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일본의 공익통보자보호법 김성천(한국소비자보호원 책임연구원, 법학박사) 차 례 Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 공익통보자보호법의 입법과정 Ⅲ. 공익통보자보호법의 주요 내용 Ⅳ. 결 어 Ⅰ. 서 론 1)Whistleblowing 이란 용어는 영국 경찰관이 호루라기를 불어 시민의 위법행위와 동료의 비리를 경계하던 것에서 유래된 것으로 번역어는 주로 ‘내부고발’을 사용하고 있으며 최근 부정적 어감으로 인해 ‘공익정보제고’ ‘공익제보’ ‘공익통보’ 등의 표현으로도 혼용되고 있다. 2) 우리나라의 대표적인 내부고발사례에 대해서는 박홍식 외, 세상을 밝히는 힘, 공익제보 , 사계절, 2002, 149쪽 이하 참조. 3) 내부고발의 개념과 특징에 대해서는 박홍식, 내부고발의 논리 , 나남출판, 1999, 33쪽 이하 참조. 우리 사회도 1990년대 들어 내부고발(Whistleblowing)이 하나의 조직현상으로 자리매김하면서 감사비리, 군의 불법사찰, 선거부정 등 공공부문을 시작으로 교육, 건설, 교통, 환경, 복지 등 민간부문에서도 큰 파장을 일으키고 있다. 내부고발이란 조직구성원이 근무 도중 자신의 조직내에서 알게된 불법이나 위법행위, 비윤리적 행위 등 공익의 유지와 보호를 위한 정보를 조직 외부의 관련자에게 알려 대비, 경계, 시정하도록 하는 행위를 말한다. 이러한 의미에서 내부고발제도는 공공기관이나 기업의 위법행위를 통제하기 위한 하나의 효율적인 대안이다. 그런데 ‘양심의 호루라기’인 내부고발자가 공익적인 정보의 제공자임에도 상을 받기는 커녕 해고나 파면 등의 위협을 받게 된다면 공공기관이나 기업의 위법행위에 관한 정보가 은폐되거나 위법행위가 조장될 것이다. 4)내부고발자보호에 관한 외국의 입법례를 보면 개별법형태, 일반법형태, 기본법형태 등으로 나누어진다. 개별법형태는 근로자보호, 환경보호, 소비자보호 등 필요한 분야의 개별법에서 내부고발자보호에 관한 규정을 둔 입법형태이다. 대표적인 국가는 오스트레일리아, 캐나다, 우리나라 등이다. 일반법형태는 공공부문이나 민간부문 어느 한 부문에 적용되는 내부고발자보호에 관한 일반법을 제정하는 입법형태이다. 대표적인 국가는 미국, 일본 등이다. 기본법형태는 공공부부문과 민간부문 모두에 적용되는 내부고발자보호에 관한 기본법을 제정하는 입법형태이다. 대표적인 국가는 영국, 뉴질랜드 등이다. 내부고발자보호의 비교법적 고찰에 대해서는 김성천, 소비자안전과 내부고발자보호방안 , 연구보고서 05-01, 한국소비자보호원, 2005, 69쪽 이하 참조. 5) 국회성립이후 공익통보자보호법에 관한 일본문헌으로는 梅田徹, “公益通報者保護法の成立と企業經營”, 國民生活 2004.8; 寺西香澄, “消費者政策の轉換と事業者の意識改革を促す公益通報者保護制度の創設”, 立法と調査 , No.241, 2004.5; 上村秀紀, “公益通報者保護法”, ジュリスト 2004.9.1(No.1274); 上村秀紀, “公益通報者保護法の解說”, NBL No.790 (2004.8.1); 升田純, “公益通報者保護法制定の意義と課題”, ESP , 2004.10. 등이 있다. 6) 우리나라 내부고발자보호규정의 현황 및 문제점에 대해서는 김성천, 위의 보고서, 40쪽 이하 참조. 7)공익통보자보호법의 입법과정과 주요 내용에 대해 자세한 것은 內閣府, 公益通報者保護法の逐條解說 참조. 8) 공익통보자보호법의 번역문은 김성천, 앞의 보고서, 부록 2 참조. 이에 각국에서는 내부고발을 촉진하거나 활성화하기 위한 방안으로 내부고발자를 보호하기 위한 법제를 마련하고 있다. 대표적으로 영국의 공익제보법(Public Interest Disclosure Act 1998), 뉴질랜드의 제보보호법(Protected Disclosures Act 2000) 등이 있다. 최근 일본도 소비자위해사고를 계기로 소비자보호 등 민간부문의 공익통보자의 보호 및 국민의 생명, 신체, 재산 그 밖의 이익의 보호를 위한 법령규정의 준수를 목적으로 제159회 통상국회에서 공익통보자보호법이 성립되어 2004년 6월 18일 공포되었다. 우리나라의 경우 2001년 7월 24일 부패방지법을 제정하면서 공공부문의 내부고발자보호에 관한 규정을 두고 있지만 그 적용범위 등 문제점을 내포하고 있고, 식품위생법, 원자력법, 해양오염방지법, 약사법, 시설물안전관리법, 농산물품질관리법, 축산물가공처리법, 수산물품질관리법, 증권거래법, 주식회사의 외부감사에 관한 법률 등 민간부문의 법령은 보상금지급 등 간접적인 규정을 두고 있어 내부고발자보호에 대한 종합적인 정비가 필요하다. 이에 향후 우리나라 내부고발자보호제도의 정비에 비교법적 의의가 큰 일본의 공익통보자보호법을 소개하고자 한다. Ⅱ. 공익통보자보호법의 입법과정 1. 제정의 배경 2002년 이후 일본에서 발생한 식품의 위장표시사건 및 자동차의 리콜은폐사건에서 사업자내부의 근로자 등에 의한 통보를 계기로 범죄행위 및 법령위반행위가 드러나면서, 이를 근절하기 위한 방안으로 사업자의 법령준수를 확보하고 소비자의 생명, 신체, 재산 등의 피해를 방지할 수 있다는 관점에서 공익통보행위가 정당한 행위로 평가되었다. 또한 통보를 이유로 한 해고를 무효로 하는 판례도 증가하였다. 이에 공익을 위해 근로자가 통보를 하는 경우 그 내용의 통보로 해고 등의 불이익취급을 받지 않도록 보호하기 위한 것이 필수적이라는 인식아래 공익통보자보호법이 제출되었다. 공익통보자보호법의 제안이유는 다음과 같다. “공익통보자보호법은 개인의 생명 또는 신체의 보호, 소비자의 이익의 옹호, 환경의 보전, 공정한 경쟁의 확보, 그 밖의 국민의 생명, 신체, 재산 그 밖의 이익의 보호와 관계된 법령의 죄가 되는 범죄행위 등의 사실의 발생 상황 등을 감안해, 국민 생활의 안정 및 사회경제의 건전한 발전에 이바지하는데 공익통보에 관한 제도를 정비하는 것이 긴요한 과제인 것으로 보고, 공익 통보를 한 것을 이유로 하는 공익 통보자의 해고의 무효 및 공익 통보에 관계된 사업자 및 행정기관이 해야 할 조치를 정하는 것으로, 공익통보자의 보호를 도모함과 함께 국민의 생명, 신체, 재산 그 밖의 이익의 보호와 관계된 법령의 규정의 준수를 도모함으로써, 국민 생활의 안정 및 사회경제의 건전한 발전에 이바지할 필요에서 제출되었다.” 2. 정부의 검토 식품의 위장표시사건 및 자동차의 리콜은폐 사건을 계기로 2002년 12월 26일 제18차 국민생활심의회 소비자정책부회에 공익통보자보호제도 검토위원회가 설치되었고, 2003년 1월부터 5월까지 제도의 구체적인 내용이 검토되었다. 2003년 5월 28일 소비자정책부회는 보고서 ‘21세기형 소비자정책의 발전방향’중에서 공익통보자보호제도의 정비에 관해 제언하였다. 이후 내각부는 ‘공익통보자보호법안(가칭)의 골자(안)’을 책정하였고, 2003년 12월 10일 제19차 소비자정책부회에 보고하여 각계의 의견을 수렴하였다. 최종적으로 정부는 2004년 3월 9일 ‘공익통보자보호법안’을 각의 결정하고, 제159회 국회에 제출하였다. 3. 국회의 심의 공익통보자보호법안은 2004년 4월 27일 중의원 본회의에서 취지설명 및 질의가 있은 후 내각위원회로 넘겨졌고, 5월 12일 심의를 시작하여, 14일에는 질의, 19일에는 참고인의견진술 및 질의가 행해졌고, 21일 질의후 민주당 및 일본공산당이 각각 제출한 수정안은 부결하며 25일 정부안을 중의원본회의에서 가결했다. 참의원에서는 6월 2일 본회의에서 취지설명 및 질의가 있은 후 내각위원회에 넘겨졌고, 3일에 제안이유설명이 행해지고, 10일에 참고인의견진술 및 질의가 있었다. 11일에 질의 후 민주당 및 일본공산당이 각각 제출한 수정안을 부결하며 14일 참의원본회의에서 정부안을 가결했고, 18일 공포되었다. 위원회에서 중의원 9항목, 참의원 6항목의 부대결의가 붙여졌다. 4. 하위법령의 제정 법률이 성립된 후 내각부는 하위법령의 제정을 추진하여 정령에서 정하는 공익통보자보호법 별표 제8조의 법률에 관해서는 ‘정령에서 정한 공익통보자보호법의 대상법률(안)’을 2004년 12월 22일, 제19차 국민생활심의회 소비자정책부회에서 보고한 후 의견수렴을 거쳐, 2005년 3월 29일 ‘공익통보자보호법 별표 제8호의 법률을 정하는 정령’을 각의결정하고, 4월 1일 공포하였다. 또한, 공익통보자보호법의 시행기일에 관해서는 법률에서 공포일로부터 기산하여 2년을 넘지 않는 범위 안에서 정령으로 정한 날이라고 규정하고 있어, 2005년 3월 29일 시행일을 2006년 4월 1일로 한 ‘공익통보자보호법의 시행기일을 정한 정령’을 각의결정하고, 4월 1일 공포하였다. Ⅲ. 공익통보자보호법의 주요내용 공익통보자보호법은 공익통보 및 공익통보자 등을 정의하고, 공익통보자에 대한 해고의 무효 등 민사원칙을 정하고, 통보자·사업자·행정기관의 의무 등을 정하고 있다. 1. 정의 1) 공익통보 및 공익통보자 공익통보란 다음의 요건을 충족해야 한다(제2조 제1항). 첫째, 노동자이어야 한다. 이 법에서는 노동기본법 제9조에서 규정하는 노동자를 말한다. 다시 말해 노동자는 직업의 종류를 불문하고, 사업 또는 사무소에서 사용된 자로서 임금을 지급받는 자를 말한다. 이에는 정사원은 물론 아르바이트, 파견노동자 및 거래처사업자의 노동자, 더 나아가 공무원도 포함된다. 둘째, 부정한 목적이 아니어야 한다. 통보를 수단으로 금품을 수수하는 등 부정이익을 얻을 목적, 타인에게 손해를 가할 목적 등의 통보는 이 법의 보호대상이 아니다. 셋째, 사업자(노무제공처) 또는 노무제공처의 사업에 종사하는 경우 그의 임원, 종업원 등에게 통보대상사실이 발생하거나 발생할 우려가 있다는 내용이 있어야 한다. 여기서 사업자란 노동자를 직접 사용하는 사업자, 파견처사업자(통보자가 파견근로자의 경우), 이런 사업자의 거래처사업자 등이다. 넷째, 노무제공처 또는 노무제공처가 지정한 자, 통보대상사실에 대해 처분 또는 권고 등의 권한이 있는 행정기관, 피고의 확대방지 등을 위해 필요하다고 인정한 자 등에게 통보해야 한다. 피고의 확대방지 등을 위해 필요하다고 인정하는 자로는 보도기관, 소비자단체, 국회의원, 피해자 등은 포함되나 폭력단 및 경쟁상대기업 등은 포함되지 않는다. 공익통보자는 공익통보를 한 노동자를 말한다(제2조 제2항). 2) 통보대상사실 통보대상사실은 다음과 같다(제2조 제3항). 첫째, 국민의 생명 또는 신체의 보호, 소비자 이익의 옹호, 환경의 보전, 공정한 경쟁의 확보, 그 밖에 국민의 재산 및 이익의 보호에 관련된 법률로써 별표에 언급하는 사항(이들 법률에 근거한 명령을 포함)에 규정하는 죄의 범죄행위의 사실. 둘째, 별표에 해당하는 법률의 규정에 근거한 처분에 위반되는 사항이 앞의 사실에 해당하는 사실이 되는 경우 해당 처분의 이유가 된 사실(해당 처분의 이유가 된 사실이 별표에 해당하는 법률규정에 근거하는 다른 처분에 위반되고 또는 권고 등에 따르지 않는 사실인 경우 해당 다른 처분 또는 권고 등의 이유가 되는 사실을 포함함) 통보대상인 법률은 법률이 정한 7개 법률과 공익통보자보호법 별표 제8호의 법률을 정한 정령이 정한 406개 법률 등 총 413개 법률이다. 법률이 정한 7개 법률은 형법, 식품위생법, 증권거래법, 농림물자의 규격화 및 품질표시의 적정화에 관한 법률, 대기오염방지법, 폐기물의 처리 및 청소에 관한 법률, 개인정보의 보호에 관한 법률이고, 정령이 정한 법률은 개인의 생명 또는 신체의 보호, 소비자 이익의 옹호, 환경의 보전, 공정한 경쟁의 확보, 그 밖에 국민의 생명, 신체, 재산, 그 밖의 이익의 보호에 관련되는 법률로서 대표적으로 약사법, 특정상거래법, 도로운송차량법, 가축전염예방법, 전기사업법, 할부판매법, 토양오염대책법, 경품표시법, 하청법, 출자법, 수질오염방지법, 독점금지법, 노동기준법 등이 대표적인 법률이다. 2. 해고의 무효 등 민사원칙 1)해고의 무효, 노동자파견계약의 해제의 무효, 불이익이익취급의 금지 공익통보자가 보호대상인 공익통보를 했다는 이유로 사업자가 행한 해고는 무효로 한다(제3조). 또한 파견노동자인 공익통보자가 보호대상인 공익통보를 했다는 이유로 파견처사업자가 행한 노동자파견계약의 해제는 무효로 한다(제4조). 더 나아가 사업자는 공익통보자가 보호대상인 공익통보를 했다는 이유로 격하, 감봉 등 다른 불이익한 취급을 해서는 안된다(제5조). 불이익한 취급에는 불이익한 배치의 변경 등 인사상의 차별적 취급, 전적으로 잡무에 종사케 하는 등 취업환경을 해하는 경우를 포함한다. 또한 공익통보자가 퇴직자인 경우 퇴직연금을 금지하는 경우도 포함된다. 더 나아가 공익통보자가 파견근로자인 경우, 파견처사업자가 파견원사업자에게 파견노동자의 교대를 요구하는 경우도 해당한다. 불이익취급에 대해서는 해고 및 노동자파견계약해제와 달리 무효로 하지 않고 금지를 규정한 것은 불이익취급의 내용이 법률행위 뿐만 아니라 사실행위도 포함하고 있기 때문이다. 2) 대상인 공익통보 공익통보자보호법은 일정한 요건을 충족한 경우에 직접 사업자외부에 공익통보를 한 것에 대해 보호하고 있다. 보호대상인 공익통보는 다음과 같다(제3조). 첫째, 통보대상사실이 발생 또는 틀림없이 발생할 것으로 사료되는 경우 해당 노무제공처 등에 대한 공익통보 둘째, 통보대상사실이 발생 또는 틀림없이 발생할 것으로 믿기에 충분한 상당한 이유가 있는 경우 해당 통보대상 사실에 대해서 처분 또는 권고 등을 하는 권한을 갖는 행정기관에 대한 공익통보 셋째, 통보대상사실이 발생 또는 틀림없이 발생할 것으로 믿기에 충분한 상당한 이유가 있고 한편으로 다음에 해당하는 경우 그 자에 대해서 해당 통보대상사실을 통보하는 것이 그 발생 또는 이에 따른 피해의 확대를 방지하기 위해서 필요하다고 인정되는 자에 대한 공익통보 여기서 ‘다음에 해당하는 경우’는 아래와 같다. ① 제3조 제1호와 제2호가 규정한 공익통보를 하면 해고 그 밖의 불이익한 취급을 받는다고 믿기에 충분한 상당한 이유가 있는 경우 ② 제3조 제1호가 규정한 공익통보를 하면 해당 통보대상사실에 관계된 증거가 인멸·위조·변조될 우려가 있다고 믿기에 충분한 상당한 이유가 있는 경우 ③ 노무제공처로부터 제3조 제1호와 제2호가 규정한 공익통보를 하지 않을 것을 정당한 이유 없이 요구 받은 경우 ④ 서면(전자적 방식, 자기적 방식, 그 밖에 사람의 지각에 따라서는 인식할 수 없는 방식으로 작성된 기록을 포함)으로 제3조 제1호가 규정한 공익통보를 한 날로부터 20일을 경과해도 해당 통보대상사실에 대해서 해당 노무제공처 등으로부터 조사를 한다는 취지의 통지가 없는 경우 또는 해당 노무제공처 등이 정당한 이유가 없이 조사를 행하지 않는 경우 ⑤ 개인의 생명 또는 신체에 위험이 발생해서 또는 발생할 급박한 위험이 있다고 믿기에 충분한 상당한 이유가 있는 경우 3. 통보자·사업자·행정기관의 의무 1) 통보자의 노력의무 공익통보자보호법의 통보대상은 범죄행위 및 법령위반행위로서 반사회적인 행위이고, 이런 사실에 대해 공익통보자보호법이 정한 요건에 해당하는 공익통보라면 일반적으로 형사·민사상 책임을 묻지 않는다. 그러나 공익통보에 수반하여 제3자의 개인정보를 누설하는 등 타인의 정당한 이익 및 공공이익을 해하는 경우 공익통보자에게 비밀유지의무위반 등 형사·민사상 책임이 발생할 수도 있다. 이와 같이 형사·민사상 책임을 일률적으로 면책하는 것은 적절하지 않기 때문에 공익통보자는 타인의 정당한 이익 또는 공공이익을 해하지 않도록 노력하여야 한다는 취지의 규정을 두었다(제8조). 2) 사업자의 노력의무 공익통보를 받은 사업자는 시정조치를 강구하겠다는 취지를, 해당 공익통보와 관련된 통보대상사실이 아니면 그 취지를 바로 공익통보자에게 통보하도록 노력하여야 한다(제9조). 3) 행정기관의 의무 공익통보를 받은 행정기관은 필요한 조사를 행하고, 법령위반의 사실을 인지한 경우, 법령에 따른 조치 그 밖에 적절한 조치를 해야 한다(제10조). 공익통보자가 잘못 알고 처분 또는 권고 등의 권한이 없는 행정기관에 통보한 경우, 그 행정기관은 처분 또는 권고 등의 권한이 있는 기관을 알려주어야 한다(제11조). Ⅳ. 결 어 2006년 4월 1일부터 시행될 공익통보자보호법에 대해서는 보험위가 행정기관 및 그 밖에 외부에서의 통보보호요건이 엄격하고 보호범위가 협소하다는 비판도 있지만, 내부고발에 대해 부정적인 인식을 갖고 있는 일본사회에서 사업자에게 사회적 책임의 각성 및 기업윤리의 확립 등 글로벌 경영을 촉구할 것이라고 주목하고 있다. 공공부문의 내부고발자보호를 위한 법률로서 부패방지법이 존재하는 우리나라 내부고발법제의 현실을 감안하면 민간부문의 내부고발자보호를 위한 일반법을 제정하는데 일본의 공익통보자보호법이 중요한 비교법적 전거가 될 것이다. 9)내부고발자보호의 법제개선방안에 대해서는 김성천, 앞의 보고서, 93쪽 이하 참조. 더 나아가 내부고발을 촉진하거나 활성화하기 위한 내부고발자보호의 법제개선방안으로 개별법령의 개정, 내부고발자보호에 관한 기본법의 제정 등도 검토되어야 할 것이다. 개별법령의 개정방안으로는 자동차관리법, 품질경영 및 공산품안전관리법, 전기용품안전관리법, 항공법, 항공안전 및 보안에 관한 법률, 도시가스사업법, 액화석유가스의 안전 및 사업관리법, 식품위생법, 농산물품질관리법, 축산물가공처리법, 수산물품질관리법, 승강기제조 및 관리에 관한 법률 등에 기존의 보상금지급제도 이외에 사업자나 업무담당자의 정보보호의무와 내부고발보호에 관한 규정을 신설하거나 소비자보호법을 개정하여 소비자보호를 위한 종합적인 내부고발자보호제도를 도입해야 할 것이다. 장기적으로는 영국의 공익제보법과 뉴질랜드의 제보보호법과 같이 민간부문과 공공부문 모두에 적용되는 내부고발자보호를 위한 기본법의 제정도 검토되어야 한다.