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1. 질의요지

가. 지방자치단체로부터 소관 행정재산에 속하는 토지에 대하여 무상사용 허가를 받은 후 당해 토지에 건물을 건축하여 당해 지방자치단체에게 기부하는 경우, 건축주가 건물의 준공 직후 기부하지 아니하고 부지의 사용허가 기간동안 당해 건물을 소유한 후 부지의 반환시기에 건물을 기부하고 지방자치단체가 이를 채납할 수 있는지 여부

 나. 「공유재산 및 물품관리법」 제21조제1항 단서에서는 무상 사용허가를 받는 조건으로 기부채납을 하는 경우에는 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 기간 이내의 범위에서 무상사용 허가를 할 수 있도록 규정하고 있으나, 행정자치부 지침인 「공유재산 관리지침」에서는 위의 허가기간 산정결과 20년을 초과하는 경우에는 「민법」 제651조를 준용하여 20년을 사용허가 기간으로 하도록 규정하고 있는바, 무상사용 허가를 받는 조건으로 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 기간이 20년을 초과하는 경우 당해 재산의 사용기간은?

2. 회답

 가. 질의 가에 대하여

    지방자치단체로부터 소관 행정재산에 속하는 토지의 무상 사용허가를 받아 당해 토지에 건물을 건축하여 당해 지방자치단체에게 기부하는 경우에는 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제9조제1호 및 제2호의 규정에 의하여 건물의 준공 직후 기부하여야 합니다.

 나. 질의 나에 대하여

    무상 사용허가를 받는 조건으로 기부채납을 하는 경우, 「공유재산 및 물품관리법」 제21조제1항 단서의 규정에 의하여 합리적으로 산정하였다면 사용허가기간을 20년 이상으로 정할 수 있습니다.
    

3. 이유

 
 가. 질의 가에 대하여

  ○ 「공유재산 및 물품관리법」 제7조제1항에서는 공유재산에 편입할 재산을 기부하고자 하는 자가 있는 때에는 이를 채납할 수 있도록 하고, 동조제2항에서는 지방자치단체에 기부하고자 하는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요로 하지 아니하는 것인 경우 또는 기부에 조건이 수반된 것인 경우에는 이를 채납하여서는 아니하도록 하되, 행정재산 또는 보존재산으로 기부하는 재산에 대하여 그 기부자와 그 상속인 또는 그 밖의 포괄승계인이 무상으로 사용·수익할 수 있도록 허가하여 줄 것을 조건으로 당해 재산을 기부하는 경우에는 기부에 조건이 수반된 것으로 보지 아니하여 이를 채납할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  ○ 또한, 동법 제13조에서는 당해 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못하되, 당해 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하도록 하고, 동법 시행령 제9조제1호, 제2호 및 제4호에서는 기부를 조건으로 축조하는 경우, 동법 제7조제2항 단서의 규정에 의하여 기부할 재산의 무상 사용·수익 허가를 받기 위하여 축조하는 경우 또는 지방자치단체의 조례가 정하는 외국인투자기업이 사용·수익 허가기간 또는 대부기간이 만료되는 때에 기부 또는 원상회복할 것을 조건으로 축조하는 경우에는 영구시설물을 축조할 수 있도록 규정하고 있습니다.

  ○ 그런데, 동법 제7조제2항 본문에서는 기부에 조건이 수반된 재산은 채납할 수 없도록 규정하고 있으나, 동법 시행령 제9조제2호 및 
제4호에서는 기부하는 영구시설물의 무상사용 허가를 받는 조건으로 축조하는 경우와 외국인투자기업이 사용허가 또는 대부받은 부지에 영구시설물을 축조하여 별도의 사용허가를 받지 아니하고 사용하다가 당해 부지의 사용허가 또는 대부기간 만료시 원상회복하거나 기부하는 조건으로 축조하는 경우를 별도로 규정하고 있는 점을 고려할 때, 동법 시행령 제9조제1호의 규정에 의한 기부를 조건으로 축조하는 경우는 기부할 영구시설물에 대하여 어떠한 조건없이 축조 직후 바로 기부하는 것을 말하며, 영구시설물을 축조하여 사용하다가 사용허가 기간만료시 기부하는 것은 조건이 수반된 기부로서 동호의 규정에 의한 기부에 해당하지 아니합니다.

  ○ 또한, 동조제2호의 규정에 의한 무상사용·수익허가를 받기 위하여 축조하는 경우는 행정재산에 건물을 축조하여 이를 기부하는 대가로 당해 건물에 대하여 무상사용 허가를 해준다는 의미이므로, 무상사용 허가를 받기 위하여는 당연히 영구시설물의 기부채납이 선행되어야 하므로, 이 경우에도 영구시설물의 축조 직후 기부채납이 이루어져야 할 것입니다.

  ○ 따라서, 지방자치단체로부터 소관 행정재산인 토지의 무상사용 허가를 받아 당해 토지에 기부를 조건으로 건물을 건축하는 경우 동법 시행령 제9조제4호의 규정에 의한 외국인투자기업을 제외하고는 동조제1호 및 제2호의 규정에 의하여 건물의 준공 직후 당해 지방자치단체에 기부하여야 할 것이며, 기부를 목적으로 축조하는 건물을 일정기간 사용하기를 원하는 경우에는 당해 건물에 대한 기부채납이 이루어진 후 별도의 사용·수익 허가를 받아야 할 것입니다.

 나. 
질의 나에 대하여

  ○ 「공유재산 및 물품관리법」 제7조제2항 본문에서는 지방자치단체에 기부하고자 하는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요로 하지 아니하는 것인 경우에는 이를 채납하여서는 아니된다고 규정하고 있고, 동법 제21조제1항에서는 행정재산의 사용·수익 허가기간은 그 허가를 받은 날부터 3년 이내로 하되, 무상 사용·수익 허가를 조건으로 하는 기부채납의 경우에는 공유재산으로 채납한 후 무상사용을 허가받은 날부터 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 기간 이내로 한다고 규정하고 있습니다.

  ○ 한편, 동법 시행령 제94조에서는 행정자치부장관은 이 영에서 정하는 사항 외에 지방자치단체의 공유재산과 물품의 관리·처분·수입 및 지출에 관하여 통일적인 운영을 위하여 국가의 예산회계관계법령·국유재산관계법령 및 물품관리 관계법령 등을 참작하여 그 기준을 정할 수 있다고 규정하고 있고, 동조에 근거하여 행정자치부장관은 공유재산의 효율적이고 통일적인 관리를 위하여   「공유재산 관리지침」(이하 “관리지침”이라 한다)을 제정하고 이를 각 지방자치단체에 시달하여 운영하도록 하고 있는바, 당해 지침에서는 기부채납 대상재산의 무상사용기간이 과도할 경우 기부채납 후 관리에 과다한 비용이 소요되어 동법 제7조제2항 본문의 규정에 의한 채납이 불가능한 재산에 해당하므로, 기부채납재산의 무상사용 허가기간 산정에 있어서 기부채납재산가액을 연간 사용료로 나눈 기간이 20년을 초과하는 경우에는 「민법」 제651조를 준용하여 허가기간을 20년으로 하도록 규정하고 있습니다. 

  ○ 관리지침은 「공유재산
 및 물품관리법 시행령」 제94조에 근거하여 공유재산과 관련하여 동 시행령에서 미처 정하지 못한 사항에 대한 기준을 제시함으로써 공유재산 관리 등에 있어서 지방자치단체의 통일적인 운영을 도모하기 위한 것이나, 동 관리지침은 비록 법령상 그 위임근거가 있다고는 하나 훈령으로 발령되거나 고시 또는 공고되지 아니한 단순한 지침으로서 대외적인 구속력은 물론이고 지방자치단체에 대하여도 동 시행령 제96조에 의하여 공유재산의 관리 등에 관한 조례를 제정·운영함에 있어서 하나의 기준을 제시할 뿐 직접적인 구속력을 가진다고 보기는 어렵습니다.

  ○ 한편, 「공유재산 및 물품관리법」 제21조에서는 행정재산의 사용·수익 허가기간은 3년을 원칙으로 하되, 필요시 당해 허가기간의 범위 내에서 허가기간을 갱신하도록 하고, 무상사용 허가를 조건으로 하는 기부채납의 경우에는 기부채납 재산가액을 연간 사용료로 나눈 기간 이내로 하도록 하는 등 당해 허가기간 산정방법을 비교적 명확하게 규정하고 있고, 동조에서는 허가기간 산정과 관련하여 동법 시행령에 위임하거나 행정자치부장관이 따로 정하도록 명시하고 있지 아니하다는 점을 고려할 때, 관리지침에서 기부채납재산의 무상사용 허가기간을 일률적으로 20년으로 제한하는 것은 관리지침이 위임받은 범위를 벗어난 것으로 볼 수 있습니다.

  ○ 또한, 최근 건축되는 건물의 내구성이 강화되는 추세이고, 지방자치단체에서도 이를 반영하여 서울특별시의 경우 「서울특별시 도시 및 주거환경 정비조례」에서 공동주택의 재건축 연한은 20년 이상(최고 40년), 공동주택이 아닌 건축물의 재건축 한은 30년 이
상(최고 60년)으로 규정하고 있으며, 「민법」 제651조에서도 견고한 건물 기타 공작물의 소유를 목적으로 하는 토지임대차의 경우에는 20년 이상 임대차가 가능하도록 규정하고 있는 점과 건물의 사용기간이 길더라도 관리의 정도에 따라 사용가치가 달라질 수 있다는 점을 고려할 때, 기부채납재산의 무상사용 허가기간이 20년을 초과하는지 여부가 「공유재산 및 물품관리법」 제7조제2항 본문의 규정에 의한 관리하기 곤란하거나 필요로 하지 아니하는 재산 여부의 합리적인 판단근거로 보기도 어렵습니다.

  ○ 이상과 같은 점을 고려할 때, 기부채납재산의 무상사용 허가기간을 산정함에 있어서 동법 제21조제1항 단서의 규정에 의하여 기부채납된 재산의 가액을 연간 사용료로 나눈 기간이 20년을 초과하는 경우, 당해 재산의 가액과 연간 사용료가 합리적으로 산정되었다면 관리지침에 불구하고 당해 사용허가기간을 20년 이상으로 정할 수 있습니다.