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12월 2017년 12월
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특별기획논문(저자 : 안동규 서강대학교 대학원 석사과정)
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행정심판제도 개선을 통한 지방분권화 방안
산업사회에서 현대 복지사회로 넘어오면서 세계화, 정보화와 함께 지방분권화는 피할 수 없는
하나의 흐름이 되었다. 그동안 경제 개발시대의 중앙집권적 행정 시스템은 집약적이고 효율적
으로 국가발전을 이끌어 왔으나, 과도하게 비대한 중앙정부의 노력만으로는 복지사회의 다양한
수요를 수용하기 어려워졌다. 현실적으로 지방 사무의 대부분이 국가가 위임한 사무라는 점은
사무 이양의 필요성을 반증한다고 볼 수 있다.
지방분권화 방안은 위로는 개헌을 통해 이루어지는 근본적이고 거시적인 차원의 논의에서 아
래로는 지방자치단체 차원의 조례 개정에 이르기까지 다양한 각도에서 이루어지고 있다. 백가
쟁명 가운데 이 글에서는 행정심판제도 안에서 길을 찾아보고자 한다. 행정심판제도는 국민의
권익 구제에 유용하고 현실적인 수단일 뿐만 아니라 자치권 보장과 밀접한 연관성이 있다. 행정
심판제도에서 지방분권화에 역행하는 구조를 개선함으로써 적은 노력과 비용으로 소기의 목적
을 달성하는 것을 목표로 한다.
행정심판제도에서 구조적으로 지방자치권을 침해하는 요인은 두 가지 측면이 있다. 첫 번째
요인은 행정심판의 본질을 기능 중심으로 규정한 데에서 발생한다. 현행 행정심판에서는 사법
적 기능이 강화되는 추세이나, 사법작용을 그 본질로 파악함으로써 제도의 또 다른 목적이 몰각
되는 현상이 나타난다. 그 결과 행정심판이 자기통제적 기능을 상실할 우려가 발생하고, 나아가
자치단체장 등이 자치사무에 대해 자율적으로 판단할 수 있는 기회를 박탈당하는 결과로 이어
질 수 있다.
한편, 두 번째 요인은 행정심판제도와 지방자치제도의 부정합적 체계에서 발생한다. 지방자치
제도는 1988년 지방자치법 전문개정과 1995년 단체장의 직선을 통해 실질적인 지방자치가 실
현되었지만, 1985년에 제정된 행정심판법은 지방자치단체 사무의 처분 등에 관하여 일률적인
절차를 유지해오고 있다. 이는 지방자치법이 자치사무에 대해서는 국가의 관여를 최소화하는
점에 비추어 자치권 보장의 노력이 결여되어 있다고 평가할 수 있다.
이와 같은 문제를 해결하기 위해 일차적으로는 행정심판제도의 본질을 구명하는 데에 초점을
맞추었다. 이로써 자치권 보장과 관련하여 행정심판제도를 균형 있게 운용할 수 있는 토대가 마
련된다고 보았다. 이어서 현행 행정심판절차에서 중앙행정심판위원회의 재결구조와 심판기관
구성, 직접처분제도가 자치권을 침해하는 구조를 검토하였다. 마지막으로 지방자치법에서 위임
사무와 자치사무를 구분하듯이, 행정심판절차 또한 이원화의 필요성을 제시하였다. 위임사무와
관련된 행정심판절차에서는 원칙적으로 자기통제의 성격이 유지되는 가운데 보완할 사항을 제
시하였고, 자치사무와 관련된 행정심판절차에서는 시·도 행정심판위원회에 재결권을 부여함과
동시에 심판기관의 독립성을 강화하는 방안을 제시하였다.

⊙ 주제어 : 지방분권, 지방자치권, 행정심판, 자기통제적 기능, 행정심판위원회
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