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Ⅰ. 질의요지 및 배경 1. 질의요지 1986년 12월 31일 법률 제3901호로 일부개정되기 전의 ｢공유수면매립법｣(이하 ‘종전 공유수면매립법’이라 함)에 따라 공유수면 매립면허를 받은 자가 1999년 2월 8일 법률 제5911호로 전부개정된 ｢공유수면매립법｣(이하 ‘개정 공유수면매립법’이라 함)이 시행된 후인 지금에 이르러 준공인가를 받게 되는 경우, 공유수면 매립면허를 받은 자가 소유권을 취득하는 매립지의 범위에 관하여 ‘종전 공유수면매립법’을 적용해야 하는지, 아니면 ‘개정 공유수면매립법’을 적용해야 하는지? 2. 질의배경 1986년 12월 31일 이전에는 공유수면을 매립하여 준공인가를 받으면 “매립지 전체”에 대한 소유권을 취득하였는데, 정부는 1986년 12월 31일 법률 제3901호로 ｢공유수면매립법｣을 개정하여 매립면허를 받은 자가 취득할 수 있는 매립지의 범위를 “매립에 소요되는 사업비에 상당하는 매립지”로 축소하였다. 그러면서 동 법률 부칙 제3항(이하 ‘종전 부칙’이라 함)에 “이 법 시행 전에 이미 매립의 면허를 받은 자에 대해서는 종전의 규정에 의한다.”라는 경과규정을 두어 이미 매립면허를 받은 자의 기득권을 보호하였다. ｢공유수면매립법｣은 1999년 2월 8일 법률 제5911호로 전부개정되었는데, 이 때에 소유권 취득의 대상이 되는 매립지의 범위에 관한 사항은 개정내용에 포함되지 않았으며, ‘종전 부칙’에 관한 언급도 없었다. 그런데 1976년 공유수면 매립면허를 받은 자가 매립공사를 진행하여 현재 준공단계에 이르게 됨에 따라, 향후 준공인가를 받으면 ‘종전 공유수면매립법’에 따라 “매립지 전체”의 소유권을 취득하게 되는지, 아니면 ‘개정 공유수면매립법’에 따라 ‘매립에 소요되는 사업비에 상당하는 매립지’의 소유권을 취득하게 되는지에 관하여 논란이 야기되었는데, ‘종전 부칙’의 실효 여부가 관건이 되었다. Ⅱ. 회답 ‘종전 공유수면매립법’에 따라 공유수면 매립면허를 받은 자가 ‘개정 공유수면매립법’이 시행된 이후에 준공인가를 받게 되는 경우, 소유권 취득의 대상이 되는 매립지의 범위에 관하여는 ‘종전 공유수면매립법’을 적용해야 한다. 관계법령 □ ｢공유수면매립법｣ <1986. 12. 31. 법률 제3901호로 개정되기 이전의 것> 제14조(매립지의 소유권취득) ①매립의 면허를 받은 자는 제12조의 규정에 의한 준공의 인가를 받은 날에 그 매립지의 소유권을 취득한다. 다만, 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 매립지는 예외로 한다. ②전항 단서의 규정에 의한 매립지의 귀속에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. □ ｢공유수면매립법｣ <1986. 12. 31. 법률 제3901호로 개정된 것> 제14조(매립지의 소유권취득) ①매립의 면허를 받은 자는 제12조의 규정에 의한 준공의 인가를 받은 날에 공용 또는 공공의 용에 사용하기 위하여 필요한 매립지를 제외한 매립지중 준공인가신청시에 본인이 원하는 위치의 매립지로서 그 매립에 소요되는 사업비(순공사비ㆍ조사비ㆍ보상비 기타 당해 매립에 관한 공사에 소요된 비용을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에 상당하는 매립지의 소유권을 취득한다. ② - ⑤ (생 략) 부 칙 ① - ② (생 략) ③(이미 매립의 면허를 받은 자에 관한 경과조치) 이 법 시행전에 이미 매립의 면허를 받은 자에 대하여는 제29조제4항(제21조의2의 규정을 준용하는 경우를 제외한다)의 개정규정을 제외하고는 종전의 규정에 의한다. ④ (생 략) □ ｢공유수면매립법｣ <1999. 2. 8. 법률 제5911호로 전부개정된 것> 제26조(매립지의 소유권취득 등) ①국가ㆍ지방자치단체 또는 매립면허를 받은 자는 제25조의 규정에 의한 준공인가를 받은 날에 다음 각 호의 구분에 따라 매립지의 소유권을 각각 취득한다. 1. - 2. (생 략) 3. 제1호 및 제2호의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 소유권을 취득한 매립지를 제외한 매립지중 대통령령이 정하는 당해 매립공사에 소요된 총사업비(조사비ㆍ설계비ㆍ순공사비ㆍ보상비 기타 비용을 합산한 금액으로 한다)에 상당하는 매립지는 매립면허를 받은 자 4. (생 략) ② - ③ (생 략) 부 칙 제1조(시행일) (생 략) 제2조(종전의 처분등에 대한 경과조치) 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 행하여진 처분 및 기타 절차는 이 법의 규정에 의하여 행하여진 것으로 본다. 제3조(매립목적변경에 관한 경과조치) (생 략) 제4조(소유권보존등기에 관한 경과조치) (생 략) 제5조(시정명령위반 등에 대한 경과조치) (생 략) 제6조(벌칙에 관한 경과조치) (생 략) 제7조(다른 법률의 개정) (생 략) 제8조(다른 법령과의 관계) (생 략) Ⅲ. 사례 해설 1. 법령의 전부개정과 종전 부칙의 효력 법령의 개정방식은 일부개정과 전부개정으로 구분된다. 일부개정의 경우에는 기존의 부칙 다음에 새로운 부칙이 추가되는데, 이 경우 기존의 부칙은 계속 그 효력을 유지한다. 전부개정의 경우에는 법전에는 새로운 법령(본칙과 부칙)만 남아 있고, 종전의 법령(본칙과 부칙)은 모두 사라지는데, 이 경우 종전의 부칙이 효력을 계속 유지하는지에 대해 논란이 있었다. 전부개정은 어디까지나 “개정”일 뿐 “폐지”가 아니라고 보는 입장에서는 종전의 부칙이 효력을 계속 유지한다고 보았고, 전부개정은 사실상 폐지와 다를 바 없다고 보는 입장에서는 종전의 부칙은 실효된다고 보았다. 이 문제에 관한 확립된 견해는 없었는데, 입법실무에서는 전부개정을 하는 경우에는 종전의 부칙을 점검해서 계속 효력을 가진다고 판단되는 사항은 전부개정된 법령의 부칙에 다시 규정하도록 함으로써 전부개정에 따른 혼란이 발생하지 않도록 애써왔다. 그러나 세법이나 ｢주택공급에 관한 규칙｣과 같이 내용이 어렵고 개정이 잦은 법령의 경우에는 부칙의 양이 많고 내용이 너무 복잡해서 기존의 부칙 중 어느 것이 계속 효력을 지속시켜야 하는 규정인지를 판단하는 것 자체가 불가능하여 종전의 부칙에 대한 별도의 조치를 취하지 못하였다. 2002년 종전 부칙의 효력에 관한 최초의 대법원 판결(2002. 7. 26. 선고 2001두11168 판결)이 있었다. 동 판결에서는 전부개정은 기존의 법률을 폐지하고 새로운 법률을 제정하는 것과 마찬가지이어서 종전의 본칙은 물론 부칙도 모두 소멸하므로, 전부개정이 있으면 “특별한 사정”이 없는 한 종전의 부칙은 모두 실효된다고 보았다. 이 판례에 의하면 그동안 전부개정된 모든 법령의 경우 그 법령의 종전 부칙은 원칙적으로 효력이 부인되는데, 이에 따라 특정한 법령의 종전 부칙이 계속 유효한지 여부가 문제되게 되었다. 그렇지만 종전의 부칙이 유효한지 여부를 판단할 수 있는 기준은 아직 제시되지 않았다. 2008년 종전의 부칙이 유효한지 여부를 판단할 수 있는 기준을 제시한 대법원 판결(2008. 11. 27. 선고 2006두19419 판결)이 나왔다. 동 판결에서는 대법원 2002. 7. 26. 선고 2001두11168 판결의 내용을 수용하면서 “특별한 사정”의 의미에 관해 설시하였다. “특별한 사정”에는 종전의 부칙을 계속 적용한다는 별도의 규정을 둔 경우는 물론, 이러한 규정이 없더라도 종전의 부칙이 실효되지 않고 계속 적용된다고 보아야 할 예외적인 사정이 있는 경우도 포함된다는 것이다. 이와 같이 예외적인 “특별한 사정”이 있는지 여부를 판단함에 있어서는 종전 부칙의 입법경위 및 취지, 전부개정된 법령의 입법 취지 및 전반적 체계, 종전의 부칙규정이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여 개별적·구체적으로 판단하여야 한다고 보았다. 2. 사안에의 적용 ‘개정 공유수면매립법’에서는 ‘종전 부칙’의 효력을 승계한다는 규정을 두고 있지 않으므로 질의에 답하기 위해서는 ‘종전 부칙’이 실효되지 않았다고 볼 만한 ‘특별한 사정’이 있는지 여부를 판단해야 한다. 그러기 위해서는 종전 부칙의 입법경위 및 취지, ‘개정 공유수면매립법’의 입법 취지 및 전반적 체계, ‘종전 부칙’이 실효된다고 볼 경우 법률상 공백상태가 발생하는지 여부, 기타 제반 사정 등을 종합적으로 고려하여야 한다. ‘종전 부칙’에서는 이미 매립면허를 받은 자에 대하여는 종전의 규정에 따르도록 하고 있는데, 이는 소유 취득의 대상이 되는 매립지의 범위가 축소되었음에도 불구하고 종전에 매립면허를 받은 자의 기득권 및 신뢰를 법적으로 보호하려는 취지라 할 것이다. ‘개정 공유수면매립법’의 개정이유는 “갯벌 등 공유수면의 매립에 의한 환경파괴 현상이 심각해짐에 따라 공유수면매립기본계획의 수립 시 공유수면매립이 환경에 미치는 영향을 엄격하게 심사하도록 하고 공유수면의 매립면허를 받은 자에 대한 매립공사의 절차를 간소화하는 등 관련규제를 완화 또는 폐지하는 한편, 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선ㆍ보완하려는 것”으로 되어 있는바, 소유권 취득의 대상이 되는 매립지의 범위와 관련하여 정책적인 판단에 변화가 있었던 것으로는 보이지 않고, 따라서 ‘종전 부칙’의 승계 여부 또한 개정대상은 아니었던 것으로 판단된다. 또한, ｢공유수면매립법｣의 소관 중앙행정기관에서는 ‘종전 공유수면매립법’에 따라 매립면허를 받은 자로서 ‘개정 공유수면매립법’이 시행된 후에 준공인가를 받으면 소유권 취득의 대상인 매립지의 범위에 관하여는 ‘종전 공유수면매립법’이 적용된다는 취지로 민원회신을 한 바가 있고, 이러한 취지에 따라 ‘종전 공유수면매립법’을 적용하여 매립지의 소유권 취득을 인정해 왔다는 점이 자료(2005. 12. 29. 해양수산부 연안계획과-4349 등)에 의해 확인되는바, 이러한 사실관계에 비추어 보면 ‘종전 공유수면매립법’에 따라 매립면허를 받은 경우에는 매립지 전체를 소유권 취득의 대상으로 하는 기존 정책의 변경이 없었고, 이에 대한 국민의 신뢰가 형성되었다고 볼 수 있다. 또한 ‘종전 공유수면매립법’에 따라 매립면허를 받은 자는 동 법률에 따라 매립지 전체의 소유권을 취득하는 것을 전제로 하여 매립사업을 시행하여 왔고, 이러한 기득권과 신뢰는 ‘종전 부칙’에 의하여 확인되었다고 할 수 있을 것인바, ‘개정 공유수면매립법’에 따라 소유권 취득의 대상이 되는 매립지의 범위를 축소하는 경우 이는 소급입법에 의한 권리침해라는 문제를 야기하게 될 것이다. 이러한 내용을 종합적으로 고려하면, ‘종전 부칙’은 ‘개정 공유수면관리법’의 시행에도 불구하고 실효되지 않았다고 볼 만한 “특별한 사정”이 있다고 판단되므로, 이 사안의 경우 ‘종전 공유수면매립법’이 적용된다 할 것이다.