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1. 질의요지

「농어촌정비법」 제86조제2항에서는 농어촌민박사업을 경영하려는 자는 신고자가 거주하는 「건축법」 제2조제2항제1호에 따른 단독주택(제3호), 신고자가 직접 소유하고 있는 단독주택(제4호) 등의 요건을 모두 갖추어야 한다고 규정하고 있는 한편,

  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함)  제76조제1항 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제71조제1항제20호 및 별표 21에서는 용도지역 중 농림지역(각주: 국토계획법 제6조제3호에 따른 농림지역을 말하며, 이하 같음.) 안에서 건축할 수 있는 건축물을 규정하면서 같은 표 제1호가목에서 ‘「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택으로서 현저한 자연훼손을 가져오지 아니하는 범위 안에서 건축하는 농어가주택(「농지법」 제32조제1항제3호에 따른 농업인 주택 및 어업인 주택을 말하며, 이하 같음)’을 규정하고 있는바,

  ‘「농지법」에 따른 농업진흥지역, 「산지관리법」에 따른 보전산지 또는 「초지법」에 따른 초지’가 아닌 농림지역(이하 “농업진흥지역등이 아닌 농림지역”이라 함)에 설치된 「농지법」 제32조제1항제3호에 따른 농업인 주택 및 어업인 주택(이하 “농어업인 주택”이라 함)의 일부를 활용하여 「농어촌정비법」 제2조제16호라목에 따른 농어촌민박사업(이하 “농어촌민박사업”이라 함)을 경영(각주: 「농지법 시행령」 제29조제4항 각 호에 따른 농어업인 주택의 요건 및 「농어촌정비법」 제86조제2항 각 호에 따른 농어촌민박사업을 경영하려는 자가 갖추어야 하는 요건을 계속 갖춘 채 경영하는 것을 전제로 함.)할 수 있는지?(각주: 「농지법」, 「산지관리법」, 「초지법」, 국토계획법을 제외한 다른 법령에 농어촌민박사업에 관한 제한이 없는 것을 전제함.)

2. 회답

  이 사안의 경우, 농업진흥지역등이 아닌 농림지역에 설치된 농어업인 주택의 일부를 활용하여 농어촌민박사업을 경영할 수 있습니다.

3. 이유

  규제의 대상 등은 그 근거가 되는 법령에 구체적이고 명확하게 규정되어야 하고 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다고 할 것입니다.(각주: 「행정규제기본법」 제4조 참조) 

  그런데 국토계획법 제76조에서는 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제71조제1항제20호 및 별표 21에서는 농림지역 안에서 건축이 가능한 건축물 중 하나로 ‘「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택으로서 현저한 자연훼손을 가져오지 아니하는 범위 안에서 건축하는 농어가주택’을 규정하면서, 그 농어가주택을 ‘「농지법」 제32조제1항제3호에 따른 농어업인 주택’으로 규정하고 있는바, 농림지역 안에서 「농지법」 제32조제1항제3호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제29조제4항 각 호의 요건을 모두 갖추어 건축된 농어업인 주택이라면 농림지역의 용도에 적합한 건축행위를 한 것이고, 국토계획법령에서는 이와 같이 농림지역 안에 적법하게 건축된 농어업인 주택의 요건과 용도를 계속 유지하면서 그 일부를 이용하여 추가로 「농어촌정비법」에 따라 농어촌민박사업을 경영하는 것을 금지하는 등의 행위제한에 관한 규정을 두고 있지 않습니다.

  그리고 「농어촌정비법」에 따른 농어촌민박사업은 농어촌지역 또는 준농어촌지역의 주민이 소유 및 거주하고 있는 주택을 이용하여 농어촌 소득을 늘릴 목적으로 투숙객에게 숙박·취사시설·조식 등을 제공하는 사업(제2조제16호라목)으로서, 같은 법 제86조제2항에서는 농어촌민박사업을 경영하려는 자가 갖추어야 하는 요건으로 농어촌지역 또는 준농어촌지역의 주민일 것(제1호), 농어촌지역 또는 준농어촌지역의 관할 시·군·구에 6개월 이상 계속하여 거주하고 있을 것(각주: 농어촌민박사업에 이용되고 있는 주택을 상속받은 자는 제외함.)(제2호), 신고자가 거주하는 「건축법」 제2조제2항제1호에 따른 단독주택(제3호), 신고자가 직접 소유하고 있는 단독주택(제4호)을 규정하고 있을 뿐, 같은 법 제86조제2항제3호 및 제4호에 따른 단독주택의 범위에서 ‘농어업인 주택’을 명시적으로 배제하고 있지 않은바, 농업진흥지역등이 아닌 농림지역에 설치된 농어업인 주택으로서, 농지법령에 따른 농어업인 주택으로서의 요건을 갖춘 주택의 일부만을 이용하여 농어촌민박사업을 경영하는 것이 국토계획법령, 농지법령 또는 농어촌정비법령에 따라 금지된다고 보기는 어렵습니다.

  또한 「농어촌정비법」은 농업생산기반, 농어촌 생활환경, 농어촌 관광휴양자원 및 한계농지 등을 종합적·체계적으로 정비·개발하여 농수산업의 경쟁력을 높이고 농어촌 생활환경 개선을 촉진함으로써 환경친화적이고 현대적인 농어촌 건설과 국가의 균형발전에 이바지하는 것을 목적(제1조)으로 제정된 법률로서, 같은 법 제2조제16호라목에서는 농어촌민박사업을 ‘농어촌 또는 준농어촌 지역의 주민이 소유 및 거주하고 있는 주택을 이용’하여 농어촌 소득을 늘릴 목적으로 투숙객에게 숙박 등을 제공하는 것으로 정의하고 있는 점에 비추어볼 때, 농업진흥지역등이 아닌 농림지역에 적법하게 설치된 농어업인 주택의 일부를 이용하여 농지법령에 따른 농어업인 주택으로서의 요건을 유지하면서 농어촌민박사업을 하는 것이 그 제도의 취지에 반한다거나, 농어업인의 주거생활 영위를 위해 설치하는 농어업인 주택의 본래 목적에 반드시 배치된다고 볼 수는 없다고 할 것입니다.

  따라서 이 사안의 경우, 농업진흥지역등이 아닌 농림지역에 설치된 농어업인 주택의 일부를 활용하여 농어촌민박사업을 경영할 수 있습니다.
<관계 법령>

  농어촌정비법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같아.
  1. ∼ 15. (생  략) 
  16. “농어촌 관광휴양사업”이란 다음 각 목의 사업을 말한다.
    가. ∼ 다. (생  략)
    라. 농어촌민박사업: 농어촌지역 또는 준농어촌지역의 주민이 소유 및 거주하고 있는 주택을 이용하여 농어촌 소득을 늘릴 목적으로 투숙객에게 숙박·취사시설·조식 등을 제공하는 사업
  17.·18. (생  략)
제86조(농어촌민박사업자의 신고) ① (생  략)
  ② 농어촌민박사업을 경영하려는 자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. 
   1. 농어촌지역 또는 준농어촌지역의 주민일 것
   2. 농어촌지역 또는 준농어촌지역의 관할 시·군·구에 6개월 이상 계속하여 거주하고 있을 것(농어촌민박사업에 이용되고 있는 주택을 상속받은 자는 제외한다)
   3. 신고자가 거주하는 「건축법」 제2조제2항제1호에 따른 단독주택(같은 법 시행령 별표 1에 따른 단독주택과 다가구주택을 말한다. 이하 같다)
   4. 신고자가 직접 소유하고 있는 단독주택
   ③ ∼ ⑨ (생  략)

  농지법 시행령
제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① ∼ ③ (생  략)
  ④법 제32조제1항제3호에서 “대통령령으로 정하는 농업인 주택, 어업인 주택”이란 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 건축물 및 시설물을 말한다. (단서 생략)
  1. 농업인 또는 어업인(「수산업·어촌 발전 기본법」 제3조제3호에 따른 어업인을 말한다. 이하 같다) 1명 이상으로 구성되는 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대주가 설치하는 것일 것
    가. 해당 세대의 농업·임업·축산업 또는 어업에 따른 수입액이 연간 총수입액의 2분의 1을 초과하는 세대
    나. 해당 세대원의 노동력의 2분의 1 이상으로 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는 세대
  2. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 세대원이 장기간 독립된 주거생활을 영위할 수 있는 구조로 된 건축물(「지방세법 시행령」 제28조에 따른 별장 또는 고급주택을 제외한다) 및 해당 건축물에 부속한 창고·축사 등 농업·임업·축산업 또는 어업을 영위하는데 필요한 시설로서 그 부지의 총면적이 1세대 당 660제곱미터 이하일 것
  3. 제1호 각 목의 어느 하나에 해당하는 세대의 농업·임업·축산업 또는 어업의 경영의 근거가 되는 농지·산림·축사 또는 어장 등이 있는 시(구를 두지 아니한 시를 말하며, 도농복합형태의 시에 있어서는 동지역에 한한다)·구(도농복합형태의 시의 구에 있어서는 동지역에 한한다)·읍·면(이하 “시·구·읍·면”이라 한다) 또는 이에 연접한 시·구·읍·면 지역에 설치하는 것일 것

  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제71조(용도지역안에서의 건축제한) ①법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다.
  1. ～ 19. (생  략)
  20. 농림지역안에서 건축할 수 있는 건축물 : 별표 21에 규정된 건축물
  21. (생  략)
  ②·③ (생  략)

[별표 21] 
농림지역안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제20호관련)
1. 건축할 수 있는 건축물
  가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택으로서 현저한 자연훼손을 가져오지 아니하는 범위 안에서 건축하는 농어가주택(「농지법」 제32조제1항제3호에 따른 농업인 주택 및 어업인 주택을 말한다. 이하 같다)
  나. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호사목(공중화장실, 대피소, 그 밖에 이와 비슷한 것만 해당한다) 및 아목에 따른 제1종 근린생활시설
  다. ~ 바. (생  략)
2. 도시·군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물
  가. ~ 거. (생  략)