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인허가의제제도에 관한 연구 이익현 Ⅰ. 문제의 제기 1. 관련기관의 사전협의를 생략할 수 있는가 Ⅱ. 인허가의제제도의 의의 2. 사전협의를 의제할 수 있는가 1. 인허가의제제도의 연혁 3. 의제되고 있는 법률에서 의제되는 인허가는 2. 복합민원처리 절차 재의제되는가 3. 인허가의제제도의 설정의의 4. 다른 법률에서 정한 절차를 무시할 수 Ⅲ. 인허가의제제도의 운영현황 있는가 1. 인허가의제제도의 도입현황 5. 인허가의제에 따른 부수적인 절차는 어떻게 2. 의제제는 법령 및 인허가 내용 처리할 것인가 3. 운영상의 문제점 6. 포괄적으로 의제하는 것이 바람직한가 Ⅳ. 인허가의제에 관한 입법례 및 검토사항 Ⅴ. 결어 Ⅰ. 문제의 제기 하나의 행위를 하기 위하여 여러 행정기관이나 법령에 의한 인허가를 받아야 하는 경우가 있다. 이러한 것을 공관행정 또는 복합민원으로 부르는데 사회가 복잡해짐에 따라 다소간 필연적인 것이라 하겠다. 현대사회의 대부분의 문제들이 복잡하게 얽혀있고 파급효과가 크기 때문에 이를 해결하는데 전문지식을 필요로 하게 되었으며, 이는 행정의 전문성을 요구하게 되었고 정부조직에도 영향을 미쳐 새로운 조직을 만들거나 기존조직을 세분화하게 되었다. 또한 새로운 문제에 대응하기 위하여 법률을 제·개정하거나 새로운 인허가를 설정하기도 하였다. 이와 같은 전문화나 인허가의 설정은 공공복리와 전문적인 행정서비스를 제공하기 위한 것이지만 민원인에게는 여러 법령의 인허가를 받거나 다수의 행정기관을 방문하여야 하는 불편을 주게 되었고, 이러한 과정에서 부정의 소지도 있게되어 민원의 발생원인이 되기도 하였다. 더구나 여러 인허가중에서 단 하나라도 받지 못하는 경우에는 그간의 수고에도 불구하고 사업을 하지 못하고 마는 불편이 있게된 것이다. 그동안 복합민원의 처리개선을 위하여 인허가기관을 통폐합하고 중복적인 인허가는 폐지하는등 제도정비 작업과 함께 주된 인허가를 받으면 부수적인 인허가는 받은 것으로 의제하는 인허가의제제도를 도입하여 왔으나 아직도 행정서비스에 대한 평가는 저조한 것으로 나타나고 있다.(주석1) 행정서비스에 대한 불만원인이 처리기간의 지연과 처리절차의 복잡성에 집중되고 있는 점을 볼 때 복합민원이 주된 민원의 대상이 된다는 것을 간접적으로 알 수 있다.(주석2) 사실상 민원인의 입장에서 본다면 다 같은 정부기관임에도 불구하고 여러 기관을 몇번이나 거쳐야 되고 여러 법령으로부터 인허가를 받아야 한다는 것은 이해하기 어렵고 불편한 것이라고 할 것이다. 또한 그간의 집행실태를 보면 복합민원처리라는 미명아래 민원인이 직접 행정기관을 접촉할 길을 봉쇄하여 놓고 문의를 할 때마다 관계부처협의중이라는 말만으로 일관하고 있는 경우가 다반사였기 때문에 복합민원은 복통민원이라는 비판까지 받기도 하였다. 최근에는 민원일회방문처리제도를 대대적으로 실시하여 많은 성과를 거두고 있는 것으로 보도되고 있을 뿐만 아니라 민원처리절차를 간소화하려는 입법적인 노력도 다각도로 나타나고 있다. 그러나 민원처리 절차의 간소화라는 정책목적을 달성하기 위한 입법적인 조치들이 때로 다른 법령의 입법목적과 절차를 무시할 우려가 있다는 점을 간과하여서는 아니된다. 본 연구는 이러한 관점에서 복합민원처리제도의 주요한 수단이 되고 있는 인허가의제제도의 운영현황과 문제점을 살펴보고 추후 이 제도의 도입시에 고려하여야 할 사항이 어떤 것들이 있는지를 알아 보려는 것이다. Ⅱ. 인허가의제제도의 의의 1. 인허가의제제도의 연혁 인허가의제제도가 본격적으로 도입되기 시작한 것은 1980년대에 이르러서인 것으로 보인다. 1970년대에도 도시계획법(1971), 산업기지개발공사법(1973), 도로법(1976), 농촌근대화촉진법(1977), 한국토지개발공사법(1978), 전원개발에관한특례법(1987)등에서 발견되나 이 당시에는 복합민원을 처리하기 위한 수단보다는 국가정책을 위한 공익사업을 신속하게 처리하기 위한 목적으로 도입된 듯하다. 그 후 80년대초 경제성장추세가 둔화되고 마이너스 성장을 기록하게 되면서 경기부양을 위한 노력이 최우선 과제로 대두되자, 범정부적으로 성장촉진을 위한 제도개선작업을 추진하게 되었으며, 이 사업의 일환으로 복합민원제도의 개선방안도 강구하게 되었다. 그 주요내용은 첫째, 다수 기관에 걸친 인허가를 하나의 종합행정기관으로 창구를 일원화는 하고, 둘째, 목적이 유사하거나 중복된 인허가는 통합·조종하며, 셋째, 건축허가와 같은 경우 이와 연계된 영업행위 등은 건축물의 완공조건으로 건축허가와 동시에 처리하거나 넷째, 하나의 목적을 위하여 다수 법령에 다원화된 인허가가 있는 경우에는 주된 업무의 인허가를 받은 경우에는 부수된 업무의 인허가도 받은 것으로 의제하는 인허가의제제도이었다.(주석3) 이중 전자 둘은 불필요하게된 인허가의 정비라는 제도정비차원에서 파악되어야 할 것이고, 세 번째 유형의 것은 집행상 개선사항이라고 보여진다. 이에 비하여 인허가의제제도 필요한 인허가지만 주된 인허가와 관련된 경우에는 사전협의를 조건으로 관련 인허가는 받은 것으로 처리하여주는 것이므로 복잡·다양한 인허가를 일거에 처리한다는 점에서 복합민원처리의 주요한 수단으로 이해되었고, 이후 공익사업의 원활한 처리보다는 복합민원의 개선이라는 후자의 목적이 강조되게 되었다.(주석4) 2. 복합민원처리절차 복합민원처리제도에서 인허가의제제도가 갖는 의의를 살펴보기 위하여 먼저 복합민원처리절차에 대하여 간단하게 살펴보는 것이 순서일 듯하다. 복합민원은 복합민원처리지침에 의하여 운영되어 오다 행정규제및민원사무처리기본법(1993.12.31, 법률 제4735호)에서 입법화되었다. 최근에는 각 도를 중심으로 복합민원처리제도개선지침을 마련하여 운영하고 있다. 그 주요내용은 주된 민원부서중심의 창구단일화, 처리과정의 2단계화 및 복합민원심의위원회의 활동강화로 요약할 수 있다.(주석5) 복합민원절차를 그림으로 표시하면 과 같이 나타낼 수 있다. 우선 민원인의 인허가 신청을 민원실에서 접수, 주관부서로 이관하고 주관부서에서는 기관내 다른 부서나 다른 기관의 의견을 듣는 한편 복합민원심의위원회에 회부하여 인허가 가능여부를 심의한 후 불가능한 것이라면 그 이유와 가능한 대안을 마련하고 통보하고, 인허가가 가능하다면 필요한 서류를 제출하도록 하여 주관 부서에서 관련부서의 조치까지 모두 처리하여 줌으로써 창구를 단일화한다는 것이다. 이 절차를 2단계로 나누어 1단계는 인허가가능여부판단에 필요한 최소한의 서류만을 제출하도록 하여 인허가가능여부를 판단하고 2차로 필요한 구비서류를 모두 제출하게 함으로써 처음부터 모든 서류를 갖추게 하는 불편을 해소한다는 것이다. 또한 2차의 서류보완은 민원인이 방문하지 아니하더라도 서신을 통하여도 보충할 수 있게 하여 민원인은 단 한번의 방문으로 민원처리를 할 수 있도록 한다는 것이다. 아울러 민원부서에는 경험이 많은 직원을 배치하도록 하고 있다. 또한 기관내 관련부서 소관사항까지 일괄하여 처리할 수 있도록 부기관장과 해당 실·국장이나 과장으로 구성되는 복합민원심의위원회를 구성하여 적극 활용한다는 것이다. 행정규제및민원사무처리기본법 제10조 및 동법시행령 제30조에서는 행정기관의장은 하나의 민원목적을 실현하기 위하여 관계법령등에 의하여 다수의 관계기관 또는 부서의 허가·인가·승인·추천·협의·확인 등을 거쳐 처리되는 민원사무(복합민원)에 대하여는 처리주무부서를 지정하고 그 부서로 하여금 관계기관 또는 부서간 협조를 통하여 민원사무를 처리하게 할 수 있도록 하고(동조제1항), 복합민원과 관련된 민원서류를 관계기관과 협의하여 지정된 처리주무부서에 일괄하여 제출하게 할 수 있도록 하고 있다. 행정규제및민원사무처리기본법의 내용은 기본적으로 종래의 복합민원처리절차를 법적으로 규정한 것이라고 할 수 있겠으며, 하나의 인허가와 관련이 있는 인허가를 받기 위하여 필요한 서류를 일괄하여 받을 수 있는 법적인 근거를 마련한 점에서 의의를 갖는다고 하겠다. 복합민원처리절차 +----------------+ | 복합민원심의 | | 위 원 회 | +----------------+ ⑥가부결정 │ ↑ ⑤심의회부 ④검토의견 통보 │ │ ④검토의견 통보 ↓ │ +---------------+ ──→ +----------------+ ←── +--------------+ | 관 련 부 서 | | 주 관 과 | | 타 기 관 | +---------------+ ←── +----------------+ ──→ +--------------+ ③검토의뢰 │ ↑ ③검토의뢰 │ └───────────┐ ⑦심의결과통보 │ ②이송 +--------------+ (가부판단 및 보완사항) ↓ | 민 원 실 | +--------------+ +----------------+ ①접수 ↑ | 민 원 인 | ─────────┘ +----------------+ │ ⑧관련 인허가 신청 ↓ +----------------+ | 관 련 부 서 | +----------------+ 3. 인허가의제제도의 설정의 의의 이와 같이 행정규제및민원사무처리기본법에서 규정하고 있는 내용은 창구의 단일화에 주안점이 있다. 민원인이 접촉하는 창구를 단일화하면 절차가 간소화되는 점이 있지만, 주된 행위를 위하여 필요한 관련 인허가는 개별적으로 받아야 하며 관련 인허가에 필요한 서류도 모두 제출하여야 한다. 이에 비하여 인허가의제제도는 주된 인허가에 필요한 서류만 제출하면 주된 인허가부서에서 관련기관과 협의를 거쳐 일괄처리를 할 뿐만 아니라 나머지 관련 인허가는 별도로 받지 아니하더라도 법률에서 받은 것으로 보는 것이다. 이처럼 인허가의제제도는 어떤 행위를 위하여 필요한 부수적인 인허가사항은 사전협의를 조건으로 인허가를 받은 것으로 의제하여 줌으로써 절차간소화와 처리기간의 단축이라는 효과를 얻자는 것이다. 인허가권은 정부조직법에의 소관업무에 따른 것으로써 어떤 부처의 인허가를 다른 부처의 인허가권에 종속되게 한다는 것은 이러한 업무구분을 벗어나는 것이라고 할 수 있으나 주된 인허가를 하기 전에 소관부처의 사전협의를 얻게 하여 관련부처의견을 반영할 수 있는 기회를 주는 대신 의제하는 것이므로 인허가의제제도에서 사전협의와 의제는 본질적인 요소라고 하겠다. Ⅲ. 인허가의제제도 운영현황 1. 인허가의제제도의 도입현황 인허가의제제도를 도입하고 있는 법률은 40여개에 이르는데 그 주요한 법률·주된 사업 및 그 처리절차를 보면 표1과 같다. 인·허가의제제도도입 주요법률 +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | 근 거 법 | 주된 인·허가 | 부수 인·허가 법률 | 주된 인·허가의 | | | (사업명 및 관련조문) | | 인허가절차 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 학교시설사업| ○ 학교시설사업 시행계획승인 | ○ 국토이용관리법 등 | 사전협의, | | 촉진법(§5) | (§4) | 11개 법률 | 협의기간없음 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 농지확대개발| ○ 농지의 개간허가 | ○ 공유수면관리법 등 | 사전협의 없음, | | 촉진법(§30) | (§24) | 10개 법률 | 허가후 통보 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 농촌근대화 | ○ 농지개량사업 | ○ 초기법 등 10개 법률 | 인허가 대신 협의로| | 촉진법(§109①| | | 써 갈음, | | ) | | | ※ 사업시행자는 | | | | | 착공시 신고 | | +------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ §109③ | ○ 농지개량사업의 시행인가 | ○ 농지의 보전및이용에 | | | | | 관한법률의 인허가 | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 농어촌발전 | ○ 농어촌휴양지개발사업계획 | ○ 산림법 등 16개 법률 | 지역주민의 의견청 | | 특별조치법 | 승인·지정(§30, §34) | | 취 또는 의견청취후| | (§67①) | | | 농어촌발전심의회의| | ○ §67② | ○ 사업시행자가 건축법상 건축| ○ 도로법 등 7개 법률 | 심의를 거침, | | | 허가 또는 준공검사필증 교부| | 사전협의 없음 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 초지법(§20)| ○ 초지조성 허가(§5) | ○ 초지법 등 7개 법률 | 조사후 허가, | | | | | 사전협의 없음 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 내수면어업 | ○ 어업면허·인가(§7, §8) | ○ 하천법 등 4개 법률 | 사전협의 없으나 내| | 개발촉진법 | | | 수면관리자는 수산 | | (§14) | | |청장의 협의요청에 | | | | | 우선 동의 토록함 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 농수산물가공| ○ 산지가공대상자로 지정된 자| ○ 사방사업법 등 11개 | 사전협의, | |산업육성및품질에| 가 가공생산품 생산사업계획 | 법률 | 협의기간 없음 | | 관한법률(§5 | 승인을 얻은 경우 | | | | ④) | | | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 어항법(§37)| ○ 어항시설계획의 수립·변경 | ○ 수도법 등 13개 법률 | 사전협의, | | | (§11) | | 20일이내에 의견제 | | | | | 출(§③ 및 | | | | | 영§14③) | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 공업배치및공| ○ 공장설립신고를 한 자가 건 | ○ 도로법 등 12개 법률 | 사전협의, 협의기간| | 장설립에관한 | 축법에 의한 건축허가와 사용 | | 없음(§18④§14②)| | 법률 (§14) | 검사를 받은 경우(§14①) | | | | ○ §18③ | ○ 공장설립입지지정의 승인 | ○ 산림법 등 16개 법률 | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 중소기업진흥| ○ 협동화사업단지조성사업 실 | ○ 도시계획법 등 10개 | 사전협의, 협의기간| | 법 (§65) | 시 계획의 승인 등(§14①) | 법률 | 없음(§15) | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 중소기업창업| ○ 기술집약형중소기업등의 | ○ 초지법 등 15개 법률 | 사전협의, 협의기간| | 지원법(§22①)| 사업계획의 승인(§21) | | 없음 | | ○ §22② | ○ 승인을 받은 공장의 건축법 | ○ 도로법 등 6개 법률 | 협의불가시에 창업 | | | 에 의한 건축허가·준공검사 | |심의회 심의 후 승인| | | (§22) | |여부 결정(§22③) | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 대전세계박람| ○ 박람회관련 고속국도사업의 | ○ 도시계획법 등 5개 | 사전협의없음 | | 회지원법(9①) | 승인시 | 법률 | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 기업활동규제| ○ 부처에서 통보된 바에 의하 | ○ 중소기업창업지원법 | 관련기관으로부터 | | 완화에관한특별| 여 고시하고 이에 따라 사업승| 제22조제3항의 사전협의 | 인허가 처리기준을 | | 조치법(§9①) | 인을 한 경우 | 협의를 한 것으로 봄 | 통보받고 이를 통합| | | | | 고시하고 이에 따라| | | | | 처분하면 사전협의 | | ○ §15 | ○공업용지확보를 목적으로 공 | ○ 산림법 등 5개 법률 |를 받은 것으로 의제| | | 유수면매립면허를 받은 경우 | | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 광업법 | ○ 채광계획인가 또는 변경인가| ○ 산림법 등 9개 법률 | 사전협의, | | (§47의2) | (§47①) | | 협의기간 없음 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 송유관사업 | ○ 사업용시설의 설치 또는 | ○ 도로법 등 19개 법률 | 사전협의, | | (§29①) | 변경공사의 인가(§13①) | | 협의기간 없음 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 전원개발에 | ○ 전원개발사업의 실시계획 | ○ 전기사업법 등 14개 | 전후협의후 | | 관한특례법 | 승인(§5) | 법률 | 전원개발사업추진위| | (§6①) | | | 원회의 심의를 거침| | | | | (§5) | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 한국가스 | ○ 천연가스저장소 등 설치를 | ○ 초지법 등 19개 법률 | 사전협의, | | 공사법(§16의3)| 위한 공사실시계획의 승인 | | 협의기간 없음 | | | (§16의2) | | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 특정지역종합| ○ 사업시행자에 대한 사업실시| ○ 자연공원법 등 16개 | 사전협의, | | 개발촉진에관한 | 계획승인 §15 | 법률 | 협의기간없음 | |특별조치법(§16)| | | (§16②) | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 한국토지개발| ○ 공사의 토지개발사업실시 | ○ 수도법 등 11개 법률 | 사전협의, 협의기간| | 공사법(§21) | 계획승인(§18①) | |없음(§21②), 미리 | | | | |시·도지사 의견청취| +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 제주도개발 | ○ 개발사업의 시행승인 | ○ 수도법 등 4개 법률 | 사전협의, | | 특별법(§15①) | (§11①) | | 협의기간 없음 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 산업입지및개| ○ 공업단지개발의 실시계획 | ○ 하천법 등 18개 법률 | 사전협의, | | 발에관한법률 | 승인 (§17∼§19의2) | | 협의기간 없음 | | (§21①) | | | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 자연공원법 | ○ 국립공원계획의 결정·변경 | ○ 수도법 등 10개 법률 | 사전협의(협의 | | (§47①) | (§10 및 §13) | | 기간없음)→ 도지사| | | | |의견청취→국립공원 | | | | |위원회 심의 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 도시계획법 | ○§4①·§20의2④·§21②· | ○ 산림법상의 각종 허 | | | (§87③) |§12①·§25①·§57①§2①1호| 가·인가·결정·승인· | | | | 다목의 허가·인가·결정·지정| 협의·해제등의 처분을 | | | | 등의 경우 | 받은 것으로 의제 | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 토지구획정리| ○ 구획정리사업의 시행인가 | ○ 하천법 등 2개 법률 | 사전협의, | | 사업법(§80의2)| (§9·§16 및 §32) | | 협의기간 없음 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 도시저소득 | ○ 주거환경개선계획 고시(§6)| ○ 도시계획법 등 2개 | 사전협의 및 지방 | | 주민의주거환경 | | 법률 |도시계획위원회의결 | | 개선을 위한 | | |→주민의견청취 | | 임시조치법(§8)| | | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 주택건설 | ○ 단독주택 20호·공동주택 20| ○ 도시계획법 등 10개 | 사전협의, 30일이내| | 촉진법(§33④) | 세대이상 혹은 1만제곱미터이상| 법률 | 의견제출(§33⑥· | | | 의 택지사업계획의 승인 | | 영§33의2) | | ○ §33⑤ | ○ 국민주택사업주체가 위의 | ○ 위의 인허가외 수도법|※ 국민주택사업자의| | | 승인을 얻은 때 | 등 7개 법률 | 경우 관계법률에 의| | | | |한 수수료등은 면제 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 택지개발 | ○ 사업시행자에 대한 실시계획| ○ 수도법 등 18개 법률 | 사전협의, 20일이내| | 촉진법(§11) | 승인(§9) | |에 의견제출(§11② | | | | |영§9) | | | | |※ 의제되는 법령의 | | | | |면허세등은 면제 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 건축법 | ○ 건축물허용여부사전결정 | ○ 허용여부사전결정시 | 사전협의, | | (§7 및 §8) | (§7) | 에는 도시계획법 등 | 15일이내에 의견제 | | | 건축허가 및 수선허가(§8) | 7개 법률, 건축허가등의 | 출 (§8⑤) | | | | 경우에는 위의에 7개외에| | | | | 하수도법등 4개 법률 | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 하수도법 | ○ 지방자치단체가 공공하수도 | ○ 도시계획법 등 15개 | 사전협의, 협의기간| | (§13의2) | 설치인가(§6)를 받거나 지방 | 법률 |정합(§13의2②) | | |자치단체가 아닌 자가 공공하수 | | | | |도공사 또는 유지 허가를 받은 | | | | |때(§13) | | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 공유수면 | ○ 공유수면매립면허를 받은 때| ○ 도시계획법 및 자연 | 사전협의, | | 매립법(§4⑤) | | 공원법 | 협의기간 없음 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 도로법 | ○ 도로구역의 결정·변경 | ○ 산림법 등 10개 법률 | 사전협의, | | (§25의2①) | (§25) | | 협의기간 없음 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 국방군사시설| ○ 국방군사시설사업의 실시 | ○ 초지법 등 4개 법률 | 사전협의, | |사업에관한법률 | 계획 공고(§5②) | | 협의기간 없음 | | (§7) | | | | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 박물관및미술| ○ 사립박물관 및 사립미술관 | ○ 도시계획법 등 7개 | 사전협의, | |관 진흥법(§10) | 설립계획승인(§9) | 법률 | 협의기간 없음 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 관광진흥법 | ○ 관광숙박업 및 관광객이용 | ○ 공중위생법 등 10개 | 등록심의위원회의 | | (§7①) | 시설업의 등록(§7①) | 법률 | 심의를 거쳐 등록·| | | | |사전협의 없이 사후 | | | | |통보§7①·②§8) | | ○ §26 | ○ 관광지 또는 관광단지조성 | ○ 도시계획법 등 12개 | 사전협의, | | | 계획의 승인(§24①) | 법률 | 협의기간 없음 | | | | | (§24②) | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ | ○ 항공법(§96)| ○ 항공개발사업실시계획 승인 | ○ 도시계획법 등 18개 | 사전협의, | | | §95 | 법률 | 30일이내협의 | | | | |§96③, 영§30 | +----------------+------------------------------+------------------------+-------------------+ 위 표에서도 알 수 있듯이 사업의 성격은 공익적인 것도 있으나 사경제활동을 위한 것이 많으며 사업주체 또한 다양화되어 있어 사업의 성격이나 사업주체를 가지고 인허가의제제도를 도입여부를 결정하는 것은 더 이상 의미가 없다고 본다. 2. 의제되는 법령 및 인허가 내용 의제대상이 되는 법률과 의제대상인허가의 내용 및 이들 인허가를 하기 위하여 개별법률에서 규정하고 있는 처리절차를 보면 다음 표와 같다. 주요의제대상인허가 +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 법 률 | 관 련 조 문 | 의제되는 인허가 | 처 리 절 차 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 지방재정법 |제82조제1항 단서 | 행정재산의 사용·수익 허가 | 특별한 절차 없음 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 총포·도검·화약 |제43조 | 총포등의 완성검사 | | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 류단속법 |제25조제1항 | 화약류저장소 설치허가 | 설치기준검사후 허가 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 소방법 |제16조 | 위험물제조소 설치허가 | 검사후 기준에 적합하면 허가 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 군사시설보호법 |제7조 | 군사시설출입허가 | 구역변경후에 국방부장관 승인 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제8조 | 보호구역안의 금지행정승인 | 특별한 절차 없음 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 문화재보호법 |제20조 | 국가지정문화재의 현상변경허가 | 도를 경유하여 문화체육부에 | | | | | 허가신청 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제54조 | 문화재 사용허가 | 특별절차 없음 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 국유재산법 |제24조 | 행정재산의 사용수익허가 | 허가가능한 경우 열거 + +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 농지의 보전및이 |제4조 | 농지의 전용허가 | 금액납입 및 국무회의 심사 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 용에관한법률 |제5조 | 공공목적을 위한 농지전용 협의 | 특별한 절차없음 | | | | 및 승인 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 농지확대개발촉진 |제6조 | 농지확대개발 기본계획작성 | 관계기관의 장과 협의 | | 법 +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제7조 | 기본계획의 고시 | 국무회의 심의 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제8조 | 개발촉진지역에서의 행위 허가 | | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제10조 | 농지개발실시계획수립 | 수립후에 관계기관과 도지사 | | | | | 에게 통보 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제12조 | 대집행개발 | 소유자의 의견이 없거나 개발할| | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제13조 | 특수대집행 | 수 없다는 통지를 받은 경우 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제15조 | 사유미간지 매수개발 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제17조 | 매수결정·고시 | | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제24조 | 개간허가 | 허가 후 통지 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제53조 | 농지의 전용허가 | 국무회의 심의 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제54조 | 개발농지의 용도변경승인 | 특별한 절차 없음 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 농촌근대화촉진법 |제158조의4 | 농지개량시설의 목적외 사용승인 | 특별한 절차 없음 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 낙농진흥법 |제7조 | 낙농지대의 지정 | 소유자의 동의 및 위원회 심의 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 사방사업법 |제14조 |사방지안에서의 죽목등 벌채허가| 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제20조의2 | 사방지의 지정 해제 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 산림법 |제18조제2항 | 보전임지의 개발시 협의 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제57조 | 보안림의 해제 | | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제61조 | 보안림해제의 지정고시 | | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제62조 | 보안림에서의 형질변경등 | | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제73조제2항 | 국유림벌채시 승인·동의 | | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제90조 | 입목벌채등의 허가·신고 | | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제90조의2 | 채석허가 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 초지법 |제5조 | 초지조성 허가 | 입지조사 → 고시 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제8조 | 단지조성지구내의 행위허가 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제23조 | 초지의 전용허가 | 사전 초지조성비 납부 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 수산업법 |제66조 | 토지등의 사용통지 | 특별한 절차 없음 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 공업배치및공장설 |제13조제1항 | 공장설립신고 | 특별한 절차 없음 | | 립에관한법률 | | | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ |중소기업협동조합법|제33조제1항 | 단체표준에의 적합여부검사 | 절차는 정관에서 정함 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 공산품품질관리법 |제6조 | 공산품의 품질검사 | ※검사후 합격한 경우 합격표시| +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 전기용품안전관리 |제9조 | 형식승인 | ※승인 표시함 | | 법 | | | ※ 승인의 유효기간이 있음 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 전기사업법 |제31조 | 전기사업용전기설비의 공사계획 | 특별한 절차 없음 | | | | 인가 또는 신고 | | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제32조제1항 및 | 자가용전기설비의 공사계획인가 | | | | 제2항 | 또는 신고 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 국토이용관리법 |제20조 | 공고시설의 설치를 위한 형질변경| 농지는 농림수산부장관, 산림지| | | | 허가 | 는 산림청장관과 협의후 승인등| | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제21조의3 | 토지등의 거래계약허가 | 민원인→시·군→시·도지사 | | +-----------------+--------------------------------+ ※시·군에서는 조사의견서를 | | |제21조의7 | 토지등의 거래계약 신고 | 첨부하여 시·도지사에 제출 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 도시계획법 |제12조본문 | 도시계획의 결정 | 건설부장관의 직권 또는 도시계| | | | |획 입안자의 신청에 의하여 관계| | | | |지방의회의 의견을 들은 후 중앙| | | | |도시계획위원회 의결로 결정 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제21조 | 개발제한구역지정 | 건설부장관의 직권 또는 국방부| | | | |장관의 요청시(특별절차 없음) | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제22조 | 도시개발예정지구의 지정 | 내무부장관과 협의 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제23조제5항 | 시행자지정자의 공고의무 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제25조 | 실시계획의 인가 | | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제4조 | 공업입지개발의 사전조사 | | | +-----------------+--------------------------------+ | | +제84조제1항 | 공동구등의 사용허가 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 산업입지및개발에 |제12조 | 공업단지의 지정허가 | 특별한 절차 없음 | | 관한 법률 | | | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 수도법 |제12조 | 일반수도사업의 인가 | 미리 환경처 장관과 협의 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제16조 | 수도시설의 변조·손괴를 위한 요| 특별한 절차 없음 | | | |금의 협의 | | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제26조 | 천재지변시 수돗물의 공급지시 | 요금은 관계 수도사업자간에 협| | | | 및 요금의 협의 |의, 불가시 토지수용위원회재결 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제332의2 | 공업용수도사업의 인가 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제34조 | 준용규정 | | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제36조 | 전용상수도의 인가 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제38조 | 준용규정 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 자연공원법 |제23조제1항 | 공원지역안에서의 행위허가 | 관계행정기관과 사전협의(협의 | | | | |를 위하여 허가신청서사본송부) | | | | |※ 허가 가능한 경우 열거함 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제25조 | 공원보호구역의 지정·고시 및 | 제23조의1-6의 행위에 대하여 | | | | 동구역에서의 행위허가 |특별한 절차없이 허가, 점용· | | | | |사용의 경우에는 위의 규정준용 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제50조제1항 | 허가등의 협의 | 국가사업을 위하여 이 법에 의 | | | | |하여 허가를 받아야 하는 것은 | | | | | 당해 사업의 주무관청이 공원관| | | | |리청과 협의하여야 함 | | | | |※ 의견서, 신청서사본을 송부 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 토지구획정리 |제32조 | 지방자치단체에 의한 토지구획 | 미리 관계 서류의 사본을 14일 | | 사업법 | | 정리사업시 사업계획을 작성, |간 공람, 소유자 및 이해관계인 | | | | 건설부장관 인가 |에게 의견제출기회부여 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제39조 | 토지구획정리사업시행지구안에서 | 미리 사업시행자의 의견을 들어| | | |의 행위허가 |야 함 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 특정지역종합개발 |제12조 | 개발촉진지구 및 개발예정지구 | 특별한 절차 없음 | | 촉진에관한특별 | |안에서의 행위허가 | | | 조치법 | | | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 하수도법 |제13조 | 공공하수도의 공사 또는 유지허가| 종말처리장의 경우에는 하수도 | | | | |관리청은 건설부장관의 승인을 | | | | |얻어야 하고 건설부장관은 환경 | | | | |처장관의 동의를 얻어야 함 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제20조 | 공공하수도에 영향을 미치는 시설| 특별한 절차 없음 | | | | 등의 설치 허가 | | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제38조 | 각종 부담금등의 납부 독촉 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제3조 | 국가사업등은 허가 대신 관리청의| 특별한 절차 없음 | | | | 승인, 협의처리 | | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제6조 | 지방자치단체의 공공하수도 설치 | 특별한 절차 없음 | | | |계획에 대한 인가 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 건축법 |제15조 | 도시계획예정지등의 가건축물의 | 특별한 절차 없음 | | | | 건축허가 | | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제5조 | 적용의 특례 | 주민공람 또는 공청회를 거쳐 | | | | | 건축위원회의 심의를 거쳐야 함| | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제8조 | 건축허가 | 도시계획구역, 국토이용관리법 | | | | |에 의하여 지정된 도시지역 및 | | | | |준도시지역에서의 일정규모이상 | | | | |의 건축허가는 건설부장관·시·| | | | |도지사의 승인을 얻어야 함 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 도로법 |제34조 | 관리청이 아닌 자에 대한 도로공 | 특별한 절차 없음 | | | |사시행·유지 허가 | | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제40조 | 도로의 점용허가 | 특별한 절차 없음(허가 받은 자| | | | | 는 그 내용을 볼 수 있게 표시)| | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제51조제3항 | 연도구역내의 행위허가 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제8조 | 국가사업에 대하여는 이 법의 | | | | |허가대신 도로관리청과 협의 혹은 | | | | | 승인을 얻음 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 사도법 |제4조 | 사도의 개설허가 | 특별한 절차 없음 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 주택건설촉진법 |제33조 | 단독주택 20호, 공동주택 20세대 | 시장·군수를 경우하여 신청, | | | |혹은 1만제곱미터 이상의 대지조성|§33④ 및 ⑤ 각호의 관련기관과| | | |계획의 승인 |사전협의 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 택지개발촉진법 |제6조 | 택지예정지구안의 제한행위에 | 택지개발사업시행자가 지정되어| | | | 대한 허가 |있는 경우에는 미리 의견청취 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 공유수면관리법 |제4조 | 점용 또는 사용허가 | 관련기관의 장과 사전에 협의 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제6조 | 허가의 공고 | 특별한 절차 없음 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 공유수면매립법 |제4조 | 공유수면의 매립면허 | 관련 중앙행정기관의 장과 협의| | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제7조 | 면허의 고시 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제9조의2 | 실시계획의 인가 | 특별한 절차 없음 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 측량법 |제22조 | 측량성과 등·초본 교부신청 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제25조 | 측량성과를 사용한 공공측량 및 | 특별한 절차 없음 | | | |일반측량실시 승인 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 특정다목적댐법 |제3조 | 다목적댐의 저수를 특정용도에 | 하천법 제25조에 의한 하수점 | | | |사용할 수 있는 권리 |용권외에 댐사용권이 있어야 함 | | | | |※ 댐사용권은 신청에 의하여 | | | | | 건설부장관이 설정하며, 댐사용| | | | |권은 물권임(§15∼§18, §20 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 하천법 |제6조 | 국가·지방자치단체는 허가를 | 특별한 절차 없음 | | | |받는 대신 관리청의 승인을 얻거나| | | | | 협의로 가능 | | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제23조 | 비관리청의 공사시행 또는 유지 | 필요시 소요공사비 예치 | | | |허가 | | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제25조 | 하천의 점용허가 | 수산청장과 협의(§25⑤) | | | | | 허가로 인하여 피해를 받는 기 | | | | |득하천사용자의 동의(§28) | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제30조의2 | 실시계획 및 준공인가 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제73조 | 도지사에 대한 장관의 인가 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 매장및묘지등에관 |제16조제2항 | 매장자 기타 연고자가 없는 경우 | 특별한 절차 없음 | |한법률 | |개장을 위한 도지사의 허가 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 대기환경보전법 |제10조 | 배출시설의 설치허가 | 특별한 절차 없음 | +------------------+-----------------+ | | | 소음진동규제법 |제9조 | | | +------------------+-----------------+ | | | 수질환경보전법 |제10조 | | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 오수·분뇨축산 |제9조제2항 | 오수정화시설의 설치 또는 변경에| 특별한 절차 없음 | | 폐수의 처리에관한| | 대한 사전 신고 | | |법률 +-----------------+--------------------------------+ | | |제10조제2항 | 정화조의 설치 또는 변경에 대한 | | | | |사전 신고 | | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제11조 | 오수정화시설 또는 정화조설치의 | | | | | 준공검사 | | | +-----------------+--------------------------------+ | | |제24조 | 축산폐수시설의 설치 허가 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+ | | 페기물관리법 |제20조제2항 | 일반폐기물처리시설의 설치승인 | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 산업안전보건법 |제35조 | 보호구에 대한 검정 | 특별한 절차 없음 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 관광진흥법 |제23조 | 관광지의 지정 | 관련행정기관의 장과 사전협의 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제25조 | 조성계획의 시행(한국관광공사등 | 특별한 절차 없음 | | | |은 시행허가를 받음) | | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 도시교통정비촉진 |제13조 | 일정규모이상의 시설설치시 교통 | 평가기관의 평가→중앙 또는 | |법 | |영향평가실시 | 지방교통영향심의위원회의 심의| +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 도시철도법 |제4조제1항 | 도시철도사업의 면허 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제4조의3제1항 | 도시철도건설·운영계획의 승인 | 관계서류의 사본을 30일이상 공| | | | |고 및 관계인의 의견청취 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | 항공법 |제94조제2항 | 항공개발사업의 허가 | 특별한 절차 없음 | | +-----------------+--------------------------------+------------------------------+ | |제95조제1항 | 항공개발실시계획의 승인 | 관련기관의 장과 협의 | +------------------+-----------------+--------------------------------+------------------------------+ 3. 운영상의 문제점 운영상의 문제점은 주로 집행을 담당하는 일선행정기관의 공무원들로부터 제기된 것을 정리한 것으로 인허가의제제도에 특유한 사항은 아니라고 생각되지만 뒤에서 보는 것처럼 인허가의제제도의 개선을 위한 입법적인 조치들이 이 문제들을 해결하기 위한 노력의 일환으로 비롯된다는 점에서 잠시 언급을 하고자 한다. 문제점을 요약하면 협의대상기관이 많고 협의가 어렵다는 점과 법규정이 불명확하여 집행상의 혼란이 있다는 것으로 요약된다. 부처간 협의의 어려움은 부처이기주의나 관료조직이 안고있는 근원적인 문제점을 원인으로 지적할 수도 있겠으나 여기서는 이러한 근본적인 문제보다는 제도개선을 통하여 치유가 가능한 문제점에 국한하여 살펴보려고 한다. 1) 과다한 협의기관 개별법이 설정한 인허가는 그 나름대로 목적이 있으므로 이를 함부로 폐지할 수 없고 의제되는 인허가법령이 많은 경우 협의기관도 그만큼 많아지는 것은 당연한 것이므로 협의기관의 수가 많다는 자체가 문제는 아니라고 보여진다. 통페합할 수 있음에도 불필요한 협의기관을 계속존치하거나 영향력을 행사하기 위하여 특별지방행정기관을 설치하려는 경향이 있다는 것이 문제점이다. 1992년도 건설부에 대한 감사원 감사를 보면, 도로변휴게시설설치와 관련하여 농지전용을 하는 경우, 먼저 농지전용추천을 하여야 하는데 휴게시설의 설치허가는 시·도지사가 하고 농지전용추천권은 건설부산하 지방국토관리청에서 행하고 있다. 설치허가권을 가진 시·도지사에게 추천권을 통합하여 줄 수 있는 것을 지방국토관리청이라는 다른 기관을 거치도록 하여 처리절차를 복잡하게 할 뿐만 아니라 처리기간도 지연하게 하는 요인이 되는 것으로 나타났다. 물론 국토관리청이 시·도지사보다도 전문적인 견해를 갖고 있다고 볼 수도 있으나 다른 부처의 경우에는 동일한 농지전용추천을 시·도지사에게 위탁하고 있으므로 유독 건설부에서만 이를 지방국토관리청이 추천하도록 하는 것은 타당성이 없다고 하겠다. 2) 상하기관간의 협의 협의 기관의 수가 많다는 것 보다 더 어려운 문제는 계층이 다른 상하기관간의 협의인 것으로 평가된다. 상하간의 협의문제는 우리와 같은 수직적 행정문화풍토에서는 더욱더 어렵다고 생각된다. 1993년도 내무부에서 주관하여 실시한 각 시·도민원업무개선방안에 의하면 지방자치시대를 맞아 중앙행정기관이나 상급기관과의 협의를 함에 있어서 하급기관이라는 인식을 버릴 것을 강조하고 있는 것을 보면 이러한 점을 간접적으로 보여주는 예라 하겠다. 법제처에서 실시한 93년도 경기도 및 강원도 행정법령상담시 지방자치단체의 실무자들이 지적하고 있는 것은 군부대와의 협의가 어렵다는 것이다. 문제는 두가지로 지적되었는데 하나는 군사상의 문제와 관련한 협의자체가 어렵다는 것과 협의주체가 시장·군수와 사단장이 되는 경우가 대부분으로 사단장과 시장·군수를 상하관계로 평가할 수 없다하더라도 과거군사문화하에서 양자간의 예우수준이 다르며, 군사시설과 군인이 많은 지역의 특수성이 협의과정에서도 반영되어 대부분의 시·군에서 협의의 어려움을 호소하고 있었으며 협의대상기관을 관할 연대장으로 낮추어 줄 것을 요구하고 있었다.(주석6) 1991년도말 총무처에서 조사한 통계를 보면 복합민원의 수는 전체 211개에 이르고 있으며, 이중 상하기관간의 협의를 거쳐야 하는 것과 상하기관이나 기관상호간에 혼합된 것을 합하면 84건에 이르고 있다.(주석7) (표3참조) 복합민원처리현황 ○ 복합민원유형별 분류 (단위 : 개) +----+----------+----------+----------+-----------+ |합계|내부기관간|상하기관간|기관상호간|혼합적 관련| +----+----------+----------+----------+-----------+ | 211| 54 | 22 | 73 | 62 | +----+----------+----------+----------+-----------+ ○ 최종처리기관별 분류 (단위 : 개) +-----+--------+-------------+--------+----------+----------+ |합 계|중앙행정|중앙행정기관 | 시·도 |시·군·구|읍·면·동| | |기 관|소속기관 | | | | +-----+--------+-------------+--------+----------+----------+ | 211 | 38 | 42 | 49 | 76 | 8 | +-----+--------+-------------+--------+----------+----------+ 상하기관간의 협의가 길어질 경우에는 오히려 민원인이 직접 관련 기관을 방문하여 처리하는 것이 간단할 수도 있다. 많은 경우에 관련 기관과의 협의가 지연될 경우에는 당사자가 직접 방문하는 것이 현실이고 보면 집행상황을 면밀하게 분석하여 의제의 효과가 없는 경우에는 민원인이 직접처리하도록 하는 것이 바람직하다고 생각된다. 접수받은 기관은 민원사무이므로 책임을 갖고 처리할 수도 있을 것이기 때문이다. 3) 위임·위탁사무의 문제 관련기관의 수나 상하기관과의 협의문제를 해결하기 위하여는 각 중앙기관의 권한을 주된 인허가업무를 처리하는 기관으로 위임위탁하는 것도 한 방법이 될 것이다. 인허가권을 시·도에 위임할 경우 고려하여야 할 점은 첫째, 사무의 위탁에 따른 인원과 예산이 지원되어야 하는데 그렇지 아니한 경우 일선기관의 업무부담을 가중하는 결과를 초래할 수 있다는 점이다. 둘째, 권한을 위탁하고 세부지침을 시달하는 형식으로 감독권을 행사하고 있는 바, 세부지침이 애매모호한 경우가 많고 감사를 받아야 하고 책임을 져야하는 공무원의 특성상 조금이라도 애매하거나, 복잡한 문제는 질의를 하여 처리하는 관계로 오히려 불필요한 처리절차만 하나 더 늘어난 것이라는 비판이 있다. 셋째, 위임위탁받은 각 하급기관에서 처리함이 바람직한 사무이어야 하는데 이러한 것을 무시한 업무의 위탁이나 이양은 오히려 절차를 더 복잡하게 할 수도 있다. '93년도 경기도 행정법령상담결과를 보면 시·도지사가 지방공단지정 및 개발기본계획을 결정하는 경우 종전의 건설부장관승인을 얻도록 하던 것을 시·도에서 처리하도록 함으로써 승인절차는 없어졌으나 건설부장관이 일괄적으로 협의하여 처리해 주던 관련중앙부처와의 협의를 시·도가 스스로 하여야 하므로 협의기관수는 오히려 증가한 셈이 된다.(주석8) 이러한 경우는 오히려 종전규정이 더욱더 합리적이었지 않았나 생각해 본다. 넷째, 법령상의 권한을 내부위임에 의하여 하부기관에서 처리하도록 하는 경우 법적인 근거와 관련하여 문제가 제기될 수 있다. 4) 인허가에 따른 세부절차의 미비 인허가의제에 따른 후속처리절차를 정하지 아니함으로써 집행상의 혼란을 초래할 뿐만 아니라 이러한 것이 협의지연의 빌미가 되는 수가 있다. 예를들면, 의제된 법률에서 다시 의제하고 있는 사항은 주된 인허가를 받으면 의제된다고 보아야 할 것인가 하는 의문이 제기될 수 있는데, 대부분의 경우 아무런 언급이 없다. 물론 당연하기 때문에 언급을 하지 아니할 수도 있지만 일선기관에서는 이의 해석 때문에 법집행이 지연되는 경우가 있다.(주석9) 또한 부수되는 인허가에 수반되는 허가·면허등과 관련된 수수료, 제출서류 및 개별법령에서 규정하고 있는 절차등은 어떤 효력을 가지고 있으며 어떻게 처리하여야 할 것인가등에 대하여도 별다른 규정이 없는 경우가 대부분이기 때문에 집행과정에서 분쟁의 소지가 될 수 있다. Ⅳ. 인허가의제제도에 관한 입법례 및 검토사항 1. 관련부처의 사전협의를 생략할 수 있는가 앞에서 살펴본 것처럼 관련 부처간의 사전협의는 인허가의제제도에서 있어서 전제가 되는 것이라고 할 것이나 에서 보았듯이 사전협의를 거치지 않거나 사전협의 후에 다시 위원회의 심의를 거치도록 한 예등 다양하다. 입법례를 유형별로 보면 다음과 같다. 1) 사전협의를 거치되 협의기간을 정하지 아니한 입법례 【입법례 1】 ○ 농어촌발전특별조치법 제67조 (다른 법령에 의한 인·허가등의 의제) ① 제30조의 규정에 의한 시장·군수가 농어촌휴양지를 직접개발하기 위하여 농어촌휴양지를 지정하거나 동조의 규정에 의하여 농어민 단체등이 농어촌휴양지개발에 관한 사업게획의 승인을 얻은 때 또는 제34조의 규정에 의하여 군수가 개발계획의 승인을 얻은 때에는 다음 각호의 허가·인가·협의·동의·면허·해제 또는 승인(이하 "허가등"이라 한다)을 얻은 것으로 본다. 다만, 농어촌휴양지를 개발하고자 하는 경우에는 제1호 내지 제12호에 한하여 이를 적용한다. ② (생략) ③ 제30조의 규정에 의하여 시장·군수가 농어촌휴양지를 직접 개발하기 위하여 농어촌휴양지를 지정하거나 동조의 규정에 의하여 농어민단체등에 대하여 농어촌휴양지의 개발에 관한 사업계획을 승인할 경우 또는 도지사가 제34조의 규정에 의한 개발계획의 승인을 할 경우에 제1항 각호에 해당하는 내용이 포함되어 있는 때에는 관계행정기관의 장과 미리 협의하거나 승인을 얻어야 한다. ○ 관련기관과 사전에 협의를 하도록 하고 있으나 협의의 절차나 협의에 필요한 기간을 정하여 두고 있지는 아니한 입법례이다. 사전협의를 하도록 규정하는 방식은 주된 인허가 조항에서 하는 방법과 의제조항에서 규정하는 방식이 있다. 입법례로는 관광진흥법(제26조)등이 있다. ○ 사전에 협의를 거치므로 개별법에서 규정한 특별한 사정을 반영할 수 있다는 장점이 있지만 협의가 지연되는 단점이 있다. 협의가 지연되는 원인이 입법의 불비에서 비롯되는 것은 아니지만 협의에 관하여 별다른 강제를 하고 있지 아니하고 관련 부처의 입장에서는 직접 민원을 받은 사항이 아니므로 신속하게 처리하지 아니하는 것이 다반사인 것으로 보인다. 2) 사전협의를 거치되 정해진 기간내에 의견을 제출하도록 한 입법례 【입법례 2】 ○ 학교시설사업촉진법 제5조 (다른 법률과의 관계) 제4조의 규정에 의한 시행계획의 승인(국가 또는 지방자치단체의 경우에는 협의를 말한다. 이하 같다)이 있는 때에는 다음 각호중 해당 사항의 허가·인가·승인·동의·협의 또는 해제가 있는 것으로 본다. 1. ∼ 11. (생략) 제4조 (학교시설사업계획의 승인등) ① 학교시설사업을 시행하고자 하는 자(국가 및 지방자치단체를 제외한다)로서 이법의 적용을 받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 학교시설사업의 시행계획(이하 "시행계획"이라 한다)을 작성하여 교육법 제84조의 규정에 의한 감독기관(이하 "감독청"이라 한다)의 승인을 얻어야 한다. 승인을 얻은 시행계획을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령이 정하는 경비한 시행계획의 변경인 경우에는 그러하지 아니하다. ② 감독청은 제1항의 규정에 의한 시행계획의 승인 또는 변경승인을 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 제5조각호중 해당 사항의 소관행정기관의 장과 협의하여야 한다. ③ 국가 또는 지방자치단체가 학교시설사업을 시행하고자 할 때에는 시행계획을 작성하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 미리 제5조각호중 해당사항의 소관 행정기관의 장과 협의하여야 한다. ④ (생략) ○ 학교시설사업법시행령 제4조 (소관 행정기관의 장과의 협의) ① ∼ ② (생략) ③제1항 및 제2항의 규정에 의하여 협의요청을 받은 행정기관의 장은 특별한 사정이 없는 한 협의요청을 받은 날로부터 30일이내에 의견서를 송부하여야 한다. ○ 입법례 1과 대동소이하지만 관련기관으로 하여금 정해진 기간안에 의견을 제출하도록 하여 협의기간을 단축하고자 한 점이 입법례1 보다는 다소 발전한 것이라 하겠다. 이러한 입법례로는 택지개발촉진법 건축법 및 하수도법 등이 있다. 의견을 제출하여야 하는 기간은 법률에서 정하거나 대통령령으로 정하고 있는데 기간은 15일에서 30일까지 일정하지 않다. ○ 사전협의를 하도록 하여 관련법률의 특수성을 반영하거나 당해 법률에서 정한 절차가 있는 경우에는 이러한 절차를 거칠 수도 있을 뿐만 아니라 협의에 기간을 정하여 신속하게 처리할 수 있다는 장점이 있다. 그러나 협의기간을 지키지 아니한 경우에 제재방법이 없다는 것이 한계하고 하겠다. 다만, 심리적인 부담을 주어 협의를 강제하는 효과가 있으므로 실제적인 효과는 있다고 생각된다. 협의전에 내부적으로 거쳐야 하는 절차가 복잡한 경우에는 현실성이 없는 조항이 될 수도 있다고 본다. 운영현실을 보면 기간을 정한 경우에 그 기간을 도과하고 나면 오히려 기간을 정하지 않은 것 보다 협의에 더 어려움이 있다는 것이 일부 실무자들의 견해였다. 정해진 기간안에 의견을 제출하지 아니한 경우에는 협의가 된 것으로 보도록 하자는 견해도 있으나 협의를 받은 기관이 거쳐야하는 내부적인 절차가 복잡할 경우에는 처리기간이 장기화될 수도 있고, 사안에 따라서는 협의하기 어려운 경우도 있을 수 있으므로 일율적으로 협의가 된 것으로 보는 것은 입법적으로 무리가 있다고 생각된다. 3) 사전협의후 다시 위원회의 심의를 거치도록 한 입법례 【입법레 3】 ○ 전원개발에관한특례법 제6조 (다른 법률과의 관계) ① 전원개발사업자가 제5조의 규정에 의하여 실시계획의 승인을 얻은 때에는 다음 각호의 허가·인가·면허·결정 또는 인정을 받았거나 협의를 한 것으로 본다. 1. ∼ 17.( 생 략) ② ∼ ③ (생 략) 제5조 (전원개발사업 실시계획의 승인) ① ～ ④ (생 략) ⑤ 상공부장관이 제1항 또는 제2항의 규정에 의하여 실시계획의 승인 또는 변경승인을 하고자 할 때에는 미리 관계부처의 장과 협의하고, 제4조의 규정에 의한 위원회의 심의를 거쳐야 한다. ○ 관련 부처의 협의를 거친 후 다시 관련부처관계자로 구성된 위원회의 심의를 거치도록 한 규정으로서 입법례로는 자연공원법(제47조제1항)이 있다. ○ 관련 부처의 의견을 반영할 수 있을 뿐만 아니라 위원회의 전문적인 의견을 반영할 수도 있다는 장점이 있으나 협의기간이 지연될 수도 있다. 물론 위원회의 심의는 관련 부처의 입장이 아닌 다른 관점에서 심의를 하는 것이라고 할 수 있으나 위원회의 구성이 관련부처공무원으로 구성되는 경우에는 중복적인 절차가 될 것이다. 위 입법례의 경우에는 위원회의 구성이 관련 부처의 차관급으로 구성되어 있으므로 관련부처협의를 거친 다음에 다시 위원회의 심의를 거치도록 하는 것은 중복된감이 없지 않다. 4) 사전절차는 생략하는 대신 인허가 관련 기관의 공무원으로 구성되는 위원회의 심의를 거치도록 하고 인허가 후에는 통보하도록 한 입법례 【입법례 4】 ○ 관광진흥법 제7조 (다른 법률과의 관계) ① 대통령령이 정하는 관광숙박업 및 관광객이용시설업을 경영하고자 하는 자는 제8조의 규정에 의한 등록심의위원회의 심의를 거쳐 제4조제1항의 규정에 의한 등록(등록사항의 변경을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)을 한 때에는 다음 각호의 사항에 관하여 당해 사업에 대한 소관 관청의 허가·면허·인가·승인 지정 또는 인정을 받았거나 소관관청에 신고한 것으로 본다. 1. ∼ 10. (생 략) ② 교통부장관은 제1항의 규정에 의하여 관광숙박업 및 관광객이용시설업의 등록을 한 때에는 등록일로부터 15일 이내에 제1항각호의 규정에 의한 허가·면허·인가·승인·지정·인정 또는 신고의 소관관청에 그 뜻을 통보하여야 한다. ○ 관광진흥법시행령 제7조 (위원회의 구성) 위원회는 서울특별시장 또는 직할시의 부시장 또는 도의 부지사로 하고, 부위원장은 위원중에서 위원장이 정하며, 위원은 법 제7조제1항각호의 사항에 대한 허가·면허·승인·지정·인정 또는 신고의 소관기관의 공무원 또는 임직원으로 하되, 등록관청이 소관기관의 장과 협의하여 임용 또는 위촉한다. ○ 관련부처공무원으로 구성되는 위원회의 심의를 거치면 별도의 사전협의를 생략하도록 하는 것으로서 입법례 3에서 부처간의 협의를 생략한 것이다. 이와 같은 예는 다른 법령에서는 발견되지 않는다. ○ 처리기간을 단축하면서 관련법령의 특수한 목적도 반영할 수 있다는 장점이 있지만, 위원회의 운영을 어떻게 하느냐에 따라 개별법이 규정하는 목적이 등한시 될 우려도 없지 않다. 종래의 위원회의 운영실상을 보면 힘있는 부처가 주관이 되는 경우에는 제대로 운영이 되지만 그렇지 못한 경우에는 유명무실한 경우도 있었다는 사례를 볼 때 중요한 정책목적이 반영되지 못하는 경우가 있거나 몇몇 기관의 반대에 부딪혀 중요정책이 좌절될 수도 있다. 5) 사전에 협의를 하도록 하고, 정해진 기간내에 협의가 안되는 경우에는 위원회의 심의를 거쳐 결정하도록 한 입법례 【입법례 5】 ○중소기업창업지원법 제22조 (다른 법률과의 관계) ① 창업자가 제21조의 규정에 의한 승인을 얻은 때에는 다음 각호의 신고허가 해제·인가·면허·동의 또는 결정등을 받은 것으로 본다. ② (생 략) ③ 제1항 또는 제2항각호의 1에 해당하는 사항이 당해 시장 군수 구청장외에 다른 행정기관의 권한에 속하는 경우에는 당해 시장 군수 구청장은 그 다른 행정기관과 협의를 거쳐야 하며, 협의가 이루어지지 않는 경우에는 창업심의회의 심의를 거쳐 그 승인여부를 결정한다. ④ (생 략) ○ 사전에 협의를 하도록 하되 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 관련부처의 공무원등으로 구성되는 위원회의 심의를 거쳐 결정하도록 하는 다른 법령에는 입법례가 없다. ○ 개별법령의 특수한 관점을 반영할 수 있고 신속성도 기할 수 있다는 장점이 있다. 위원회를 구성하지 아니하더라도 일정한 기간내에 협의가 안되는 경우에는 관련 부처의 공무원들이 모여서 결정하도록 할 수 있을 것이다. 위원회의 운영과 관련해서는 입법례 4에서 본 것과 같은 문제점이 있을 수 있다. 6) 사전에 신고만 하도록 한 입법례 【입법례 6】 ○ 대전세계박람회지원법 제7조의2 (다른 법률과의 관계) ① 박람회관련사업으로 시행되는 고속국도의 사업에 있어서 도로법 제25조의 규정에 의한 도로구역의 결정 또는 변경결정의 고시에 따라 사업을 시행하는 사업시행자가 다음 각호의 규정에 의한 인·허가 또는 협의의 요건을 갖추어 인·허가권자 또는 협의권자에게 신고한 때에는 당해 인 허가 또는 협의를 받은 것으로 본다. 1. 도시계획법 제4조의 규정에 의한 토지형질 변경 2. ∼ 7. (생 략) ② 제1항제7호의 규정에 의한 도로건설용 토석을 채취하는 경우 사업시행자의 신고전에 채취예정지, 면적, 채취량, 기간 및 복구에 관한 사항등에 대하여 허가권자와 협의하여야 한다. ○ 요건을 갖추어서 신고만 하면 인허가를 받은 것으로 의제하는 입법례인데 이러한 입법례도 다른 법률에는 없다. ○ 별다른 처리절차가 없이 신고만 하면 인허가 받은 것으로 보므로 주된 사업을 신속하게 처리한다는 장점은 있으나 관련 법령의 특수성이 고려될 수 없다는 단점이 있다. 이제까지 본 입법례들이 직접적으로던 간접적으로던 관련 부처에서 사전에 의견을 제시할 수 있는 기회를 주고 있었지만 이 경우에는 신고만 하면 인허가를 받은 것으로 되므로 사전에 의견을 반영할 수가 없다. 즉 당해 사업에 관한한은 관련 법령의 허가사항이 신고제로 전환된 효과가 있다고 하겠다. 위의 예는 박람회사업이라는 특별한 목적이 있었기 때문이었다고 할 수 있으나 사전협의를 전제로 하는 인허가의제제도의 본지를 다소 넘어서는 것이 아닌가 생각이 된다. 위와 같이 할 정도로 사업의 성격이 중요한 경우에는 오히려 인허가의제는 하되 협의는 조정기관의 조정기능을 활성화하여 해결하는 것이 바람직하지 않았나 생각한다. 7) 사전협의없이 사후통지만 하도록 한 입법례 【입법례 7】 ○ 농지확대개발촉진법 제30조 (타법과의 관계) ① 이 법에 의한 개간허가는 다음 각호의 허가·인가·승인·신고 또는 명령등을 한 것으로 본다. 1. ∼ 12 (생 략) ② ∼ ③ (생 략) 제24조 (개간허가) ① ∼ ②(생 략) ③ 농림수산부장관은 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 개간허가를 한 경우에는 이를 관계행정기관의 장에게 통보하여야 한다. ○ 관련 부처와는 사전협의나 위원회의 심의등 어떤 절차도 거치지 않고 주된 인허가를 하고 사후에 관련 기관에 통보만 하는 입법례로서 이와 같은 입법례도 다른 법령에는 없다. ○ 신속한 처리라는 점에서는 긍정적이나 관련 법령에 의한 검토가 되지 아니하는 문제점이 있다. 입법례 6에서는 사전에 신고라도 하지만 이 예는 이러한 절차조차도 없으므로 당해 사업은 주된 인허가권자가 결정만 하면 자유롭게 할 수 있으므로 소관부처의 인허가권이 당해 사업에 관한한 다른 부처에 이양된 것과 같은 것으로 이러한 입법례는 문제가 있는 것으로 판단된다. 8) 사전협의 사후통지등 별다른 조치가 없는 입법례 【입법례 8】 ○ 초지법 제20조 (다른 법률과의 관계) 제5조의 규정에 의하여 초지조성이 허가를 받거나 제14조 또는 제16조의 규정에 의하여 대리조성자지정을 받은 경우에는 다음 각호의 허가·인가·승인등이 있는 것으로 본다. 1. ∼ 8. (생 략) ○ 이 입법례는 사전사후 아무런 통보를 하지 아니하고 주된 인허가를 하면 부수적인 인허가는 받은 것으로 의제하는데 이와 같은 입법례로는 도시계획법(제87조)이 있다. ○ 입법례 7과 같은 문제점을 안고 있다. 지양되어야 할 입법례라고 하겠다. 2. 사전협의를 의제할 수 있는가 【입법례 9】 ○ 기업활동규제완화에관한특별조치법 제7조 (공장입지승인관련 인 허가등의 기준고시) ① 중소기업창업지원법 제22조제1항각호에 규정된 신고·허가·해제·인가·면제·동의 또는 결정등(이하 인·허가등 이라 한다)의 권한을 가진 행정기관의 장은 그 처리기준 및 절차등을 상공자원부장관에게 통보하여야 한다. 이를 변경한 때에도 또한 같다. ② 상공부장관은 제1항의 규정에 의한 처리기준 및 절차등을 통보받은 때에는 이를 통합하여 제35조제1항의 규정에 의한 기업활동규제심의위원회의 심의를 거쳐 고시하여야 한다. 고시한 사항을 변경할 때에도 또한 같다. ③ (생 략) 제9조 (공장입지승인의 신속처리) ① 시장·군수·구청장은 제7조제2항의 규정에 의한 고시에 따라 사업계획승인을 한 때에는 중소기업창업지원법 제22조제3항의 규정에 불구하고 다른 행정기관과 협의를 거친 것으로 본다. ② ∼ ④ (생 략) ○ 관련부처의 사전협의를 의제하는 것으로 의제의 전제조건인 사전협의자체를 의제하는 입법례로서 다른 법령에는 없다. 입법례 7 및 입법례 8과의 차이점을 본다면 앞의 두입법례들은 사전협의절차 자체를 아예 무시하여 버리는 것이지만 이 입법례는 사전에 관련 인허가기관으로부터 인허가처리기준을 통보받고 이에 따라 처리하는 경우에는 협의가 된 것으로 본다는 점에서 입법례 7 및 8 보다는 입법적으로 고심을 한 것으로 보인다. ○ 또한 사전협의를 받은 것으로 의제함으로써 인허가기관을 단일화하여 주된 사업기관의 해당부서에서 처리하면 나머지는 협의도 필요없이 인허가된 것이 되므로 신속성 면에서는 긍정적이라고 하겠으나 정부조직법상의 소관 업무범위를 일탈하는 문제가 있다고 하겠으며 관련 법령의 특수한 목적이 무시될 염려도 있다. 위의 예에서는 부수적인 인허가기관에서 미리 소관 인허가 업무의 처리에 필요한 기준을 정하여 상공부장관에게 제출하고 상공부장관이 이를 통합하여 고시를 하여 시장·군수·구청장이 이에 따라 인허가를 한 경우에는 관련 기관과의 사전협의를 받은 것으로 보도록 하지만 인허가권에서 파생되는 협의권을 떼내어 의제하는 것은 입법론적으로 문제가 있다고 하겠다. 실제로 관련부처에서 구체적인 경우를 모두 포함할 수 있는 처리기준을 마련한 고시를 할 수 있을지도 의문이며 고시된 대로 처분하였는지 누가 판단할 것인지도 의문이다. 3. 의제되는 법률에서 의제되고 있는 인허가는 재의제 되는가 【입법례 10】 ○관광진흥법 제26조 (다른 법률과의 관계) 교통부장관은 제24조제1항의 규정에 의하여 조성계획을 승인한 때에는 다음 각호의 허가·인가·면허·승인·동의를 얻었거나 협의를 한 것으로 본다. 1. 도시계획법에 의한 도시계획사업의 시행허가(조성계획과 관련된 조성사업을 도시계획사업으로 시행하는 경우에 한한다) 2. ∼ 12.(생 략) ○ 도시계획법 제30조 (토지수용법의 준용) ① (생 략) ② 제1항의 규정에 있어서 토지수용법을 준용함에 있어서는 제25조의 규정에 의한 실시계획의 인가를 토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정으로 본다. 다만, 재결신청은 토지수용법 제17조 및 동법 제25조제2항의 규정에 불구하고 실시계획의 인가를 함에 있어서 정한 도시계획사업의 시행기간내에 행하여야 한다. ○ 의제되는 법률에서 다른 법률의 인허가를 의제하고 있는 경우에 주된 인허가를 받으면 의제되는 법률에 의하여 의제되는 인허가도 의제받은 것으로 보아야 하는가 하는 의문이 생길 수 있다. 위 입법례의 경우를 보면 관광진흥법에서 도시계획법을 의제하고, 도시계획법에서는 토지수용법을 의제하고 있으므로 관광진흥법에 의하여 관광단지조성계획 승인을 얻은 경우 토지수용법의 사업인정을 받은 것으로 볼 것인가 하는 문제이다. ○ 앞에서 살펴보았듯이 인허가의제제도는 관련 부처와의 사전협의를 전제로 하여 주된 인허가를 받은 경우 부수적인 인허가는 받은 것으로 의제처리한다는 것이므로 사전협의절차가 생략된 재의제는 해석상으로 인정할 수 없는 것이라고 하겠다. 집행과정에서는 재의제가 인정되는지 여부를 둘러싸고 이견이 있는 것으로 보이므로 필요한 경우에는 재의제는 인정되지 아니한다는 것을 명확하게 규정하는 것도 한 방법이 될 것이다. ○ 재의제는 불가하다고 해석하는 것에는 의문이 있을 수 없다고 생각하지만 입법적으로 재의제를 하는것도 불가능한가 하는 문제가 제기될 수 있다. 물론 재의제를 하는 경우에는 관련 부처의 협의를 거치도록 한 다음에 의제를 한다면 불가능하다고 볼 수는 없겠으며 이러한 입법을 시도하는 경우도 종종있었으나 바람직한 입법태도는 아니라고 판단된다. 입법당시에 필요한 것은 명시적으로 의제를 하여 주면 될 뿐만 아니라 재의제를 인정할 경우 생각지도 아니한 인허가가 의제되는등 법률을 복잡하고 어렵게 만들 우려가 있다. 4. 부수되는 법령에서 정한 절차를 무시할 수 있는가 법령에서 반드시 거치도록 한 절차를 거치지 아니하고 행한 행정처분의 효력은 중대한 하자가 있는 것으로서 무효라고 할 수 있다. 그러면 의제되는 법률에서 정한 절차를 거치지 아니하고 협의한 경우나 사전협의도 없이 의제되는 경우는 어떻게 보아야 하는가 하는 의문이 제기될 수 있다. 1) 사전협의를 거치는 경우 【입법례 11】 ○ 농지의전용및이용에관한법률 제4조 (농지전용의 제한) ① 및 ② (생 략) ③ 농림수산부장관은 제1항 또는 제5조제1항의 규정에 의하여 대통령령이 정하는 일정면적이상의 절대농지의 전용을 허가·동의 또는 승인을 할 때에는 국무회의의 심의를 거쳐야 한다. ④ 및 ⑤ (생 략) ○ 공업배치및공장설립에관한법률(제18조) 및 중소기업진흥법(제65조) 공장설립입지지정의 승인(공업배치및공장설립에관한법률 제18조)을 받거나 기술집약형중소기업등의 사업계획의 승인(중소기업진흥법, 제65조)을 받은 경우에는 위의 농지의전용및이용에관한법률 제4조의 농지전용허가를 받은 것으로 의제함. ○ 사전협의를 거치도록 한 경우에는 협의를 요청받은 기관의 장은 소관법령에서 요구하는 절차를 거치고 난 다음에 협의를 할 수 있을 것이다. 그러나 대부분의 경우에 인허가의제관련 조항에서는 개별법령에서 정한 절차에 관하여는 언급이 없다. 그러므로 개별법률의 절차는 무시하고 협의할 수도 있다. 만약 해당 법령의 절차를 거치지 아니하고 협의를 한 경우에는 어떠한가. 당해 법률에서 정한 절차를 거치지 아니하였으므로 무효라고 보아야 할 것인가 그렇게 보면 주된 인허가를 받은 사람은 이 법률에 의한 인허가는 받지 아니한 것이므로 사업을 할 수 없게 될 것이다. 그러나 관련 법률의 인허가는 주된 인허가관련 법률의 규정에 의하여 받은 것으로 의제되므로 개별법령의 절차가 어떠하건 주된 인허가가 된 이상은 관련 인허가는 받은 것으로 의제되고 사업을 추진하는데 아무런 하자가 없다고 해석하여야 한다고 생각된다. ○ 해석은 위와같이 하더라도 입법론적으로는 바람직한 것이라고 생각되지는 않는다. 관련법령에서 특별한 절차로 규정하고 있는 경우에는 그에 상응하는 절차를 규정하는 것이 마땅한 것이며 굳이 당해 특정사업과 관련된 해당 법령의 절차가 필요 없다면 명시적으로 당해 사업에 관한한 그러한 절차를 배제한다는 등의 규정을 하는 것이 좋지 아니한가 생각이 된다. 위의 예와 같이 공장입지지정 승인을 받은 경우에는 국무회의 심사를 거쳐야 하는 사항에 대하여도 아무런 사전 절차 없이 의제하고 있는바 재고를 요한다고 할 것이다. 2) 사전에 협의를 거치지 아니하는 경우 ○ 사전협의를 거치지 아니하는 경우에는 개별법령에서 정한 절차에 관하여 의제하는 법령에서 규정하지 아니하는 한 별다른 도리가 없다. 이러한 경우에도 해석상으로는 주된 인허가를 받은 경우에는 다른 부수적인 인허가를 받은 것으로 의제되는 점에서는 달리 해석이 있을 수 없는 것으로 생각된다. 사전협의를 무시하는 입법자체가 문제가 되겠다. 나머지 문제점은 위에서 살펴본 바와 같다. 5. 인허가의제에 따른 부수적인 절차는 어떻게 처리를 할 것인가. 【입법례 13】 ○ 택지개발촉진법 제11조 (다른 법률과의 관계) ① 및 ② (생 략) ③ 제1항의 규정에 의하여 다른 법률의 규정에 의한 인허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계법률에 의하여 부과되는 면허세·수수료 또는 사용료등은 이를 면제한다. ○ 위와 같이 인허가의제에 따른 부수적인 문제에 언급을 하고 있는 경우도 있지만 대부분의 경우에는 아무런 규정이 없다. ○ 인허가의제는 되었지만 후속적인 절차에 관한 사항에 대하여 규정을 두지 아니하므로써 협의과정에서 해석상의 이견이 있을 수 있고 고의적인 지연을 초래하는 원인이 될 수도 있다. 법령을 알기 쉽게 하고 집행의 편의성을 위하여 가능하면 위에서 본 바와 같이 필요한 사항들은 규정을 하여 명백하게 하여주는 것이 올바른 입법태도라고 하겠다. 6. 포괄적으로 의제하는 것이 바람직한가 ○ 의제되는 조항을 명시적으로 규정하지 아니하고 포괄적으로 의제하는 경우가 있다. 관련 인허가 사항을 전부의제할 뿐만 아니라 해당 조항이 너무 많아 이러한 방식을 취할 수 밖에 없는 경우도 있겠으나 가능하면 일일이 의제되는 조항을 명시하여 주는 것이 바람직한 태도라고 생각된다. 만약 의제되는 법률이 개정되어 새로운 인허가를 설정하였을 경우에는 뜻하지 않게 관련 법률에서 의제되는 문제가 있을 수 있기 때문이다. Ⅴ. 결어 인허가의의제제도는 복합민원처리수단으로서 그 중요성이 부각되고 있으며 민원일회방문처리제도 등과 관련하여 계속 발전시켜야 하겠지만 위에서 본 것처럼 입법론적으로 검토되어야 할 사항 또한 적지 않다. 정형화된 모델을 만들 수는 없다 하더라도 법안을 입안하거나 심사함에 있어서 다음과 같은 점은 충분하게 검토를 하여야 할 것으로 생각된다. 첫째, 필요한 개별법의 인허가를 폐지할 수는 없듯이 사전협의를 생략하는 것은 바람직하지 않다고 하겠다. 최근 협의가 어렵다는 이유로 이러한 절차를 무시하는 사례가 늘어나고 있지만 협의자체를 생략하기보다 일정한 협의기간을 정하여 두고 이 기간을 도과하는 경우에는 위원회의 심의를 거쳐 처리를 하거나 관련부처 공무원이 모여서 해결하도록 하는 것도 한 방법이 될 수 있다고 생각된다. 둘째, 재의제의 경우에는 사전협의자체를 거치지 아니하므로 의제되지 아니하는 것으로 해석하여야 할 것이다. 그러나 실제 집행을 담당하는 일선기관에서는 이러한 문제에 대하여 분쟁이 있었고 관련기관간 이견으로 집행에 차질을 빚는 경우도 있으므로 재의제의 경우에는 의제되지 아니한다는 명문을 두는 것도 한 방법이 되지 않을까 생각된다. 셋째, 다른 법령에서 특별한 처리절차를 규정하고 있는 경우에는 신중을 기하여야 할 것이다. 경우에 따라서는 의제하기보다 개별적인 절차를 밟도록 하는 것이 타당한 방법이 아닐까 생각된다. 그렇지 못한 경우에는 주된 인허가 법률에서 그에 상응하는 절차를 밟도록 하는 것이 타당하다고 생각된다. 넷째, 인허가의제와 관련된 제출서류 및 수수료와 허가증·형식승인 표시등에 관하여는 명시적으로 언급하여주는 것이 입법적으로 바람직한 것으로 보인다. 마지막으로, 가능한 조문을 적시하지 아니하고 일괄하여 규정하는 방식은 피하는 것이 좋을 듯하며, 인허가의제제도가 복합민원처리과정에서 차지하는 중요성을 감안하여 법령심사시에는 의제처리할 수 있는 사항을 적극 발굴하여 규정하는 자세를 가져야 할 것이다. (제2국 행정사무관) 주1) 한국행정연구원에서 조사한 바에 의하면 행정업무처리에 대한 만족도는 보통이 44.7%,매우 불만과 불만이 38.7%로 나타남(한국행정연구원, "행정에 관한 국민의 인식과 평가", 1992.12. 24면) 주2) 한국행정연구원, 위 조사에 의하면 업무처리의 불만이유로 시간의 지체가 20.5%, 지나친 형식주의 18.7%, 행정처리의 절차복잡이 16.7%로 나타남(행정에 관한 국민의 인식과 평가, 26면) 주3) 성장발전을 위한 제도개선 백서, 1988. 70 ∼ 73면 주4) 박윤흔, 최신 행정법강의(상), 1993. 375 ∼ 376면 주5) 이와 관련된 자료는 민원1회방문처리제도 확립의 일환으로 경기도에서 마련한 [복합민원처리제도 개선지침]을 참고로 하였음. 주6) 군부대와의 협의와 관련해서는 행정법령상담외에도 각 시·도에서 지방행정연수대회시에 제출한 참봉사실현을 위한 민원행정쇄신방안에서도 경상북도, 경기도등에서 지적하고 있었음. 주7) 총무처, 총무처 연보(1993) 주8) 1993년도 행정법령상담자료 참조 주9) 제주도 중문단지개발과 관련하여 한국관광공사와 서귀포시에서 재의제와 관련한 법령해석상의 이견이 있었음.