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의견제시 사례

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경상남도 양산시 - 양산시 청소년 시설에 근무하는 공무원이 아닌 소속 직원의 복무에 관한 사항을 지방자치단체의 규칙이나 지방자치단체의 장이 발령하는 훈령 또는 예규로 규정할 수 있는지?(「지방자치법」 제105조 등 관련)
안건번호
의견18-0141
회신일자
2018-08-07
1. 질의요지
양산시 청소년 시설에 근무하는 공무원이 아닌 소속 직원의 복무에 관한 사항을 지방자치단체의 규칙이나 지방자치단체의 장이 발령하는 훈령 또는 예규로 규정할 수 있는지?
2. 의견
「근로기준법」 제17조제1항에 따른 근로자와의 근로계약을 체결하는 주체가 사용자인 지방자치단체의 장인 점 등을 고려할 때, 양산시의 공무원이 아닌 소속 직원의 복무에 관한 사항을 지방자치단체의 규칙이나 지방자치단체의 장이 발령하는 훈령ㆍ예규 등 행정규칙의 형식으로 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
3. 이유
「지방자치법」 제105조에서는 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다고 규정하고 있고, 「근로기준법」제2조제1항제1호에서는  “근로자”란 직업의 종류와 관계없이 임금을 목적으로 사업이나 사업장에 근로를 제공하는 자로 정의하고 있으며, 같은 항 제2호에서는 “사용자”란 사업주 또는 사업 경영 담당자, 그 밖에 근로자에 관한 사항에 대하여 사업주를 위하여 행위하는 자로 정의하고 있으며, 같은 법 제11조제1항에서는 상시 5명 이상의 근로자를 사용하는 모든 사업 또는 사업장에 적용한다고 규정하고 있고, 같은 법 제17조제1항에서는 사용자는 근로계약을 체결할 때에 근로자에게 임금, 소정 근로시간, 근로조건 등에 대하여 명시하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제93조에서는 상시 10명 이상의 근로자를 사용하는 사용자는 업무의 시작과 종료 시각, 휴게시간, 휴일, 휴가 및 교대 근로에 관한 사항(제1호), 퇴직에 관한 사항(제4호), 출산전후휴가ㆍ육아휴직 등 근로자의 모성 보호 및 일ㆍ가정 양립 지원에 관한 사항(제8호), 그 밖에 해당 사업 또는 사업장의 근로자 전체에 적용될 사항(제12호) 등에 대하여 사업장의 “취업규칙”으로 정하도록 하고 있습니다. 

  이 사안에서는 양산시가 「양산시 청소년 시설ㆍ설치 운영조례」 제9조제4항에 따라 배치된 자로서 양산시 청소년 시설에 근무하는 공무원이 아닌 직원의 복무에 관한 기준을 정하려고 하는 경우에 그 형식을 지방자치단체의 규칙이나 지방자치단체의 장이 발령하는 훈령 또는 예규로 규정할 수 있는지가 문제됩니다.

  먼저, 「지방자치법」 제105조에서는 지방자치단체의 장은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고, 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리한다고 규정하고 있는 바, 통상 ‘소속 직원’이라 함은, 법제상 또는 편제상 특정의 조직에 소속되어 조직의 임용 및 지휘감독의 대상이 되는 인적 대상을 말하는 것이고(법제처 2006. 12. 1. 회신 06-0298 해석례 참조), 이러한 ‘소속 직원’에는 공무원뿐만 아니라 근로자도 포함된다 할 것이므로, 근로자의 복무 및 임명 등에 대한 권한은 지방자치단체장의 고유 권한인 인사권에 포함된다 할 것이므로 지방자치단체의 장이 그 권한 행사에 필요한 사항을 지방자치단체의 규칙이나 지방자치단체의 장이 발령하는 훈련 또는 예규로 규정할 수 있는 것으로 보입니다(법제처 2013.  3. 27. 회신 의견 13-0083 참조).

  다음으로, 양산시 청소년 시설에 근무하는 공무원이 아닌 소속 직원의 근로관계는 본질적으로 사법상 고용계약의 성질을 갖는다는 점에서(헌법재판소 2010. 2. 25. 결정 2008헌바160 결정례 참조) 지방자치단체에 근무하는 공무원이 아닌 소속 직원의 사용자는  “지방자치단체의 장”이라고 할 것인바, 「근로기준법」 제17조제1항에 따라 지방자치단체에 근무하는 공무원이 아닌 소속 직원의 복무 등 근로조건에 관하여 근로계약을 체결하거나 취업규칙을 작성하는 하는 주체로서 사용자인 “지방자치단체의 장”은 공무원이 아닌 소속 직원의 근로조건에 해당한다고 할 수 있는 복무에 관한 사항을 그 권한으로 제정하거나 발령하는 지방자치단체의 규칙이나 훈령ㆍ예규로 규정할 수 있다고 할 것입니다.

  요약하면, 「근로기준법」 제17조제1항에 따른 근로자와의 근로계약을 체결하는 주체가 사용자인 지방자치단체의 장인 점 등을 고려할 때, 양산시의 공무원이 아닌 소속 직원의 복무에 관한 사항을 지방자치단체의 규칙이나 지방자치단체의 장이 발령하는 훈령ㆍ예규 등 행정규칙의 형식으로 규정하는 것은 가능한 것으로 보입니다.
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