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1. 질의요지

산업통상자원부장관이 산지전용허가에 관한 내용을 포함한 로봇랜드 조성실행계획을 승인할 때 「지능형 로봇 개발 및 보급 촉진법」 제36조제2항 및 「산지관리법」 제14조제2항에 따라 산림청장등과 협의를 완료하고 해당 계획이 승인되어 로봇랜드 조성사업에 관한 공사가 진행되던 중에 대도시 시장이 해당 사업지역을 도시개발구역으로 지정하려는 경우 대도시 시장은 「도시개발법」 제8조제1항 및 「산지관리법」 제8조제1항에 따라 산림청장등과 협의를 해야 하는지?

※ 질의배경

  민원인은 산업통상자원부장관이 OO도지사가 요청한 로봇랜드 조성실행계획의 승인 과정에서 그 승인으로 인해 의제되는 산지전용허가와 관련하여 「산지관리법」 제14조제2항 등에 따라 해당 산지의 관리기관과 협의를 거친 지역을 XX시장이 도시개발구역으로 지정하려는 경우에 XX시장이 같은 법 제8조제1항 등에 따라 해당 지역 내 산지의 관리기관과 다시 협의 절차를 진행해야 하는지 의문이 있어 산림청 질의를 거쳐 법령해석을 요청함.

2. 회답

  산업통상자원부장관이 산지전용허가에 관한 내용을 포함한 로봇랜드 조성실행계획을 승인할 때 「지능형 로봇 개발 및 보급 촉진법」 제36조제2항 및 「산지관리법」 제14조제2항에 따라 산림청장등과 협의를 완료하고 해당 계획이 승인되어 로봇랜드 조성사업에 관한 공사가 진행되던 중에 대도시 시장이 해당 사업지역을 도시개발구역으로 지정하려는 경우 대도시 시장은 「도시개발법」 제8조제1항 및 「산지관리법」 제8조제1항에 따라 산림청장등과 협의를 해야 합니다.

3. 이유

  「산지관리법」 제8조제1항에 따르면 관계 행정기관의 장은 다른 법률에 따라 산지를 특정 용도로 이용하기 위해 지역ㆍ지구 및 구역 등으로 지정하려면 산림청장, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 “산림청장등”이라 함)과 미리 협의해야 하고, 같은 법 제14조제2항에 따르면 관계 행정기관의 장이 다른 법률에 따라 산지전용허가가 의제되는 행정처분을 하기 위해 산림청장등에게 협의를 요청하는 경우에는 산지전용허가기준에 맞는지를 검토하는 데에 필요한 서류를 산림청장등에게 제출해야 합니다.

  그리고, 「지능형 로봇 개발 및 보급 촉진법」(이하 “지능형로봇법”이라 함) 제31조제2항 전단에 따르면 로봇랜드를 조성하려는 자는 로봇전시관 등 대통령령으로 정하는 시설을 포함하는 조성실행계획(이하 “로봇랜드 조성실행계획”이라 함)을 작성하여 산업통상자원부장관의 승인을 받아야 하고, 같은 법 제36조제1항제2호에 따르면 로봇랜드 조성실행계획을 시행하기 위한 사업을 시행하려는 자가 해당 계획의 승인을 받은 경우에는 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가 등을 받은 것으로 의제되며, 지능형로봇법 제36조제2항 전단에 따르면 산업통상자원부장관은 산지전용허가 등의 내용이 포함되어 있는 로봇랜드 조성실행계획을 승인하려는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의해야 합니다.

  또한, 「도시개발법」 제3조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사나 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장(이하 “대도시 시장”이라 함)은 계획적인 도시개발이 필요하다고 인정되는 때에는 도시개발구역을 지정할 수 있고, 「도시개발법」 제8조제1항 전단에 따르면 도시개발구역을 지정하는 자는 해당 구역을 지정할 때 관계 행정기관의 장과 협의한 후 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는바,

  이 사안은 산업통상자원부장관이 산지전용허가에 관한 내용을 포함한 로봇랜드 조성실행계획을 승인할 때 지능형로봇법 제36조제2항 및 「산지관리법」 제14조제2항에 따라 산림청장등과 협의를 완료하고 해당 계획이 승인되어 로봇랜드 조성사업에 관한 공사가 진행되던 중에 대도시 시장이 해당 사업지역을 도시개발구역으로 지정하려는 경우 대도시 시장은 「도시개발법」 제8조제1항 및 「산지관리법」 제8조제1항에 따라 산림청장등과 협의를 해야 하는지에 관한 것이라 하겠습니다.

  먼저, 입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 요건을 모두 갖추어야 한다고 할 것이고(법제처 2016. 11. 7. 회신 16-0404 해석례 참조), 이러한 법리는 같은 법률에서 입법 목적을 달리하는 조항들 간에도 마찬가지로 적용된다고 보아야 할 것이므로, 특별한 사정이 없는 한 별도의 조항에서 규정하고 있는 행정절차는 각각 거쳐야 하는 것이 원칙이라고 할 것입니다(법제처 2012. 12. 10. 회신 12-0562 해석례 참조).

  그런데, ① 「산지관리법」 제8조제1항에 따라 관계 행정기관의 장이 산림청장등과 하는 협의(이하 “구역지정협의”라 함)는 산지를 보전목적이나 개발목적으로 이용하기 위해 상수원보호구역ㆍ도시개발구역 등으로 지정하려는 경우 해당 산지의 관리기관과 협의하는 것을 말하는 것으로서, ② 구역지정협의를 요청하려는 관계 행정기관의 장은 같은 법 시행령 제6조제1항 및 같은 법 시행규칙 제4조제2항에 따라 구역 등의 지정 목적ㆍ필요성 및 산지이용계획에 관한 서류, 구역 등을 지정하려는 산지의 내역서 및 지형도, 산림조사서, 평균경사도조사서, 산지전용타당성조사서 등을 산림청장등에게 제출해야 하고, ③ 구역지정협의를 요청받은 산림청장등은 같은 법 시행령 제7조제2항에 따라 그 구역 등의 지정이 같은 영 별표 2에 따른 기준 즉, 지정 목적에 필요한 최소한의 면적일 것, 기본계획 및 지역계획에 어긋나거나 주변 산림경영에 지장을 줄 우려가 없을 것, 산지의 평균경사도와 헥타르당 입목축적 정도가 일정 수준 이하일 것 등에 적합한지를 검토한 후 그 의견을 관계 행정기관의 장에게 통보해야 하며, ④ 이 경우 산림청장등은 검토에 필요하면 같은 영 제7조제3항에 따라 관련 지방산림청 국유림관리소장 등의 의견을 들을 수 있고, 아울러 해당 구역 등에 편입되는 보전산지 면적이 200만 제곱미터 이상인 경우나 관광휴양시설ㆍ체육시설에 편입되는 보전산지 면적이 50만 제곱미터 이상인 경우에는 같은 조 제5항에 따라 산지관리위원회의 심의를 거쳐야 합니다.

  반면에, ① 「산지관리법」 제14조제2항에 따라 관계 행정기관의 장이 산림청장등과 하는 협의(이하 “산지전용협의”라 함)는 산지를 산지 외의 용도로 전용하는 것에 대한 허가가 의제되는 행정처분을 하려는 경우 해당 산지의 관리기관과 협의하는 것을 말하는 것으로서, ② 산지전용협의를 요청하려는 관계 행정기관의 장은 같은 법 시행령 제16조제1항 및 같은 법 시행규칙 제10조제2항ㆍ제12조제2항에 따라 산지전용의 목적 및 산지의 이용계획 등이 포함된 사업계획서, 산지의 지형도 및 실측도, 산림조사서, 표고 및 평균경사도조사서, 산지전용타당성조사서, 재해위험성검토의견서, 복구계획서 등을 산림청장등에게 제출해야 하고, ③ 산지전용협의를 요청받은 산림청장등은 같은 법 시행령 제15조제2항ㆍ제16조제2항에 따라 그 산지전용이 같은 법 제18조제1항 및 같은 법 시행령 별표 4에 따른 기준 즉, 전용면적이 적정하며 전용방법이 산림훼손을 최소화하고 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것, 우량산림이 많이 포함되어 있지 않을 것, 희귀 야생 동ㆍ식물 보전 등 산림의 자연생태적 기능이나 수원함양 기능 등에 현저한 장애가 발생할 우려가 없을 것 등에 적합한지를 심사해야 하며, ④ 이 경우 산림청장등은 산지전용 예정지에 편입되는 보전산지 면적이 50만 제곱미터 이상인 경우에는 같은 법 제18조제4항 및 같은 법 시행령 제20조제4항ㆍ제5항에 따라 산지관리위원회의 심의를 거쳐야 합니다. 

  이와 같이, 구역지정협의와 산지전용협의는 그 대상 행정행위의 목적ㆍ내용, 관계 행정기관의 장의 협의요청 시 제출서류, 산림청장등의 검토사항 및 검토절차 등에 차이가 있고, 더욱이 산지관리법령에서 산지전용타당성조사에 관하여는 구역지정협의를 신청한 자가 산지전용타당성조사를 받았다면 이후 산지전용허가(산지전용허가가 의제되는 행정처분을 포함함)를 신청할 때 다시 산지전용타당성조사를 받지 않아도 된다는 규정(「산지관리법」 제18조의2제1항 단서 및 같은 법 시행령 제20조의2제3항제3호)을 두고 있으나, 구역지정협의와 산지전용협의에 관하여는 어느 한 협의 절차를 거친 경우 다른 협의 절차를 거치지 않아도 된다거나 어느 한 협의에 관한 조항이 다른 협의에 관한 조항에 우선하여 배타적으로 적용된다는 규정을 두고 있지 않으므로, 어느 한 협의를 거쳤다고 하여 다른 협의를 당연히 거치지 않아도 된다고 보기는 어렵다고 할 것입니다.

  아울러, 이 사안의 경우 산지전용협의 및 구역지정협의의 요청기관(산업통상자원부장관, 대도시 시장)과 각 협의요청의 근거법률(지능형로봇법, 「도시개발법」)이 서로 다르고, 아울러 도시개발사업과 로봇랜드 조성사업은 그 사업의 성격이나 규모 등이 달라 산림에 미치는 영향에 차이가 있을 수 있어 이미 산지전용협의를 거친 지역이라고 하더라도 다시 구역지정협의를 거치도록 하여 산림청장등이 이를 재검토할 수 있는 기회를 줄 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 할 것입니다.

  따라서, 산업통상자원부장관이 산지전용허가에 관한 내용을 포함한 로봇랜드 조성실행계획을 승인할 때 지능형로봇법 제36조제2항 및 「산지관리법」 제14조제2항에 따라 산림청장등과 협의를 완료하고 해당 계획이 승인되어 로봇랜드 조성사업에 관한 공사가 진행되던 중에 대도시 시장이 해당 사업지역을 도시개발구역으로 지정하려는 경우 대도시 시장은 「도시개발법」 제8조제1항 및 「산지관리법」 제8조제1항에 따라 산림청장등과 협의를 해야 한다고 할 것입니다.

  ※ 법령정비의견

  구역지정협의와 산지전용협의는 그 협의 대상이 해당 산지의 관리기관인 산림청장등으로 동일하고, 협의 목적도 전자의 경우는 산지전용이 수반될 수 있는 구역 등을 지정할 때 그 지정이 산지에 미치는 영향에 대해 검토하기 위한 것이며 후자의 경우는 산지전용허가가 의제되는 처분을 할 때 그 처분이 산지에 미치는 영향에 대해 검토하기 위한 것으로 서로 유사한바, 어느 한 협의 절차를 이미 거친 지역에 대해서는 다른 협의 절차를 생략하거나 제출서류를 간소화할 필요성은 없는지 등을 정책적으로 검토하여 만일 그러한 필요성이 인정된다면 그 근거를 마련하는 등 법령을 정비할 필요가 있다고 할 것입니다.