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1. 질의요지
「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」 제46조의2 또는 같은 법 제65조에 따라 매각, 무상 양여 등을 원인으로 세종특별자치시가 소유권을 취득하는 공공시설물에 대하여, 그 점검을 위해 세종특별자치시장이 구성한 점검단과 별도로 세종특별자치시 의회가 시민참여특별점검반을 편성ㆍ운영하고 시민참여특별점검반의 점검결과를 점검단이 반영하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유 부분을 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이고(대법원 2009. 9. 24. 선고, 2009추53 판결 참조), 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 지방자치법의 관련 규정에 위반된다고 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조). 

  「지방자치법」 제103조에서는 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에 위임된 사무를 관리하고 집행한다고 규정하고 있고, 같은 법 제9조제2항제1호자목에서는 “공유재산관리”를 지방자치단체의 사무로 예시하고 있는바, 위 각 규정에 의할 때 공유재산의 관리와 관련된 사무는 지방자치단체장의 집행권한에 속하는 사무에 해당합니다. 따라서 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」(이하 “행복도시법”이라 함) 제46조의2 또는 같은 법 제65조에 따라 매각, 무상 양여 등을 원인으로 세종특별자치시가 소유권을 취득하는 공공시설물을 점검하는 것 역시 공유재산 또는 공유재산으로 편입되는 목적물에 대한 관리로서 세종특별자치시장(이하 “시장”이라 함)의 집행권한에 속하는 사무라고 보입니다.

  「세종특별자치시 공공시설물 인수 조례안」(이하 “세종시조례안”이라 함) 제3조에서부터 제6조까지에서는 세종특별자치시가 무상 양여 등을 받는 공공시설물 점검을 위하여 시장이 인력을 확보하여 점검단을 구성하고 운영하는 것에 대하여 규정하고 있고, 같은 조례안 제8조제1항에서는 점검단 소속의 점검반이 점검결과보고서를 시장에게 제출하도록 하여 시장이 공공시설물의 점검 업무를 하도록 규정하고 있습니다. 그리고 같은 조례안 제4조제3항 후단에서는 분야별 전문가와 시민을 점검단원으로 위촉하는 경우 세종특별자치시 의회(이하 “의회”라 함) 의장의 추천을 받은 사람을 우선 위촉할 수 있다고 규정하여 시장의 공공시설물 점검 사무에 의회가 소극적으로 개입할 수 있는 근거를 마련하고 있고, 같은 조례안 제8조제2항에서도 점검결과 보고서를 받은 시장은 필요한 조치 계획 등을 첨부하여 의회에 보고하여야 한다고 규정함으로써, 의회가 공공시설물의 점검에 사후적으로 관여할 수 있는 근거를 마련하여 두고 있습니다. 

  그런데, 세종시조례안 제7조에서는 위 점검단과 별도로 의회가 의장이 추천한 시민으로 구성하는 시민참여특별점검반(이하 “특별점검반”이라 함)을 편성ㆍ운영할 수 있다고 규정하면서(제1항), 조례안 제4조의 점검단장은 점검단의 점검에 특별점검반의 점검결과를 반영하도록 규정하고 있습니다(제4항). 그러나 위와 같은 규정은 시장의 집행권한에 속하는 공공시설물의 점검 사무에 의회가 적극적ㆍ사전적으로 개입하는 것에 해당한다고 해석될 여지가 있어 보입니다. 

  즉, 세종시조례안 제7조는 행복도시법 제46조의2 또는 같은 법 제65조에 따라 세종특별자치시가 소유권을 취득하는 공공시설물을 인수받는 과정에서 공공시설물의 정확한 상태를 철저히 확인한 후 인수받고자 하는 실무적인 차원에서 시민 참여를 활성화하고자 하는 의도에서 입안된 것으로 보이며, 특별한 사안에 시민참여를 보다 활성화하려는 것은 바람직한 측면이라고 할 수 있을 것입니다. 다만 특별점검반의 구성주체가 의회로 되어 있는 점, 그럼에도 특별점검반의 점검결과를 시장이 구성한 점검단의 점검에 반영하도록 함으로써 시장의 집행권한에 적극적ㆍ사전적으로 개입하는 구조로 규율되어 있는 점 등은 「지방자치법」에 따른 시장과 의회 사이의 권한 배분 원칙상 조례로 입안하기 어려운 부분이라고 보입니다. 

  이상에서 살펴본 사정을 종합할 때, 세종시조례안 제7조와 같이 규정하는 것은 「지방자치법」이 예정한 시장과 의회 사이의 권한 배분 원칙에 위배될 소지가 있음을 고려하는 것이 필요하다고 보이는바, 이상의 사정을 자치법규 입안에 참고하시기 바랍니다.

<관계 법령 및 자치법규 등>
  
○ 「지방자치법」  
제9조(지방자치단체의 사무범위) ① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다.
  ② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 규정이 있으면 그러하지 아니하다. 
  1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 관한 사무
    가. ∼ 아. (생략)
    자. 공유재산관리(公有財産管理)
    차. ㆍ 카. (생략)
  2. ∼ 6. (생략)
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.  
제103조(사무의 관리 및 집행권) 지방자치단체의 장은 그 지방자치단체의 사무와 법령에 따라 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무를 관리하고 집행한다.

○「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」
제46조의2(재산의 관리전환 등) ① (생략)
  ② 공용이나 공공용으로 사용하기 위하여 건설청이 조성ㆍ취득한 별표의 청사 등은 「국유재산법」 제27조에도 불구하고 「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」에 따라 설치된 세종특별자치시 및 세종특별자치시교육청에 매각하거나 무상으로 양여할 수 있다. 다만, 매각하는 경우에는 그 시설의 종류, 사업 유형, 부담능력 등을 고려하여 매각비용을 감면할 수 있다.
  ③ (생략)
제65조(공공시설 등의 귀속) ① 사업시행자가 행정중심복합도시건설사업의 시행으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설(주차장ㆍ운동장은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)을 새로 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 시설을 설치한 경우 그 귀속에 대해서는 같은 법 제65조를 준용한다. 이 경우 "행정청"은 "사업시행자"로 본다.
  ② ㆍ ③ (생략)

○ 「세종특별자치시 공공시설물 인수 조례안」
제2조(정의) 이 조례에서 “공공시설물”이란 행정중심복합도시건설청(이하 “건설청”이라 한다) 또는 한국토지주택공사가 조성ㆍ취득하여 세종특별자치시(이하 “시”라 한다)에 관리전환하거나 이관(매각하거나 무상 양여를 포함한다)하는 다음 각 호의 시설을 말한다.
  1. 「신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법」(이하 “행복도시법”이라 한다) 제23조에 따른 기반시설
  2. 행복도시법 제46조의2제2항 및 별표에 따른 청사 또는 시설 
  3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제86조에 따라 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자로 지정 받아 시행한 도시ㆍ군계획시설
  4. 「도로법」 제36조제1항에 따라 세종특별자치시장(이하 “시장”이라 한다)의 허가를 받고 공사를 시행한 도로
제3조(공공시설물 인수ㆍ점검 인력의 확보 등) ① 시장은 공공시설물을 효율적으로 인수ㆍ점검하기 위하여 필요한 인력을 확보하여야 한다.
  ② 인수ㆍ점검 인력(이하 “점검단”이라 한다)은 100명 이내의 건축, 토목, 주택, 교통, 도로, 공원, 녹지, 환경 및 상ㆍ하수도 등 분야별 공무원, 전문가 및 시민으로 확보하여야 한다.
  ③ 공공시설물 점검에 필요한 기준을 제시 할 수 있다
제4조(점검단의 구성 등) ① 점검단은 점검단의 장(이하 “점검단장”이라 한다)과 점검단원으로 구성하되, 점검단장은 행정도시지원 업무 담당 국장으로 한다.
  ② 점검단장은 점검단을 대표하고 점검단의 업무를 총괄한다.
  ③ 점검단원은 다음 각 호의 사람 중에서 지역안배 및 성별균형을 고려하여 시장이 임명하거나 위촉한다. 이 경우 제2호 및 제3호에 따른 전문가와 시민을 위촉하는 경우에는 세종특별자치시의회(이하 “시의회”라 한다) 의장의 추천을 받은 사람을 우선 위촉할 수 있다.
  1. 제3조제2항에 따른 분야별 시 소속 공무원
  2. 제3조제2항에 따른 분야별 전문가
  3. 학식과 경험이 풍부한 시민 
  ④ 공무원이 아닌 점검단원의 임기는 1년으로 하되, 연임할 수 있다.
  ⑤ 점검단원은 공공시설물의 인수ㆍ점검이 필요한 때에 점검반에 편성되어 인수ㆍ점검 업무를 직접 수행한다.
제5조(점검반의 편성ㆍ운영) ① 점검단장은 공공시설물의 인수ㆍ점검이 필요할 때마다 점검단원 중에서 해당 인수 시설 인수ㆍ점검에 적합한 사람으로 인수ㆍ점검반(이하 “점검반”이라 한다)을 편성ㆍ운영한다.
  ② 점검단장은 공공시설물 인수 전 건설청 또는 한국토지주택공사와 협의하여 점검시기를 결정하고 점검반을 편성하여야 한다
  ③ 점검반은 점검반의 장(이하 “점검반장”이라 한다)과 점검반원으로 편성하되, 점검반장은 점검반원 중에서 점검단장이 지명한다.
  ④ 점검반은 필요한 인수ㆍ점검이 완료된 때에 자동 해산한다.
제6조(점검반의 역할) ① 점검반은 공공시설물의 인수ㆍ점검 업무를 직접 수행한다. 
  ② 점검반원 중 공무원과 전문가는 인수ㆍ점검을 직접 실시하고, 시민은 인수ㆍ점검의 적정성 등을 감시ㆍ감독하는 역할을 수행한다.
  ③ 점검반은 인수ㆍ점검 업무의 수행을 위하여 고도의 전문적 지식이 필요한 경우에는 전문가 또는 전문기관에 의견을 요청할 수 있다
제7조(시민참여특별점검반의 편성 등) ① 의회는 공공시설물 중 시민의 생활과 밀접한 시설의 점검을 위하여 필요하다고 인정되는 경우 점검이 필요한 때마다 시의회 의장이 추천한 시민으로 구성하는 시민참여특별점검반(이하 “특별점검반”이라 한다)을 편성ㆍ운영할 수 있다.
  ② 특별점검반은 특별점검반의 장(이하 “특별점검반장”이라 한다)과 특별점검반원으로 편성하되, 특별점검반장은 특별점검반원 중에서 호선한다.
  ③ 특별점검반은 시의회 의장이 요청하는 경우 시의회의 공공시설물인수특별위원회와 함께 합동 점검에 참여하거나 독자적으로 점검 업무를 수행할 수 있다.
  ④ 특별점검반이 공공시설물에 대한 점검을 완료한 때에는 점검결과 보고서를 작성하여 점검단장에게 제출하여야 하고, 특별점검반의 점검결과를 받은 점검단장은 점검반의 점검에 그 결과를 반영하여야 한다.
  ⑤ 특별점검반은 필요한 점검이 완료된 때에 자동 해산한다.
제8조(점검결과 제출 등) ① 점검반이 인수ㆍ점검을 완료한 때에는 지체없이 점검결과 보고서를 시장에게 제출하여야 한다.
  ② 점검결과 보고서를 받은 시장은 필요한 조치 계획 등을 첨부하여 공공시설물의 인수전까지 의회에 보고하여야 한다.