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의견제시 사례

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경상남도 합천군 - 합천군수는 합천군에서 발주하는 물품ㆍ공사ㆍ용역의 70퍼센트 이상을 지역제한입찰을 통해 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 조례로 규정할 수 있는지 여부 등(「합천군 지역상품 우선구매 및 중소상공인 지원 등에 관한 조례안」 제6조 등 관련)
안건번호
의견18-0151
회신일자
2018-08-09
1. 질의요지
합천군 관내 공공기관 발주 물품ㆍ공사ㆍ용역에 대하여 관내 상공인 상품을 우선구매 하도록 하는 「합천군 지역상품 우선구매 및 중소상공인 지원 등에 관한 조례안」과 관련하여, 가. 합천군수는 합천군에서 발주하는 물품ㆍ공사ㆍ용역의 70퍼센트 이상을 지역제한입찰을 통해 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 조례로 규정할 수 있는지? 나. 합천군을 제외한 합천군 관내 공공기관에서 발주하는 물품ㆍ공사ㆍ용역의 70퍼센트 이상을 지역제한입찰을 통해 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 조례로 규정할 수 있는지?
2. 의견
가. 질의 가에 대하여 합천군수는 합천군에서 발주하는 물품ㆍ공사ㆍ용역의 70퍼센트 이상을 지역제한입찰을 통해 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 조례로 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있으므로 조례안 입안에 신중을 기하시기 바랍니다. 나. 질의 나에 대하여 합천군을 제외한 합천군 관내 공공기관에서 발주하는 물품ㆍ공사ㆍ용역의 70퍼센트 이상을 지역제한입찰을 통해 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 조례로 규정하는 것은 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있으므로 조례안 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
3. 이유
가. 질의의 공통사항

  「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」(이하 “판로지원법”이라 함) 제2조제2호에서는 “공공기관”에 지방자치단체(나목), 「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단(마목), 「지방의료원의 설립 및 운영에 관한 법률」에 따른 지방의료원(바목) 등을 포함시키고 있습니다. 또한 판로지원법 제5조제1항에서는 “대통령령으로 정하는 공공기관의 장은 예산과 사업계획을 고려하여 중소기업제품의 구매 증대를 위한 구매계획과 전년도 구매실적을 중소벤처기업부장관에게 통보하여야 한다. 이 경우 구매계획에 대통령령으로 정하는 중소기업제품 구매목표비율을 제시하여야 한다”고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제3조에서는 구매계획과 구매실적을 통보하여야 하는 공공기관의 장에 지방자치단체장(제2호) 및 「지방공기업법」에 따른 지방공기업의 장(제3호마목) 등을 포함시키고 있으며, 같은 시행령 제4조제3항에서는 중소기업제품 구매목표비율은 해당 기관이 해당 연도에 구매할 제품의 구매 총액 대비 50퍼센트 이상으로 하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

 나. 질의 가에 대하여

  「합천군 지역상품 우선구매 및 중소상공인 지원 등에 관한 조례안」(이하 “합천군조례안”이라 함) 제2조제1호에서는 “공공기관”이란 판로지원법 제2조제2호에 따른 기관 및 그 소속기관을 말한다고 규정하고 있고, 앞서 살펴본 바와 같이 판로지원법 제2조제2호의 공공기관에는 지방자치단체가 포함되는바, 이 사안은 합천군수는 합천군에서 발주하는 물품ㆍ공사ㆍ용역(이하 “제품”이라 함)의 70퍼센트 이상을 지역제한입찰을 통해 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 조례로 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다. 

  먼저, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제9조제2항에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 일반입찰에 부치는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 사전심사 하여 적격자만을 입찰에 참가하게 하거나 시공능력, 실적, 기술보유상황, 재무상태, 주된 영업소의 소재지 등으로 입찰 참가자격을 제한하여 입찰에 부칠 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제20조제1항 각 호 외의 부분 전단 및 같은 항 제6호에서는 제한입찰에 의할 계약과 제한사항 중의 하나로 “추정가격이 행정안전부령으로 정하는 금액 미만인 계약의 경우에는 법인등기부상 본점소재지(개인사업자인 경우에는 사업자등록증 또는 관련 법령에 따른 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ등록ㆍ신고 등에 관련된 서류에 기재된 사업장의 소재지를 말한다)”를 규정하고 있으며, 같은 항 각 호 외의 부분 후단에서는 같은 항 제6호의 제한사항별 제한기준은 행정안전부령으로 정한다고 규정하고 있습니다. 그리고 같은 법 시행규칙 제25조제3항 본문에서는 같은 법 시행령 제20조제1항제6호에 따라 법인등기부상 본점소재지로 제한입찰을 하는 경우에는 법인등기부상 본점이 해당 공사 등의 현장, 납품지 등이 있는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도(이하 “시ㆍ도”라 함)의 관할구역 안에 있는 자로 제한하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

  따라서, 위 지방계약법 시행규칙 제25조제3항의 규정에 따를 때, 지방자치단체장 또는 계약담당자는 일정한 추정가격 미만인 계약에 대하여 지역제한입찰 방법을 선택할 수 있다고 하더라도, 그 경우 제한되는 지역은 시ㆍ도의 관할구역으로 한정될 뿐이므로, 시ㆍ도의 관할구역 보다 더 좁은 지역으로 제한할 수는 없다고 할 것입니다. 그런데 합천군조례안에서 합천군수가 합천군에서 발주하는 제품에 대하여 관내 상공인 상품을 우선구매 하도록 규정하는 경우, 이는 조례로 상위법령인 지방계약법 시행규칙 제25조제3항에서 정한 지역제한입찰의 지역기준인 시ㆍ도의 관할구역(이 사안의 경우 경상남도 관할구역) 보다 더 좁은 지역기준(이 사안의 경우 합천군 관할구역)을 설정하는 것이 되는바, 지방계약법과 그 하위법령에 위배되는 것으로 보입니다. 

  다음으로, 앞서 살펴본 바와 같이 판로지원법 제5조제1항 및 같은 법 시행령 제3조에서는 지방자치단체장으로 하여금 중소기업벤처부장관에게 중소기업제품 구매목표비율을 통보하도록 하고 있으나, 같은 법 시행령 제4조제3항에서는 중소기업제품 구매목표비율은 해당 연도 구매 총액 대비 50퍼센트 이상으로 하여야 한다고 명시적으로 규정하고 있고, 달리 조례로 위 구매목표비율을 완화하거나 강화할 수 있도록 위임하는 규정을 두고 있지 않습니다.

  조례 제정시 특별한 규정이 없는 한 「지방자치법」이 규정하고 있는 지방자치단체의 집행기관과 지방의회의 고유권한에 관하여는 조례로 이를 침해할 수 없고, 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조). 그런데 판로지원법 제5조제1항에서는 공공기관의 장이 예산과 사업계획을 고려하여 중소기업제품 구매계획을 마련하고 위 구매계획에 중소기업제품 구매목표비율을 제시하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제4조제3항에서는 공공기관의 중소기업제품 구매목표비율을 구매 총액 대비 50퍼센트 이상으로 하여야 한다고 규정하고 있으므로, 공공기관의 장(이 사안에서는 합천군수)은 중소기업제품 구매목표비율을 50퍼센트 이상의 범위에서 자율적으로 설정할 수 있다고 할 것입니다. 

  따라서, 판로지원법 제3조에서 공공기관의 장이 중소기업제품 조달계약을 체결할 때 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 판로지원법을 따르도록 규정하고, 같은 법 시행령 제4조제3항에서 중소기업제품 구매목표비율을 “50퍼센트 이상”이라고 명시하고 있으며, 그 또한 “의무구매”비율이 아닌 구매“목표”비율이라고 규정하고 있는 이 사안에서, 합천군 발주 제품의 70퍼센트 이상을 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 조례로 규정하는 것은, 합천군의 예산 및 사업계획 등을 고려하여 관내 상공인 상품의 구체적 구매목표를 설정할 수 있는 군수의 집행기관으로서의 권한을 침해할 소지 역시 있다 할 것입니다(법제처 2016. 4. 27. 의견제시 16-0080 참조).

  그렇다면, 합천군수는 합천군에서 발주하는 제품의 70퍼센트 이상을 지역제한입찰을 통해 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 조례로 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있으므로 조례안 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.  

 다. 질의 나에 대하여 
 
  이 사안은 합천군을 제외한 합천군 관내 공공기관(이하 “관내 공공기관”이라 함)에서 발주하는 제품의 70퍼센트 이상을 지역제한입찰을 통해 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 조례로 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다.   

  「지방자치법」 제22조 단서에서는 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 법률의 위임 없이 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다할 것인데(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결례 참조), 합천군조례안에서 관내 공공기관으로 하여금 발주하는 제품의 70퍼센트 이상을 지역제한입찰을 통해 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 규정하는 것은, 조례로 관내 공공기관의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것에 해당하므로, 위와 같이 규정하기 위해서는 상위법령의 위임이 있어야만 할 것입니다. 

  먼저, 지방계약법 제2조에서는 “이 법은 지방자치단체(「지방자치법」 제2조에 따른 지방자치단체를 말한다. 이하 같다)가 계약상대자와 체결하는 수입 및 지출의 원인이 되는 계약 등에 대하여 적용한다”고 규정하고 있으므로, 지방계약법령에서 지역제한입찰이 가능하도록 규정하고 있다고 하더라도, 지방자치단체가 아닌 공공기관이 계약상대자와 체결하는 계약에 대해서는 지방계약법령의 지역제한입찰 규정이 적용되지 않습니다. 또한 판로지원법에서도 공공기관이 중소기업자의 지역을 제한하여 관내 중소기업제품을 우선구매 할 수 있도록 하는 규정을 두고 있지 않습니다. 따라서 관내 공공기관에서 발주하는 제품을 지역제한입찰을 통해 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 조례로 규정하는 것은, 법률의 위임 없이 조례로 관내 공공기관의 제품 조달 방법을 제한하는 것에 해당합니다.

  또한, 앞서 살펴본 바와 같이 판로지원법 제5조제1항 및 같은 법 시행령 제4조제3항에서는 공공기관의 장으로 하여금 해당 기관 구매 총액 대비 50퍼센트 이상으로 정한 중소기업제품 구매목표비율을 포함하여 중소기업제품 구매 증대를 위한 구매계획을 중소벤처기업부장관에게 통보하여야 한다고 규정하고 있는데, 조례로 관내 공공기관으로 하여금 발주 제품의 70퍼센트 이상을 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 규정하는 경우, 판로지원법령에서 “50퍼센트 이상”의 구매“목표”비율을 설정하여 중소벤처기업부장관에게 통보하여야 한다고 규정한 것보다 더 강화된 “70퍼센트 이상”의 “의무구매”비율 준수 의무가 조례에 의하여 부과됩니다. 따라서 이는 관내 공공기관에게 법률의 위임 없이 조례로 더 강화된 의무를 부과하는 것에 해당한다 할 것입니다.  

  그렇다면, 관내 공공기관에서 발주하는 제품의 70퍼센트 이상을 지역제한입찰을 통해 관내 상공인 상품으로 우선구매 하여야 한다고 조례로 규정하는 것은 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있으므로 조례안 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.
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