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1. 질의요지

「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 함) 제4조제1항 및 같은 법 시행령 제4조제2항에 따르면, 여객자동차운송사업 중 마을버스운송사업·전세버스운송사업 및 특수여객자동차운송사업을 경영하려는 자는 “주사무소 및 영업소의 명칭 및 위치” 등을 포함(각주: 여객자동차법 시행규칙 제22조제2항 참조)하는 사업계획을 작성하여 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.)에게 등록해야 하는데, 

  여객자동차법 제5조제5항에서는 여객자동차운송사업의 등록기준이 되는 “최저 등록기준 대수” 등은 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 별표 3에서는 여객자동차운송사업자가 갖추어야 하는 등록기준을 정하면서, 제1호가목에서는 전세버스운송사업의 지역별 자동차 “등록기준 대수”를 특별시 및 광역시의 경우 “20대 이상”, 시 및 군(각주: 광역시의 군은 제외함.)의 경우 각각 “10대 이상”으로 규정하고 있고, 같은 호의 비고 제1호에서는 “전세버스운송사업의 영업소를 설치하는 경우 상주(常住)시켜야 하는 자동차 대수는 5대 이상으로 한다”고 규정하고 있는바,

  여객자동차법 시행규칙 별표 3 제1호가목에 따른 전세버스운송사업의 지역별 자동차 등록기준 대수는 그 주사무소 및 영업소에 상주하는 모든 전세버스의 대수를 의미하는지, 아니면 주사무소에 상주하는 전세버스 대수만을 의미하는지?

2. 회답

  여객자동차법 시행규칙 별표 3 제1호가목에 따른 전세버스운송사업의 지역별 자동차 등록기준 대수는 그 주사무소 및 영업소에 상주하는 모든 전세버스의 대수를 의미합니다.

3. 이유

  여객자동차법령에서는 여객자동차운송사업의 “주사무소”와 “영업소”의 의미를 별도로 규정하고 있지는 않으나, 여객자동차법 시행규칙 제3조제1항 본문에서는 “여객자동차 운수사업의 관할관청”을 “주사무소의 소재지를 관할하는 시·도지사”로 규정하고 있고, 같은 규칙 제22조제1항에 따라 여객자동차운송사업 등록을 하려는 자가 제출해야 하는 별지 제9호서식의 ‘여객자동차운송사업 등록신청서’에는 여객자동차운송사업의 “사업소”의 소재지를 “주사무소”와 “영업소”로 구분하여 적도록 하고 있는 한편, 같은 규칙 별표 3 제1호의 비고에서는 “전세버스운송사업의 영업소를 설치하는 경우” 자동차를 5대 이상 상주시켜야 한다고 규정하고 있는바, 이러한 여객자동차법령의 관련 규정을 종합하면, 등록 대상 여객자동차운송사업의 사업소는 그 등록을 위해 필수적인 “주사무소”와 추가적으로 설치할 수 있는 “영업소”로 구분된다고 할 것입니다.

  그런데 여객동차법 시행규칙 별표 3 제1호에서는 전세버스운송사업의 지역별 자동차 “등록기준 대수”를 특별시 및 광역시의 경우 “20대 이상”, 시 및 군의 경우 각각 “10대 이상”으로 규정하면서(가목), 전세버스운송사업의 영업소를 설치하는 경우 상주시켜야 하는 자동차 대수는 5대 이상으로 한다고 규정(비고 제1호)하고 있어, 같은 표 제1호가목에 따른 전세버스운송사업의 지역별 자동차 등록기준 대수는 “주사무소”에 상주하는 전세버스의 대수만을 의미하고, 주사무소 외에 “영업소”가 있는 경우에는 같은 표 제1호의 비고 제1호에 따라 추가적으로 그 영업소마다 5대 이상의 전세버스를 상주시켜야 한다는 의미는 아닌지가 문제됩니다.

  먼저 여객자동차법 제5조제5항에서는 전세버스운송사업 등 여객자동차운송사업의 등록기준이 되는 최저 등록기준 대수 등을 국토부령으로 정하도록 위임하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 별표 3 제1호가목에서는 전세버스운송사업자의 지역별 자동차 “등록기준 대수”를 특별시 및 광역시의 경우 “20대 이상”, 시 및 군의 경우 각각 “10대 이상”으로 규정하고 있을 뿐, 이를 “주사무소”와 “영업소”로 구분하여 규정하고 있지 아니하므로, 이러한 별표 3 제1호가목에 따른 전세버스 등록기준 대수는 전세버스운송사업자가 “전세버스운송사업”을 등록하기 위하여 충족해야 하는 ‘전세버스의 총 대수’에 관한 기준으로서, 그 전체 “사업소”를 기준으로 확보해야 하는 전세버스의 대수로 해석하는 것이 그 문언에 충실한 해석입니다.

  그리고 별표에 규정되는 “비고”는 별표에 규정된 사항을 보다 구체적이고 명확하게 적용하거나 해석하기 위하여 필요한 사항을 규정하는 것(각주: 법제처 2012. 12. 4. 회신 12-0547 해석례 및 법제처 2023. 2. 14. 회신 22-0571 해석례 참조)으로서, 특별한 사정이 없는 한 같은 표 비고 외의 부분의 내용 및 체계를 바탕으로 해석해야 할 것인데, 여객자동차법 시행규칙 별표 3 제1호의 비고 제1호에서는 같은 표 제1호와는 달리 전세버스운송사업자가 영업소를 설치하는 경우 ‘상주’시켜야 하는 자동차 대수를 5대 이상으로 한다고 규정하고 있을 뿐, 그 영업소마다 ‘등록기준 대수’ 5대 이상을 추가해야 한다고 규정하고 있지 않은바, 이는 설치하는 영업소마다 같은 표 제1호가목에 규정된 전세버스 “등록기준 대수”에 추가하여 5대 이상의 전세버스를 새로이 등록하도록 요구하는 것이 아니라, 같은 표 제1호가목에 규정된 전세버스 “등록기준 대수”는 그대로 유지하면서 설치하는 영업소마다 5대 이상의 전세버스를 배치하여 상주시켜야 한다는 의미로 해석하는 것이 같은 표의 규정체계에 부합하는 해석입니다.

  더욱이 규제의 대상 및 기준 등은 그 근거가 되는 법령에 구체적이고 명확하게 규정되어야 하는바(각주: 「행정규제기본법」 제4조 참조), 여객자동차법 시행규칙 별표 3에 따른 여객자동차운송사업의 등록기준은 그 문언에 따라 엄격하게 해석해야 할 것인데, 같은 표 제1호가목에 따른 전세버스운송사업자의 등록기준 대수를 주사무소와 영업소를 포함한 전체 “사업소”가 아닌 “주사무소”에 두어야 하는 전세버스의 대수로만 한정하여 해석할 경우 영업소를 설치한 전세버스운송사업자 등 등록 대상 여객자동차운수사업의 등록기준이 실질적으로 강화되는 효과가 발생하는바, 이는 법령의 명시적인 근거 없이 규제를 강화하는 해석으로서 허용될 수 없다고 할 것입니다.

  아울러 전세버스운송사업에 대한 여객자동차법령상의 규제는 1993년 8월 30일 대통령령 제13970호로 자동차운수사업법시행령이 일부개정되기 전까지는 사업의 적합성까지 심사하는 “면허제도”로 운영하다가, 같은 영이 시행되면서 특별한 사유가 없으면 등록을 해주는 “등록제도”로 전환되었고, 그 후 2023년 12월 21일에는 국토교통부령 제1291호로 여객자동차법 시행규칙을 일부개정하여 종전에 주사무소 또는 영업소와 동일한 행정구역 안에 차고지를 설치하도록 하던 것을, 전세버스운송사업의 차고지 확보 부담을 줄이고, “버스 공급확대로 인한 대중교통 수요자의 편익을 증대”하기 위한 목적으로 주사무소 또는 영업소의 행정구역과 맞닿은 행정구역 안에도 차고지를 설치할 수 있도록 같은 규칙 별표 3 제2호의 비고 제3호에 따른 차고지 등록기준을 완화하였는바, 이처럼 전세버스운송사업에 대한 규제를 완화해 온 입법연혁 및 취지를 고려할 때에도 명문의 근거 없이 그 등록기준을 강화하는 방향으로 해석하는 것은 타당하지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 여객자동차법 시행규칙 별표 3 제1호가목에 따른 전세버스운송사업의 지역별 자동차 등록기준 대수는 그 주사무소 및 영업소에 상주하는 모든 전세버스의 대수를 의미합니다.

※ 법령정비 권고사항

  여객자동차법 시행규칙 별표 3 제1호가목에 따른 전세버스운송사업의 ‘등록기준 대수’가 그 주사무소 및 영업소에 상주하는 모든 전세버스의 대수라는 점을 명확하게 규정할 필요가 있습니다.

  여객자동차 운수사업법 시행규칙

[별표 3] 
여객자동차운송사업의 등록기준(제23조 관련)
1. 등록기준 대수
업종
지역별 자동차 등록기준 대수
특별시
및 광역시
시
군
(광역시의 군은 제외한다)
 가. 전세버스운송사업
20대 이상
10대 이상
10대 이상
 나. 특수여객자동차운송사업
 1대 이상
 1대 이상
 1대 이상
 다. 마을버스운송사업
 7대 이상
 5대 이상
 5대 이상

  비고
  1. 전세버스운송사업의 영업소를 설치하는 경우 상주(常住)시켜야 하는 자동차 대수는 5대 이상으로 한다.
  2. 「사회적기업 육성법」 제7조에 따라 사회적 기업으로 인증받은 자가 교통약자의 이동을 지원하기 위하여 「교통약자의 이동편의 증진법」 제2조제8호에 따른 특별교통수단(6대 이상의 전동휠체어 탑승설비를 장착한 자동차에 한정한다)으로 전세버스운송사업을 하려는 경우 등록기준 대수는 5대 이상으로 한다.  
  3. 마을버스운송사업의 운행노선이 섬과 외딴 곳, 그 밖의 특수한 사정이 있는 지역인 경우에는 시·도의 조례에서 정하는 바에 따라 등록기준 대수를 완화할 수 있다.
  4. 마을버스운송사업자는 상용자동차의 고장·검사·점검 등이나 교통체증으로 인하여 대체운행이 필요하거나 일시적인 수송수요의 증가에 대응할 수 있도록 하기 위하여 상용자동차 대수의 20퍼센트 범위에서 예비자동차를 확보할 수 있다.
  5. 특수여객자동차운송사업의 경우에는 시·도의 조례에서 정하는 바에 따라 등록기준 대수를 조정할 수 있다.


<관계 법령>