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1. 질의요지

「폐교재산의 활용촉진을 위한 특별법」(이하 “폐교활용법”이라 함) 제10조에서는 ‘특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 및 군수(광역시의 군수는 제외하며, 이하 “특별시장등”이라 함)는 「수도법」 제7조제1항에 따른 상수원보호구역(이하 “상수원보호구역”이라 함)에 있는 폐교재산(각주: 폐교활용법 제2조제2호에 따른 폐교재산을 말하며, 이하 같음.)을 교육용시설(각주: 폐교활용법 제2조제3호에 따른 교육용시설을 말하며, 이하 같음.) 등으로 활용하기 위하여 대부받은 자에 대하여는 「수도법」 제7조제6항에 따른 허가의 기준에도 불구하고 대통령령으로 정하는 경우에 용도변경을 허가할 수 있다’고 규정하고 있는데,

  「수도법」 제7조제3항제2호에서는 상수원보호구역에서는 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위를 할 수 없다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제12조제1항제3호에서는 그러한 금지행위의 하나로 “행락·야영 또는 야외 취사행위”를 규정하고 있는 한편, 같은 법 제7조제4항 각 호 외의 부분 본문에서는 상수원보호구역에서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 시장등(각주: 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장을 말하며, 이하 같음.)의 허가를 받아야 한다고 규정하면서 같은 항 제1호에서는 ‘건축물의 용도변경’ 등을 규정하고 있는바,

  폐교활용법 제10조에 따라 상수원보호구역에 있는 폐교재산을 대부받아 교육용시설로 활용하기 위해 폐교재산을 야영장 시설(각주: 「건축법 시행령」 별표 1 제29호에 따른 야영장 시설[「관광진흥법」에 따른 야영장 시설(「청소년활동 진흥법」 제10조제1호마목에 따른 청소년야영장이 아닌 시설로 전제함)로서 관리동, 화장실, 샤워실, 대피소, 취사시설 등의 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 300제곱미터 미만인 것)을 말하며, 이하 같음.]로 용도변경하려는 경우, 야영장 시설에서 이루어지는 ‘야영행위’가 「수도법」 제7조제3항제2호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제12조제1항제3호에 따라 상수원보호구역에서 금지되는 행위에 해당하여 폐교활용법 제10조에 따른 용도변경 허가 대상에서 제외되는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 야영장 시설에서 이루어지는 ‘야영행위’가 「수도법」 제7조제3항제2호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제12조제1항제3호에 따라 상수원보호구역에서 금지되는 행위에 해당하여 폐교활용법 제10조에 따른 용도변경 허가 대상에서 제외됩니다.

3. 이유

  먼저 「수도법」 제7조제4항 각 호 외의 부분 본문 및 같은 항 제1호에서는 상수원보호구역에서 ‘건축물의 용도변경’ 등의 행위를 하려는 자는 관할 시장등의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제6항에서는 “제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조에서는 상수원보호구역에서 건축물의 용도변경 등의 행위허가기준을 정하고 있는 한편, 폐교활용법 제10조에서는 특별시장등은 상수원보호구역에 있는 폐교재산을 교육용시설 등으로 활용하기 위하여 대부받은 자에 대하여는 “「수도법」 제7조제6항에 따른 허가의 기준에도 불구하고” 대통령령으로 정하는 경우에 용도변경을 허가할 수 있다고 규정하고 있는바, 폐교활용법 제10조가 「수도법」 제7조제6항 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조에서 규정하고 있는 ‘상수원보호구역에서의 행위에 대한 허가의 기준’에 대한 특례에 해당한다는 점은 명확하다고 할 것입니다.

  그리고 「수도법」 제7조제1항에서는 환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호구역으로 지정하도록 규정하면서, 같은 조 제3항에서는 상수원보호구역에서 ‘금지되는 행위’를, 같은 조 제4항에서는 시장등의 ‘허가를 받아 할 수 있는 행위’를 각각 규정하고 있는데, 같은 조 제3항제2호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제12조제1항제3호에서는 “상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위”로서 ‘행락·야영 또는 야외 취사행위’를 상수원보호구역에서 금지되는 행위로 규정하면서, 이와 관련하여 별도의 예외를 두고 있지 아니하며, 같은 법 제7조제6항의 위임에 따라 ‘상수원보호구역에서의 행위에 대한 허가의 기준’을 정하고 있는 같은 법 시행령 제13조제1항에서도 시장등은 상수원보호구역에서 같은 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다고 규정하고 있는바, 상수원보호구역 내 일반적인 ‘건축물의 용도변경’ 행위가 「수도법」 제7조제4항제1호에 따라 허가를 받아 할 수 있는 행위에 해당한다고 하더라도, 상수원보호구역 내 ‘야영행위’를 위해 제공되는 건축물로의 용도변경 행위는 「수도법」 제7조제3항에 따라 허가 대상 행위에서 제외된다고 할 것입니다.

  그렇다면 폐교활용법 제10조에 따른 상수원보호구역 내 폐교재산의 용도변경 허가에 관한 특례 역시 「수도법」 제7조제4항에 따라 상수원보호구역에서 허가를 받아 할 수 있는 행위의 허가기준에 대한 특례를 정한 것일 뿐, 같은 조 제3항에 따라 상수원보호구역에서 금지되는 행위까지 할 수 있는 특례를 정한 것은 아니라고 보아야 합니다

  아울러 상수원보호구역은 「수도법」 제7조제1항에 따라 ‘상수원의 확보와 수질 보전을 위하여’ 지정되는 구역으로서, 같은 조 제3항 및 제4항에서는 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위 등 상수원보호구역에서 금지되는 행위(제3항)와 건축물의 용도변경 행위 등 허가를 받아 할 수 있는 행위(제4항)를 구체적으로 정하여 규제하고 있고, 폐교재산법 제10조는 폐교재산 학생수의 감소 및 학교의 통·폐합 등으로 증가하는 폐교재산을 적극 활용(각주: 1999. 8. 31. 법률 제6005호로 제정되어 1999. 12. 1. 시행된 폐교재산의활용촉진을위한특별법 제정이유 참조)하려는 정책적 목적에 따라 상수원보호구역 내 건축물 중 폐교재산에 대해서만 예외적으로 적용되는 특례를 규정한 것으로서, 「수도법」에 따른 상수원보호구역 지정제도의 취지와 특례규정의 성격을 고려할 때, 폐교재산법 제10조에 따른 특례가 적용되는 범위는 엄격하게 해석·적용해야 한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서 이 사안의 경우, 야영장 시설에서 이루어지는 ‘야영행위’가 「수도법」 제7조제3항제2호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제12조제1항제3호에 따라 상수원보호구역에서 금지되는 행위에 해당하여 폐교활용법 제10조에 따른 용도변경 허가 대상에서 제외됩니다.

<관계 법령>
  폐교재산의 활용촉진을 위한 특별법
제10조(용도변경에 관한 특례) 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 및 군수(광역시의 군수는 제외한다)는 「수도법」 제7조제1항에 따른 상수원보호구역에 있는 폐교재산을 교육용시설, 사회복지시설 또는 귀농어·귀촌 지원시설로 활용하기 위하여 대부받은 자에 대하여는 「수도법」 제7조제6항에 따른 허가의 기준에도 불구하고 대통령령으로 정하는 경우에 용도변경을 허가할 수 있다.

  수도법
제7조(상수원보호구역 지정 등) ①·② (생  략)
  ③ 제1항과 제2항에 따라 지정·공고된 상수원보호구역에서는 다음 각 호의 행위를 할 수 없다.
  1. (생  략)
  2. 그 밖에 상수원을 오염시킬 명백한 위험이 있는 행위로서 대통령령으로 정하는 금지행위
  ④ 제1항과 제2항에 따라 지정·공고된 상수원보호구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 관할 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 행위인 경우에는 신고하여야 한다.
  1. 건축물, 그 밖의 공작물의 신축·증축·개축·재축(再築)·이전·용도변경 또는 제거
  2.·3. (생  략)
  ⑤ (생  략)
  ⑥ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

  수도법 시행령
제12조(상수원보호구역에서의 금지행위) ① 법 제7조제3항제2호에서 “대통령령으로 정하는 금지행위”란 다음 각 호의 행위를 말한다.
  1.·2. (생  략)
  3. 행락·야영 또는 야외 취사행위
  4. ∼ 6. (생  략)
  ②·③ (생  략)
제13조(상수원보호구역에서의 행위허가기준) ① 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 상수원보호구역에서 법 제7조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 허가할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것으로서 상수원보호구역의 지정목적에 지장이 없다고 인정되는 경우에만 허가할 수 있다.
  1. (생  략)
  2. 오염물질의 발생 정도가 종전의 경우보다 높지 아니한 범위에서의 건축물이나 그 밖의 공작물의 용도변경
  3. ∼ 5. (생  략)
  ②·③ (생  략)