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미국에서의 행정규제완화정책 ① 장 호 익 +-------------------------------- -------------------------------------------+ |Ⅰ. 행정규제완화의 배경 가. 항공산업에 대한 규제 | |Ⅱ. 행정규제완화정책의 변천 나. 규제완화에 대한 논의 | | 1. 닉슨행정부 다. 규제완화효과 | | 2. 포드행정부 라. 평가 | | 3. 카터행정부 2. 자동차산업 | | 4. 레이건행정부 가. 자동차산업에 대한 규제 | | ------------------- 나. 에어백 설치기준에 관한 논의 | | (이상 이번호에 게재) 다. 규제완화에 대한 논의 | |Ⅲ. 행정규제완화 사례 연구 라. FMVSS 208의 폐지 | +-----------------------------------------------------------------------------------+ Ⅰ. 행정규제완화의 배경 행정규제완화가 중요한 정책이슈로 등장하게 된 배경과 원인은 나라에 따라 다소 차이가 있으나 여기에서는 미국의 경우에 대하여 고찰하고자 한다. 첫째, 경제의 성장과 안정을 위한 현대정부의 역할이 강조되면서 꾸준히 증가해온 정부의 시장개입의 결과 오히려 경제의 활력이 위축되고 전반적으로 경제의 효율성이 저하되면서 경제구조와 경쟁력이 취약해지게 되었다는 인식의 확산이다. 정부의 개입으로 경제의 경직성이 높아짐으로써 경제구조 및 급격한 기술변화에 신속하게 적응하지 못하고 있다는 인식도 크게 확산되었다. 비효율적인 기업이 행정규제의 보호속에서 온존하고 있다든가, 행정규제로 인한 시장경쟁의 제한으로 피규제산업은 초과이윤을 얻는 반면에 소비자의 이익은 침해되고 있다든가, 경쟁의 억제에 따라 기술개발의 필요성을 느끼지 못하거나 신기술의 도입을 오히려 저지하려는 성향을 강하게 나타낸다는 비판이 제기되었다. 둘째, 행정규제의 만연으로 인하여 경제구조가 경직화되고, 경쟁력이 취약하여졌을 뿐만 아니라 경제의 인플레화를 초래하게 되었다는 인식이 광범위하게 확산되었다. 경제적 규제로 인하여 자유로운 경쟁하에서 형성되는 가격보다 대부분 높은 가격이 형성되기 마련이며, 또한 사회적 규제로 인한 기업의 비용증가는 곧바로 소비자가격의 상승으로 전가되는 관계로 각종 행정규제는 인플레의 주요한 요인으로 비판받았다. 셋째, 정부개입의 확대·강화로 인한 경제적 성과는 미미한데 비하여, 규제기관의 급격한 팽창으로 정부부문에서 발생하는 비효율성이 대단히 높아지고 있다는 인식이 확산되었다. 예를 들어, 1970년의 경우 경제적·사회적 규제기관의 예산은 3억불이었으나, 1980년에는 61억불에 달하였다. 뿐만 아니라 규제업무를 담당하는 인원수를 살펴보면, 1970년도의 경우 27,700명이었으나, 1980년에는 90,000명으로 급증하였다. 이에 따라 공공부문을 축소함으로써 소위 "작은 정부(small government)"을 실현하고 민간부문의 창의성과 활력이 적극적으로 발휘될 수 있도록 하기 위하여는 행정규제를 완화함으로써 경쟁환경을 조성하는 것이 필요하다는 인식이 광범위한 지지를 확보하기에 이르렀다. 넷째, 급격한 기술변화, 정보화, 소프트화, 서비스화등 최근의 기술환경의 변화속에서 예전에 상상하지 못하였던 새로운 물질, 제품, 공법, 서비스등이 속속 개발되면서 경제활동에 대한 제약이 새로운 산업의 성장을 가로막는 중요한 원인으로 지적되었다. 특히 규모경제효과가 커서 종래 자연독점산업(natural monopoly industry)으로 간주되어 오던 산업분야에서 이런 현상은 더욱 두드러졌는 바, 기술혁신으로 인하여 투자소요의 크기가 감소하고, 새로운 서어비스에 대한 수요가 창출됨으로써 자연독점산업분야에서까지 시장경쟁 가능성과 시장경쟁 창달의 필요성이 높아졌다. 예를 들어, 전기통신분야는 종전에는 전형적인 자연독점산업이었으나, 통신기술의 발전에 따른 투자소요의 대폭적인 삭감이 가능하여짐에 따라 이제는 경쟁체제로 변모되었다. 위에서 고찰한 바와 같은 이유로 각종 행정규제를 완화하고자 하는 노력이 행정부와 업계를 중심으로 활발하게 전개되었다. 그런 결과로 미국에서 경제적 규제완화는 대단히 빠른 속도로 진척되었고, 1983년경부터는 생산성향상, 기술혁신, 가격인하등 긍정적인 효과를 나타내기 시작하였다. 항공산업을 위시한 운수산업 부문에서의 경제적 규제완화는 철도, 트럭산업으로 확대되었고, 이어서 통신·전화사업, 금융·보험산업으로 계속 이어지면서 엄청난 변화를 일으키게 되었다. 한편, 사회적 규제에 대하여는 1970년대 후반, 특히 레이건행정부의 등장이래 각종 사회적 규제를 완화하기 위한 조치가 시행되었으나, 노력에 비하여 성과는 미미한 것으로 나타났는 바, 그 이유는 소득수준의 향상, 삶의 질(quality of life)에 대한 욕구상승, 시민의 정치참여 확대에 따라 지속적으로 강화되지 않을 수 없는 사회적 규제의 속성에 기인한다 하겠다. 사회적 규제의 폭증은 미국의 정치상황을 변화시켰는데, 규제기관과 기업과의 관계는 점차 적대적인 관계로 변화되었다. 기업은 경제적 규제를 기업의 입장을 보호하는 것으로 보아 온 것과 달리 사회적 규제에 대하여는 불필요한 간섭으로 간주하기 시작했다. 즉, 종전에는 자유롭게 결정할 수 있었던 누구를 고용 또는 해고하고, 무슨 상품을 어떻게 생산할 것인지 하는 것들이 이제 규제기관의 통제를 받게 되었을 뿐만 아니라, 기업은 유해한 상품을 만들고, 근로자들을 위험한 작업장에 방치하며 환경을 오염시키는 주범으로 비난받게 되었다. 이와 같은 자유로운 기업활동에 대한 증대한 위협외에도 사회적 규제로 인하여 기업은 상당한 경제적 부담을 안게 되었는 바, 환경보호를 위하여 상품생산에 따른 추가적 비용을 부담하게 되었고, 작업장 환경을 개선하기 위하여 상당한 경상운영비를 지출하게 되었으며, 사회적 규제에 순응하기 위한 행정적인 부담(paper work)은 끝없는 시간, 돈 및 인내심을 요구하였다. 따라서, 기업과 생산자 단체는 사회적 규제의 강화가 생산성의 저하, 인플레 유발, 신규투자의 감소등 경제적 문제를 야기시키는 중요한 원인으로 단정하고, 의회와 규제기관에 대한 정치적 로비활동을 강화하기 시작하였다. 이에 따라 1970년대의 닉슨, 포드, 카터 행정부와 1980년대의 레이건행정부는 사회적 규제에 대한 심사기능을 강화하였는 바, 이하 각 행정부에서 어떻게 행정규제 완화정책을 수행하였는지에 대하여 검토한다. Ⅱ. 행정규제완화정책의 변천 1. 닉슨행정부 현재의 행정규제완화정책의 시초는 닉슨행정부에서 찾을 수 있다. 그는 대통령이 통제할 수 없는 연방관료조직이 있다는 사실에 놀랐다. 그는 취임한 후 행정관리자문위원회(Advisory Council on Executive Management)를 설치하였는데 그 임무는 백악관이 독립규제위원회(independent regulatory commissions)와 행정부(executive agencies)를 효과적으로 관리할 수 있는 새로운 관리 및 조직기법을 제공하는 것이었다. 그 위원회는 그 이전의 어느 연구단체에서 제안한 것보다 강력한 행정규제개선안을 제안하였지만, 그 당시 사실상 거의 주목을 받지 못했다. 1970년 7월 의회는 백악관 개편안을 승인하였는데 그 주요내용은 기존의 예산국(Bureau of the Budget)을 예산관리국(Office of Management and Budget:OMB)으로 바꾸는 것이었다. OMB는 대통령의 주요한 정책수행기관으로 대통령직속으로 창설되었으며, 그 주요기능은 행정 각부의 예산심의, 행정관리절차 검토, 부처간의 업무협조지원 및 행정규제개선대책을 입안하는 것이었다. 이러한 OMB의 설치는 행정규제심사를 대통령의 통제아래 집중시키려는 의도도 있었다. 1970년대 초기에 많은 기업가들은 환경보호청(Environment protection Agency:EPA)의 수많은 규제에 큰 부담을 느꼈고 특히 규제위원회(Regulatory Council)의 기준을 이행하는데 들어가는 비용, 즉 규제순응비용(Compliance Costs)의 급격한 증가에 크게 놀란 나머지 상무성(Department of Commerce)에 그 구제를 요청하였다. 요청을 받은 상무성은 EPA에 규제속도의 완화를 촉구하고 아울러 백악관에 로비를 벌인 결과, 1971년 6월에 "삶의 질"위원회(quality-of-life committee)가 설치되었고, 그 위원회는 소비자, 환경단체 및 기업사이의 균형을 깨뜨리는 연방정부의 중요한 규제에 대한 심사가 바람직한 것인지의 여부를 검토하였다. 그 위원회의 검토결과, 규제의 필요성과 아울러 규제에 대한 통제의 필요성을 함께 인식한 닉슨 대통령은 1971년 10월 행정명령(executive order)을 발령하여 사상 처음으로 부처간행정규제심사제도를 수립하였다. OMB는 소비자보호, 안락한 환경과 직장에서의 건강과 안전을 규제하는 기관들이 제안한 규제 및 그 대안에 대한 "삶의 질"(quality of life)심사를 행하였다. 이러한 심사를 위하여 각 규제기관은 OMB에 최소한도 관보(Federal Register)에 게재하기 30일전에 규제규칙안을 제출하도록 하였고, 아울러 각 규제기관은 그 규칙의 목적, 대안과 그 규칙 및 대안의 비용과 효과를 분석하여 제출하도록 하였다. OMB는 규제기관의 분석내용을 심사하여 규제기관에 OMB의 의견을 제시하였다. 이와같은 심사과정은 최종규칙안이 공포되기 전까지 몇차례 되풀이 되었다. 이러한 "삶의 질" 심사제도는 사실상 EPA의 규제규칙안에 한정되었는데, 그 제도는 환경보호론자, 의회, EPA직원 및 전직 EPA관료사이에 불협화음을 낳았다. 즉 많은 공익단체, 노동조합등으로부터 이 제도가 환경보호정책을 후퇴시키기 위한 방편이 아니냐 하는 의혹을 사게 되었고, 규제기관의 정책결정에 대한 대통령의 심사기능이 차별적으로 이루어지고 있는데 대한 강력한 반발이 제기되었던 것이다. 이러한 전례는 차후의 모든 백악관의 규제감시 노력에 제동이 걸리게 되었고 이 심사제도는 카터대통령이 취임한 후 없어져 버렸다. 그러나 이 제도의 한계에도 불구하고 OMB가 각 규제기관의 규제정책을 통제함에 있어 중심적인 위치를 확보하게 된 계기가 되었고, 또한 대통령이 그 권한으로 규제완화를 추진하게 된 첫 시도가 되었다. 2. 포드행정부 포드 행정부에서의 행정규제완화는 법령상 조치와 행정상 조치가 병행되었다. 먼저 법령상 조치로는 항공, 트럭 및 철도사업에 대한 규제를 완화하려는 계획이 수립되어 카터 행정부때 의회에 한하여 시행되었다. 행정적인 조치로서 포드대통령은 환경규제 및 작업장안전에 대한 규제가 인플레에 악영향을 끼치고 있다는 판단아래 규제기관에서 발령한 각종 규제조치를 완화하려고 하였다. 포드행정부시대의 어려움은 1년에 11%에 달하는 인플레에 기인하였다. 이에 대처하기 위하여 포드는 의회에 요청하여 임금 및 물가안정위원회(the Council on Wage and Prics Stability:COWPS)를 설립하였다. 닉슨행정부때와 같이 규제정책의 통제를 집중하기 위하여 이 기관도 역시 대통령소속기관으로 하였다. COWPS는 두가지 임무를 가지고 있었는데, 그 하나는 물가상승율을 부추기는 민간부문의 활동을 모니터하는 것이었고, 두번째는 물가상승에 영향을 주는 기존의 연방정부의 사업을 검토하고 아울러 주요한 규제안에 대한 비용-편익분석을 의무화하는 것이었다. COWPS가 설립된 지 3개월 후인 1974년 11월에 포드대통령은 행정명령 제11,821호를 발령하였는데, 그것은 물가영향평가제도(Inflation Impact Statement Program)를 수립하는 것이었다. 그 명령에 의하여 각 규제기관이 주요한 행정규제안을 공포하기 전에 그 규제안에 대한 물가영향평가를 반드시 받아야 하였다. 그러나 포드의 행정명령은 각 규제기관이 비록 OMB나 COWPS와 협조하도록 지시는 하였지만 양기관의 제안을 따를 것을 요구하지는 않았다. COWPS의 심사는 단지 자문적인 성질에 불과하였고 각 규제기관의 규칙제정을 금하거나 연기시킬 수는 없었다. 또 하나의 물가영향평가제도의 중요한 문제점은 각 규제기관의 자체 분석의 질이 형편없이 낮다는 것이었다. 많은 기관들은 믿을 만한 물가영향평가를 할 능력있는 직원이 없었다. 그 분석들이란 각 규제기관이 이미 발령하였던 규칙안을 사후에 정당화 하는 것에 불과하였다. 또한 각 규제기관에 따라 물가영향평가의 질이 크게 달랐고, 대부분의 경우 비용측면은 훌륭하였으나 편익측면은 상당히 부실하였다. 결론적으로 포드대통령의 집행명령은 각 규제기관이 규제안의 경제적 효과를 분석하도록 강요는 하였지만 각 규제기관의 실제적인 결정에는 크게 영향을 미치지 못했다. 3. 카터행정부 카터 행정부에 들어와서 행정규제완화정책은 많은 분야에서 민간부문의 경쟁을 촉진시키는데 기여하였는 바, 그 내용은 표에서 보는 바와 같으며, 이 법들은 포드 행정부 시대에 의회에서 이미 검토되고 있는 것들이었다. 카터 행정부시대의 주요한 행정규제완화 실적 (1977∼1981) +------------+--------------------------------------------+ | 관련사업 | 입 법 조 치 | +------------+--------------------------------------------+ | 육상수송 | Motor Carrier Reform Act(1980), Staggers | | | Rail Act(1980), Household Goods Transportat| | | ion Act(1980) | +------------+--------------------------------------------+ | 항공수송 | Airline Deregulation Act(1978), Internation| | | al Air Transportation Competition Act(1979)| +------------+--------------------------------------------+ | 금융제도 | Depository Institutions Deregulation and | | | Monetary Control Act(1980) | +------------+--------------------------------------------+ | 에너지 | Natural Gas Policy Act | | 생산부분 | | +------------+--------------------------------------------+ 카터 행정부의 행정규제제도개선에 대한 태도는 일관성이 없었다. 경제적 규제완화에 대하여는 어느 정도 실적이 있었으나, 사회적 규제에 대하여는 오히려 규제를 강화하였다. 사회적 규제에 대한 입법조치로는 the Resource Conservation and Recovery Act(1976), the Toxic Substances Control Act(1976), the Surface Mining Control and Reclamation Act(1977)의 제정과 the Clean Air Act(1978)를 개정하여 그 적용범위를 상당히 확대시켰다. 카터 행정부에서의 이와 같은 일관성없는 행정규제완화정책은 사회적규제에 대한 행정부내의 심각한 의견차이에 기인한 바, 카터 대통령 자신은 강력한 사회적규제정책 특히 환경문제에 대하여 큰 관심을 가지고 있었다. 그의 사회적규제에 대한 이와 같은 호의적인 입장은 1976년 대통령선거기간중 노동단체와 환경보호론자의 강력한 지지를 받았다. 카터 대통령은 재직중 사회적 규제의 목적에 호의적인 인물을 규제기관의 장으로 임명하였다. EPA와 산업보건안전국(Occupational Health and Safety Administration:OHSA)은 보다 깨끗한 공기와 물 그리고 안전한 사업장으로부터 얻을 수 있는 이점을 강조하여 사회적규제를 주장한 반면 경제보좌관들을 규제의 경제적 역효과를 주장하였다. 한편, 카터 대통령은 연방규제기관의 통제를 원활히 하기 위하여 포드 대통령시대에서 하였던 물가영향평가제도를 보다 발전시켜 1978년 1월 규제심사분석그룹(the Regulatory Analysis Review Group:RARG)를 설립하였다. RARG는 주요행정기관의 각료로 구성되었고 대체로 1년에 기업에게 100만불이상의 비용을 들게 하는 규제안을 심사대상으로 하였다. 닉슨 행정부때의 "삶의 질"(the quality-of-life) 심사제도가 EPA와 같은 특정기관만 심사대상으로 삼은 것과 같은 문제점을 해소하기 위하여 RARG는 한 기관당 4개이상의 규제규칙안을 심사하지 못하도록 하였고 또한 1년에 총 10내지 20개의 규체규칙안만 심사하도록 하였다. 1978년 3월, 카터 대통령은 행정명령 제12,044호를 발령하였는데, 독립규제위원회는 제외하고 행정부소속의 규제기관을 대상으로 하였다. 이 행정명령을 통하여 카터 대통령은 연방규제를 보다 분명히 하고 민간부문에 최소한의 부담을 부과하도록 하였다. 행정명령의 주요내용은 다음과 같다. 1. 규제안은 가능한 한 간단 명료하여야 할 것. 2. 효과적인 대안을 규제안이 공포되기 전에 면밀히 검토할 것. 3. 규제안이 입안되는 과정에서 일반인의 참여를 보장할 것. 4. 모든 중요한 규제안에 대하여 경제영향분석을 실시할 것. 5. 현재 시행중인 행정규제는 그 목적이 계속 유효한지의 여부를 결정하기 위하여 정기적으로 검토할 것. 카터 대통령의 행정명령은 세 가지 점에서 포드 행정부시대의 행정규제제도와 달랐다. 첫째로 행정명령은 그 분석범위를 인플레영향에서 경제영향평가로 확대하였고 둘째로, 보다 낮은 비용이 드는 대안의 고려를 강조하였으며, 마지막으로 앞으로 시행될 규제안 뿐만 아니라 현행의 행정규제도 그 심사대상으로 한 것이었다. 이와 같은 행정명령은 행정규제개선이라는 측면에서는 진일보하였으나, 각각의 규제기관이 마음대로 경제영향평가의 심사대상이 될 규제를 선정할 수 있도록 하였고, 규제안을 발령하는 규제기관과 이를 심사하는 OMB와의 의견충돌시 이를 최종적으로 누가 해결할 것인가가 불분명하였다. 카터 대통령의 행정명령은 OMB에게 적절한 행정규제 분석의 임무를 부여하였으나, 실제로는 RARG에 의하여 수행되었다. RARG 심사절차는 규제기관내에 분석팀을 설치하게 하는 등의 이점이 있었다. 예를 들어, EPA는 규제안의 비용을 적절히 평가하기 위하여 수많은 경제학자들을 고용한 몇몇 규제기관중의 하나였다. RARG는 그 점에서 규제기관자체의 분석능력을 향상시킨 공로가 있었다. 한편, RARG는 각각의 규제기관과의 의견차이가 있을 때 이를 강요할 권한이 없었다. 각 규제기관이 RARG의 의견을 무시하여도 대통령의 개입이 없으면 이를 해결할 제도적 장치가 없었다. 1976년의 면진(cotton-dust)사건은 RARG 심사절차의 주요한 결점을 노정시켰다. 즉 OHSA는 섬유공업 사업주에게 노동자가 해로운 면화먼지에 노출되는 것을 방지하도록 환기장치를 설치하도록 규정하였으나, RARG는 이에 대하여 노동자에게 마스크를 지급하는 것(이는 비용이 휠씬 적게 소요됨)으로 충분하다고 주장하였고, 결국 카터 대통령은 OHSA의 편을 들었다. 이와같은 cotton-dust 사건은 RARG와 규제기관간의 충돌이 있을 때 각 규제기관이 RARG의 의견을 덜 고려하게 되었고, RARG 직원들도 심사에 의욕을 보이지 않게 되었다. 카터 대통령은 RARG와는 별도로 1978년에 규제정책의 보다 신중한 감시를 위하여 규제위원회(Regulatory Council)를 설치하였는데, 이 기구는 RARG가 대통령의 자문기관이었던 것에 비하여 30개의 중요한 규제기관의 장으로 구성되었고, 사무국은 각 규제기관으로부터 파견된 관료들로 충원되었다. 동 위원회는 불필요한 규제를 제거하기 위하여 각 규제기관에 유사한 규제정책을 조정하고 한 사업이 부당하게 규제로부터 부담을 받게 되는 것을 억제하는 임무를 수행하였다. RARG는 특정한 규제규칙을 중심으로 심사하였으나 동 위원회는 특정분야(예를 들어 암유발물질) 또는 산업(예를 들어 자동차산업)에 대한 규제정책을 조정함을 그 임무로 하였다. 규제위원회도 RARG와 마찬가지로 한계를 가지고 있었는데, 비록 동 위원회가 규제안에 대한 사전심사제도를 도입하였지만 상호 충돌하는 정책을 조정할 수 없었다. 4. 레이건 행정부 레이건 대통령이 취임할 당시 많은 정책입안자와 경제학자간에 연방규제가 급증하는데 대하여 어떠한 조치가 취하여져야 한다는 공감대가 형성되었는데, 1970년대의 여러 지표상 연방규제가 급격하게 증가되었음을 나타냈다. 예를 들어, 1970년대와 1979년 사이의 모든 연방규제안이 게재되는 관보의 연간 장수가 세배나 증가하였고, 주요한 규제기관의 지출은 4배나 증가하였다. 이와 함께 일반국민들도 이러한 많은 규제가 경쟁을 저해하고 가격을 올리고 있다고 믿었다. 또한 많은 규제규칙이 필요이상으로 엄격하였고, 다른 규제규칙과 상호 모순되었으며 개인과 기업의 창의력을 red tape로 방해하고 있다고 생각되었다. 이와 같은 상황은 정부내외에서 더 이상 용납할 수 없는 상황이 되어 버렸다. 대통령후보로서의 레이건은 연방규제 특히 사회적 규제가 자유로운 기업활동에 무거운 짐을 지우고 있다고 믿고 이를 재평가할 필요성을 강조하였다. 1980년 가을 선거유세에서 "실제로 집에 가져가는 미국 노동자의 평균 임금은 지속적으로 낮아지고 있으며 수백만의 미국인이 실직당하고 있기 때문에 우리는 신중하게 행정규제구조를 재평가하여야 한다"라고 선언하였다. 레이건은 대부분의 경제적 또는 사회적 규제가 부당하게 민간영역을 침범하고 있다고 생각하였다. 공화당 전당대회에서 채택된 레이건의 행정규제정책은 현재의 규제기관의 통합, 일몰법(sunset laws)제도도입, 주요한 규제안에 대한 비용편익분석(Cost-Benefit Analysis)실시 및 불필요하고 중복적이며 시대의 뒤떨어진 행정규제를 철폐하겠다는 것이었다. 레이건의 행정규제완화정책은 그 선임자의 것과는 달랐다. 이전의 행정부는 공화당이든 민주당이든 관계없이 여러 규제기관에 대한 행정규제제도개선에 촛점을 맞추었으나 실제로는 경제적인 분야에 집중되었다. 과거에는 민간항공국(Civil Aeronautics Board:CAB)의 존재에는 강력히 비판하였으나 OHSA와 같은 사회적 규제기관에 대하여는 말이 없었다. 그러나 레이건 행정부에서는 모든 규제행위가 검토대상이 되었다. 처음으로 자유로운 기업정신을 억제하는 경제적 규제 및 사회적 규제에 대한 정면적인 도전을 선언하였다. 레이건의 규제정책의 최종목표는 미국 기업에 대한 정면적인 도전을 선언하였다. 레이건의 규제정책의 최종목표는 미국 기업에 대한 규제를 제거하는 것이었다. 기존의 규제를 개선 또는 제거하거나 앞으로의 규제도 제한함은 기업과 함께 소비자 또는 일반대중에게도 이익을 주는 것으로 생각하였다. 행정규제완화정책은 레이건의 네번째로 중요한 정책이 되었다.(다른 세가지는 예산축소, 세금감축 및 안정적인 통화공급증가) 레이건 대통령은 취임하자마자 곧 행정규제완화정책을 발동했는데, 1981년 1월 22일 당시 부통령이던 부시(Bush)를 위원장으로 하는 『규제경감을 위한 대통령 특별작업단』(Presidential Task Force on Regulation Relidf)를 구성하였고, 일주일 뒤 카터 행정부시기에 시행된 일련의 규제를 동결하였다. 다음으로 2월 중순에는 행정명령 제12,291호를 발령하였다. 그 주요내용은 행정부내의 규제기관은 새로운 규제정책을 시행하기 위하여는 법령에 의하여 면제되는 경우를 제외하고는 비용·편익분석을 의무화하는 것이었다. 레이건은 12개 주요행정기관과 규제기관에 대하여 앞으로 60일이내에 시행예정인 모든 규제정책은 연기하도록 지시하였다. 이는 부시의 task force가 카터 행정부때의 규제정책에 대하여 심사할 시간을 벌게 하기 위한 것이었다. 그 심사결과 172개의 규제가 사실상 동결되었고, 112개가 수정없이 승인되었으며, 12개가 크게 수정되었고 18개는 철회되었으며 30개는 원래의 행정기관에 되돌려져 수정·보완하도록 조치되었다. 규제경감을 위한 대통령 특별작업단은 역대 유사한 조직에 비하여 상당한 정치적 영향력을 행사하였다. 동 작업단은 크게 세 가지 임무를 수행하였는데, 첫째로, 규제기관에 의하여 발령된 중요한 규제정책심사, 둘째는 현행 규제규칙 재평가(특히 경제나 주요산업부문에 큰 부담을 주는 것), 세째로 공기청정법(the Clean Air Act)등 다른 주요한 법령을 개정하려는 입법활동에 대하여 감시하는 것이었다. 2년간의 활동실적을 보면 검토대상이었던 100개의 규제중 37개를 수정하거나 폐기해 버렸다. 가장 획기적인 것으로는 자동차산업에 대한 일련의 안전 및 공해방지규제를 페지한 것인에 이로 인하여 자동차업계는 매년 수십억불을 절약하게 되었다. 또한 1981년 2월에 발령된 행정명령 제12,291호는 카터 행정부때의 행정명령 제12,044호를 대체하는 것으로서 그것보다 그 대상범위가 휠씬 광범위하였다. 행정명령 제12,291호는 보다 엄격한 요구조건과 자세한 지침을 담고 있었다. 레이건 대통령에 의하면 "이 명령의 목적은 현재 및 장래의 규제의 부담을 덜고 규제행위에 대한 규제기관의 책임성을 증대하며, 규제절차에 대한 대통령의 감시를 강화하고 중복규제 및 규제간의 충돌·모순을 극소화하는 것"이었다. 이 행정명령은 법에 의하여 명백히 면제된 경우를 제외하고는 모든 규제는 비용·편익검증을 통과하여야 하고, 아울러 규제규칙이 비용절약적(cost-effective)이라는 것을 입증할 책임을 백악관에서 소관 규제기관으로 변경하였다. 또한 심사받아야 할 규제의 범위를 확대하였는데, 카터 행정부때는 1년에 100만불이상을 기업에게 비용부담을 주는 규제규칙만이 그 대상이었으나, 이 행정명령은 소비자·개별기업 및 정부기관에게 비용이나 가격을 증가시킬 가능성이 있거나 또는 경쟁, 고용, 투자, 생산성 및 기술혁신에 중대한 역효과를 낼 가능성이 있는 모든 규제를 그 대상으로 하였다. 또하나 특기할 사항은 OMB에게 상당한 재량권을 주었다는 것이다. 즉 어느 규제규칙이 "주요한"것인가의 여부를 결정하는 권한이 개별규제기관에서 OMB에게 이전되었다. 아울러 심사제외대상인 주요한 규제규칙을 결정할 수 있었다. 이와 같은 전례없는 OMB의 권한은 전임대통령의 정책과 확연히 구분되었는 바, 이전의 규제심사절차는 각 규제기관의 장이 규제안을 수정하거나 폐지하도록 하기 위하여 설득에 의존하였고, 또한 그 심사권한도 여러기관에 분산되어 있었다. 그러나 레이건의 행정명령은 OMB와 그 보조기관인 정보및규제업무관리국(Office of Information and Regulatory Affairs:OIRA)에게 행정명령의 집행책임과 권한을 전적으로 위임하였기 때문에 규제안은 OMB의 심사를 거치지 아니하고는 시행될 수가 없었다. 만약에 규제기관의 OMB의 판단을 따르기를 거부한다면, OMB는 그 공포를 두 기관사이의 의견차이가 해결될 때까지 지연하였다. OMB의 막강한 권한은 각 규제기관이 제안한 중요한 규제안을 한번뿐만 아니라 여러 차례 심사할 수 있는 데서 연유하였다. 행정명령은 또한 각 규제기관은 규제의 공포예정 60일전까지 그리고 최종안이 공포되기 30일전까지 OMB에 입법예고(a Proposed Notice of Rule Making)와 동시에 규제영향분석을 함께 제출하도록 하였으며, 심지어는 주요한 규제규칙안으로 생각되지 아니한 것도 10일전에 미리 OMB의 심사를 받기로 하였다. 이처럼 OMB는 각 규제기관에서 입안한 모든 규제를 심사할 권한을 가지게 되었다. 이와 같이 규제권한을 OMB에 집중시킨 외에도 레이건 대통령의 행정명령은 규제활동을 줄이는 효과도 있었다. 즉 이 행정명령은 두 가지 면에서 규제를 억제하는데 기여하였는 바, 첫째로 의무적인 OMB의 심사는 규제반대론자로 하여금 규제규칙의 내용을 약화시키거나 제거할 기회를 주었다. 즉 행정부내 예산삼각론자와 기업의 규제 반대론자가 정책형성의 중심적인 위치를 차지하여 정책을 재입안할 권한이 보장되었다. 둘째로, 비용·편익분석을 요구함으로써, 어떤 규제를 정당화하기가 원칙적으로 어렵게 되었는데, 그 이유는 어떤 규제의 편익은 그 비용보다 계량화하기가 휠씬 어렵기 때문이다. 결론적으로 레이건 대통령의 행정명령 제12,291호는 연방규제를 제한하는 강력한 규제도구로서의 역할을 제공하였다. 그러나 이러한 OMB의 강력한 권한에도 불구하고 이 행정명령은 집행부의 규제기관에만 적용되었고, 독립규제위원회에 의해 공포되는 규제는 그 적용을 받지 아니하였는데, 독립규제위원회를 그 적용대상에서 제외한 이유는 첫째, 대법원에서 3권분립원칙이라는 헌법상의 원칙을 위반한 것이라는 판결이 나올 우려가 있고, 둘째로, 법무성이 대통령에 대한 보고에서, 설사 대법원이 행정부편을 든다고 할지라도 의회와의 충돌우려가 있다고 주장하였기 때문이다. 레이건 대통령은 독립규제위원회의 규제정책을 통제하기 위하여 그 대신에 다른 여러 관리전략에 의존하였다. 행정규제완화 수단으로서 레이건 행정부가 사용한 관리전략으로는 규제기관의 예산과 인원을 대폭 삭감하고, 규제완화정책에 뜻을 같이 하는 인물을 규제기관의 장으로 임명하며, 연방의 규제권한을 주정부나 지방정부에 대폭 이양하는 것이었다. 독립규제위원회의 예산 및 인원의 삭감은 그들의 규제행위를 제한하는 주요한 수단이 되었는데, 한 연구기관은 레이건 대통령이 임기 첫해에 독립규제위원회의 예산은 8퍼센트, 인원은 10퍼센트 삭감되었다고 발표하였다. 예산 및 인원삭감은 직접적으로는 필요한 규제를 하기 위한 분석활동을 어렵게 함으로써 규제기관의 규제규칙제정에 영향을 미쳤고, 간접적으로는 그러한 삭감으로 인하여 규제기관의 사기를 저하시킴으로 해서 당해기관의 통제를 용이하게 할 수 있었다. 예산과 규제행위와의 밀접한 관련성은 카터 행정부시대와 비교하여 레이건 행정부 첫해에 예고규칙안을 38퍼센트, 최종안은 27퍼센트나 줄은 것으로 보아 이를 알 수 있다. 특히 소비자물품안전위원회(Consumer Product Safety Commission:CPSC)의 경우 믿을 수 없을 만큼 예산 및 인원이 축소된 기관으로 알려졌는데, 1981년도 예산은 4,200만불인데 비하여 1986년은 3,370만불이었고, 인원도 1981년도에는 812명이었으나 1986년에는 568명으로 줄어버렸다. 예산삭감으로 인하여 연방정부의 규제업무담당요원수는 전 규제기관에 걸쳐 극적으로 감소되었는데 1980년도 90,000명에서 1984년에는 16퍼센트나 줄어든 76,000명이 되었다. 한편, 각종 법령과 규제규칙의 집행도 감소되었는 바, OHSA와 EPA의 경우 감독요원의 의지력의 부족으로 해당기업체의 연방정부의 규제에 대한 불복종현상이 발생하였다. Clean Water Act나 위험폐기물처리를 다루는 Resource Conservation and Recovery Act의 경우 불복종율이 80퍼센트에 이르렀다. 또한 규제기관의 장은 조직을 개편(외양상으로는 능률향상을 위한)하여 집행력을 무력화시켰는데, 노면탄광국(Office of Surface Mining:OSM)의 경우 44개 사무소가 22개로 줄어들었고, 소속 인원도 반이상이 사직하거나 파면되었다. 또한 대통령은 각 규제기관의 장을 임명할 수 있는 권한이 있는데, 이 역시 행정규제완화정책 수행이 큰 기여를 하였는 바, 대부분의 피임명자들은 행정규제에 대하여 반대하는 철학을 가지고 있는 인물로 채워졌다. 레이건 대통령은 연방통신위원회(Federal Communications Commission:FCC), 연방거래위원회(Federal Trade Commission:FTC)와 여러 독립규제위원회의 장을 자유시장경제옹호론자를 임명함으로써 규제기관을 재편하였는데, 1987년까지 15개 주요 독립규제위원회의 63명 전원을 임명함으로써 독립규제위원회를 완전히 통제할 수 있었다. 행정명령 제12,291호는 OMB로 하여금 강력한 규제감시권한을 갖게 하였는데 OIRA(OMB내의 소속기관)는 어떠한 규제규칙이 중요한 것인지와 규제기관의 자체분석에 의하여 어떤 규제안이 정당화되지 않으면 그 시행을 연기시킬 수 있는 권한을 가졌다. OMB의 통계에 의하면 각 규제관이 규제규칙안을 발령하기 전에 OMB의 심사통과 가능성을 신중히 고려하고 있음을 보여주는데, 시행 2년뒤의 통계를 보면 OMB가 심사한 5,336건중 2퍼센트만이 거부되었고, 1퍼센트가 철회되었다. 이는 수많은 규제규칙안이 사전제안단계에서 폐기되었음을 의미하는 바, 그 이유는 각 규제기관이 OMB의 심사를 통과할 자신이 없기 때문이었다. OMB가 이러한 권한을 갖게 된 것은 기존 또는 입안중인 규제규칙안을 평가함에 있어 비용·편익분석을 채택함으로써 가능하였는데, 레이건 행정부는 비용·편익분석을 각종 공공정책을 평가함에 있어서 리트머스 테스트로 보았다. 게다가 OMB는 그 사용이 원래 고려되지 아니한 분야에까지 비용·편익분석을 사용하였는데, 전통적으로 경제학자들은 모든 이익과 비용을 명확히 확인할 수 없다는 이유로 사회적 프로그램등에는 그 방법을 별로 사용하지 아니하였는데 레이건의 행정명령은 이를 광범위하게 사용하도록 한 것이었다. 이와 같은 비용·편익분석의 사용에 관한 논란과는 별도로 OMB는 의회·규제기관의 장, 환경보호론자등에 의해 비판을 받았는데, 즉 OMB심사는 연방규제완화정책 수행과정에서 특별이해관계자에 의한 전례없는 간섭의 길을 열어놓았을 뿐만 아니라 부패의 잠재성을 낳았다고 비판받았다. 이러한 비난은 OMB는 문서로 무엇인가를 남겨놓지 않는다는 것 때문인데, 각 규제기관이나 기업대표와 만났을 때 그 대화에 관한 기록 뿐만 아니라, 어떤 규제정책에 대한 검토기록도 남겨놓지 아니하였다. 심계원(General Accounting Office)의 조사에 의하면, 규제규칙제정과 관련하여 이같은 비문서주의 접근방식은 일반인으로서는 규제규칙이 누구의 주도로 이루어지는지 알수 없는 결과가 되어 버렸다고 한다. 한편, OMB는 비용·편익분석의 편익부문을 무시하였다는 비판을 듣고 있는데, 예를 들어 OMB의 지침은 각 규제기관이 경쟁, 기술혁신 또는 생산성향상의 감소와 같은 규제의 간접적인 역효과를 포함하도록 한 반면 규제의 간접적인 편익은 포함 할 것을 요구하지 아니하였다. 이것은 OMB가 비용·편익분석을 그가 좋아하지 않는 규제를 없애기 위한 수단으로 사용하였다는 것을 의미한다. OMB가 규제규칙안을 심사하기 위하여 사용하는 양식에는 심지어 그 규제규칙안의 편익을 적을 난을 없앤 반면 비용을 적을 난은 2가지(민간부문과 정부부문)가 있었다. 각 규제기관은 비록 규제규칙안의 편익이 비용보다 클 것이라고 확신할지라도 OMB의 보복에 대한 두려움으로 OMB의 의견을 무시할 수 없었다. 위와 같은 OMB의 적극적인 역할과 관련하여 규제입법에 근거를 두고 추진하는 각 규제기관의 업무를 별도의 명확한 입법 근거없이 OMB가 행정적 방법으로 통제하려 하고 해당 규제기관의 예산을 삭감하려 하자, 이것은 의회와 심각한 마찰을 불러 일으키게 되었고 그 결과 레이건 행정부의 행정규제완화정책은 커다란 성과를 거두었다고 볼 수 없다는 비판이 있다. (행정심판담당관)