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행정특별법의 현황, 문제점 및 개선방안
연구보고서 제목
행정특별법의 현황, 문제점 및 개선방안
발행연도
2012년
조회수
4705

[연구진]

연구책임자 : 최윤철 교수 (건국대학교 법학전문대학원)
공동연구원 : 서윤호 교수 (건국대학교)
공동연구원 : 김명엽 교수 (서남대학교)
공동연구원 : 김동련 교수 (신안산대학교)

 

[요약]

Ⅰ. 연구의 목적과 방법 및 범위
  1. 연구의 목적
   ○ 법의 정책화 현상 증가
    - 기존의 일반법으로 소기의 목적 달성이 불가능한 경우에 그 사회적 변화에 대응하는 정책적 기능을 수행하기 위한 수단으로 특별법을 제정하고 있음
    - 문제 해결을 위한 정책적 대안을 마련하지 않고 특별법의 형태로 법률을 제정하여 '법률의 홍수', '특별법 만능시대'라는 비판이 일어남
   ○ 특별법의 장⋅단점
    - 장점은 특별법은 일반법보다 비교적 제⋅개정이 쉽고, 사회적 정치적 변화에
보다 탄력적으로 대처할 수 있음
    - 단점은 헌법적합성⋅합목적성⋅필요성⋅체계정당성 측면에서 많은 문제
점을 노출
   ○ 특별법 정비 및 기준설정의 필요성
    - 특별법의 제정이 명확한 입법기준 없이 표를 의식한 정치적 논리에 의하여 무분별 입법
    - 일반법의 지위를 유명무실하게 하고 법체계를 복잡하게 하며 통일성과
조화성을 저해
    - 법치국가와 법치주의의 원리를 위협하는 요소로 작용
    - 전체적인 법체계의 조화성, 법적 안정성, 수범자 친화성 확보

  2. 연구의 방법과 범위
   ○ 행정 특별법에 대한 전수조사 실시 및 현황과 문제점 파악
    - 법제명에 따른 행정특별법 전수조사
    - 특별법 형식을 가지고 있는 법률에 대한 사례조사
   ○ 행정특별법 정비 필요성과 정비의 기준 제시
    - 수범자 친화성, 체계정당성 등의 원칙들과 기준들의 구체적 적용
    - 표준비용모델을 활용한 효율화 기준제시
   ○ 해외 특별법 정비 사례 조사를 통한 시사점 도출
    - 미국, 영국, 독일, 일본 등을 중심으로 한 사례 조사
    - 해외 사례 검토를 통한 국내 행정특별법 정비 시사점 도출
   ○ 행정분야 특별법의 문제점에 따른 정비법령 발굴
    - 행정특별법 정비 모범사례(국제경기대회지원법 및 저작권법과 컴퓨터프로그램보호법의 통합)
    - 행정특별법 정비가 필요한 사례(과학기술관련법률, 사행행위관련법률, 4대강주민지원법 등)

Ⅱ. 행정특별법의 입법이론적 검토
  1. 특별법의 개념과 유형
   1) 특별법의 개념
    ○ 일반법과의 관계에서 상대적인 개념으로 파악
    ○ 입법실무상 법령의 제명에 따른 기본법, 특별법, 특례법, 특별조치법 등으로 그법률의 내용이나 성격 파악
   2) 특별법의 유형
    ○ 법률의 제명에 따른 특별법의 유형
    ○ 내용분류에 따른 특별법의 유형
    ○ 소관부처에 따른 특별법의 유형
  2. 특별법의 제정이유와 문제점
   1) 특별법의 제정이유: 필요성과 불가피성
    ○ 특수한 상황 해결에 대한 국민의 관심을 입법적으로 해결
    ○ 지역적⋅분야별 이해관계 반영
    ○ 법 적용 대상을 특정한 사람⋅사항에 한정할 필요성
    ○ 국가 정책이나 공익의 실현을 위한 조정 가능성
    ○ 일시적인 특별 조치, 행정절차 간소화, 특정범죄 가중처벌, 특정 정책 집행 등을 위한 효율성
   2) 특별법의 문제점
    ○ 입법의 불안정과 통일성의 결여 
    ○ 수범자에 대한 친화성 결여
    ○ 법의 효율성 저하
  3. 행정특별법의 법적 성격과 특수성
   1) 행정특별법의 법적 성격
    ○ 일반행정법과는 달리 개별행정법은 개별행정분야에 적용하는 행정법을 지칭
    ○ 행정특별법은 정책적, 목적적, 예외법적 성격을 갖고 있는 법률
   2) 행정특별법의 특수성: 민사, 형사, 행정특별법의 차이
  4. 주요 국가의 특별법의 특징과 현황
   ○ 영국과 미국의 특별법 현황과 문제점
   ○ 독일의 특별법 현황과 문제점
   ○ 일본의 특별법 현황과 문제점

Ⅲ. 우리나라의 행정특별법 현황과 유형별 분석
  1. 입법제안자에 따른 행정특별법 유형 분석
   ○ 입법제안자가 누구냐에 따라서 입법 성향이나 내용의 차이를 보임
   ○ 입법제안의 형식은 크게 정부입법과 의원입법으로 구분
   ○ 정부입법과 의원입법을 기준으로 하여 분석, 총 160개의 법률 중 정부입법 49개, 의원입법 111개 조사 분석
   ○ 입법제안자가 누구냐에 따라서 입법 성향이나 내용의 차이를 보임
    - 정부입법은 제안 시에 특별법, 특례법, 특별조치법의 분류방식을 정확하게 이해하고 입안과정에서 법제처 및 국무회의를 거치면서 법명 및 내용을 검토하
는 등의 입법정비과정을 갖추고 있기 때문임
    - 정부입법의 경우 정부의 정책이나 시책 등을 기준으로 행정특별법으로 제안되고 있음
  2. 회기별 행정특별법 유형 분석
   ○ 입법건수의 현황
    - 특별법의 회기별 입법건수를 보면, 6대 국회 2건, 13대 국회 1건, 14대 국회 8건, 15대 국회 6건, 16대 국회 22건, 17대 국회 37건, 18대 국회 21건으로 총 97건 제정
    - 특례법의 회기별 입법건수를 보면, 국가재건최고회의 5건, 6대 국회 3건, 7대 국회 2건, 9대 국회 2건, 국가보위입법회의 1건, 11대 국회 1건, 13대 국회 2
건, 14대 국회 9건, 15대 국회 4건, 16대 국회 1건, 17대 국회 4건, 18대 국회 9건으로 총 43건 제정
    - 특별조치법의 회기별 입법건수를 보면, 국가재건최고회의 2건, 6대 국회 3건, 7대 국회 2건, 국가보위입법회의 1건, 11대 국회 1건 13대 국회 1건, 14대
국회 3건, 15대 국회 4건, 16대 국회 2건, 18대 국회 3건으로 총 22건 제정
    - 특별법 성질을 갖는 입법의 회기별 입법건수를 보면, 14대 국회 1건, 15대 국회 1건, 16대 국회 3건, 17대 국회 2건, 18대 국회 5건으로 총 12건 조사
   ○ 회기별 행정특별법 유형 분석결과
    - 법안 발의 정족수 축소로 인하여 2000년 이후 증가
    - 사회적ㆍ경제적인 환경의 변화에 기인하는 규제정책이나 기존정책의 변경 등 입법에 대한 수요가 급격히 늘어나고 있다는 점도 원인
    - 의원들이 자신의 이해관계가 달려 있는 입법에 있어서는 법의 일반원칙과 상식을 무시하고 국민이나 주민의 이익에 반하는 입법을 하는 경우가 발생
  3. 부처에 따른 행정특별법 유형 분석
   ○ 부처에 따라 행정특별법이 있는 부처와 없는 부처가 나뉨
    - 여성가족부, 통일부, 검찰청, 기상청, 농촌진흥청, 병무청, 조달청, 통계청, 특허청, 해양경찰청, 공정거래위원회, 국민권익위원회, 국가인권위원회, 국회, 헌법재판소, 선거관리위원회, 감사원, 과학기술위원회, 원자력안전위원회는 1개의 특별법도 존재하지 않음
   ○ 부처에 따른 행정특별법 유형 분석결과
    - 행정특별법이 존재하지 않는 부서에서 왜 행정특별법이 존재하지 않는가에 대한 문제
    - 정부정책의 변화에 따라 가장 민감한 부서에서 행정특별법이 빈번히 발생

Ⅳ. 행정특별법 정비원칙과 기준
  1. 행정특별법 정비원칙
   ○ 수범자 친화성
    - 수범자 친화성 확보는 입법 전반에 걸친 입법의 최상위범주에 속하는 원칙
    - 수범자 친화적 입법은 법률의 제정을 통하여 수범자인 국민에게 자신의 권리와 의무의 내용을 명확하고 이해가 용이하게 하여 생활에서의 예측가능성과
법적 안정성을 주는 것을 의미
    - 행정특별법의 제정 등은 적용대상 및 범위의 구체성 및 특별성을 가져오므로 일반법이나 개별법보다 높은 정도의 입법정당성이 필요
   ○ 비례의 원칙
    - 행정특별법은 수범자들이 희생하여야 하는 법적 안정성 및 예측가능성 강화 비용과 해당 특별법의 입법목적과의 관계에서 수범자 측면의 비용을 상쇄하고도 충분히 높은 편익이 있는 경우에만 입법의 정당성을 가짐
    - 행정특별법 제정 및 유지를 정당화하는 이익형량의 원칙 우선
   ○ 체계정당성
    - 어느 법령이 전체 법질서나 다른 법령 간의 관계에 있어서 불일치하거나 모순되지 않아야 한다는 원칙
    - 행정특별법은 최상위법인 헌법에 적합하여야 하며, 하위법규인 행정법규에도 그 수권의 범위와 한계를 명확히 하여 규범단계에서의 수직적 체계정당성을
확보하는 것이 기본
    - 행정특별법과 일반 – 특별의 관계에 있는 일반법과 개별법과의 중복⋅모순의 당연한 회피 및 유사 분야에서의 행정특별법간의 중복⋅모순의 제거를 확보하
는 수평적 체계정당성 유지
    - 행정특별법의 경우 법기술상의 무모순성, 법해석상의 무모순성, 규범간의 균형성 등 실질적 체계정당성 확보에 더 많은 집중이 필요
   ○ 신뢰보호의 원칙
    - 수범자의 국가행위에 대한 예측가능성 확보와 그에 기초한 법적 안정성을 제공하는 의무 부담
    - 행정특별법 제정 시 그에 상응하는 법치국가적 원리의 입증 필요
   ○ 보충성의 원칙
    - 어떠한 현상 및 현실에 대한 해결을 위한 여러 대안 중 입법적 대안은 최후적으로 사용되어야 함
    - 행정특별법의 경우는 보충성의 원칙이 더욱 강화되어 적용
    - 특별법 제정의 불가피성 입증 책임 부담제도 도입
   ○ 효율성
    - 준수를 위한 특별한 비용을 수범자가 부담하는 경우 일반법에 따르는 준수비용보다 높은 효율성을 가져야 하는 법률준수의 효율성 확보
    - 행정특별법을 집행하는 행정청은 해당 특별법의 입법목적을 가장 효율적으로 달성할 수 있는 법률 집행의 효율성 확보
  2. 행정특별법 정비 도구로서 표준비용모델
   ○ 표준비용모델의 의의
    - 수범자가 법률에 근거하여 수행하는 각종 간접규제수단의 이행을 위해 지불하여야 하는 비용과 이를 접수하여 처리하는 집행기관의 비용을 모두 산출하는 비용 산출 기법
    - 기업들이 각종 정보의 제공 및 보고의무를 이행하기 위해서 지불하여야 하는 행정적 비용 또는 관료비용을 산출하는 기법
   ○ 표준비용모델의 적용
    - 수범자와 행정기관이 법률에 규정한 특정 정보보고의무 이행을 위해 지불하고 있거나 지불해야만 하는 비용을 화폐적으로 산출하여 제시
    - 수범자가 부담하는 정보보고의무 이행 비용과 이를 접수하여 처리하는 관료비용
   ○ 행정특별법 정비의 도구 중의 하나로서 표준비용모델 적용
    - 행정특별법의 비용이 산출되면 입법자는 비용과 의무(규제)부과와의 관계 속에서 해당 특별법의 집행을 위한 필수적인 비용인지를 판단하고 그 결과에 따라 입법
    - 행정특별법 제정을 통한 표준비용이 일반법의 적용의 경우보다 현저한 절감효과가 있는 경우에만 특별법 제정

Ⅴ. 특별법의 정비 필요성과 정비대상 법률
  1. 특별법통합의 모범사례
   1) 「국제경기대회 지원법」
    - 국가차원의 지원이 필요한 국제경기대회를 유치할 때마다 한시적인 특별법을 제정하는 개별입법 추진의 행정낭비를 개선하고, 국제경기대회 지원 기준 등
에 대한 일반원칙을 확립하기 위하여 동법이 제정
   2) 「저작권법」과 「컴퓨터프로그램보호법」의 통합
    - 저작권 보호 및 저작물의 공정한 이용을 도모하기 위한 정책 수립과 집행에
있어 효율성이 떨어지므로 동일하거나 유사한 규정을 일관성 있고 체계적으로
통합할 필요가 있어「저작권법」과「컴퓨터프로그램 보호법」을 통합
  2. 정비대상 법률
   1) 과학기술 관련 특별법 및 개별법의 정비 필요성
    ○ 과학기술 인력양성관련 법률의 중복
    ○ 연구기반의 정비에 관한 과학기술관련 법률의 중복
    ○ 이공계지원정책법률의 중복
   2) 사행산업 관련 특별법 및 개별법의 정비 필요성
    ○ 사행산업통합감독위원회의 위상과 역할의 모호성
    ○ 사행산업 업종별 근거법률이 분리되어 있고, 관리부처가 분산되어 있어 총괄적인 규제⋅관리가 미흡한 실정이며 각 부처 또한 실질적 지도감독 부재로 비효율성의 문제
    ○ 모든 사행산업 대한 인허가 업무 및 관리⋅감독의 권한을 가진 통합적 감독기구의 역할을 수행할 수 있는 기구의 설치를 위한「사행산업통합감독위원회법」및 사행산업관련 특별법의 정비가 필요
   3) 기존의 특별법을 유사한 분야와 내용의 통폐합
    ○ 수평적 체계정당성에 위배되며, 각 특별법마다 위원회가 운영하고 희생자를 조사하는 등 예산의 낭비가 예상
    ○ 거창사건, 노근리 사건, 제주4ㆍ3사건 특별법이 내용상 거의 유사한 관계로 기관의 효율성 및 예산절감을 위해 통합정비 필요
   4) 예산의 효율성 확보를 위해 정비가 필요한 특별법
    ○ 「4대강 수계 물 관리 및 주민지원에 관한 법률」
     - 4대강 지원법의 주요 규정 등이 동일한데도 유역별 자료호환도 및 활용도가 낮아 종합적인 자료관리가 되지 못하므로 통합유역관리체계로 전환되어야 함
     - 4개의 특별법을 하나의 법률로 통합할 경우 사업간 연계부족과 중복ㆍ과잉투자 등 비효율의 발생이 제거될 것으로 예상
    ○ 「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」
     - 시설현대화사업이나 유통기능 개선을 목적으로 시장경영혁신 지원사업을 통해 지원을 받은 적이 있는 전통시장이 이후에도 계속적으로 정부 지원을 받는 문제 발생

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메뉴담당자 : 기획재정담당관 강창현
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