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1. 질의요지
종로구가 서울특별시와 별도로 종로구 주민의 교통 불편 해소를 위하여 마을버스운송사업자에 대하여 수익성 없는 마을버스 노선의 운행에 따른 손실을 보전하는 등의 재정을 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참조하시기 바랍니다.

3. 이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면, 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조), 이 사안과 같이 마을버스운송사업자에게 재정을 지원하는 것이 종로구의 사무에 해당하는지와 이와 같은 지원이 법령에 위반되는지를 살펴볼 필요가 있습니다. 
  
 먼저, 마을버스운송사업은 시·군·구의 단일 행정구역에 기점과 종점을 둔 노선 여객자동차운송사업(「여객자동차 운수사업법 시행령」 제3조제1호)으로서, 종로구 주민의 교통 불편을 해소하기 위하여 마을버스운송사업자에게 경비를 지원하는 것은 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에 따른 “주민복지에 관한 사업”에 해당되는 것으로 보이는 점에 비추어보면, 법령의 범위 안에서 수익성이 없는 노선의 마을버스운송사업자를 지원하는 것은 종로구가 조례를 제정할 수 있는 자치사무의 범위에 포함될 수 있는 것으로 보입니다.

 또한, 여객자동차법 제50조제2항에서 시·도는 여객자동차 운수사업자가 수익성이 없는 노선의 운행 등을 수행하는 경우에 필요한 자금의 일부를 보조하거나 융자할 수 있고, 이 경우 보조 또는 융자의 대상 및 방법과 보조금 또는 융자금의 상환 등에 관하여 필요한 사항은 해당 시·도의 조례로 정하도록 규정되어 있으나, 해당 규정은 시·도가 여객자동차 운수사업자에게 재정지원을 하는 경우에 있어서 재정지원 대상 및 절차 등을 시·도의 조례로 정하라는 의미이지 시·도만이 여객자동차 운수사업자에 대한 재정 지원을 할 수 있다거나 각 기초자치단체가 그 관할 구역 안에서만 운행하는 마을버스운송사업자에 대하여 그 지방의 실정에 맞게 재정 지원하는 것을 금지하는 취지로 보기는 어렵습니다(법제처 2018. 2. 28. 회신 18-0011 의견제시 사례 참조).

 다음으로, 이와 같이 수익성이 없는 노선을 운행하는 마을버스운송사업자에게 보조금을 지급하는 것이 법령에 위반되는지 여부와 관련하여 살펴보면, 지방보조금의 지급 요건을 규정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있습니다. 따라서 이 사안에서 종로구가 마을버스운송사업자에게 수익성이 없는 노선의 운행에 따른 손실을 보전하는 등의 재정을 지원하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지를 판단하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 또는 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다. 

 우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 여객자동차법 제50조제2항에서는 시·도에서 여객자동차 운수사업자에게 재정지원을 할 수 있는 근거를 규정하고 있으나, 시·군·구에서 마을버스운송사업자에 대한 재정 지원을 할 수 있는 근거를 규정하고 있지는 아니합니다. 
  
 이어서, 종로구가 지역 주민의 교통 불편을 해소하기 위하여 마을버스 운송사업자에게 수익성 없는 마을버스 노선의 운행에 따른 경비를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 이 경우, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는, 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조). 

 따라서 종로구가 지역 주민의 교통 불편을 해소하기 위하여 마을버스운송사업자에게 수익성 없는 마을버스 노선의 운행에 따른 경비를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 종로구가 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 서울시가 시행하는 지원 내용 및 그 지원대상의 중복여부, 종로구의 재정 현황 및 해당 보조금 지출에 대한 종로구 주민들의 일반적인 인식 등을 종합적으로 고려하여야 할 것입니다. 

 이러한 기준에 따라 마을버스운송사업자에 대한 수익성 없는 노선 운행에 따른 경비를 지원하는 것이 필요하다고 인정되는 경우라면, 종로구는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 따라 종로구조례를 제정하여 지원할 수 있는 것으로 보입니다.








 <관계 법령 및 자치법규 등> 

「지방자치법」
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. 
  1. (생 략)
  2. 주민의 복지증진에 관한 사무
    가. 주민복지에 관한 사업
    나. 사회복지시설의 설치·운영 및 관리
    다. 생활이 곤궁(困窮)한 자의 보호 및 지원
    라. 노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진
    마. 보건진료기관의 설치·운영
    바. 감염병과 그 밖의 질병의 예방과 방역
    사. 묘지·화장장(火葬場) 및 봉안당의 운영·관리
    아. 공중접객업소의 위생을 개선하기 위한 지도
    자. 청소, 오물의 수거 및 처리
    차. 지방공기업의 설치 및 운영

제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다.  
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우

「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ③ 법 제17조제1항제4호에서 "지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우"라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다.

「여객자동차 운수사업법」 
제50조(재정 지원) ① 국가는 여객자동차 운수사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 수행하는 경우에 재정적 지원이 필요하다고 인정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조하거나 융자할 수 있다.
1. 자동차의 고급화나 터미널의 현대화
2. 수익성이 없는 노선의 운행
3. 공동시설이나 안전관리시설의 확충과 개선
4. 낡은 차량의 대체(代替)
5. 터미널의 이전이나 규모ㆍ구조ㆍ설비의 확충ㆍ개선
6. 여객자동차 운수사업의 서비스 향상을 위한 시설ㆍ장비의 확충 또는 개선
7. 여객자동차운송가맹사업을 위하여 필요한 시설ㆍ설비의 설치 및 개선
8. 경제적ㆍ환경친화적 안전운전 및 관리를 지원하는 시설ㆍ장비의 확충과 개선
9. 그 밖에 여객자동차 운수사업을 진흥하기 위한 것으로서 국토교통부령으로 정하는 사항
② 시ㆍ도는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 여객자동차 운수사업자에게 필요한 자금의 일부를 보조하거나 융자할 수 있다. 이 경우 보조 또는 융자의 대상 및 방법과 보조금 또는 융자금의 상환 등에 관하여 필요한 사항은 해당 시ㆍ도의 조례로 정한다.
1. 여객자동차 운수사업자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 수행하는 경우
2. 여객의 안전을 위한 교통안전시설을 확충하기 위하여 필요한 경우
3. 대중교통을 활성화하기 위하여 버스교통체계를 개선하는 경우