 제재수단으로 적정한가 그리고 각 위반유형별로 금액의 차등화는 어떤 근거에 의해 구분하고 있는 가 등에 대하여 매우 불분명하다. 법은 그 적용에 있어 명확성과 형평성을 가져야 하며, 적정성의 원리가 지켜져야 함에도 불구하고 우리 교통범칙금은 이러한 법의 원리와는 거리가 요원한 형태를 가지고 있다. 따라서 이하에서는 우리 교통범칙금이 가지고 있는 문제점과 이에 대한 개선안을 도출하여 법의 명확성 등을 확립하며, 교통위반자의 위반을 억제하여 교통안전을 확보할 수 있도록 하는데 본 연구의 목적이 있다. Ⅱ. 교통범칙금의 일반적 고찰 1. 교통범칙금의 의의 1) 교통범칙금의 개념 5)통고처분이란 일반형사소송절차에 앞선 절차로 일정한 위법행위의 자에게 금전을 부과하여 납부토록하고, 그 범칙금을 납부하면 처벌이 종료되는 과형절차를 말한다:홍정선, 행정법원론(상), 박영사, 2003, 482-483쪽 참조. 6) 석종현, 도로교통법상의 범칙금론, 삼영사, 1994, 29쪽. 7) 조정찬, 통고처분에 의한 범칙금제도, 월간 법제, 1991. 2. 28 통권 제330호, 법제처, 27쪽. 도로상에서 차량 및 보행자의 법규위반에 대하여 부과하는 교통범칙금은 교통법규 위반자에 대하여 경찰관이 직접 위반 장소에서 위반자에게 위반에 따르는 부과금액(즉 범칙금)을 납부할 것을 통고하여 그 금액(범칙금)을 납부하도록 하고 운전을 계속하게 하는 제도를 말한다. 교통범칙금은 통고처분이라는 절차를 통하여 법률의 구성요건에 해당하는 위법·유책한 행위를 한 범칙행위자에 대해 부과되는 행정상 금전적 제재를 말한다. 범칙금은 통고처분이라는 절차를 동반하여 부과된다는 점에 그 특징이 있다. 현재 교통범칙금은 도로교통법 제117조에 의해 동법 제113조 각호 또는 제114조 각호의 죄에 해당하는 위반행위를 말하며, (이러한 위반행위를 한 자를 범칙자로) 경찰서장은 범칙자에 대하여 위반이유를 명시한 범칙금납부통고서를 통고하여 범칙금을 납부하도록 하여 그 납부된 범칙금을 국고에 귀속하도록 하는 것을 말한다. 도로교통법 제117조의 3항에 의해 범칙금의 액수는 범칙행위의 종류·차종에 따라 도로교통법 시행령으로 규정하고 있으며, 동법 시행령 제73조에서 별표2와 별표3을 두어 범칙금의 종류와 금액을 규정하고 있다. 이 같은 교통범칙금제도는 운전면허제도 및 운전면허취소·정지제도, 자동차사용정지제도, 과태료제도 등과 함께 도로에서 일어나는 교통상의 위험과 장해를 방지·제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하기 위한 수단의 하나라 할 수 있다. 통고처분제도를 둔 이유는 행정범의 성격이 강하기 때문에 형벌에 의해 처벌하기보다는 행정상 의무이행 확보차원에서 응분의 금전적 제재를 가하는 것이 본래의 목적을 달성하는데 효과적이라고 판단하였기 때문이다. 통고처분제도가 1970년대 자동차의 급증에 따라 교통사범이 증가하자 정부는 1973년에 도로교통법에 범칙행위에 대한 처리특례를 법률 제2591호로 개정하여 채택하여, 대통령령 제7066호에 의해 1974년 2월 15일부터 시행되어 현재에 이르고 있다. 2) 교통범칙금의 실태 경미한 교통위반행위에 대하여 비 범죄화 하려는 경향으로 교통위반자에 대하여 형사상으로 처벌을 하여 전과자 양산과 같은 부작용을 해소하고 행정의 목적을 달성하기 위해서 교통위반자에 대한 제재수단으로 범칙금 제도를 도입하여 시행하고 있다. 1995년 7월 1일 시행된 개정령은 운전자와 보행자를 나누어 구분하고 있으며 운전자의 범칙행위는 61개 유형으로 구분하고 있으며 보행자의 범칙행위도 10개 유형으로 나누어 규정하고 있는데, 이들 범칙금액은 최저 10,000원에서 최고 100,000원을 부과하고 있다. 8)석종현, 앞의 책, 83-87쪽. 9) 김원주, 자동차운전자의 교통위반에 대한 범칙금제도, 공법연구 제12집, 한국공법학회, 1984, 136쪽. 도로교통법은 경미하고 정형적인 교통위반행위에 대하여 범칙금을 국가에 납부하게 함으로서 간이·신속한 사건처리를 도모 하는데 그 취지가 있다. 도로교통법 제163조는 ‘경찰서장은 범칙자로 인정되는 사람에 대하여 그 이유를 명시한 범칙금 납부통고서로 범칙금을 납부할 것을 통고 할 수 있다’고 규정하고 있다. 즉 통고처분은 일반의 형사절차와는 달리 경찰서장이 소추기관으로 되어있다. 범칙금 납부에 관하여 동법 제164조 제1항은 ‘경찰서장으로부터 범칙금납부통고서를 받은 사람은 10일 이내에 경찰청장이 지정하는 국고은행, 그 지점이나 대리점 또는 우체국 (즉 수납기관)에 납부하여야 한다. 단 천재지변 기타 부득이한 사유로 말미암아 그 기간내에 범칙금을 납부하지 않을 때에는 그 사유가 없어지게 된 날로부터 5일 이내에 납부하여야 한다’고 규정하고 있다. 동법 제2항은 ‘범칙금 납부통지서를 받은 사람이 그 납부기간내에 범칙금을 납부하지 아니한 때에는 납부기간이 만료되는 날의 다음날부터 20일 이내에 통고받은 범칙금에 100분의 20을 더한 금액을 납부하여야 한다’고 하여 납부를 강제하고 있다. 2. 교통범칙금의 법적 성격 1) 법적 성질 10)석종현, 앞의 책, 69쪽; 김원주, 앞의 논문, 139쪽; 일본에서도 학자들은 교통반칙금을 제재금의 성질로 보고 있다(손기식, 교통형법, 고시계, 1992, 99쪽 참조). 11) 김남진, 행정법Ⅰ, 법문사, 1998, 535쪽. 12) 김원중, 교통범칙금의 문제점과 개선방안 연구, 법학연구:한국법학회 제14집, 2004, 154-155쪽 참조. 13) 자세한 내용은 김원중, 앞의 논문, 153쪽 참조. 14) 대법원, 1986. 2. 25 선고 85도 2664판결:김철용, 행정법Ⅱ, 박영사, 2005, 652쪽. 15) 원용복, 교통사고처리특별법에 관한 소고, 검찰, 1982, 제2집, 152-153쪽 참조. 교통범칙금의 법적 성질은 행정형벌과 행정질서벌 그리고 제3의 행정제재수단으로 보는 설로 나뉘고 있다. 첫째 행정형벌설은 행정법상 의무위반에 대한 제재로서 일반통치권에 의해 부과되는 처벌로서 형법상의 요건은 구비하나 행정목적을 달성하기 위해 처벌하는 것으로 형벌과는 구별이 되며, 둘째 행정질서벌설은 행정법상 의무위반에 대한 제재로 형벌과 달리 직접적으로 행정목적을 침해하는데 이르지 않고 간접적으로 행정상 질서에 장해를 줄 위험성이 있는 행위에 대한 제재로 보고 있으며, 셋째 행정상의 제3의 제재수단으로 보는 설은 직접적으로 행정목적이나 사회목적을 침해하는 행위에 대하여 행정법규의 실효성을 확보하기 위한 의무이행확보수단으로서 행정형벌과 행정질서벌과는 다른 제3의 제재수단으로 보고 있다. 이러한 교통범칙금의 법적 성질은 도로교통법에 의해 경찰서장이 통고처분에 의해 부과하는 행정상의 제재금의 일종으로 보고 있다. 교통범칙금은 금전을 그 제재수단으로 하는 점에서 벌금, 과태료, 부과금, 가산금, 부당이득세와 같으나 성질이나 목적면에서 구별되고 있다. 이러한 교통범칙금이 과연 행정형벌인가 아니면 질서벌인가에 대하여 현재는 행정제재수단으로서의 성질을 가지고 있다고 보는 것이 다수의 견해이다. 이 같은 행정목적달성을 위한 범칙금이나 과태료의 경우는 전과자 양산의 회피, 탈형벌화가 목적이므로 당연히 행정제재수단으로 보아야 한다고 한다. 교통범칙금제도는 독일의 수수료납부의무부경고제를 변형하여 도입한 것이나, 독일의 경우는 도로교통법상 위경죄에 해당하는 범칙행위는 질서위반행위로 전환하였다. 또한 일본의 경우는 도로교통법의 일부개정에 의해 교통반칙금제도를 입안한 당국자들은 대부분 “반칙금의 법적 성질은 경찰본부장의 통고에 의해 임의로 납부하는 금전으로서 행정상의 제재금”이라 보고 있다. 현행 도로교통법이 교통위반행위를 범칙행위로 규정하고 그에 대한 제재금을 범칙금으로 규정하고 있는 것으로 보아, 행정질서벌인 과태료와는 구별되나 그렇다고 행정형벌은 더욱 아니다. 이러한 교통범칙금의 법적성질은 행정질서벌과 행정형벌의 중간에 위치한 행정제재수단으로 보아야 한다. 교통범칙금은 교통위반자에 대한 제재로서 교통법규의 실효성을 확보하기 위한 수단으로 도입되어 적용되어 오고 있으나 그 법적 성격이 아직 명확히 구분되지 않고 있다. 따라서 일반적으로 교통범칙금이란 행정상의 제3의 제재수단으로 이해하여야 한다. 2) 통고처분의 효력 도로교통법 제164조 제3항, 제165조 제3항은 ‘범칙금을 납부한 사람은 그 범칙행위에 대하여 다시 벌 받지 아니한다’고 규정하고 있다. 이 조항의 ‘벌 받지 아니한다’고 규정한 의미에 대하여 판례와 학설은 견해가 나뉘고 있다. 통고처분에 기판력을 인정한 것이라는 견해와 단순히 공소제기를 하는 것을 금지한 것이라는 견해의 대립이 있다. 이처럼 확정된 통고처분에 기판력을 인정하자는 견해는 법의 명문에 반하고 사법적 심사를 거치지 아니한 통고처분에 기판력을 인정하다는 것은 타당하지 않다. 또한 공소제기하지 못하게 하는 견해에서는 재차 공소제기를 하지 못하게 하는 효력만을 인정하여 이에 위반하여 공소가 제기된 경우는 형사소송법에 의하여 부적합한 공소로서 공소기각의 판결을 받아야 한다는 견해도 통고처분의 확정력을 전혀 부정하고 있어 이론상 이해하기 어렵다. 도로교통법 제165조에 의하면 ‘범칙금 납부통고서를 받은 사람이 그 납부기간내에 범칙금을 납부하지 아니한 경우 및 통고처분을 할 수 없는 경우 즉 성명 또는 주소가 확실치 않은 사람, 달아날 염려가 있거나 범칙금 납부통고서를 받기를 거절한 사람 등에 대하여 경찰서장은 지체없이 즉결심판을 받도록 한다’고 규정하고 있다. 법원의 즉결심판에 불복이 있으면 1주일내에 정식재판 청구를 할 수 있고 정식재판 청구기간의 경과, 정식재판 청구권의 포기 또는 청구의 취하나 정식재판 청구기각재판의 확정에 의하여 기결심판이 확정되면 확정판결과 동일한 효력 즉 기판력이 생기게 된다고 보고 있다. 통고처분자체는 행정목적달성을 위하여 규정한 것으로 우리 도로교통법상 ‘범칙금을 납부한 사람은 다시 범칙행위에 대해 벌받지 아니한다’고 규정한 입법취지로 보아 행정상의 변형된 확정력으로 이해할 수 있다. 범칙금부과는 행정목적달성을 위한 것이며, 통고처분에 불복시는 통고처분 자체의 효력이 상실되며, 불복시는 즉결심판에 의한 형사소송절차로 다툴 수 있으므로 이를 기판력이나 순수한 확정력으로 보기는 어렵다. 따라서 이를 행정목적달성을 위한 확정력중 순수 확정력이라기 보단 행정집행의 용이성을 위한 변형화된 확정력으로 이해하여야 할 것이다. Ⅲ. 교통범칙금의 문제점 교통의 원활한 소통과 안전을 확보하기 위하여 도로교통법을 제정하여 운전자 및 보행자 등에 대하여 안전운전 및 안전한 보행을 하도록 하고 있다. 우리 도로교통법은 도로상에서 발생하는 운전자의 안전운전에 중점을 두어 법규를 준수하도록 하고 있다. 도로상에서 운전자가 법규에 위반한 운전을 할 경우에 동 법에의해 교통범칙금을 발부하고 있으며, 또한 시장 등은 과태료를 발부할 수 있도록 하고 있다. 도로교통법은 도로상의 안전운전이라는 행정목적을 달성하기 위하여 운전자 및 보행자에 대하여 범칙금 등을 발부하고 있는데, 이러한 범칙금은 그 법규상 및 운영상에 있어 여러 가지 문제를 가지고 있다. 이하에서는 범칙금이 가지고 있는 문제점에 대하여 고찰하였다. 1. 법규상 문제 1) 법적 성격의 모호성 16)고의성이 있는 경우 물피사고나 인피사고의 경우 형법 등에 의해 처벌되므로 교통범칙자와는 구별할 필요가 있다. 17)행정편의 및 집행의 용이성 등에 의해 현재 시행되고 있는 범칙금제도를 과태료로 전환하여 법의 일관성 및 명확성을 유지할 필요가 있다. 18) 동지:조영우, 벌점 및 범칙금의 합리적 부과방안에 관한 연구, 중앙경찰학교, 2003, 22-23쪽 참조. 19) 김원중, 앞의 논문, 157쪽 참조. 교통범칙금은 그 법적 성격면에서 보면 제2의 행정제재수단 또는 준사법적 행위라고 보고 있는 것이 일반적인 견해이다. 교통위반자에 대하여 부과하는 범칙금은 행정목적달성을 위한 금전벌로서의 성격을 가지고 있다. 우리는 현재 행정목적 달성을 위하여 위반자에 대하여 범칙금 외에 과태료, 행정형벌 등을 부과하고 있다. 교통위반자는 형사제재조치인 형벌과는 달리 고의성이 결여되어 있다. 교통위반자에 대하여 행정법인 도로교통법에서 범칙금을 부과하는 것은 행정편의주의를 위한 하나의 새로운 제도를 탄생시킨 것으로 그 성격 자체가 명확해야 한다. 우리는 법치주의를 지향하고 있으며, 법은 그 성격이 명확하여야 하며, 국민의 입장에서 수긍할 수 있는 제도가 갖추어져야 할 것이다. 교통위반자에 대하여 범칙금을 부과하는 이유는 재위반을 방지하고 위반에 대항 제재조치로 부과하는 것으로 이는 행정목적달성을 위한 과태료라는 제도를 가지고 있음에도 불구하고 범칙금이라는 성격이 모호한 제도를 두어 시행하는 것은 법의 명확성의 원칙에 반한다. 2) 범칙행위 개념의 불 명확화 도로상의 운전자 및 보행자의 법규위반에 대하여 도로교통법 및 도로교통법시행령 등에 규정하고 있다. 도로교통법 및 동법 시행령은 운전자의 안전운전을 주지시키기 위하여 규정한 구체적인 법률로 범칙행위의 근거법이 되고 있다. 도로교통법 시행령 별표 2 및 3은 동법의 근거에 의해 각 범칙행위를 세부적으로 구분하여 시행하여 오고 있다. 이러한 범칙행위의 개념은 단속경찰관이나 일반인이 이해하기 어렵게 일반적이고 추상적으로 구분되어 있으며, 또한 근거법인 도로교통법의 조항도 각각의 행위들에 대하여 지나치게 추상적으로 규정되어 불명확성을 가지고 있다. 법칙행위의 근거중 도로교통법 제48조의 ‘안전운전의무’조항은 추상적 규정으로 세부규정이 없이 이루어지고 있어 단속경찰관의 자의적인 해석을 낳을 우려가 높다. 법규는 국민의 기본권을 제한하는 규정으로 구체적이고 명확히 하여야 할 필요가 있으므로 도로교통법상의 위반행위 등에 대하여 법령에서 구체적이고 명확히 하여 집행기관의 자의적인 해석을 배제하여야 할 것이다. 지나치게 경찰의 자의적인 해석인 재량권을 부여할 경우 자칫 남용 및 일탈을 낳을 수 있다. 3) 차량종류별 차등화 20)2003년도 교통사고 현황을 보면 승용차가 149,744건(62.2%)발생에 3,382명(46.9%)사망으로 가장 높고, 특수자동차가 1,478건(0.6%)발생에 123명(1.7%)이 사망하여 가장 낮게 나타나고 있다(경찰청, 도로교통안전백서, 257-258쪽 참조). 또한 차종별 교통법규위반 현황을 보면 총 단속건수 12,790,534건 중 승합자동차 1,181,520, 승용자동차 8,521,826건, 화물자동차 2,046,084건, 이륜자동차 739,172건, 기타 자동차 301,932건(특수 건설기계 등)으로 나타났다(경찰청, 도로교통안전백서, 191쪽 참조). 21) 김원중, 앞의 논문, 157쪽 참조. 22) 동지:조영우, 앞의 논문, 25쪽 참조. 도로교통법 시행령 별표 2에 의하면 범칙행위별로 범칙금액을 100,000에서 10,000원으로 구분하여 승합자동차, 승용자동차, 이륜자동차, 자전거 등 4가지 유형으로 구분하여 규정하고 있다. 범칙행위 제1항목의 속도위반(40km/h초과)시는 3개 유형으로 승합자동차, 승용자동차, 이륜자동차로 구분하고 2항목(중앙선침범 및 통행구분위반 등)에서 60항목(고속도로 및 자동차 전용도로 운전자특별준수사항위반 등) 이하에 대하여는 4개 유형 승합자동차, 승용자동차, 이륜자동차, 자전거로 구분하고 있다. 현행 법령에서 도로상을 이용하는 차량종별로 차등화 시키고 있는데 이러한 차등화 이유는 사고의 위험이 중대하기 때문에 구분한 것인지 아니면 다른 명확한 이유가 있어서 인지가 불분명하다. 도로를 이용하는 차량들은 항상 위험에 노출되어 있어 사고시 가해차량 아니면 피해차량이 되고 있다. 이처럼 도로상을 이용하는 차량들은 사고에 직면해 있을 뿐만 아니라 법규위반의 행위를 범할 수 있는 위치에 있다. 그럼에도 불구하고 범칙금액을 차종별로 차등화 하는 것은 형평성의 원칙 및 비례의 원칙에 위배된다. 4) 위반행위별 금액의 차등화 도로교통법 시행령 별표 2에 의하면 범칙행위별로 금액을 100,000에서10,000원으로 차등화 하고 있다. 도로교통법의 근거에 의해 시행령에서 위반행위별로 세분화하고 있는데, 구체적인 행위별로 구분하여 부과하고 있다. 동 시행령에서 보면 범칙행위를 운전자의 경우 총 64개 항목(세분하면 69개 항목)으로 분류하고 있다. 이는 운전자뿐만 아니라 단속경찰관들도 이를 주지하기는 곤란할 정도로 세분화 시키고 있다. 법은 누구나 쉽게 접근하고 명확히 구분할 수 있어야 한다. 그럼에도 우리 도로교통법과 시행령은 지나친 세분화 등으로 운전자 및 단속경찰관의 혼란을 초래할 가능성이 있다. 5) 구제 절차의 미비 23)일반적으로 재량이라기보다는 경찰의 자의적인 해석에 가깝게 법집행이 이루어지고 있다. 예를 들어 교통신호등의 경우 운전자는 녹색에서 통과하였다고 주장하나 경찰관은 적색에서 통과하였다고 상호 이견이 발생할 경우 이에 대한 직접적이고 구체적인 입증방법과 구제방안이 마련되어 있지 않은 실정이다. 항상 경찰과 위반자의 실랑이가 구체적인 증거자료 없이 이루어지므로 이에 대하여 상호간의 대립이 발생하고 경찰관의 지시에 불만을 토로하는 경우가 발생하고 있다. 24)범칙금 납부에 대하여 불복하는 경우 관할 경찰서장이나 지방경찰청장이 이에 대한 구제를 하여 주는 것이 아니라 정식재판이라는 절차를 거치게 되어 있어 소송비용의 증대와 법원업무의 과중화를 가져올 수 있다. 사실상 범칙금납부에 대하여 불복하더라도 소송비용의 과다화로 인하여 납부를 명령받은 자는 재판을 청구하지 않는 실정이다(2003년 통계를 보면 법규위반 단속은 12,790,534건 중 통고처분은 12,152,934건이며 이중 즉결심판에 회부된 건수는 661건(즉결심판 건수에는 범칙금 미납자도 포함되어 있음)으로 낮게 나타나고 있다(경찰청, 도로교통안전백서, 190쪽 참조). 25)경찰청, 교통경찰 중장기발전방안, 2004, 80-82쪽 참조. 교통범칙금에 대한 침해의 경우 이에 대한 구체적인 구제수단이 마련되어 있지 않다. 통고처분의 경우 담당 경찰관의 법리오해의 경우와 법적용후 이에 대한 이의를 제기하는 경우가 명확히 규정되어 있지 않은 점을 가지고 있다. 즉 통고처분시 담당경찰관의 처분에 대하여 이를 구제할 수 있는 길이 마련되어 있지 않다는 것이다. 도로교통법 제166조는 직권남용방지규정으로 ‘통고처분을 함에 있어서 교통을 단속하는 경찰공무원은 본래의 목적에서 벗어나 직무상의 권한을 함부로 남용하여서는 아니 된다’고 규정하고 있다. 이 같은 규정은 경찰공무원에 대하여 자기의 직무를 남용하지 말라는 경고성의 규정으로 이해할 수 있으며, 본 조항이 경찰공무원의 직권남용에 직접적인 영향을 미칠 수 없는 추상적인 개념으로 볼 수밖에 없다. 또한 법규위반자가 담당경찰공무원의 범칙금 납부에 이의가 있는 경우에도 직접적으로 현장에서 이의를 제기할 수 있는 길이 마련되어 있지 않다. 도로교통법의 각 위반조항들의 경우 구체적인 증거보다는 현장에서 경찰의 재량에 의해 집행이 되고 있는 실정이다. 경찰의 통고처분에 대하여 이의를 가진 자가 이에 대하여 사후적인 구제를 받기 위해서는 현행 제도에서는 즉결심판에 의해 구제를 받을 수 있다. 행정처분적인 성격이 강한 경우 이에 대하여 행정심판이나 행정소송에 의해 다투는 것이 바람직함에도 불구하고 우리 제도는 정식재판에 의하여만 구제를 받을 수 있게 하고 있다. 즉 형사소송절차로 진행되는 것이다. 도로교통법상 통고처분을 받은 자는 사전적이나 사후적 구제수단이 사실상 불가능한 상태에 있다. 2. 운영상 문제 1) 교통안전재투자의 부족 1993년 1월부터 교통범칙금 및 무인장비과태료 등의 징수금액을 교통안전에 사용하기 위하여 ‘자동차교통관리개선 특별회계법’을 제정하여 운영하여 오고 있다. 동법의 목적은 ‘교통경찰장비의 보강 등 교통업무개선, 교통안전시설의 원활한 확충 및 관리, 교통안전에 필요한 도로개선, 교통안전교육’ 등을 위하여 제정되었다. 자동차교통관리개선 특별회계법의 최근 5년간 세입은 2000년에 41,060백만원이었으나 2003년 1,238,746백만원(무인장비과태료 261,823백만원, 교통범칙금 183,597백만원, 전년도이월금 784,576백만원, 예탁이자수입 8,750백만원)이었다. 세입에 대하여 세출은 2000년 41,060백만원, 2003년 651,884백만원으로 증가하였다. 2004년의 세출현황을 보면 교통안전활동에 293,577백만원, 도로교통환경개선사업에 217,165백만원, 교통안전교육지도홍보에 18,377백만원 등이 지출되었다. 상세한 세입 및 세출현황은 아래의 도표와 같다. 세출현황 세출현황(단위:백만원) 구분 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 계 41,060 157,995 409,959 651,884 364,082 교통안전활동 28,573 144,209 305,923 293,577 228,402 도로교통환경개선 - - - 217,165 39,929 교통안전교육지도홍보 - - - 18,377 10,614 도로교통안전관리공단출연금 - - (64,265) 69,015 77,417 기본사업비 3,456 3,560 3,642 3,750 3,750 자특회계예탁금 - - 100,000 50,000 - 예비비 9,031 10,226 394 - 3,970 세입현황 세입현황(단위 : 백만원) 구분 ’00 ’01 ’02 ’03 ’04 계 41,060 157,995 409,959 1,238,746 737,907 무인장비과태료 24,381 155,225 224,407 261,823 512,807 교통범칙금 - - - 183,597 216,100 전년도이월금 - - 182,802 784,576 - 타회계전입금 16,679 2,770 - - - 예탁이자수입 - - 2,750 8,750 9,000 위에서 본 것처럼 자동차특별회계법상의 세입의 50% 정도가 교통안전과 관련되는 사업에 투자되고 있다. 자동차교통관리개선 특별법의 목적은 교통안전확보를 위하여 제정된 법으로 이에 의해 세입으로 하는 범칙금, 무인단속장비 과태료 등의 금액은 교통안전에 재투자 되어야 함에도 불구하고 실제상에서는 미흡하게 이루어지고 있다. 비용부담자 편익주의에 의해 교통위반자로부터 징수한 금액은 다시 교통위반을 하지 않고, 안전한 교통환경을 조성하는데 사용되어져야 할 것이다. 2) 자동차교통관리개선 특별회계법의 한시법 ‘자동차교통관리개선 특별회계법’의 시행은 1993년 1월 1일부터 시행하여 2006년 회계연도까지만 시행한다고 규정하고 있다. 교통안전을 확보하기 위하여 제정된 특별법이 한시법으로 규정되어 있어 사업의 지속성 및 교통안전확보에 많은 문제점을 가지고 있다. 첫째 사업의 지속성이 이루어지지 않는다는 것이다. 한시법으로 인하여 2006년도 회계까지만 사업비가 확보가 될 수 있고 그 이후에는 일반회계에서 사업비를 가져와야 하므로 영속성이 결여될 수 있다. 둘째 교통안전을 확보할 수 없다. 동법에 의해 지속적으로 교통위반자로부터 징수되는 금액을 교통안전에 재투자함으로 교통사고 및 교통시설 장비 등을 확충함으로 교통사고 사망자를 2000년 10,236명에서 2003년 7,212명으로 대폭 감소한 것으로 나타났다. 이처럼 교통안전시설 연구 홍보 등에 예산을 사용함으로 실제상에서 교통사고 감소의 결과를 가져왔다. 아직 우리의 경우 자동차 1만대당 교통사고 사망자 수는 OECD국가의 평균인 2.2명보다 높은 5.5명으로 교통사고 사망자가 높게 나타나고 있어 현재보다 2배 이하를 감소시켜야 한다. 그럼에도 한시법으로 동법을 규정하고 있는 것은 교통안전에 심각한 영향을 초래할 수 있다. 3) 범칙금 일시납 도로교통법시행령 제76조 2항은 ‘범칙금은 분할 납부할 수 없다’고 규정하고 있다. 범칙금은 도로를 이용하는 자가 위반할 경우 발부하는 것으로 일시급을 원칙으로 하고 있다. 국민의 편의를 위하여 일정한 경우 분할납부를 할 수 있도록 할 필요가 있다. 범칙금은 아직 우리 국민 경제가치에 비해 금액의 과소화에 의해서 인지 일시급을 원칙으로 하며 예외조항을 두고 있지 않다. IMF이후 국민경제는 위축되고 있으며 사업용 자동차에 의해 자영업 등을 하는 자가 증가하는 추세에 있는 것을 감안하면 범칙금의 일시급은 그 타당성을 상실하였다고 볼 수 있다. 4) 범칙금액의 저액화 26)영국의 ‘불법주정차’에 대하여 차종에 관계없이 부과하고 있으며, 부과금의 경우 우리나라 화폐로 환산시 294,000원정도가 된다(삼성교통안전문화연구소, 교통범칙금 및 과태료 수준에 관한 연구, 2004, 34-35쪽 참조). 도로교통법에서 규정을 두고 있는 교통범칙금은 경미한 교통위반자에 대하여서는 행정제재수단인 범칙금으로 처벌을 하고 있다. 이러한 범칙금납부의 실효성에 관하여서 보면 우선 범칙금의 금액이 현실에 맞지 않게 저액 이라는 것이다. 즉 최고 100,000원 ～ 최저10,000원으로 규정되어 있어 과태료의 기준에도 미치지 못하고 있다. 미국의 경우 주정차에 대한 교통범칙행위에 대하여 각 주별로 차이가 있어나 캘리포니아의 경우 사업용 차량에 대하여 500불 내외의 금액을 부과하고 있으며, 특히 영국의 경우는 우리나라보다 10배 이상을 부과하고 있다. 선진제국과 비교하여 범칙금액은 우리 경제여건에 비추어 현실에 맞지 않는다고 할 수 있다. 27)행정법상 의무위반에 대하여 부과하는 벌로는 행정형벌과 행정질서벌로 대별될 수 있는데 우리는 통고처분제도라는 새로운 형태를 규정하여 시행하고 있다. 법의 명확성과 집행의 명료성을 위하여는 그 성격이 명확할 필요가 있다. 따라서 사생아적인 교통범칙금대신 행정질서벌인 과태료를 부과하는 것이 행정법상의 개념에 부응할 것이다. 28) 현행 무인단속카메라에 의해 적발된 경우 범칙금을 부과 후 납부치 않은 경우 과태료로 전환하고 있는데 이는 법규위반이라는 동일성에 대하여 그 적용의 차등이 문제가 되고 있다. 현재 무인단속카메라에 대한 범칙금으로의 일원화가 추진되고 있다. 현대 경제사회생활에 있어서 교통을 이용하는 자는 위반으로 얻는 이익과 위반에 의해 받는 고통을 비교형량 하여 위반으로 얻는 이익이 클 때에 위반행위로 나아가고 있다고 할 수 있다. 범죄자의 경우도 포이에르 바하(Feuer Bach)에 의하면 심리억제설에 의해 범죄로 얻는 이익보다 그로부터 받는 처벌의 고통이 더 강할 때에 범죄행위로 나아가지 않는다고 한다. 이처럼 경미한 교통위반에서도 위반으로 받는 고통을 강하게 하여야 교통위반행위가 감소할 것이므로 오늘날의 경제사회에서는 경제 가치를 우선시하기 때문에 현재의 교통범칙금이 현실에 맞지 않게 저액이라는 문제를 안고 있다. Ⅳ. 교통범칙금의 개선 방안 도로교통법에서 규정하고 있는 위반행위자에 대하여 교통범칙금을 부과하고 있는데, 교통범칙금의 목적은 도로상의 안전 확보와 위반자의 재발방지 등에 있다. 교통범칙금은 교통위반자에 대하여 비 범죄화라는 측면과 행정목적달성을 위한 의무이행확보수단의 기능이라는 측면에서는 긍정적인 면을 가지고 있다. 그러나 교통범칙금은 앞 장에서 본 것처럼 여러 가지 문제점을 가지고 있다. 이하에서는 현행 교통범칙금이 가지고 있는 문제점에 대하여 그 개선안을 제시하고자 한다. 1. 법규상 개선 1) 법적 성격 및 개념의 명확화 29)박상기외 2인, 형사정책, 한국형사정책연구원, 1998, 280-285쪽 참조. 30) 홍정선, 앞의 책, 457쪽. 31) 김원중, 앞의 논문, 159-160쪽 참조. 32)법이란 국가의 질서를 확립하고 국민의 기본권을 보호하며, 누구나 이해할 수 있도록 구성이 되어야 하며, 국가목적과 행정 편의만을 생각하여 법을 규정하고 집행하여서는 아니될 것이다. 33) 교통범칙금은 교통행정목적 달성을 위한 실효성을 확보하기 위해 또는 행정제재수단으로 금전지급의무를 부과하는 경우가 많아지면서 행정제재금이라는 용어를 사용하고 있다. 또한 현행 교통범칙금의 운영을 보면 무인단속카메라에 의해 단속된 경우 일정기간 범칙금을 납부하지 않고 있으면, 다시 이를 과태료로 전환하는 절차를 가지고 있다. 이는 범칙금이라는 자체를 행정목적달성을 위한 한 수단으로 이해하고 있는 것이며, 과태료에 의한 경우에는 의무위반자에 대하여 충분한 이행을 확보할 수 있다. 교통범칙금은 도로교통법상 교통법규위반자에 대하여 과하여지는 행정법규 확보수단으로 행정제재수단으로 보는 것이 다수의 견해이며, 그 법적 성격은 행정질서벌과 행정형벌의 중간에 위치한다고 볼 수 있을 것이다. 통고처분은 행정법상 의무위반자에 대하여 그 부과하는 벌로서 우리 도로교통법상 현재 경미한 법규위반자에 대하여 이러한 범칙금을 부과하는 것이 타당한가는 재검토되어야 할 것이다. 도로교통법시행령에는 현재 교통법규위반자에 대해 범칙금제도와 과태료 제도를 동시에 두고 있는데, 위반자를 알 수 있는 경우에는 범칙금을 부과하고 위반자를 알 수 없는 경우에는 과태료를 부과하도록 하고 있다. 이것은 단순히 경미한 행위에 대해 부과하고, 위반자를 알 수 없는 경우에는 법적용의 평등의 원칙에도 부합하지 않는다. 또한 도로교통법은 행정목적달성을 위해 의무위반자에 대하여 부과하는 행정벌의 성격을 가지고 있으므로, 범칙금에 의해 그 미납자를 전과자화 하는 것은 교통범칙금의 입법취지에 부합하지 않으며, 법집행의 실효성을 확보하기 위한 수단으로 형사처벌화 하는 것은 형사정책상 경미한 범죄에 대한 비 범죄화의 요구와도 상호 배치된다고 볼 수 있다. 범칙금은 행정형벌의 탈 범죄화가 이루어진 것을 의미하며, 그것은 행정범에 대하여 형벌을 과하는 것이 아니라 과태료나 과징금과 같은 금전적인 제재를 과하도록 함으로써 형벌의 제재대상에서 제외하고자 하는 입법을 통해 행해지고 있다. 즉 교통범칙금은 형벌로서의 성격보다는 행정목적달성이라는 의무확보 수단으로서의 기능을 가지고 있으므로 이를 행정형벌의 성격으로 보기는 어려울 것이다. 따라서 교통법규위반자에 대하여서는 고의성이나 목적성을 가진 범죄가 아니라 행정질서를 위한 법정범으로 규정한 것으로 단순 법규위반 등의 경우를 규정하고 있다. 이같은 도로교통법상의 법규위반자에 대하여 부과하는 교통범칙금은 행정편의주의에는 부합한다고 할 수 있다. 그러나 행정법의 법적용의 명확성과 국민이 수긍할 수 있는 한도를 벗어난 것으로 이를 행정질서벌로 일원화할 필요가 있다. 법적 성격이 모호한 행정형벌과 질서벌 사이의 행정제재수단으로서 존재할 것이 아니라 행정의무위반에 대한 벌로서 그 법적 성격이 명확하며, 위반자에 대한 처벌이라는 목적보다는 금전벌을 부과하여 의무를 확보하기 위한 수단인 과태료로 전환하는 것이 타당할 것이다. 행정법의 특질상 다양한 행정활동에 대하여 법률에서 구체적으로 규정하기는 사실상 불가능하다. 현대 행정은 시급성을 요하며, 예상치 못한 상황들이 나타나므로 이에 대하여 성문법에서 개별적으로 규정하기는 어렵다. 따라서 행정기관에 대하여 법률을 해석함에 있어 재량성을 많이 부여하는 것이 현대행정법의 특징이다. 재량성은 행정기관의 자의적인 해석을 위한 것이 아니라 법률이 추구하고 있는 목적과 이념에 부합되도록 하며, 국민의 기본권을 보호하는 차원에서 해석이 되어야 할 것이다. 특히 경찰의 법집행은 순수 자유재량으로 보는 것이 아니라 기속재량으로 보는 것이 판례와 학설의 일치된 견해이다. 도로교통법을 집행함에 있어 경찰의 재량권이 발생하고 있으나 재량권을 남용하지 못하도록 동법 제166조에서 규정하고 있다. 이처럼 도로교통법위반자에 대한 범칙행위를 적용함에 있어 경찰의 재량성이 많이 부여되나 제한적으로 해석하도록 하는 것이 동법의 취지이다. 현행 도로교통법 및 동 시행령에서 규정한 범칙행위에 대하여 구체성을 가지고 있지 못하여 자의적 해석을 낳을 우려가 강하므로 범칙행위의 개념을 명확히 규정할 필요가 있다. 경찰의 자의적인 해석에 의해 침해가 발생할 경우 이에 대한 구제절차가 미비하므로 범칙행위 개념을 명확히 하여 자의적인 해석을 배제하여 법치행정에 부합되도록 하여야 한다. 34)김철용, 앞의 책, 250쪽. 35) 자세한 내용은 김원중, 앞의 논문, 160-163쪽 참조. 36) 1인당 GDP는 미국 41,757달러, 일본 36,184달러, 우리의 경우 약15,000달러로 일본과 두배 이상의 차이를 나타내고 있다(http://bok.or.kr). 37) IRTAD(International Road Traffic Accident Database) Brief Over view, 2001. 38) 국내경제현황과 외국과의 구체적인 교통범칙금 금액 및 환율비교는 삼성교통안전문화연구소, 앞의 보고서, 27-54쪽 참조. 39) 2001년부터 2002년까지 한시적으로 시행한 신고보상금제도 등에 의해 교통사고는 산술적으로 감소하였다(경찰청, 도로교통안전백서, 36-37쪽 참조). 또한 범칙금 수준이 높은 국가일수록 교통사고 사망률이 낮으며, 특히 범칙금 수준이 가장 높은 영국의 경우 교통사고 사망률이 가장 낮게 나타나고 있다(자세한 사항은 삼성교통안전문화연구소, 앞의 보고서, 9쪽이하 참조). 2) 교통범칙금의 적정화 교통범칙금을 적정화하기 위한 구체적인 내용은 다음과 같다. 첫째, 교통범칙금을 상향조정하여야 한다. 교통법규위반자에 대하여 부과하는 교통범칙금은 10,000원에서 100,000원에 이르고 있다. 우리나라 1인당 GDP는 선진국보다 작은 실정이다. 차량보유대수의 경우 OECD국가의 평균이 21,212천대이나 우리나라는 14,615천대로 10위로 나타났다. 그러나 교통사고의 경우는 자동차 1만대당 사망자 수는 OECD평균이 2.2명에 비해 우리나라는 5.5명으로 평균치보다 두 배 이상 높게 나타나고 있다. 법규위반행위를 감소하고 교통사고를 감소하여 도로상의 안전을 확보하기 위하여는 현행 교통범칙금을 현실화 할 필요가 있다. 법규위반자에 대하여 부과하는 금전벌을 상향조정하여 위반자의 심리를 억제함으로 법규를 줄여야 한다. 현대사회는 자본주의 사회로서 일반적인 개인이 받는 벌칙중 경제적인 벌칙이 오히려 그 효과가 높게 나타난다. 특히 행정상 목적에 위반한 자에 부과하는 행정질서벌인 과태료보다도 그 금액이 적어 위반자에게 심리적 억제를 부여하지 못하고 있다. 따라서 범칙금의 현실화로 인하여 교통위반자가 위반행위로 나아가지 못하게 하기 위해서는 현행 시행되고 있는 범칙금액을 현재 경제사정에 적절하게 맞게끔 상향조정하여야 한다. 40)선진제국의 경우 차종별로 구분하지 않고 운전행위 중심으로 분류하며, 사업용 차량운전자와 상습위반자들에 대해 가중 처벌하고 있다. 우리의 경우도 차종별이 아닌 위반의 상습성에 의해 구분할 필요가 있다. 예를 들어 3회위반시 범칙금액을 두 배 이상 부과함과 아울러 사회봉사나 수강명령을 동시에 부과하는 방안이 강구될 필요가 있다. 41)예를 들면, 첫째 신호지시위반, 둘째 속도위반, 셋째 보행자 및 어린이 보호의무위반, 넷째 차로위반, 다섯째 주정차 금지위반, 여섯째 안전의무 위반 등으로 하여 항목별 내용을 단순화하여 누구나 이해할 수 있도록 하여야 한다. 둘째 차등화 되어 있는 교통범칙금을 차종별 구분을 자동차와 이륜자전거로 통합화하여야 한다. 도로교통법상 승합차, 승용차, 이륜차, 자전거로 구분하여 차등부과하는 범칙금액에 대하여 업무의 효율화와 법적용의 형평성에 부합하기 위해서는 차종별에 구분 없이 동일하게 금액을 부과하여야 한다. 도로이용자는 누구나 동일하게 도로에 위험을 제공하고 위험에 노출되어 있는 상황이다. 개인의 편익을 위해 도로를 이용하므로 이용자는 이에 대한 부담 즉 편익자 비용부담원칙에 입각하여 누구나 동일하게 법적용을 받아야 할 것이다. 현행처럼 합리적 사유가 없는 한에서 차등 적용하는 경우 법적 안정성과 형평성의 원칙에 반할 수 있다. 따라서 법적안정성과 위험제거 및 법집행의 원활화를 위해서는 차종별 차등화한 것을 동일하게 통합하여야 한다. 셋째, 64개 항목으로 구성되어 있는 범칙행위를 통합하여야 한다. 다양하게 구성되어 있는 위반항목과 위반별 금액의 차등화는 도로이용자 및 단속권자가 이를 이해하기가 힘들며, 현재의 위반별 구분에 의한 차등적용의 합리적인 근거가 부족한 현실이다. 법률은 명확성을 가지고, 국민이 이해하기 쉽게 하여 그 집행을 효율화 하여야 함에도 불구하고 우리의 교통범칙금은 일반 평균인이 이해하기 어려우며, 다양하게 구성되어, 행정법의 규정상 성질인 기술성과 수단성, 편의성을 저해하고 있다. 따라서 이러한 다종다양한 교통범칙금에 대하여 위반별로 통합하여 그 효율화를 달성하여야 할 것이다. 현재 각 도로교통법상의 조문별 위반사항별로 구분하고 있는 것을 항목별로 단순하면서 명확히 할 필요가 있다. 3) 구제절차의 확보 42)허영, 한국헌법론, 박영사, 1996, 337쪽. 43)미국의 경우 교통법정을 별도로 설치하고 있어 교통사고 등에 대하여 전문화된 법관에 의해 신속하게 재판을 진행하도록 하고 있다. 우리의 경우도 교통사고 및 교통법규위반자의 이의신청에 대하여 전문화된 ‘교통법원’을 신설하여 신속하고 명확히 판결하는 제도를 두어 국민의 기본권을 보호하여야 할 필요가 있다. 도로교통법 시행령 제78조에 의하면 ‘통고처분을 받기를 거부한 자에 대하여 즉결심판에 회부 한다’고 규정하고 있다. 경미한 교통법규위반에 대하여 이의를 제기하려고 하는 경우에 이에 대한 구제책이 마련되어 있지 않다. 교통법규위반행위 적발시 담당경찰에 대한 이의를 제기할 수 있는 길이 사실상 차단되어 있으며, 범칙금을 발부받고도 이에 대한 이의를 제기할 수 있는 길이 없는 현실이다. 통고처분에 대하여 현장에서 경찰관이 증거물을 가지고 행위자에 대하여 발부하는 것이 아니라, 위반행위를 현장에서 눈으로 인식하여 적발하는 경우가 대부분이므로 위반자와 경찰관과의 논란이 끊이지 않고 있다. 이 같은 문제를 불식시키기 위하여는 현장에서 이의를 제기하는 구제절차를 강구할 필요가 있다. 우리 헌법질서내에서는 누구든지 합리적이고 정당한 법률의 근거가 있고, 적법한 절차에 의하지 아니하고는 체포·구속·압수·수색을 당하지 아니하며, 형사처벌은 물론이고, 행정벌과 보안처분, 그리고 강제노역도 당하지 않는다고 보고 있다. 법치행정을 추구하는 이념 하에서 행정의 집행행위에 대하여 사전적 구제절차를 마련하는 것이 헌법질서에 부합한다. 따라서 첫째, 사전적 이의신청제도를 두어 국민의 권리를 구제할 필요가 있다. 둘째, 범칙금을 발부받은 후 이에 대한 사후적 구제수단도 일반 소송절차 즉 행정심판이나 행정소송등으로 동일하게 할 필요가 있다. 셋째, 전문성확보와 신속한 재판에 의해 권리구제를 받기 위하여는 교통법과 같은 전문적인 법정신설이 필요하다. 교통법정을 신설하여 별도의 법정에서 전문화된 재판관에 의해 신속하고 접근이 용이한 구제가 이루어지도록 하여야 한다. 2. 운영상 개선 1) 자동차교통관리개선 특별법의 개정 첫째, 자동차교통관리개선 특별법의 지속성이다. 현행 자동차교통관리개선 특별법은 한시법으로 2006년 회계연도까지만 효력이 발하는 한시법으로 규정되어 있다. 교통안전확보를 위하여 한시법인 자동차교통관리개선 특별법에 의해 범칙금으로 징수된 금액을 교통안전시설 등에 투자하여 교통시설 및 안전 확보에 많은 기여를 하고 있다. 그러나 2007년부터는 교통안전투자금을 확보하는 방안이 마련되어 있지 않아 교통안전시설 및 교통관련 연구가 원활히 수행되지 못하는 문제가 있다. 교통범칙금은 교통법규위반자로부터 징수하는 것으로 이를 다시 환원하여 교통안전에 투자하는 것이 비용부담자 편익주의에 부합한다. 따라서 동법을 한시법으로가 아닌 계속성을 가진 법률로 개정하여 영속적인 교통안전을 확보하여야 한다. 44)과학적 장비 외에 교통관제센터구축 및 연구사업에 투자, 교통경찰관 전문화 달성을 위한 교육 및 복지향상에 투자하여 교통안전을 확보하여야 한다고 한다(경찰청, 교통경찰 중장기 발전방안, 82-83쪽 참조). 45) 신용사회에 접어들면서 1인당 수개의 카드를 가지고 있으며, 정부에서도 카드사용을 장려하고 있는 상황에서 범칙금을 카드로 납부할 수 있는 제도를 마련하는 방안도 고려할 필요가 있다. 46)경미한 교통법규위반자라 하여도 상습성을 가진 위반자의 경우 수강명령이나 사회봉사명령을 채택하여 교통안전봉사활동이나 교통안전교육을 의무화하여 교통안전에 대한 인식을 재정립하여 교통위반 및 사고를 감소시켜야 한다. 둘째, 교통범칙금 전액을 교통안전에 재투자하여야 한다. 징수된 범칙금 전액이 교통안전에 재투자 될 수 있도록 제도적 장치가 마련되어야 하며, 일반회계로 전환하는 것을 차단하여 교통안전에만 재투자 되어 교통사고 다발국이라는 오명을 벗어나야 한다. 이를 위하여는 범칙금을 과학적이고 공정한 법집행을 위한 시설물 투자에 사용하여야 한다. 즉 교통법규위반자를 인적단속에서 과학적장비에 의한 단속으로 전환할 필요가 있다. 과학적 장비에 의한 단속은 위반자와 집행기관과의 불필요한 논란을 막을 수 있으며, 위반단속에 집중되는 경찰관의 업무를 줄여 치안수요에 전념할 수 있게 한다. 과학적 장비에 의한 단속은 인적활용의 전문화와 단속의 효율화를 동시에 충족할 수 있는 장점이 있다. 2) 납부방법의 변경 범칙금액의 납부를 분할할 수 있는 제도와 신용카드 등으로 납부할 수 있도록 하여야 한다. IMF이후 우리 경제는 서민경제를 위주로 위축되어 있어 가정이 파산하는 경우도 늘어나고 있다. 이러한 경제상황에 따라 범칙금을 납부하는 제도도 변화가 필요하다. 행정은 항상 시대와 사회의 사정에 따라 기본이념에 배치되지 않는 범위에서 국민의 기본권을 보호하는 차원에서 제정되고 해석되어야 한다. 기존의 범칙금의 일시납은 국가경제에는 도움이 될 수 있으나 국민경제에는 장애를 초래할 수 있으므로, 위반자가 선택하여 분할납부를 할 수 있는 제도를 마련하여야 한다. 현대행정은 국민편의주의에 따라 국민에 도움이 될 수 있는 방안으로 전환되어야 한다. 3) 수강명령 및 사회봉사명령 도입 47)경찰청, 교통경찰 중장기 발전방안, 126쪽 참조. 교통범칙금제도는 교통법규위반자에 대하여 형벌을 가하는 것이 아니라 비 범죄화를 추구하여 법규위반자의 전과화를 방지하는데 그 취지가 있다. 행정법상의 법규를 위반한 경우 부과하는 범칙금제도는 징수되는 금액을 다시 교통안전투자에 전환한다는 의미에서는 매우 바람직하다 할 수 있다. 그러나 범칙금 자체가 교통위반을 감소시키는 가는 의문시된다. 운전자들의 법규위반에 대한 불감증과 금전으로 대체하면 된다는 사고가 있는 한 교통안전을 확보하기 위한 목적과는 부합하지 않는다. 따라서 교통안전이라는 목적을 달성하기 위하여는 법규위반자에 대하여 범칙금과 동시에 수강명령이나 사회봉사명령을 도입하는 것이 매우 효과적일 것이다. 현재는 교통사범들에 대하여만 사회봉사명령을 부과하고, 교통위반 등으로 운전면허가 정지된 자에 대하여만 부과하는 수강명령을 경미한 위반자 등에도 확대할 필요가 있다. 운전자를 대상으로 실시한 설문조사에서 교통위반이나 자동차 사고에 대하여 벌금형이나 징역형보다는 사회봉사명령이나 수강명령으로 대체하는 방안에 찬성하는 것이 응답자의 78%로 높게 나타났다. 또한 교통사범에 대한 사회봉사명령이나 수강명령을 받은 자의 재범감소율이 53.2%로 조사되어 사회봉사명령과 수강명령이 재범을 방지하는데 매우 효과적임을 알 수 있다. 따라서 교통법규위반자에 대하여도 교통안전과 재범을 방지하기 위하여는 일률적인 범칙금대신 사회봉사명령과 수강명령을 도입하는 것을 검토하여야 한다. Ⅴ. 맺는 말 차량보급의 증대와 운전면허소지자의 증가는 도로상의 교통사고 및 법규위반자를 증가하게 하고 있다. 국민의 교통안전에 대한 인식의 증가 없이 도로와 차량의 증가 및 자동차의 성능향상은 도로의 안전을 절대적으로 위협하고 있다. 매일 발생하는 교통사고와 법규위반으로 우리는 교통전쟁속에 살고 있다. 이러한 위험요소를 제거하기 위하여 다양한 노력이 시도되고 있으며, 첨단장비에 의한 단속이 실시되고 있다. 그럼에도 불구하고 교통사고는 그 감소치가 둔감한 실정이다. 교통사고와 위반을 억제하기 위하여 우리는 금전을 부과하는 교통범칙금제도를 두고 있다. 현행 시행하고 있는 교통범칙금제도는 도로교통법상 규정하고 있는 위반항목에 대하여 부과하는 금전벌로서 궁극적인 목적은 교통안전을 확보하는데 있다. 교통범칙금제도는 우리의 특수한 상황인 행정편의주의 등에 의해 발생한 것으로 일본의 교통반칙금제도와 유사하다. 미국의 경우는 벌금으로 일관하여 규정하여 그 성격을 명확히 하고 있으며, 이에 대한 구제책으로 교통법정이라는 제도를 두고 있다. 우리의 경우 교통범칙금제도를 둠으로 행정의 편의성을 달성할 수 있어나 명확성의 원리에는 부합하지 못한 실정이다. 또한 위반항목 등에 대하여 지나치게 추상적이고 차등화 되어있는 문제점을 가지고 있어 이에 대한 개선책이 절실하다. 법은 누구나 이해하기 쉽게 제정되어야 하며, 행정편의주의보다는 국민편익주의를 고려하여 제정되어야 한다. 단속을 위한 단속에서 벗어나 교통안전확보라는 차원에서 교통범칙금이 부과될 때 제도의 존재가치가 있게 된다. 이 같은 이유 등에 의해 우리 교통범칙금이 가지고 있는 문제를 개선하여 도로교통의 안전 확보를 달성하도록 하여야 한다. 이를 위해선 첫째, 교통범칙금 제도를 과태료로 전환하여 법의 명확성과 개념의 구체성을 확보할 필요가 있다. 둘째, 일괄적으로 규정된 범칙금을 사회봉사명령이나 수강명령제도를 도입하여 실질적인 교통안전에 기여할 수 있도록 한다. 셋째, 차종별로 차등화 되어 있는 범칙금을 통합하고, 다양하게 규정한 위반항목을 일관성과 이해성을 높이기 위한 제도로 통합되어야 한다. 넷째, 한시법으로 규정되어 있는 자동차교통관리개선 특별회계법을 영속성을 가진 법으로 개정하여 계속적으로 교통안전에 교통범칙금이 투자될 수 있도록 제도를 마련하여야 한다. 다섯째, 교통범칙금액을 교통안전확보를 위한 교통위반자의 억제를 위하여 우 ※ 게재된 내용은 필자의 개인적인 견해이며 법제처의 공식 견해를 나타내는 것은 아닙니다. 리 경제사정에 맞게끔 상향조정할 필요가 있다. 이상의 여러 가지 개선안 등을 통하여 현행 교통범칙금제도가 가지고 있는 문제점을 개선하여 교통사고 높은 나라라는 불명예를 씻어 내야 할 것이다. 교통범칙금을 부과하기에 앞서 법질서를 확보할 수 있는가와 교통안전에 기여하고 있는 가를 재검토하여야 한다. 교통범칙금제도 개선으로 교통안전과 법규위반자를 감소하여 교통안전을 확보하여야 한다. ■ 참 고 문 헌 김남진, 행정법Ⅰ, 법문사, 1998. 김철용, 행정법Ⅱ, 박영사, 2005. 박상기외 2인, 형사정책, 한국형사정책연구원, 1998. 석종현, 도로교통법상의 범칙금론, 삼영사, 1994. 손기식, 교통형법, 고시계, 1992. 허영, 한국헌법론, 박영사, 1996. 홍정선, 행정법원론(상), 박영사, 2003. 경찰청, 교통경찰 중장기발전방안, 2004. 경찰청, 도로교통안전백서, 2004. 경찰대학, 경찰교통론, 2001. 삼성교통안전문화연구소, 교통범칙금 및 과태료 수준에 관한 연구, 2004. 김원주, 자동차운전자의 교통위반에 대한 범칙금제도, 공법연구 제12집, 한국공법학회, 1984. 김원중, 교통범칙금의 문제점과 개선방안 연구, 법학연구:한국법학회 제14집, 2004. 조영우, 벌점 및 범칙금의 합리적 부과방안에 관한 연구, 중앙경찰학교, 2003. 조정찬, 통고처분에 의한 범칙금제도, 월간 법제, 1991. 2. 28 통권 제330호, 법제처. 원용복, 교통사고처리특별법에 관한 소고, 검찰, 1982, 제2집. 대법원, 1986. 2. 25 선고 85도 2664판결 http://bok.or.kr IRTAD(International Road Traffic Accident Database) Brief Over view, 2001.