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美國公務員制度와 成績主義 金 道 昶 1. 序言 昨年 卽 1958年은 美國의 聯邦公務員法(Civil Service Act)이 制定된 後 그 75周年(Diamond Anniversary Year)을 記念하는 해였다. 1958年 1月現在로 美國內는 勿論이요 世界各地에 퍼져 있는 美聯邦政府의 文官만 하드라도 그 總數가 230萬을 上廻하고 이들이 70個의 行政各機關에 配屬되고 있으며 그 中 86%가 聯邦公務員法의 適用을 받는 公務員들이다. 同法은 聯邦政府의 公務員制度를 獵官制度(Spoils system)로 부터 成績制度(Merit system)로 바꾸어 놓은 劃期的立法으로서 오늘날의 美國의 繁榮을 이룩하는 原動力이 되었지만 그 歷史를 回顧하여 볼 때에는 다른 모든 民主主義의 遺産들이 그러한 것처럼 美國公務員制度의 發展過程도 또한 決코 平坦한 것은 아니었다는 것을 알 수 있으며 美國이 지금 世界에 誇示하는 聯邦公務員法도 그것이 制定되기 爲하여 「가아필드」大統領의 被殺이라는 커다란 犧牲을 치르지 않으면 아니 되었던 것이다. 이 聯邦公務員法을 키우고 發展시켜 온 聯邦人事委員會는 「와싱턴」市의 繁華街인 F7街, 「 워드·라드랖」百貨店이나 「헥트」百貨店같은 화사한 建物이 솟아 있는 가운데에 끼어서 120餘年읍 年輪을 헤아리는 文字 그대로 古色蒼然한 建物속에 자리잡고 있다. 聯邦政府 뿐만 아니라 各州政府나 地方政府도 聯邦政府의 例를 따라 차츰 成績制度를 採用하고 있으니 1954年現在로 法制定에 依하여 이를 正式으로 採用한 州는 26州가 있고 그 밖에 많은 州에서도 慣習上으로 行政官職의 一部에 對하여 成績制度에 依하고 있으며「뉴·햄프샤이아」,「버몬트」그리고 「버지니아」같은 州들은 그 代表的인 例라 할 수 있다. 그러나 「시카고」大學의 「화이트」(L. D. white)敎授가 指摘하고 있는 바와 같이 全般的으로 보면 各州가 正式으로나 慣習上으로나 成績制度를 採用하는 템포는 느린 側이라고 아니 할 수 없다. 成績制度라는 말은 우리가 흔히 「採用, 昇進 또는 保職에 있어서의 政治性排除」라는 意味로 간단히 생각하기 쉽다. 그러나 美聯邦人事委員會委員長 「엘스워스」(Harris Ellsworth)氏에 依하면 이 觀念은 단순히 人事管理에 있어서의 政治的影響의 排除라는 消極的意味뿐만 아니라 積極的意味도 包含하고 있다. 卽 成績觀念속에는 세가지 要素가 包含되어 있으니 첫째는 政府의 公務를 遂用하기 爲하여 最適最良의 資格者를 求한다는 意味에 있어서의 競爭(Competence)이 그것이요, 둘째는 政治的變動에 不拘하고 國民全體에 奉仕하는 安定된 「職業的」公務員이 現代政府의 複雜性의 必然的結果로 要請된다는 意味에서의 安定(Stability)이 그것이요 셋째로는 모든 國民이 政治的·宗敎的·人種的差異를 不問하고 오로지 公務에 對한 能力과 適合性이라는 標準에 依해서 任用競爭에 參加할 權利가 있다는 意味에서의 機會均等(equality of opportunity)이 그것이다. 이 세가지 要素를 基調로 하여 成立된 成績制度는 그 目的을 達成하기 爲한 方法으로서 「公開競爭」이라는 過程을 取한다. 이 過程에는 또한 여러 가지 基本的要素가 內包되고 있는 바 첫째는 充分한 公表(Adequate publicity)가 必要한 즉 一般個人이 國家의 官職中 어디에 空席이 있는가 그것이 어떠한 節次로 메꾸어지는가를 아는 機會를 가질 수 있게 하기 爲하여 人事에 關한 事實들이 널리 公表되어야 한다. 둘째는 個人에게 志望할 機會(Opportunity to apply)가 賦與되어야 하고, 셋째는 現實的이며 合理的인 人事基準(Standards)의 平等한 適用이 必要하며 넷째는 差別의 排除(absence of discrimination)가 必要한 즉 人事基準은 公務에 對한 能力과 適合性만을 考慮하여 定해져야 한다. 다섯째는 能力에 따른 官等賦與와 最適者選拔이 要請되며 여섯째는 個人들이 公開競爭에 依한 任用의 過程과 結果를 알도록 되어야 하고 不平이 있으면 그에 對한 救濟의 길이 열려 있어야 한다. 「엘스워스」氏는 이러한 原則들이야말로 現代的人事管理의 基礎가 되는 것이며 聯邦人事委員會의 歷史는 바로 이러한 原則들을 人事制度에 實現하기 爲한 오랜 鬪爭의 歷史였다는 것을 指摘하고 있다. 아무튼 聯邦公務員法이 制定된 것이 1883年이므로 同法을 中心으로 해서 본다면 美國公務員制度史는 1787年(合衆國憲法制定年)부터 1883年까지의 96年間의 背景과 1883년부터 1958年까지의 75年間의 前景을 가지고 있으며 兩期間을 合하여 171年의 歷史를 가진 셈이다. 이 171年의 期間中 聯邦公務員制度는 許多한 變遷과 于餘曲節을 겪어 왔으나 지금은 大體로 이를 4期로 나누어 볼 수 있다. 第1期는 聯邦主義者時代로서 1787年부터 1829年까지의 40餘年間이며 英國에 依한 殖民地人事行政體系에 對한 쓰라린 經驗을 가진 聯邦主義者들에 依한 有能하고도 眞摯한 人事行政이 行하여지던 時代이다. 第2期는 暗黑時代로서 1829年부터 1883年까지의 50餘年間이며 總選擧는 마치 官職을 賞品으로 하는 하나의 巨大한 福券과 같은 것이었으니 「戰利品은 勝利者의 것」(To the victor belong the spoils)이라는 말로 表現된 獵官時代이다. 第3期는 初期成績主義時代로서 1883年부터 1938年까지의 50餘年間이며 聯邦公務員法의 制定에 依한 競爭的公務員制度가 採擇되었으나 아직도 高度의 專門的技術的官職이 相對的으로 적고 成績主義가 그 本然의 光彩를 發揮하지 못 하던 時代이다. 第4期는 現代的成績主義時代로서 1938年부터 現在까지의 20年間이며 高度의 專門的 技術的知識·經驗·判斷力이 要求되는 職責을 맡고 世界的規模에서 일하는 職業的公務員制度의 時代이다. 2. 第1期 1883年1月16日에 聯邦公務員法이 「아아더」(Chester Alan Arthur)大統領에 依하여 署名되었다는 事實을 가지고 사람들은 흔히 美合衆國發足當時부터 이 때까지는 獵官制度가 支配하고 있었던 것처럼 생각하지만 事實은 그렇지 않고 合衆國憲法의 制定에 많은 寄與를 한 初代부터 6代까지의 大統領의 在任中은 비록 純粹한 또는 正式的인 形態로는 아닐지라도 非公式的인 成績制度가 維持되었던 것이다. 事實 聯邦憲法第2條第2項은 高級公務員의 任命方法을 明定하고 있으니 大使, 公使, 領事, 最高法院判事等은 上院의 認准을 받어 大統領이 任命하기로 되어 있다. 다만 聯邦憲法은 下級公務員의 任命方法에 關하여는 대단히 漠然하게 規定하고, 있으니 卽 議會는 法律로써 下級公務員의 任命權을 適宜 大統領, 法院 또는 各部長官에게 授與할 수 있다고 하였다. 그러나 聯邦議會는 80年以上이나 이 權限을 行使한 일이 別로 없었다. 「와싱턴」大統領은 擧國的支持를 받어 再選된 이로서 그 人氣를 利用하여 政治的任命이 可能하였음에도 不拘하고 그는 오히려 嚴格한 人事基準을 세워 能力·評判·正直·能率을 基準으로 한 適合性審査(Fitness test)를 해 본 後에야 任命하였다 한다. 聯邦主義者와 革命軍勇士들에게는 그가 優先權을 認定하였다. 그를 繼承한 2代大統領「아담스」(John Adams)도 先任者의 政策을 따라 能力本位로 人事를 하였지만 先任者보다는 個人的偏見과 政黨政治의 影響을 많이 받은 것으로 알려졌고 特히 그의 任期末에 자주 行한 「深夜의 任命」으로 말미암아 從來의 人氣를 損傷하였다. 次期大統領이 自己의 反對黨(分權主義를 主張하는 民主共和黨)에서 나오기로 決定되었을 때에 그는 黨的利害心에서 次期政權下의 司法府를 自黨(聯邦主義者黨)의 勢力下에 掌握할 것을 企圖하고 聯邦主義者를 大量으로 各級法院의 法官에 任命하였다. 이 「아담스」大統領의 黨派的인 處事는 그를 繼承한 第3代大統領「제퍼어슨」(Thomas Jefferson)을 憤激케 하였고 그로 하여금 報復手段을 講究하게 만들었으며 여기에 後日의 獵官制度의 싹이 움돋기 시작한 것이다. 美國에 있어서의 政黨의 發展과 또한 그들의 覇權獲得을 爲한 鬪爭은 마침내 官職을 政黨政治의 領域으로 부터 超然한 것으로 만들기가 어렵다는 것을 사람들로 하여금 깨닫게 만든 것이다. 各政黨은 自家黨員을 되도록 많이 公職에 앉히려고 애썼고 그리고는 다음 執權者가 敗者의 黨員을 되도록 많이 公職에서 除去하는 現象이 政府안에서 끊임없이 되푸리되었으니 이러한 動搖가 一旦 일어나기 시작하고는 騎虎之勢로 누구도 걷잡지 못하였다. 그리하여 해가 가고 달이 갈수록 政治는 政策의 競爭이라기 보다도 公職任命을 둘러 싼 政黨鬪爭으로 變貌하였던 것이다. 아무튼 民主共和黨出身인 「제퍼어슨」大統領이 就任하고 보니 政府公職의 大部分이 「와싱턴」大統領이나 「아담스」大統領의 適合性審査 또는 深夜任命의 政策의 結果로 聯邦主義者에 依하여 壟斷되고 있었으며 이에 同大統領은 兩黨間의 均衡回復(Redress the balance)을 爲하여 民主共和黨員만을 任命하였다. 그러나 他面에서는 가장 强力하고 老練한 政治家의 한사람이었던 그는 어떤 글에서 「均衡이 回復된 後에는 自己는 公職候補者가 正直한가 有能한가 憲法에 忠實한가라는 唯一한 任用基準으로 기꺼히 돌아 갈 것이라」고 自己意中을 開陳한 바 있었고 實際로 그의 任命은 政黨的活動에 對한 對價가 아니라는 것을 實證하였으며 公職에 對한 適合性을 考慮하였고 언제나 公務員은 國民의 受任者(Trustee)이지 自家永續集團이거나 一政黨의 代表者가 아니라는 것을 强調하였다. 이와 같이 한편에서 聯邦主義者를 肅淸하면서도 或은 公務員의 質的優秀性에 留意하고 或은 政敵을 撫摩함으로써 自己의 政治生命의 破綻을 가져오지 않는 곳에 그의 政治家로서의 偉大性이 있었다고 한다. 4代 「매디슨」大統領과 5代 「몬로」大統領도 「제퍼어슨」大統領과 同一政黨의 出身이었으므로 이미 先任者에 依하여 滿足하게 回復된 均衡을 그대로 維持하였고 그리하여 漸高하는 政黨的壓力에도 不拘하고 安定性이 繼續되었다. 「매디슨」大統領在任中에 1812年戰爭이 있었다. 戰爭은 언제나 將兵뿐만 아니라 文官의 數도 急激하게 增加토록 하는 것이고 1883年에 이르기까지의 經驗으로 보아 이러한 數的增加는 반드시 大統領其他에 依한 政治的任命(Patronage)의 幅을 넓힌 것이었다. 그러나 「매디슨」大統領은 增加된 政治的任命權을 自黨을 爲하여 利用하지 않고 文官任命에 있어서 反對黨에게도 機會를 주었으니 이는 그의 信念에서 뿐만 아니라 戰爭中의 擧國的支持를 獲得할 必要性에도 基因한 것이다. 「몬로」大統領在任時에는 政爭도 別로 없었고 그의 「混合政策」(Amalgamation policy)에 立脚한 超黨的人事는 이러한 友好的平和的雰圍氣를 더욱助成하였던 것이나 이 平和는 結局 颱風前夜의 고요함을 意味하는 것이었다. 「몬로」行政府아래서 일어난 가장 顯著한 事件은 바로 1820年의 「任期法」(Tenure of Office Act)의 制定이었는데 이 法律이 不幸하게도 無意識的으로 後의 獵官制度의 門을 열어주게 되었다. 이 法律과 「官職交替」政策은 後에 「잭슨」大統領의 利用하는바 되어 獵官制度의 두 개의 礎石이 되고 말았다. 그 法律에 依하면 많은 聯邦公務員의 任期가 大統領의 任期와 똑같이 4年으로 定해졌다. 이 法律의 表面上의 目的은 公金을 取扱하는 公務員들로 하여금 各任期末에 會計報告를 하게 하여 成績이 不良한 公務員은 이를 再任命하지 않음으로써 그들의 名譽를 害치지 않고 官職으로부터 除去하는데 便利하다는 것이었다. 그러나 그것은 結果에 있어서 腐敗와 陰謀와 獵官輩들의 跳梁을 가져오고 또한 그것은 有能한 者를 政黨的事情에 依하여 公職으로부터 除去하는데 便利함을 意味한다. 다만 「몬로」大統領과 6代大統領 「아담스」(John Ouincy Adame)는 이 制度를 濫用하지 않고 有能한 者는 반드시 再任命하였다. 「아담스」大統領은 政治的理由에 依한 變更을 拒否하는 政策을 實踐하고 4年任期中에 12名의 大統領任命職을 免職시켰을 뿐이며 任免權을 保守的으로 行使한 最後의 大統領이었다. 그리하여 平和로운 40餘年間의 公務員制度는 1829年 그의 任期의 滿了와 同時에 끝났다. 끝으로 第1期는 聯邦憲法의 制定에 參與한 이들의 誠意있고 眞摯한 執政아래서 고요히 幕을 내리게되었지만 이 時代에는 아직도 政府官職에 定策決定職과 政策執行職이 分離되어 있지 않았고 特히 公務員制度가 非民主的이었다는 것이 最大의 缺點이며 獵官制度를 誕生케 하는 一素因이 되었던 것이다. 3. 第2期 「코의 기리로 官員을 選拔해도 政治的獵官制度보다는 나을 것이다」라고 「태프트」(William H. Taft)로 하여금 長嘆息케 한 獵官制度는 第7代大統領「잭슨」(Andrew Jackson)으로 부터 21代「아아더」(Chester A. Arthur)에 이르기 까지 15大統領의 在任期間 50餘年에 걸친다. 이 半世紀 동안에 獵官制度가 高潮함에 따라 聯邦行政府의 交替는 新大統領과 그 政黨의 支持者들에게 職場을 주기 爲하여 官員을 都賣金으로 除去하는 信號가 되었고 新任行政府는 依例히 就任後 月餘를 두고 다른 모든 일을 제쳐 놓고 人事에 골몰하며 「와싱턴」市로 밀려 드는 官職運動者들을 處理하지 않으면 안 되었다. 職場은 公公然하게 돈으로 賣買되었다. 特히 弱한 大統領 아래서는 任命은 大統領이나 省長官에 依해서가 아니라 議會議員과 政治的指導者들에 依해서 行하여졌으나 이것은 大部分 報酬가 좋은 자리 또는 要職에 對해서 勝利黨의 優勢派의 指導者가 親友를 待接하기 爲하여 또는 敵을 制裁하기 爲하여 行한 것이고, 獵官的壓力은 不級職에 尤甚하여 일터를 얻지 못하는 選擧民들이 選出議員에게로 달려 가는 것이었다. 그리하여 能力이 있어서 採用되는 것이 아니라 無能力의 德으로 採用되는 現象이 到處에 나타나게 되었다. 官職運動者들이 成功해도 그 職을 다른 運動者들에게 빼앗기지 않기 爲하여 自己官權을 通하여 黨指導者들에게 利得을 供與하고 自己報酬의 一部를 黨에 받치지 않으면 안 되었다. 官職을 얻고 維持하기 爲한 經費를 公金에서 求하는 것도 普通이었다. 聯邦政府에서 이 獵官制度를 創始하고 가장 强力히 支持하고 實踐한 이가 「잭슨」大統領이었다. 이미 말한 바와 같이 獵官制度의 씨는 벌써 그 以前에 뿌려져 있었던 것이다. 뿐만 아니라 獵官制度는 各州에서 實施되고 있었고 特히 「뉴·욕」州를 筆頭로 하는 西北各州에서 甚했다. 1828年의 大統領選擧戰은 美國選擧史上 가장 熾烈한 것이었고 勝利黨은 假借없이 報復과 利權占據에 着手했다. 「아담스」前大統領의 支持者들에 對한 「잭슨」系(Jacksonian)의 鬪爭口號는 「놈들을 몰아 내라」(Turn the rascals out!)는 것이었다. 1829年에 「잭슨」大統領은 就任하자 聯邦議會에 對한 最初의 敎書에서 率直히 獵官制度를 擁護하였다. 「와싱턴」에 있는 訓練된 官員들이 危險한 官僚主義를 이루고 있다 하고 官職의 繼續的保有는 그 官職에 對한 一種의 所有權을 創設하는 것이라고도 하였다. 그는 또한 「모든 公務는 明瞭簡單한 것이니까 知能이 있는 사람이면 누구나 容易하게 다툴수 있다」고 하면서 「한 사람이 官職을 長期間가짐으로써 생기는 損失이 一般的으로 經驗으로부터 생기는 利得보다 크다고 믿지 않을 수 없다」고 보탰다. 그는 所信대로 任期法의 適用과 聯邦職員의 政黨的交替를 實踐했으며 따라서 거기에는 오늘날 重視하는 職場訓練(On-the-job training)이라는 것은 있을 수 없고 政治家들이나 官職運動者들의 關心은 公務遂行上의 能率이라든가 熟練이라든가에 있는 것이 아니라 오로지 個人的利得에 集中되어 있었다. 1832年 「마아시」(marcy)上院議員이 「크레이」上院議員과의 論爭에서 한 「敵으로부터의 戰利品은 勝利者의 것」이라는 前述한 文句는 너무나도 有名하다. 「잭슨」은 「뷰렌」(Martin Van Buren)을 後繼者로 定하였고 反對者들은 그에게 「家督相續人」이라는 別名을 붙였다. 「뷰렌」은 「잭슨」의 影響力과 「잭슨」行政府下에서 그가 扶植하여 둔 勢力의 支持를 받아 大統領에 當選되었으니 그의 當選은 獵官制度를 通하여 成功한 하나의 顯著한 例이다. 公金의 背任橫領은 날로 增加하였으니 例컨대「잭슨」大統領下에서 「뉴·욕」港의 徵稅官이었던 「스와트우트」(Sarmuel Swartwout)는 그의 任期中「뉴·욕」港基金에 21萬弗의 損失을 끼쳤음이 判明되었음에도 不拘하고 「밴·뷰렌」에 依하여 再任命되었고 後에 125萬弗의 政府公金을 가지고 歐羅巴로 逃走해 버렸던 것이다. 다음 選擧에서는 1811年의 「티프카누」江邊의 「인디안」戰爭을 勝利로 이끌은 「해리슨」將軍이 行政刷新을 選擧公約으로 하여 「뷰렌」을 물리치고 當選하였으나 獵官制度의 腐敗가 워낙 膏盲에 들어 있었던 때이므로 그로서도 어찌할 수가 없었던 모양이다. 이 當時에 約4萬名의 官職運動者가 「해리슨」의 就任에 際하여 「와싱턴」으로 몰려 들었으며 閣僚들의 事務室과 白堊館을 占據하였고 어떤 친구는 寢具를 白堊館으로 가져와서 廊下에서 자기도 하였다. 「해리슨」이 當選되었을 때 이미 七旬에 가까웠으며 그가 就任하였을 때에는 選擧戰에서의 過勞와 廉恥없는 就職運動者들의 등쌀로 困憊하여 結局 就任3週日만에 病을 얻고 4週日째에 死亡하였다. 그의 病名이 肺炎과 衰弱으로 되어 있었으나 많은 史家들은 그의 참된 病因이 40年後에 또 하나의 大統領의 生命을 빼앗은 바로 그 獵官制度에 있었다고 보고 있다. 獵官制度는 1845年으로부터 同65年에 이르는 20年동안 그 絶頂에 達하였고 全國民의 非難의 對象이 되었다. 聯邦官員의 都買的罷免代置는 1845年, 「포크」가 就任하였을 때, 1849年 「테이러」가 就任하였을 때 1850年 그의 死亡에 뒤이어 「필모아」가 就任했을 대 1853年「피어스」가 就任했을 때, 1857年 「부캐난」이 그의 뒤를 이었을 때 1861年 「린컨」大統領이 就任했을 때 한결같이 이러났던 것이다. 그러나 이러한 暗澹한 試鍊가운데서 차츰 獵官制度에 對한 反動이 擡頭하기 시작하였다. 卽 「링컨」大統領의 最初任期中에는 獵官風潮가 甚하였으나 이에 對한 反對氣運도 胎動하기 시작한 것이다. 人口와 政府事務가 增加함에 따라 技術的이며 安定되고 責任있는 行政執行이 切實히 要請되고 行政改革의 소리가 높아갔다. 「링컨」大統領은 널리 알려진 理想主義者로서 獵官制度를 極度로 嫌惡하고 그 危險性을 누구보다도 認識하고 있었지만 他面 그는 現實主義的인 老練한 政治家였기 때문에 獵官制度를 그가 當面한 重大危機(南北戰爭)에 對處함에 必要한 政治的支持를 얻고 維持하기 爲한 道具로 삼았던 것이다. 아무튼 就任後 몇週日동안은 그는 하루 終日 就職選動者가 쉴새 없이 白堊館廊下를 오르내리는 소리를 듣지 않으면 안 되었다. 저녁食事를 하기 爲하여 事務室을 떠날 때에는 그의 가는 길에 사람들이 밀고 닥치면서 就職을 바라는 書類를 서로 그의 손에 쥐게 할려고 옥신거렸다. 그는 이러한 무리들의 끈임없는 성가쉬움으로 말미암아 南部問題를 비롯한 重大한 國事를 돌볼 時間의 餘裕를 가질 수가 없었다. 그는 「나는 마치 自己집의 한쪽끝의 戾을 빌려 주기에 바빠서 다른쪽끝에서 일어난 火災를 끌 時間이 없는 사람과 같다」고 痛嘆하였다. 어떤 때에는 그는 白堊館안에서 웅성거리는 就職運動者들을 가르키면서 自己친구에게 「저기에 나종에는 지금의 叛亂보다도 우리 共和國을 더 危殆롭게 만들 것이 있다」라고 한 일도 있다. 그가 再選되었을 때에는 그의 信念대로 官職交替를 拒否함으로써 獵官制度를 封鎖하는 氣運을 助成하였던 것이나 끝을 보지 못하고 「부우드」의 兇彈에 쓰러지고 獵官運動은 再燃하게 되었다. 다만 이러한 가운데서도 1868年에 大統領에 就任한 「그랜트」將軍에 依하여 行政革新이 推進되고 最初의 聯邦人事委員會의 設置를 본 일이 있었으며 1876年에 選擧된 「헤이스」大統領도 人事委員會의 復活을 爲하여 助力하고 競爭試驗을 實施하고 聯邦公務員의 政治活動을 禁止하였다. 獵官制度가 아직도 猛威를 떨치고는 있었지만 그 속에서도 위에 言及된 바와 같이 꾸준한 公務員制度革新의 助力과 鬪爭이 繼續되고 있는 背景아래서 「가이필드」(James Abram Garfield)大統領 또한 先任者들과 같이 革新의 旗幟를 들고 就任하였다. 그는 革新을 强硬히 主張하여 1870年 議會에서의 最初의 演說에서 任命에 對한 政治的壓力을 痛烈히 非難하고 「그랜트」의 人事委員會復活을 爲한 豫算割當을 主張하였다. 그리하여 大統領과 「콩크링」上院議員사이에 「뉴·욕」港徵稅官을 둘러싼 政治的任命論爭이 버러져 世人의 注目을 끌게 되고 特히 朝夕으로 白堊館에 出入하면서 그에게 就職運動을 하고 있던 「귀토」(Charles J. Guitcau)라는 사나이도 이 論爭의 歸趨를 注視하고 있었다. 1881年7月2日의 무더운 아침 大統領은 休暇旅行을 떠나기 爲하여 「와싱턴」驛에서 汽車를 기다리고 있을 때, 突然 「귀토」가 나타나 44口徑英製 불독拳銃으로 2發의 狙擊을 그의 뒤에서 加하였다. 大統領은 이로 말미암아 2個月半後 인 9月19日 死亡하였다. 「美國文明의 勃興」의 著者인 史學家「베아드」는 이렇게 쓰고 있다. 「이 殘忍無道한 銃擊은 全國坊坊谷谷에 울리어 가장 頑固한 政治家들의 머릿속에도 美合衆國大統領을 1個의 職業뿌로카의 水準에 떨어트린 것은 確實히 羞恥스러운 일이라는 생각을 집어 넣었다.」 4. 第3期 大統領「가아필드」의 不意의 暗殺은 마침내 鬱積하고 있던 民衆의 忍耐를 憤怒로 爆發시켜 新聞·敎會其他 社會輿論機關의 獵官制度와 그 腐敗에 對한 非難이 沸騰하게 되었다. 이리하여 怒濤와 같은 輿論과 大勢는 마침내 지금까지 斷片的이며 微溫的으로 明滅하여 오던 公務員制度改革을 本格的인 軌道에 올려 놓게 되었다. 「가아필드」大統領의 被擊後 5個月, 그의 死後 2個月半만인 1981年12月6日에 當時 上院公務員制度改革委員會委員長이었던 「오하이오」出身의 「펜들톤」(George H. Pendleton)議員이 有名한「펜들톤」法案이라고 불리워지는 聯邦公務員法案을 提案하였다. 이 法案은 公務員制度改革全國聯盟(National Civil Service League)의 「커어티스」(George William Curtis)等의 協助를 받아 「이이톤」(Dorman B. Eaton)에 依하여 起草된 것이었다. 公務員制度改革全國聯盟은 成績制度를 推進하는 가장 有力한 團體였고 지금도 그러하다. 1881年에 「가아필드」被殺1個月後 各地方의 公務員制度改革團體가 結束되어 創立하였고 聯邦公務員法의 制定을 最初의 至上課題로 삼았다. 「펜들톤」法案이 提案된지 5個月이나 지나서 上院에 報告되었으나 그 反應은 아주 冷淡하였다. 이에 對한 選擧民들의 報復은 1882年의 가을 總選擧에 나타나서 到處의 選擧區에서 公務員制度改革의 問題가 當落을 左右하였다. 다음 聯邦議會가 召集되었을 때에는 그 性格도 달라져서 이 改革問題에 對하여 積極性을 띠우게 되었고 이를 다시 聲援한 것이 大統領「아아더」였으니 그는 議會가 어떠한 公務員法을 制定하든지 間에 全幅的으로 그것을 支持할 것이라고 宣言하고 議會에 對하여 直刻的인 行動을 促求하였다. 議會도 이에 呼應하여 1882年12月12日 그 新會期初日부터 前記法案의 討議를 開始하고 12月2日까지 거의 每日 續行하였다. 그러나 最終討論에서 하나의 難關에 逢着하게 되었다. 그것은 同法案이 通過施行되는 경우에 兩大政黨에게 어떠한 果를 미치느냐라는 問題였다. 다시 말하면 共和黨이 20年間 執權해 왔는데 民主黨은 1884年의 大統領選擧에서 勝利를 豫期하고 있었고 만약에 그렇게 되는 경우에 民主黨은 어떤 强力한 「勢力均衡策」을 講究하겠다고 생각하고 있던 참이었다. 萬一에 同法案이 그대로 通過된다면 共和黨員들이 그대로 官職의 大部分을 繼續 占據할 것이고 民主黨員은 다만 官職이 新設되는 경우에 競爭試驗에 應하는 機會밖에 없게 될 것이다. 그래서 그들은 現在 共和黨員이 차지하고 있는 官職도 包含해서 一切의 官職을 競爭試驗으로 메꾸도록 하는 修正案을 提出했던 것이다. 그리하여 同「펜들톤」法案은 많은 修正을 받은 뒤에 上院을 贊成38, 反對5, 缺席33으로 그리고 下院을 討論없이 贊成155, 反對47, 棄權85로 各各 通過하였다. 同法案은 1883年1月16日 共和黨出身「아아더」大統領에 依하여 署名되었다. 聯邦公務員法은 이와 같이 成立되고 오늘날 까지도 施行되고 있거니와 거기에 規定된 人事의 基本原則은 荒凉한 開拓時代부터 高度로 世界化된 今日에 이르기 까지 80年에 가까운 歲月이 흘렀음에도 不拘하고 아무런 變動이 없다. 同法의 重要原則에는 다음과 같은 것이 있다. (1), 聯邦의 人事行政은 聯邦人事委員會(Civil Service Commission)에 依하여 管掌되고 同委員會는 그 獨立性을 保障하기 爲하여 上院의 助言과 認准을 받아 大統領이 任命하는 3人의 委員으로 構成하되 그 中 2人以上이 同一政黨所屬이어서는 안된다. (2), 任用은 人種, 宗敎, 政治等에 依한 差別없이 누구에게나 開放되어 있는 公開競爭試驗에서의 最優秀者中에서 行한다. (3), 公務員은 政黨에의 寄附 또는 政治活動을 하는 義務로부터 保護된다. (4), 除隊軍人이 優先的權利는 이미다른 法에서 保護되고 있었으나 이 法에서 再確認되었다. (5), 聯邦人事委員會는 職權으로 人事에 關한 調査를 할 수 있으며 또한 議會에 提出하기 爲한 報告書를 大統領에 提出하여야 한다. (6), 同法은 「와싱턴」에 있는 各部와 各地에 있는 職員50名以上을 가진 稅關과 郵遞局에 適用되나 同法의 適用을 받을 分類職의 範圍는 大統領이 適宜하게 定할 수 있다. 이 法律의 制定當時에는 總官適 132,800中에서 위에 말한 各部, 稅關과 郵遞局의官職 13,900만이 따라서 總官職의 10.5%만이 同法의 適用을 받았을 뿐이었고 나머지 89.5%의 官職은 如前히 獵官制度에 放任되고 있었다. 各部, 稅關, 郵遞局의 官職以外의 官職도 大統領의 行政命令에 依하여 漸漸 分類되어 公務員法의 適用을 받고 成績制度에 依하게 되었다. 이와 같이 成績制度는 大統領의 官職分類權을 通하여 漸次的으로 擴大成長하여 처음에 말한 바와 같이 1958年1月16日 卽 聯邦公務員法公布75年의 統計에 依하면 聯邦政府行政府의 總官職(軍人除外) 230餘萬中에서 86%가 同法의 適用을 받게끔 되었다. 人事制度에 關한 훌룽 治績을 남기고 無政府主義者인 怪漢의 손에 쓰러진 「막킨리」大統領의 뒤를 이어 1901年「테오도르·루즈벨트」가 就任하였다. 그는 7年間의 在任中에 美聯邦政府의 現代化의 基礎를 닦아 놓은 사람이며 人事委員會委員(1889-95)을 지낸 바 있는 그는 人事制度에 關해서도, 擴張, 現代化, 刷新을 迫力있게 斷行함으로써 公務員制度改革運動에 있어 「젱키스」(Jenckes),「커티스」(Curtis),「이이톤」(Eaton), 그리고 「셔어쯔」(Shutz)와 同列의 偉人으로 꼽히는 사람이다. 成績制度의 現代化는 1906年에 各州·市의 人事委員會가 「와싱턴」에 會合하여 恒久的組織體를 構成함으로써 한層 促求되었다. 이 組織體는 「美合衆國 및 카나다 人事會議」라 불리우고 1956年以後는 「公人事協會」라 (Public Personnel Association)하고 있다. 第1次世界大戰以後에 있어서 行政刷新의 熱이 時期에 따라 沈滯된 일도 있었지만 大體로 成績制度는 順調로운 發展을 繼續하였다. 特히 行政學, 經營學, 心理學等의 急激한 發展은 從來 人事制度改革運動의 主된 目標로 생각하고 있던 獵官制度除去라는 成績制度의 消極的面으로부터 一般의 關心이 人事制度의 科學的管理라는 成績制度의 積極的面에 集中되게 되었다. 그리하여 試驗制度의 合理化 考課表制度, 責任度에 基한 官職分類, 給與의 標準化, 恩給制度其他 人事制度全般에 對한 調査와 硏究가 活潑하게 進行되었다. 例컨대, 1920年에는 公務員退職法이 制定되었고 1923年에는 有名한 分類法(Classification Act)이 制定되었으며 官職을 職務와 責任의 度에 따라서 分類하고 分類된 官職에 各各 俸給額을 定함으로써 「同等한 職責에 同等한 給與」라는 原則을 確立하였다. 이러한 注目할만한 立法과 그 運營을 除外하고는 大體로 「하아딩」「쿠우릿지」,「후우버」各行政府 아래에서는 人事制度는 平穩한 發展의 길을 걸었다. 「후우버」行政의 末期는 1930年代의 恐慌·不景氣의 時代로 이를 背景으로 하여 許多한 經濟措置를 許容하는 一聯의 所謂 經濟法(Economy Acts)들이 1932年6月30日의 것에서 始作하여 繼續 制定되었다. 1933年에 始作된 「루우즈벨트」(Franklin D. Roosevelt)大統領의 첫任期中 成績制度가 後退한 感이있었다. 不景氣로 因한 緊縮財政, 事務量增大, 數百萬의 失業者洪水等으로 말미암아 特히 1933年에는 政治的任命을 求하는 壓力이 尤甚하였다. 「루우즈벌트」大統領의 첫任基中에는 救護, 農業補助, 財政援助, 經濟統制等 各種의 緊急事務를 處理하기 爲하여 많은 緊急機關이 設立되었고 그 大部分은 臨時的緊急機關이라는 理由에서 分類官職에서 除外되어 聯邦人事委員會의 統制外에 있었다. 「루우즈벨트」大統領은 이 機關들의 任命을 通하여 政治的任命의 要求를 處理할 수 있었던 것이다. 5. 第4期 「루우즈벨트」大統領의 第2任期에 들어서 1938年6月24日의 大統領行政命令은 聯邦政府의 行政的 人事管理의 始初로 알려져 있다. 이 行政命令은 (1), 聯邦行政各部와 13機關에 各各 人事管理局을 두게 하고, (2), 競爭職을 거의 大統領의 權限이 미치는 限度까지 擴張하였으며, (3), 人事行政會議(後의 聯邦人事會議, 지금의 汎機關諮問團)를 復活하였으며, (4), 職場訓練計劃을 支持하였다. 1939年에는 「햇츠」法에 署名하였는데 上院議員「햇츠」(Carl D. Hatch)의 이름으로 命名된 이 法律은 聯邦選擧에 있어서의 投票者에 對한 强制와 行政府公務員의 能動的政治關與를 禁止하고 違反者에 對한 重罰을 規定하였다. 1940年에는 分類法의 適用의擴大, 考課表制度의 創設等을 內容으로 하는 「램스펙」法에 「루우즈벨트」大統領이 署名하였다. 第2次大戰初期는 또한번 成績主義의 試練期였으니 「루우즈벨트」大統領은 各部에게 緊急의 必要에 依한 臨時的任命權을 주었던 것이다. 「루우즈벨트」大統領의 第3任期中에 注目할만한 立法이 있었으니 그것이 1944年의 除隊軍人優待法(Veterans' Preference Act)이다. 1945年 大戰이 끝나고 「트르맨」行政府가 들어 앉었을 때에도 戰爭終結로 因한 大量減員 除隊軍人들에 難問題等에 부닥치면서도 聯邦委員會는 聯邦中央人事機關으로서 人事管理의 合理化를 爲한 꾸준한 努力을 繼續하였다. 아무튼 1938年부터 1952年까지의 15年間은 聯邦人事管理와 公務員制度에 있어서의 激動期였다. 聯邦人事委員會는 改編되고 從來의 單純한 保安機關으로 부터 聯邦行政府의 中央人事管理機關의 地位로 發展하였다. 改編된 委員會는 人力의 確保와 그 能率的利用에 對한 指導的役割을 擔當하였고(이는 特히 韓國戰爭時에 그러하였다.), 人事監督機能의 發展, 公務員의 不服申請節次, 公正한 昇進政策, 除隊軍人問題, 減員節次의 簡素化等을 指導하였다. 各機關에 人事管理局이 設置되고 考試事務가 各機關考試委員會로 顯著히 分權된 것도 이 時期이다. 이 15年間은 經濟的不景氣에 뒤이어 2次大戰直後의 緊急防衛體制 그리고 大戰 그것이 終結되자 巨大한 戰後再編成事務, 그리고 이것이 채 끝나기도 前에 韓國動亂이 突發하였던 것이다. 그에 따라 聯邦人事行政面에도 많은 重要한 變動이 있었으니 報酬, 級別制, 休暇, 除隊軍人優待, 退職, 政治活動禁止其他에 걸친 重要한 立法을 보았었다. 이 期間에 分類職은 1938年의 66%에서 1952年의 86%로 急激한 增加를 보았다. 뿐만 아니라 聯邦行政府公務員도 그 數에 있어서 1940年6月에 1, 042, 8000, 1945年6月에 3, 816, 300, 1950年1月에 1, 943, 400, 1952年7月에 2, 604, 300이라는 起伏을 보였고 이에 따라 巡廻募集制度와 減員問題에 關한 原則들의 發達을 가져 온 것은 勿論이다. 1953年부터 1958年에 이르는 期間은 積極的人事管理의 時期였다. 1953年1月에 「아이젠하워」大統領이 就任하였을 때에 執權黨이 20年間의 民主黨으로부터 共和黨으로 비로소 바뀌었던 것이다. 그리하여 거기에 聯邦人事管理에 關한 在來의 政策에 對한 變動을 가져 왔다. 1953年3月31日의 行政命令 聯邦公務員法의 適用을 받은 競爭職과 그 밖의 除外職과의 區別을 再檢討하고 整理하였다. 1953年4月27日의 行政命令은 從來의 公務員忠誠制(1947年以來)를 廢止하고 새로운 廣汎한 安全保障制를 採擇하였다. 1953年8月부터는 人事管理를 統制하며 政府全體에 걸친 企劃과 標準設定을 强化하기 爲하여 聯邦人事委員會가 改編되었다. 休暇法과 除隊軍人優待法도 改正 되었다. 1954年에는 「아이젠하워」大統領의 提議에 依하여 一聯의 人事立法이 實現되었다. 1954年8月17日에 聯邦職員集團生命保險法이 通過되었다. (1959年1月16日現在로 約210萬의 聯邦職員이 集團生命保險에 加入하였다.) 1954年9月1日 第83議會公法第763號는 聯邦職員을 爲한 奬勵賞(Incentive awards)의 制度를 創設하였다. 이에 따라 1954年11月30日부터 1957年7月1日까지 公務에 關한 新考案과 創意를 提案하고 採擇된 公務員의 數는 20萬을 超過했으며 그에 對한 奬勵金 支出額이 1600萬弗以上이며 그로 因하여 節約된 政府支出이 3億1200萬弗을 넘었다. 韓國動亂中 美聯邦政府에는 數十萬의 臨時的公務員이 存在하였던 것이며 休戰後 聯邦政府는 따라서 恒久的任命方法으로 復歸하는 問題로 골머리를 알었다. 그리하여 1954年11月22日의 行政命令으로 「條件附」(Career-conditional)任命制度가 創設하여 競爭試驗에 依한 資格獲得後3年間의 條件附採用期間을 거치게 하였다. 1953年의 大大的減員에도 不拘하고 聯邦人事委員會는 將來의 要員確保를 爲하여 全國各大學을 巡廻하면서 有能한 男女學生을 募集하는 大學巡廻制度를 推進强化하였다. 百種以上의 個別的募集試驗은 單一한 聯邦公務員考試(Federal Service Entrance Examination)로 統合되었다. 大學卒業者의 巡廻募集의 成功에도 不拘하고 1956年以來의 科學의 發展을 뒤받침해 줄 科學方面要員의 確保에는 아직도 不足을 느끼고 있다 1956年에는 退職年金의 增加를 中心으로 하는 退職法改正이 있었고 또한 同年에는 비로소 海外에 있는 公務員에 對하여도 成績制度가 實施하게 되었다. 한편 聯邦公務員의 組織體의 發展도 顯著한 바 있어 1912年「로이드=라포렛트」法이 聯邦公務員에게 公務員團體에의 加入, 脫退의 權利를 保障한 以來 1916年5月에는 聯邦公務員全國組合(NFFE)이 AFL에 依하여 創設되었으며 1931年 同組合은 AFL로 부터 離脫하여 獨立團體가 되었다. 1932年에는 全美政府公務員組合(AFGE)가 AFL의 傘下團體로 構成되었으며 以上두 團體는 오늘날에 있어서도 最大의 公務員團體로 活動하고 있다. 各考試委員會는 1958年1月現在로 聯邦人事委員會地方事務所管下에 있는 777個와 「와싱턴·D.C」에는 57個를 合하여 834個가 있다. 이는 成績制度에 依한 公務員採用에 있어서 迅速性과 能率性을 保障해 준다는 것을 實證하고 있다. 1958年1月16日 聯邦公務員法制定75周年을 맞이하여「아이젠하워」大統領은 1954年9月1日의 聯邦公務員奬勵賞法에 依據하여 5名에 對한 聯邦公務員功勞表彰을 처음으로 行하였다.(筆者·法制室 法制官)