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1. 질의요지

공공주택지구조성사업의 착수가 신고된 공공주택지구 안에서 토지를 분할하기 위해서는 그 토지의 소유자가 「공공주택 특별법」 제11조제1항 및 같은 법 시행령 제14조제2항에 따른 행위 허가만 받으면 되는지, 아니면 그 행위 허가를 받는 외에 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제86조제4항에 따라 사업의 시행자가 지적소관청에 그 토지 이동(異動)을 신청해야 하는지?

※ 질의배경

  국민권익위원회는 「공공주택 특별법」이 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 대한 특별법에 해당하므로, 「공공주택 특별법」에 따른 토지분할의 허가만 받으면 된다는 취지에서 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부에서는 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 토지 분할 신청절차도 따라야 한다고 답변하자, 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  공공주택지구조성사업의 착수가 신고된 공공주택지구 안에서 토지를 분할하기 위해서는 그 토지의 소유자가 「공공주택 특별법」 제11조제1항 및 같은 법 시행령 제14조제2항에 따른 행위 허가를 받는 외에 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제86조제4항에 따라 사업의 시행자가 지적소관청에 그 토지 이동을 신청해야 합니다.

3. 이유

  「공공주택 특별법」 제11조제1항 전단에서는 같은 법 제10조제1항에 따라 공공주택지구의 지정ㆍ변경에 관한 주민 등의 의견청취의 공고가 있는 지역 및 공공주택지구 안에서 건축물의 건축, 토지의 분할ㆍ합병 등 대통령령으로 정하는 행위를 하려는 시장(특별자치도의 경우에는 특별자치도지사를 말하며, 이하 같음)ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음)의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조제1항제5호에서는 그 허가를 받아야 하는 행위의 하나로 토지의 분할을 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 시장ㆍ군수 또는 구청장은 같은 조 제1항 각 호의 행위에 대하여 허가를 하려면 미리 공공주택사업자의 의견을 들어야 한다고 규정하고 있습니다. 

  한편, 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “공간정보관리법”이라 함) 제2조제28호에서는 “토지의 이동”이란 토지의 표시를 새로 정하거나 변경 또는 말소하는 것을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조 제31호에서는 “분할”이란 지적공부에 등록된 1필지를 2필지 이상으로 나누어 등록하는 것을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제86조제1항에서는 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 등 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지개발사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업의 착수ㆍ변경 및 완료 사실을 지적소관청에 신고해야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령」(이하 “공간정보관리법 시행령”이라 함) 제83조제1항제10호에서는 신고해야 하는 토지개발사업의 하나로 「공공주택 특별법」에 따른 공공주택지구조성사업을 규정하고 있으며, 공간정보관리법 제86조제4항에서는 같은 조 제1항에 따라 사업의 착수 또는 변경의 신고가 된 토지의 소유자가 해당 토지의 이동을 원하는 경우에는 해당 사업의 시행자에게 그 토지의 이동을 신청하도록 요청해야 하고, 요청을 받은 시행자는 해당 사업에 지장이 없다고 판단되면 지적소관청에 그 이동을 신청해야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안은 공공주택지구조성사업의 착수가 신고된 공공주택지구 안에서 토지를 분할하기 위해서는 그 토지의 소유자가 「공공주택 특별법」 제11조제1항 및 같은 법 시행령 제14조제2항에 따른 행위 허가만 받으면 되는지, 아니면 그 행위 허가를 받는 외에 공간정보관리법 제86조제4항에 따라 사업의 시행자가 지적소관청에 그 토지 이동을 신청해야 하는지에 관한 사항이라 할 것입니다.
 
  먼저, 입법 목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 해석되지 않는 이상 어떤 행위가 둘 이상의 법률의 요건에 모두 해당한다면 둘 이상의 법률이 모두 적용된다고 할 것인데(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결례 참조), 「공공주택 특별법」은 공공주택의 원활한 건설과 효과적인 운영을 위하여 필요한 사항을 규정함으로써 서민의 주거안정 및 주거수준 향상을 도모하여 국민의 쾌적한 주거생활에 이바지함을 목적으로 하고 있는 반면,  공간정보관리법은 측량 및 수로조사의 기준 및 절차와 지적공부(地籍公簿)ㆍ부동산종합공부(不動産綜合公簿)의 작성 및 관리 등에 관한 사항을 규정함으로써 국토의 효율적 관리와 해상교통의 안전 및 국민의 소유권 보호에 기여함을 목적으로 하는바, 「공공주택 특별법」과 공간정보관리법은 그 입법 목적, 규정 사항 등을 서로 달리하는 법률로서 상호 배타적으로 적용되는 관계에 있지 않다고 할 것입니다.

  다음으로, 「공공주택 특별법」 제11조와 공간정보관리법 제86조의 관계를 살펴보면, 「공공주택 특별법」 제11조는 공공주택지구로 지정되었거나 지정은 되지 않았지만 지정을 위한 법적 절차를 진행 중인 지역에서 일정한 행위를 하려는 자는 그 행위의 필요성과 해당 사업에 지장을 줄 우려가 있는지 여부 등에 대하여 허가권자의 허가를 받도록 하고 있는 반면, 공간정보관리법 제86조는 토지 분할을 지적소관청에 신청할 수 있는 주체를 토지소유자로 규정하고 있는 같은 법 제79조에 대한 특례규정으로서, 도시개발사업 등의 시행지역에서 토지의 분할 등 토지의 이동을 신청할 수 있는 주체를 사업시행자로 규정한 것인바, 「공공주택 특별법」 제11조와 공간정보관리법 제86조는 그 규율 대상 및 내용을 달리하고 있고, 공간정보관리법 시행령 제65조제1항제3호에서는 토지분할을 신청할 수 있는 경우의 하나로 관계 법령에 따라 토지분할이 포함된 개발행위허가 등을 받은 경우를 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 공공주택지구조성사업의 착수가 신고된 공공주택지구 안에서 토지를 분할하기 위해서는 토지소유자가 「공공주택 특별법」 제11조에 따른 행위 허가를 받은 후에 공간정보관리법 제86조제4항에 따라 해당 사업의 시행자에게 그 토지분할을 신청하도록 요청하고, 해당 요청을 받은 시행자가 지적소관청에 그 이동을 신청해야 할 것입니다.

  따라서, 공공주택지구조성사업의 착수가 신고된 공공주택지구 안에서 토지를 분할하기 위해서는 그 토지의 소유자가 「공공주택 특별법」 제11조제1항 및 같은 법 시행령 제14조제2항에 따른 행위 허가를 받는 외에 공간정보관리법 제86조제4항에 따라 사업의 시행자가 지적소관청에 그 토지 이동을 신청해야 할 것입니다.