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1. 질의요지
지방자치단체의 장이 출장·휴가 등 일시적 사유로 직무를 수행할 수 없을 때, 부단체장이 직무대리로 조례안을 공포할 수 있는지?

2. 의견
조례안의 공포는 지방자치단체의 장이 행사하여야 하는 일신전속적인 권한에 속하는 것으로 보이므로, 지방자치단체의 장이 출장·휴가 등 일시적 사유로 직무를 수행할 수 없다고 하여 부단체장이 직무대리로 처리하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

3. 이유
먼저, 조례안의 공포와 관련하여 「지방자치법」 제26조제1항 및 제2항에서는, 지방의회는 의결된 조례안을 지방자치단체의 장에게 이송하고, 지방자치단체의 장은 이송받은 조례안을 20일 이내에 공포하여야 하는 등 ‘지방자치단체의 장’에게 조례안의 공포권한을 부여하고 있고, 같은 법 제26조제3항에서는 지방자치단체의 장은 조례안에 이의가 있을 경우 지방의회에 재의를 요구하도록 규정하여 조례안 공포와 관련해서 ‘재의요구 판단권한’을 지방자치단체의 장에게 부여하고 있으며, 「지방자치법 시행령」 제29조제2항에서는 조례와 규칙을 공포할 때에는 공포문 전문에 제정·개정 및 폐지하는 뜻을 적어 ‘지방자치단체의 장이 서명’한 후 직인을 찍고 그 일자를 기록하도록 하도록 하는 등 조례안 공포권을 행사하는데 필요한 구체적인 사항을 규정하고 있습니다.

  한편, 「지방자치법」 제111조에서는 부단체장의 ‘권한대행’과 ‘직무대리’를 각각 구분하여 규정하고 있는데, 우선 「지방자치법」 제111 제1항·제2항에서는 권한대행의 요건으로 지방자치단체의 장이 궐위되거나 공소제기 된 후 구금상태에 있는 경우, 의료기관에 60일 이상 계속하여 입원한 경우 및 지방자치단체의 장이 그 직을 가지고 그 지방자치단체의 장 선거에 입후보한 경우로 한정하여 열거하면서, 「지방자치법 시행령」 제74조제1항에서는 지방자치단체의 장의 권한을 대행하는 부단체장이 대행하는 사무를 법령과 그 지방자치단체의 조례나 규칙에서 정하는 바에 따라 그 지방자치단체의 장의 권한에 속하는 사무로 규정하고 있는바, 만일 이러한 권한대행의 요건에 해당하는 경우라면 지방자치단체의 장의 권한인 조례안의 공포에 대하여 부단체장이 대행하는 것은 가능 할 것으로 보입니다.

  그러나, 「지방자치법」 제111조제3항 및 「지방자치법 시행령」 제74조제2항에서는 직무대리의 사유로 지방자치단체의 장이 출장·휴가 등 일시적 사유로 ‘직무’를 수행할 수 없는 경우로 규정하고 직무대리의 사유가 발생한 경우에는 부단체장이 직무를 대리할 범위와 기간을 미리 서면으로 정하도록 하고 있는데, 이와 같이 「지방자치법」 제111조제1항 및 제2항과는 별도로 직무대리 규정을 두고 있는 것에 비추어 보면, 이러한 직무대리의 범위에 지방자치단체의 장의 ‘권한’에 관한 사항까지 포함되는가에 대하여는 논란의 여지가 있습니다.

  그리고, 국가의 법령공포에 있어서 「헌법」 제53조·제82조 및 「법령 등 공포에 관한 법률」 제5조·제7조에 따라 법률안 또는 대통령령안을 공포하는 경우에는 대통령이 서명한 후 국무총리와 관계 국무위원이 부서하는데, 대통령의 서명은 물론 부서까지도 대통령 또는 국무총리 등의 신분에서 행하는 것으로서 다른 사람이 대리할 수 없는 것으로 이해되고 있고, 실무에서도 공포권자인 대통령의 서명의 경우에는 직무대리자가 행한 사례가 없고 부득이한 경우에 극히 제한적으로 권한대행자가 서명한 사례는 있습니다. 

  이와 같은 점을 종합해 볼 때, 조례안의 공포는 원칙적으로 ‘지방자치단체의 장’이 그 신분에 근거하여 그 권한으로 ‘서명’을 한 후 공포함으로써 비로소 조례로서의 효력을 대외적으로 발생케 하는 이른바 일신전속적인 ‘권한’이라 보아야지 일시적 사유로 직무를 수행할 수 없는 경우에 부단체장이 수행할 수 있는 ‘직무’에 해당하는 것이라고 보기는 어려운 것으로 보입니다.

  따라서, 조례안의 공포는 지방자치단체의 장이 행사하여야 하는 일신전속적인 권한에 속하는 것으로 보이므로 지방자치단체의 장이 출장·휴가 등 일시적 사유로 직무를 수행할 수 없다고 하여 부단체장이 직무대리로 처리하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.