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施行日規定의 類型別 立法例 및 問題點 檢討 金 性 賢 Ⅰ. 施行日規定의 意義 Ⅱ. 施行日規定의 類型別 立法例 1. 公布日부터 施行한 事例 2. 公布日부터 一定期間 경과후 施行한 事例 3. 特定日字부터 施行한 事例 4. 特定事件과 連繫하여 施行한 事例 5. 다른 法令의 施行日에 연계한 事例 6. 施行日을 委任한 事例 7. 施行日을 改正部分間에 달리하는 事例 8. 遡及適用하는 事例 9. 施行日前 準備行爲 등을 認定한 事例 10. 有效期間을 施行日規定에 둔 事例 Ⅲ. 施行日規定과 關聯한 問題點 檢討 1. 上位法令의 施行日上 猶豫期間內에 不位法令이 未整備된 경우의 問題點 2. 法令의 施行日을 不位法令에 委任하는 경우의 問題點 3. 施行日以前으로 遡及適用하는 경우의 問題點 Ⅳ. 提言 Ⅰ. 施行日規定의 意義 일반적으로 법령의 효력은 무한한 것이 아니고 時間的·地域的·對人的인 3가지 측면에서 한계가 있는 바, 시간적인 측면에서는 始期와 終期에 따른 한계가 있으며 시행일은 공포일과 더불어 법령 효력발생의 始期를 결정지우는 규정으로서 중요한 위치를 차지한다. 현대사회가 과거에 비해 더욱 복잡·다양하여짐에 따라 이를 적절히 조정하고 규율하기 위해서는 행정법령을 마련함으로써 다양한 樣態로 국민의 권리 의무와 관련하여 많은 사항을 規定하고 있다. 이러한 정책집행의 基準尺으로서 법령은 입법과정에서 많은 사항을 신중히 고려하여야 하며, 사소한 欠缺일지라도 사안에 따라서는 국민에게 커다란 피해를 줄 수 있다. 특히, 입법실무에서는 시행일에 대한 규정을 단순한 시기의 선택으로 가벼이 여기는 경우가 있거나, 혹은 행정편의 주의 및 기타의 사유에 의해 시행일규정이 왜곡되는 경우가 있는데, 제아무리 법령의 本則에 대한 충실한 심사가 이루어 졌다고 하여도 附則에서 시행일에 대한 규정의 심사를 그르칠 경우, 상·하위법령 및 有關法令間의 施行日상의 혼란을 초래하여 일선행정기관의 집행이 어려워지고, 행정공백이 발생하여 경우에 따라서는 국민에게 피해를 줄 수 있다. 법령의 시행일이란, 적법한 입법절차를 거쳐 제·개정된 법령이 현실적으로 그 효력을 발휘하기 위하여 작용하도록 각 법령의 부칙에서 그 效力開始 時期를 규정한 것이며, 이와 밀접한 개념으로서 공포일은 "그 법령 등을 게재한 관보 또는 신문이 발행된 날"(법령등공포에관한법률 제12조)(주석1)을 말한다. 법령의 공포는 입법절차상 최종단계이며 공포일에 당해 일정은 끝난다고 할 수 있다. 그러나, 시행일은 당해법령의 시행시기 선택에 관한 정책결정의 문제이며, 특히 공포후 시행에 준비가 필요한 경우 즉, ①법령내용의 홍보를 통해서 受規者인 국민의 준법의식을 형성(立法豫告도 여기에 기여하는 제도)해야 할 필요성이 있는 경우, ②하위법령의 제정등 당해 법령의 시행을 위한 補充行爲가 필요한 경우가 많은 바, 하위법령(대통령령·총리령·부령)은 물론 조례·규칙에 중요부분의 보충을 위임하는 사례가 많고 각 부처의 실무지침까지 마련되어 법령의 시행에 만전을 기하기 위하여서는 공포일외에 시행일의 선택이 중요한 과제가 된다. 법령의 시행일(發效時期)에 대한 규정을 살펴보면, 헌법 제53조제7항에서 "법률은 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다."고 규정하고 있으며, 법령등공포에관한법률은 제13조에서 헌법에서 규정하고 있는 대상을 법률에서 대통령령 총리령 및 부령에 까지 확대 적용하고 있다. 그런데, 위에서 예시한 헌법 및 법령등공포에관한법률의 규정은 모든 법령에 적용되는 것이 아니고 특별한 규정이 없는 즉, 시행일을 따로 정하지 않은 법령에 대한 규정(주석2)이며 공포기간에 대한 基準的 例示規定이라고 할 수 있다. 따라서, 각 개별법령은 위의 규정에 의존하지 않고 법령의 효력발생을 명확히 하기 위하여 부칙 첫 조항에 시행일규정을 둔다. 이렇듯 시행일을 규정하는 경우에는, 법령의 내용을 국민이 충분히 인지하여 권익을 침해당하지 않고 자신의 의무를 성실히 이행할 수 있도록 시간적 여유를 고려하고, 상위법령의 제·개정에 따라 정비해야 할 하위법령의 입법소요시간을 확보할 수 있어야 한다. 위와 같은 취지에 입각하여 본 연구에서는 각 법령의 시행일규정에 대한 입법례를 類型化하여 조사·분석·정리하고, 시행일 규정과 관련한 여러가지 문제점들을 파악하여 발전적 방향을 모색하고자 한다. Ⅱ. 施行日規定의 類型別 立法例 시행일규정의 입법례를 살펴보면, 8가지의 주된 유형을 발견할 수 있으며, 그 주된 유형은 ①公布日부터 시행, ②공포일부터 一定期間(猶豫期間) 경과후 시행, ③特定日字부터 시행 ④特定事件과 連繫하여 시행, ⑤다른 법령의 시행일에 연계하여 시행, ⑥시행일을 委任한 사례, ⑦시행일을 改正部分間에 달리하는 사례, ⑧遡及適用하는 사례등 이다. 본 연구에서 행한 유형분류는 입법례에 따라서 복수의 유형으로 분류되는 경우가 있는 바(주석3), 결국 본 연구에서 행한 유형분류는 절대적인 것은 아니며 입법례를 각 입법례에서 드러나는 특징별로 구분한 것에 지나지 않고, 또 다른 기준에 의한 유형구분이 가능함은 물론이다. 따라서, 본 연구에서는 8가지 유형으로 입법례를 분류하여 대표될 만한 입법례를 열거하여 제시하고 그 특징을 살펴보았으며, 시행일전 준비행위등을 인정한 사례, 유효기간을 시행일에 규정한 사례 등에 관한 입법례를 참고할 만하여 게제하였다. 1. 公布로부터 施行한 事例 동 유형은 법령의 시행을 공포일부터 즉시 시행하는 유형이며, 주요형식은 "이 법(주석4)은 공포한 날부터 시행한다"이며, 입법례가 다수이고 과거 입법례에서 더욱 많이 찾아볼 수 있다(주석5). 동 유형은 관계법령을 정비할 시간적 여유를 주지 않아 행정공백을 초래하거나 기타 집행상의 어려움을 불러 일으킬 수 있고(주석6), 공포후 시행에 이르기까지 국민이 주지할 수 있는 시간적 여유을 전혀 주지 않아 사안에 따라서는 국민의 권익이 침해될 우려가 있다. 따라서 국민의 권익을 침해하지 않음이 명백하거나, 국민에게 이익을 주는 경우(적극적 이익 제공 및 규제의 해제·완화), 혹은 피치 못할 급박한 사유가 있는 경우(주석7) 외는 동 유형의 규정형식은 삼가는 것이 바람직하며, 사전에 국민이 법령의 내용을 충분히 인지할 수 있도록 입법예고절차를 반드시 거치도록 하는 등의 신중한 노력이 필요하다. 2. 公布日부터 一定期間 경과후 施行한 事例 동 유형은 공포일부터 일정한 기간(유예기간)이 경과한 후에 시행하는 유형으로서 주요형식은 "이 법은 공포후 ○월(또는 ○일)이 경과한 날부터 시행한다”이다. 동 유형에 대한 관련규정은 法令等公布에관한法律 제13조의2에서 찾아 볼 수 있으며, 동 규정은 "국민의 권리제한 또는 의무부과와 직접 관련되는 법률·대통령령·총리령 및 부령은 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있는 경우를 제외하고는 공포일로부터 적어도 30일이 경과한 날로부터 시행되도록 하여야 한다."고 규정하고 있으며, 법령의 시행일을 정할 때는 동법의 규정에 어긋나지 않도록 하여야 하나, 실제 입법례를 살펴보면 동 규정은 補充的例示規定化하는 경우를 다수 볼 수 있다. 법령을 일정기간 경과후에 시행할 경우에는 국민이 주지할 수 있는 시간적 여유, 하위법령의 입법기간, 법적 안정성(일관성)의 확보 등을 고려하여 정하여야 하고, 기간에 대한 계산은 다른 법령에 특별한 규정이 없는 한 민법의 기간계산에 관한 규정이 적용된다(주석8). 법령에서 시행일을 일정기간 경과후에 시행하도록 규정한 경우, 그 시행일에 해당하는 날 (유예기간의 말일)이 공휴일일 때 민법 제161조의 규정에 의하여 그 翌日부터 시행하여야 하는지에 대한 논란이 있는 바, 당연히 민법규정에 의해 익일이 적용되어야 한다는 견해가 있으나 시행일에 해당하는 날이 공휴일일지라도 당연히 규정한 날에 시행되어야 하고 민법은 적용이 않된다는 견해가 입법실무상 지배적인 견해이며 그 입법례가 많다(주석9). 민법 제155조는 기간계산에 관하여 다른 법령에 달리 정한 바가 없으면 적용되는 규정이며 각 법령에서 정하고 있는 시행일 규정은 민법에 대한 특별규정으로 볼 수 있고, 관공서의공휴일에관한규정 제2조제11호(주석10)는 공휴일 제정에 대해 정부의 재량을 일부 인정하는 규정을 두고 있는데, 입법시에 미리 예측 못한 임시공휴일이 제정될 경우 법령의 시행일이 바뀌는 결과를 초래하므로 법적안정성이 저해될 수 있다. 동 유형에 대한 입법례로는 풍속영업의규제에관한법률(법률 제4337호, 1991. 3. 8)에서는 공포 후 3월이 경과한 날부터 시행하도록 규정하고 동법의 시행령(대통령령 제13383호, 1991. 6. 8)에서는 1991년 6월 9일(일요일)부터 시행하도록 하고 있다. 위의 입법례에서도 볼 수 있는 바와 같이 법령을 공휴일에 시행하는 경우가 많은 바, 특별한 규정이 있는 외에는 법령입법시에는 공휴일에도 시행할 수 있는 것으로 통일적 운영이 이루어지는 것이 법제실무의 경향이다. 여기서는 '일정한 유예기간 경과 후 시행'을 규정하는 입법례들을 각 유예기간별로 구분하여 그 입법례를 다음과 같이 살펴보았는 바, 주된 유예기간은 '10일, 20일, 30일, 1월, 60일, 2월, 90일, 3월, 6월, 1년, 2년 경과후'로 규정되어 있으며, 30일 이상으로 규정하는 입법례가 여타의 입법례보다 상대적으로 많다. 아래의 입법례들을 살펴보면 표현형식에 있어서 몇 가지 지적할 사항이 있는 바, 첫째 입법례중에 "경과한 날로부터"라는 표현은 한글맞춤법의 용법에 보다 정확하도록 하기 위하여 제145회 국회부터는 "날부터"로 바로 잡아 통일하기로 하였다. 둘째, 과거의 표현형식은 "공포한 날로부터 ○을 경과한 후에 시행한다”인데 비해서, 80년대 이후의 표현형식은 “공포후 ○이 경과한 날부터 시행한다"로 주된 표현형식이 바뀌었다. 세째, 유예기간을 규정할 때, '30일·60일·90일'등으로 규정하는 경우가 많은데 기간계산에 있어서 불편하므로, 특별히 지장이 없는 한 '1월·2월·3월'등으로 규정하여 歷에 의한 기간계산을 하는 것이 상대적으로 편리하다고 본다. 1) 10일 경과후 ○ 광주민주화운동관련자보상등에관한법률(법률 제4266호, 1990. 8. 6)附則第1條(施行日) 이 法은 公布후 10日이 경과한 날부터 施行한다. 2) 20일 경과후 ○ 火焰甁사용등의 處罰에관한法律(법률 제4129호, 1992. 12. 8)附則 이 法은 公布후 20日이 경과한 날부터 施行한다. 3) 30일 경과후 ○ 行政代執行法(법률 제314호, 3. 28)附則 本法은 公布후 30日을 經過하여 施行한다. ○認許可의整備를위한行政書上法등의 一部改正法律(법률 제344호, 1981. 4. 13)附則 第1條(施行日) 이 法은 公布후 30日이 경과한 날로부터 施行한다. 4) 1월 경과 후 ○ 不動産登記特別措置法(법률 제4244호, 1990. 8. 1)附則 第1條(施行日) 이法은 公布한 1月 이 경과한 날부터 施行한다. 5) 60일 경과 후 ○ 屍體解剖保存法(법률 제1021호, 1962. 2. 9)附則 ①(施行日) 本法은 公布한 날로부터 60日을 經過한 후에 施行한다. ○ 外務公務員法(제3384호, 1981. 3. 14)附則 第1條(施行日) 이 法은 公布후 60日이 경과한 날로부터 施行한다. 다만, 第12條 제1項但書의 規定은 이 法 施行日로부터 2年이 경과한 날로부터 施行한다. 6) 2월 경과 후 ○ 航空機抵當法(법률 제867호, 1961. 12. 23)附則 本法은 공포일 2월 후에 施行한다. 7) 90일 경과 후 ○ 遺失物法(법률 제717호, 1961. 9. 18)附則 ①本法은 公布後 90日을 經過한 날로부터 施行한다. 8) 3월 경과 후 ○ 償勳法(법률 제4222호, 1990. 1. 3)附則 ①(施行日) 이 法은 公布후 3月이 公布후 3月이 經過한 날부터 施行한다. ○ 古物營業法(법률 제764호, 1961. 11. 1)附則 第1條(施行期日) 이 法은 公布한 날로부터 3月後에 施行한다. 9) 6월 경과 후 ○ 射倖行爲등規制法(법률 제4339호, 1991. 3. 8)附則 第1條(施行日) 이 法은 公布후 6月이 경과한 날부터 施行한다. 10) 1년 경과 후 ○ 民法(법률 제3051호, 1977. 12. 31)附則 ① 이 法은 公布후 1年이 경과한 날로부터 施行한다. 11) 2년 경과 후 ○ 外務公務員法(법률 제3384호, 1981. 3. 14)附則 第1條(施行日) 이 法은 公布후 60日이 경과한 날로부터 施行한다. 다만, 第12條第1項但書의 規定은 法 施行日로부터 2年이 경과한 날로부터 施行한다. 3. 特定日字부터 施行한 事例 동 유형은 특정한 日字부터 법령이 시행되는 규정유형으로서, 그 주요형식은 "이 법은 ○년 ○월 ○일부터 시행한다."인 바, 시행일을 확정일자로 정하여 법령의 시행을 명확히 하고 국민이 법령의 효력발생시기를 명확하게 인지하는 장점이 있으나, 시행일에 매우 근접하여 법령을 공포할 경우에는 거의 공포일부터 시행하는 것(주석11)과 같은 결과를 초래하므로 공포일과 시행일간에는 사안에 따라서 적당한 시간적 거리가 유지되어야 한다. 따라서, 시행령·시행규칙의 경우에는 母法의 시행일이 유예기간을 두는 경우 구체적 일자가 명기되는 경우가 많다(주석12). 다음의 입법례는 현행 법령중에서 대표적인 시행일규정을 예시한 것으로서, 대부분의 시행일이 매월 1일이나 초반인 경우가 많으며, 사안에 따라서 다양하게 규정하고 있다. +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 특 정 일 | 해 당 입 법 례 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 1월 1일인 경우 | 地方讓與金法(법률 제4270호, 1990.12.31)附則 | | | 民法(제471호, 1958. 2. 22)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 2월 2일인 경우 | 國家賠償法(법률 제3235호, 1980. 1. 14)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 2월25일인 경우 | 法院組織法(법률 제3992호, 1987. 12. 4)附則 | | | 第1條(시행일) 이 法은 1988年2月25日부터 施行한다. | | | ＊1988. 2. 25는 제9차개정 憲法의 시행일임. | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 3월 1일인 경우 | 印鑑證明法(법률 제4315호, 1991. 1. 14)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 4월 1일인 경우 | 出入國管理法(법률 제4522호, 1992. 12. 8)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 5월 1일인 경우 | 地方財政法(법률 제4006호, 1988. 4. 6)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 5월30일인 경우 | 刑事訴訟法(법률 제341호, 1954. 9. 23)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 6월 1일인 경우 | 여권법시행규칙(외무부령 제161호, 1992. 5. 29)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 7월 1일인 경우 | 犯罪被害者救助法(법률 제3969호, 1987. 11. 28)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 8월 1일인 경우 | 道路交通法施行令(대통령령 제13703호, 1992. 7. 31)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 9월 1일인 경우 | 民法(법률 제3723호, 1984. 4. 10)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 9월 2일인 경우 | 부동산등기특별조치법에따른대법원규칙(대법원규칙제1128호, 1990. 8. 21)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 9월 9일인 경우 | 미성년자보호법시행령(대통령령제13458호, 1991. 9. 13)부칙 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 10월 1일인 경우 | 行政審判法(법률 제3755호, 1984. 12. 15)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 10월 3일인 경우 | 刑法(법률 제293호, 1953. 9. 18)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 11월 1일인 경우 | 공중인법시행령(대통령령 제5246호, 1990. 10. 13)부칙 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 12월 1일인 경우 | 감사원규칙의공포에관한규칙(감사원규칙 제35호, 1969. 12. 1)부칙 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 12월10일인 경우 | 민사예납금등취급규칙(대법원규칙제819호, 1982. 12. 2)부칙 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ | 12월17일인 경우 | 民事訴訟法(법률 제499호, 1963. 12. 13)附則 | +-----------------+---------------------------------------------------------------------------+ 4. 特定事件과 連繫하여 施行한 事例 동 유형은 시행일을 특정사건에 연계하여 규정하는 경우인 바, 법령의 시행 전체를 특정사건에 연계하여 규정하는 경우【입법례 3),4)】와 법령의 시행일자를 앞에서 정하고 후단에서 특정사건과 관련된 조항에 한정하여 규정하는 경우 【입법례 1),2)】가 있다. 동 유형의 입법례는 법령의 시행에 있어서 전부 또는 일부조항은 필수적으로 事前條件이 성립되어야만 시행 가능하도록 제한하려는 것임을 알 수 있다. 아래의 입법례들은 법령이 특정기구(혹은 조직)가 구성되지 않은 상태에서는 시행자체가 불가능한 경우로서, 법령의 시행이 전체 혹은 부분조항에 대한 특정기구(위의 입법례에서는 서울시의회·협력단)의 구성일에 맞추어 가능하도록 규정한다. 이는 법령이 필요한 기구의 구성을 전제로 할 때, 법령의 시행을 전체조건의 완성일에 맞춤으로써 법령의 시행을 보다 충실히 하려 는 것이라고 할 수 있다. 그러나 경우에 따라서는 이러한 기구의 설립이 장기간 지연될 때는 법령의 시행 역시 연기될 수 있다. 따라서, 이러한 기구의 구성등 전제조건이 되는 사건 역시 사안에 따라서 일정한 범위내로 기한을 두어 제한하여야 한다고 생각한다. 1) 國會法(법률 제4385호, 1991. 5. 31) 附則 第1條 (施行日) 이 法은 公布한 날부터 施行한다. 다만,第37條第1項第2號, 第139條 내지 第142條, 第156條 내지 第163條(倫理審査 또는 倫理特別委員會에 관한 사항에 한한다) 및 第155條第1項 第2項第8號의 改正規定은 이 法에 의한 倫理特別委員會가 構成된 날부터, 第37條第1項제4號의 改正規定은 서울特別市議會가 構成된 날부터 施行한다. 2) 국제협력단법시행령(대통령령제13328호, 1991. 3. 18)부칙 제1조 (시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 부칙 제2조 및 제3조의 규정은 협력단의 설립등기를 마친 날부터 시행한다. 3) 지방자치법시행령(대통령령 제13414호, 1991. 7. 1)부칙 이 영은 서울특별시의회의 구성일부터 시행한다. 4) 서울特別市行政特例에관한法律(법률 제4371호, 1991. 5. 31)附則 第1條 (施行日) 이 法은 서울特別市議會의 構成日부터 施行한다. 5. 다른 法令의 施行日에 연계한 事例 동 유형은 법령의 시행을 다른 법령의 시행일에 연계하여 규정하는 유형으로서 그 주요형식은 " 이 법은 ○법의 시행일부터 시행한다." 혹은 "이 법은 ○부터 시행한다. 다만, 제○조의 규정은 ○법의 시행일부터 시행한다"이다. 경우에 따라서 법령은 타 법령의 규정과 연계하여 시행할 필요성이 있는 경우가 있는 바, 이러한 관련법령과의 연계를 무시하고 단독으로 시행을 규정할 경우에는 법령상의 불일치·부조화를 불러 일으켜, 행정상 혼란을 초래하고 국민에게 불편을 주게 된다. 동 유형은 시행일을 다른 법령의 시행일에 연계할 때에는 법령의 시행전체를 다른 법령의 시행에 연계하여 규정하고 경우 【입법례 2)】와 기본적 시행일은 앞에서 규정한고 단서에서 일부조문의 규정만을 다른 법령의 시행일과 연계하여 규정한 경우 【입법례 1),3)】가 있으며, 전자의 경우는 입법당시의 諸여건(정치·경제·사회적)을 고려하거나, 혹은 독립하여 시행일을 정하기 어려운 사유가 있는 경우에 예외적으로 규정하는 경우이다. 【입법례 2)】와 같이 국제협약(조약)에 기인하여 법령을 제·개정할 때는 전제조건으로서 조약의 효력발생이 선행되어야 한다. 1) 政府組織法(법률 제4268호, 1990. 12. 27)附則 第1條 (施行日) 이 法은 公布한 날부터 施行한다. 다만, 第2條第3項·第4項·第6項(文敎部를 敎育部로 改正하는 사항을 제외한다), 第9條 및 第31條의 改正規定과 附則 第7條第1項(警察廳長에 관한 사항에 한한다)의 規定의 施行日은 警察法의 施行日로 하고, 第38條第1項 및 第40條第4項의 改正規定과 附則 第8條第8項 및 第9項의 規定의 施行日은 그 條織에 관한 大統領令의 施行日로 하며, 附則 第8條第項 및 第5項의 規定은 1992年 1月 1日부터 施行한다. 2) 大韓民國과아메리카合衆國間의 相互防衛條約第4條에의한施設과地域및大韓民國에서의合衆國軍隊의地位에관한協定의施行에관한民事特別法(법률 제1902호, 1967. 3. 3)附則 ① (施行日) 이 法은 協定 第23條의 效力이 발생한 날로부터 適用한다. 3) 예산회계법시행령(대통령령 제13853호, 1993. 2. 22)부칙 ① (시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제91조의2의 개정규정은 1993년 7월 1일부터, 제119조제2항제4호의 개정규정은 법률 제4501호 기술용역육성법개정법률의 시행일부터 시행한다. 6. 施行日을 委任한 事例 동 유형은 시행일을 하위법령에 위임하는 유형으로, 주요형식은 "이 법의 시행일은 대통령령(혹은 기타 하위법령)으로 정한다"이며, 법령전체의 시행일을 하위법령에 위임하는 경우(주석13)와 일부 조항만을 하위법령에 위임하는 경우로 나누어 볼 수 있으며, 법령이 좀더 구체적인 하위법령의 정비(제정·개정)가 있어야만 시행이 가능한 경우에 그 예를 볼 수 있으나, 전자의 경우 법령(주로 법률)의 시행 자체를 하위법령에 포괄적으로 위임하는 결과를 불러와, 만약에 하위법령(주로 시행령)이 미처 정비(제·개정)되지 않았을 때는 母法의 시행이 늦춰지는 결과를 초래하므로 부득이한 경우에 한정하는 것이 바람직하며 아래의 입법례와 같이 일정한 기한을 정하여 위임하는 것이 바람직하다. 1) 領海法 (법률 제3037호, 1977. 12. 31)附則 이 法은 公布日로부터 4月이내에 大統領令으로 정하는 날로부터 施行한다. ○ 영해법의시행등에관한규정(대통령령제8994호, 1978. 4. 29) 本則 : 제1조(영해법의 시행일)법률 제3037호 영해법은 1978년4월30일부터 시행한다. 제2조(대한해협에 있어서의 영해의 범위) … (생략) … 附則 : 이 영은 공포한 날로부터 시행한다. 2) 交通事故處理特例法(법률 제3490호, 1981. 12. 31)附則(주석14) ① (施行日) 이 法은 1982年1月1日부터 施行한다. 다만, 第4條 내지 第6條의 規定은 이 法 公布日로부터 6月이내의 범위안에서 大統領令으로 정한다. ○ 교통사고처리특례법시행령(대통령령제10864호, 1982. 7. 9) 本則 : 제6조(법 제4조 내지 제6조의 시행일) 법 제4조 내지 제6조의 규정은 1982년 6월 30일부터 시행한다. 附則 : 이 영은 1982년 6월 30일부터 적용한다. 7. 施行日을 改正部分間에 달리하는 事例 동 유형은 특정 조항의 시행일을 달리할 필요가 있을 때 본문·단서(혹은 전단·후단)의 형태로 시행일을 달리하여 규정하는 경우이다. 전단(본문)은 공포일부터 즉시 시행하거나, 확정일자에 시행 또는 일정기간 경과후에 시행하도록 다양하게 규정되어 있으며, 단서(후단) 역시 다양한 형태로 규정되어 있다. 법령의 시행에 있어서는 모든 조항을 천편일률적으로 동일한 시기에 시행할 경우에는 법령의 충실한 시행이 어려워지고 국민에게 불편을 주는 경우가 있으므로 사안에 따라서는 특정 조항간의 시행일이 相異하게 규정된다. 아래의 입법례중에서 【입법례 1)】은 본문에서 공포한 날부터 시행할 것을 규정하고, 단서에서는 특정사건에 연계하여 시행하도록 규정하고 있다. 또한, 【입법례 3)】에서는 본문은 특정일부터 시행하도록 규정하고, 단서에서는 공포한 날부터 시행하도록 규정하고 있다. 1) 國會法 (법률 제4385호, 1991. 5. 31)附則 第1條 (施行日) 이 法은 公布한 날부터 施行한다. 다만, 第37條第1項第2號·第139條 내지 第142條 내지 第142條·第156條 내지 第163條(倫理審査 또는 倫理特別委員會에 관한 사항에 한한다) 및 第155條第1項·第2項第8號의 改正規定은 이 法에 의한 倫理特別委員會가 構成된 날부터, 第37條第1項第4號의 改正規定은 서울特別市議會가 構成된 날부터 施行한다. 2) 名級法院의設置와管轄區域에관한法律(법률 제4409호, 1991. 11. 30)附則 第1條 (施行日) 이 法은 1992年 5月 1日부터 施行한다. 다만, 仁川地方法院當川支院의 設置 및 管轄區域에 관한 사항은 1995年 3月 1日부터 水原地方法院平澤 支院의 設置 및 管轄區域에 관한 사항은 1996年 3月 1日부터 施行한다. 3) 消防公務員法(법률 제4420호, 1991. 12. 14)附則 第1條 (施行日) 이 法은 1992年 1月 1日부터 施行한다. 다만, 第20條第1項第1號 및 第3項의 改正規定은 公布한 날부터 施行한다. 4) 공무원임용령(대통령령 제13400호, 1991. 6. 27)부칙 제1조 (시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제36조제1항 제37조 제37조의2 제37조의4의 개정규정은 5급 및 6급공무원에 대하여는 1991년 6월 30일부터, 7급이하 및 기능직공무원에 대하여는 1991년 9월 30일부터 시행하고, 제31조제9항 및 제45조제3항의 개정규정은 1993년 6월 30일부터, 제36조제2항의 개정규정은 5급 및 6급공무원에 대하여는 1996년 6월 30일부터, 7급이하 및 기능직 공무원에 대하여는 1996년 9월 30일부터 시행한다. 5) 공무원평정규칙(총리령 제390호, 1991. 6. 29)부칙 제1조 (시행일) 이 규칙은 1991년 6월 30일부터 시행한다. 다만 7급이하 및 기능직 공무원에 대하여는 제13조 내지 제14조의2 및 제15조제1항 단서의 개정규정을 제외하고는 1991년 9월 30일부터 시행한다. 6) 향토예비군설치법시행령(대통령령 제12951호, 1990. 3. 9)부칙 ①(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제1조제1항제10호·제22조제1항제1호 단서 및 제4호 단서의 개정규정은 1990년 4월 1일부터 시행한다. 8. 遡及適用하는 事例 동 유형은 법령의 시행일과 달리 그 적용시점을 소급하여 적용하는 경우이며, 법령의 전체를 소급적용하는 경우 【입법례 1),2)】와 특정 조항만을 소급적용하는 경우【입법례3),4)】가 있다. 법령의 전체를 소급적용하는 경우도 사안에 따라서는 【입법례1)】과 같이 공포일 이전 10일을 소급하는 경우도 있는가 하면, 【입법례 4)】는 거의 2년 정도를 소급하여 적용하도록 규정하고 있는 바, 그 소급하는 기간이 장기인 경우에는 국민의 권리·의무관계 및 기타 국민의 생활에 변동을 초래하는 정도가 심하므로, 극히 제한적으로 인정하는 것이 바람직하다고 본다. 법령의 소급적용은 규율대상이 되는 국민에게 이익을 주거나 법적용상의 형평을 기하기 위하여 필요한 경우에, 당사자에게 불이익을 초래하지 않는 범위 안에서 예외적인 경우에 한정해야 한다. 1) 순회재판소의설치와관할구역에관한규칙(대법원규칙제1192호, 1992. 2. 11)부칙이 규칙은 공포한 날로부터 시행하되, 1992년 2월 1일부터 적용한다. 2) 교통사고처리특례법시행령(대통령령 제10864호, 1982. 7. 9)부칙 이 영은 1980년 6월 30일부터 적용한다. 3) 공무원연금법시행령(대통령령제12653호, 1989. 3. 18)부칙 ①(시행일) 이 영은 공포한 날로부터 시행하되, 제19조제2항·제26조제1항·제44조의2제4항·제70조·제72조제4항·제74조제1항제6호 및 제77조제1항의 개정 규정중 이자율에 관한 사항은 1988년 12월 5일부터 적용한다. 4) 도로교통법시행규칙(내무부령 제542호, 1991. 9. 4)부칙 ① (시행일) 이 규칙은 공포한 날부터 시행하되, 1991년 7월 3일부터 적용한다. 다만, 제61조제2항의 개정규정은 1993년 1月 1日부터 시행한다. 9. 施行日前 準備行爲등을 認定한 事例 법령(주로 법률)을 시행하기 위해서는 하위법령의 정비, 법집행을 위한 조직의 구성등의 사전 준비행위가 필요한 경우가 있는 바, 이를 시행일규정에 두는 입법례가 있다. 이는 법령의 시행을 더욱 충실히 하려는 행위라고 할 수 있는데, 모법의 규정이 구체적이지 않고 기본적인 준칙만을 정한 경우(憲法이 대표적인 例임)에 법 시행의 實效를 거두기 위해 법 시행전에 사전 준비행위를 할 수 있도록 한 것이다. 1) 憲法(제9차 개정 1987년) 附則 第1條 이 憲法은 1988年 2月 25日부터 施行한다. 다만, 이 憲法을 施行하기 위하여 필요한 法律의 制定·改正과 이 憲法에 의한 大統領 및 國會議員의 選擧 기타 이 憲法施行에 관한 準備는 이 憲法施行전에 할 수 있다. 2) 保護觀察法(법률 제4059호, 1988. 12. 31)附則 ①(施行日) 이 法은 1989年 7月 1日부터 施行한다. 다만, 이 法에 의한 審査委員會 常任委員 및 保護觀察官의 任命 기타 이 法 施行에 관한 準備는 이 法 施行전에 할 수 있다. 10. 有效期間을 施行日規定에 둔 事例 동 유형은 限時法인 경우에 주로 나타나는 규정으로서, 유효기간(효력기간)을 부칙에서 규정할 때는 독립된 조문(조항)으로 두는 경우가 있는 반면에 아래의 입법례와 같이 유효기간 규정을 독립된 조항으로 따로 두지 않고 시행일규정의 단서로 둔 경우가 많다(주석15). 1) 신경제추진위원회규정(대통령령제13977호, 1993. 9. 14)부칙 이 영은 공포한 날부터 시행하되, 1998년 6월 30일까지 효력을 가진다. 2) 도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조치법(법률 제4115호, 1989. 4. 1)부칙 ①(시행기간) 이 법은 공포 후 3월이 경과한 날부터 시행하되, 1999년 12월 31일까지 그 효력을 가진다. 지금까지 살펴본 바와 같이, 시행일을 어떠한 방식에 의해 규정하는가는 당해 법령의 ①수규자가 누구인가, ②하위법령의 정비가 필요한가, ③타법령과의 조정이 필요한가, ④하위법령의 경우 모법의 시행일이 언제인가, ⑤소급적용이 필수적인가, ⑥입법예고기간 등의 여러가지 사항을 고려하여 가장 적절하다고 여겨지는 방식을 선택하여 시행일을 규정하여야 하지만, 가장 이상적인 방법은 일정한 유예기간을 두어 규정하는 방식이라고 본다. 일정한 유예기간을 두어 규정할 때 가장 중요한 것은 각 법령의 여건에 따라 유예기간을 충분히 두는 것이 가장 중요하다. 유예기간을 어느 정도 둘 것인가는 여러 가지 사항이 고려되어야 하나, 특히 염두에 둘 것은 하위법령의 입법절차와 관련하여 입법수준(전면개정이냐 부분개정이냐, 규정조항의 多寡여부)·입법소요기간 등이라고 할 수 있다. Ⅲ. 施行日規定과 關聯한 問題點 檢討 앞에서 여러 유형의 입법례를 살펴본 바와 같이 시행일규정은 각 법령이 규율하는 대상 혹은 사안에 따라 다양하게 나타나고 있음을 볼 수 있다. 각 유형의 시행일규정은 각 법령이 저마다 규정하는 사안이 달라서 저마다 장점이 있을 수도 단점이 있을 수도 있기에 일률적으로 평가할 수는 없으나, 시행일규정 자체나 상위법령과 하위법령간의 시행일규정상의 관계를 분석하여 볼 때, 몇 가지 문제점을 발견할 수 있다. 이러한 문제점이 발생하는 주된 이유는 다양한 원인이 있을 수 있겠으나 몇 가지를 든다면, ①법령의 입안과정에서 입안주체(주무부처)가 관련사항에 대하여 충분히 고려하지 않은 상태에서 입법을 급히 추진함으로써 문제가 발생할 수 있고, ②법령의 입법심사과정에서 시행일규정에 대한 세심한 고려를 소홀히 하거나 주무부처의 무리한 요구를 심사과정에서 적절히 조정하지 못하는 데서 문제가 발생할 수 있으며, ③모법에서 규정한 적절하지 못한 시행일규정때문에 하위법령이 모법에 대응하는 법령정비를 행하지 못함으로써 문제가 발생하고, ④주무부처가 정책적 고려에 의해 시행령이나 시행규칙에서 시행일을 의도적으로 늦추거나 왜곡하는 데서 문제가 발생한다. 다음에서는 위에서 제시한 이유들에 의해 발생하는 여러가지 문제점들 중에서 주요한 몇 가지를 살펴보고자 하는 바, ①상위법령의 시행일상의 유예기간내에 하위법령이 미정비된 경우, ②법령의 시행일을 하위법령에 위임함으로써 결과적으로 연기되는 경우, ③시행일 이전에 소급적용하는 경우 등에서 발생하는 문제점들을 살펴 보고자 한다. 1. 上位法令의 施行日上 猶豫期間內에 不位法令이 未整備된 경우의 問題點 법률을 공포후 시행하는 경우, 동 법률을 구체적으로 집행하기 위해서는 처리기준 및 구체적 시행에 필요한 諸規定을 하위법령(시행령, 부령)에서 마련하여 모법의 시행에 지장이 없도록 하여야 함에도 불구하고 하위법령에서 필요한 입법(법령의 개정 제정)이 미처 이루어지지 않았을 때 문제 발생한다. 모법에서 이미 시행할 것을 규정한 사항에 대하여 하위법령이 모법의 규정에 따른 정비를 모법에서 규정한 시행일에 상응하도록 행하지 아니함은 결국 모법의 시행을 지체한 결과를 가져온다. 특히, 모법에서 시행할 것을 규정한 사항을 하위법령이 정비되지 않았거나, 구체적 규정이 마련되지 아니하였다는 이유만으로 실제 일선행정의 집행에서 관련기관이 모법의 규정에 따른 집행을 거부할 수 있는지의 문제가 발생한다. 하위법령의 구체적 규정이 마련되지 않아 법집행이 이루어지지 않음은 모법 시행의 시기를 규정한 시행일 규정을 위배하는 것으로 볼 수 있고, 하위법령이 미처 정비되지 않아 국민이 권익을 침해당했다면 당연히 이를 국가에서 배상해 주어야 하는 의무가 발생하며, 이러한 입장을 대변하는 대법원의 판례가 있는 바, 그에 대한 최신 판례는 다음과 같다. 전라남도지사의 광천음료제조업허가 거부처분은 이를 취소한다. 원고는 법령에서 요구하는 보존음료수제조업의 시설기준과 허가요건등을 모두 갖추었다고 할 것이므로 피고(1991. 8. 24. 대통령령 제13453호로 개정된 식품위생법시행령 제10조에 의하면 광천음료수제조업의 허가관청이 보건사회부장관에서 피고로 변경됨)은 원고에게 광천음료수제조업의 허가를 내어 주어야 함에도 불구하고 피고가 광천음료수제조업에 관한 새로운 시설기준이나 그 성분에 관한 규격기준이 아직 마련되지 아니 하였다는 이유만으로 허가를 거부한 것은 위법하다 할 것이다. 위에서 살펴본 바와 같은 문제를 안고 있는 가장 전형적인 유형은 법령의 시행일 규정에서 유예기간을 정한 경우, 유예기간내에 하위법령(시행령 부령)의 정비가 수반되어져야 하나, 모법에서 규정한 시행일 규정의 유예기간 내에 여러 사유의 발생으로 인해 미쳐 하위법령의 정비가 이루어지지 못한 경우로서 많은 입법례를 찾아 볼 수 있다. 특히 모법에서 공포후 즉시 시행할 것을 규정한 경우에는 법집행상 하위법령 정비의 시간적 여유를 주지 않음으로써 심각한 문제를 유발할 수 있으므로 신중한 입법적 고려가 필요하다. 모법에서 시행일을 규정하였을 때, 경우에 따라서는 시행의 시기를 하위법령에서 늦추어 적용하여 국민의 권익이 침해될 여지가 있으므로, 하위법령의 정비가 필요한 상위법령의 입법과정에서 반드시 이러한 부분에 대한 고려가 수반되어져야 한다. 모법에서 정한 시행일규정에서 정한 期限 혹은 時點내에서 하위법령의 정비가 미처 이루어지지 않고, 모법의 시행일 규정에서 정한 시점이후에 하위법령의 정비가 이루어졌을 경우, ①하위법령의 시행일규정에서 소급하여 시행할 것을 규정한 입법례가 있고, ②소급하여 시행할 것을 규정하는 조치마저 취하지 않은 입법례가 있는데, 전자의 예로는 교통사고처리특례법시행령(대통령령제10864호, 1982. 7. 9. 부칙)에서 모법의 6개월 유예기한을 지키지 못하고 그 이후에 시행령이 정비되어 모법에서 정한 기한에 맞추어 소급하여 시행할 것을 규정한 예가 있으며 그 외에도 다수가 있다. 여기서 특히 문제가 되는 것은 후자의 경우라고 할 수 있으며, 시행시점을 모법에서 정할 때 하위법령이 모법의 시행일 규정내에 정비가 이루어지지 않고 그 이후에 정비가 완료되었을 때에 모법과 하위법령의 시행시점상의 공백을 어떻게 메울 것인가의 문제가 발생하므로, 이와 같은 결과를 가져오지 않도록 시행일규정등 기타의 부칙규정에서 보안을 하여야 한다고 생각한다. 2. 法令의 施行日을 下位法令에 委任하는 경우의 問題點 법령은 규정내용이나 형식면에서 상위법으로 갈수록 추상적이거나, 구체적 시행규정을 하위법령에 유보시킨 경우가 많은데, 법률과 같은 상위법령은 입법당시의 제상황을 모두 고려하여 입법에 반영할 수 없고, 실제 집행과정에서 돌출할 여러 가지 변수를 예측하기 힘들기 때문에 구체적 기준이나 규정을 하위법령에 위임하고 있다. 특히, 현대 사회는 복잡 다양하기에 실제 법집행과정에서 일어나는 모든 변수들을 상세하고 정확하게 예측하여 판단하기란 쉬운 일이 아니므로, 상위법령(주로 법률)의 입법과정에서 이러한 법집행과정상 제기될 수 있는 변수를 모두 파악하여 무리하게 입법에 반영하려 한다면, 추후에 일어날 수 있는 예측 곤란한 변화에 적절히 대응하기 어려워 현실과 동떨어진 경직된 법규범이 될 수 있으므로, 일정한 범위에서 하위법령에 구체적 규정을 위임하는 것이다. 법령에서 구체적 규정사항을 하위법령에 위임하는 경우, 본칙에서 특정 규정의 구체적 사항은 하위법령(대통령령·부령)에서 정한다는 형식으로 위임하거나(주석16), 부칙의 시행일 규정에서 하위법령이 정하는 날부터 시행하도록 하는 경우가 있는 바, 본 연구에서는 후자의 경우에 한정하여 살펴보았다. 특정 법령(특히 법률)은 하위법령(시행령·시행규칙)의 마련 없이는 실제 법집행이 어려운 경향이 있다는 것은 위에서 언급한 것인 바, 어쩔 수 없이 하위법령이 마련되기 전에는 무작정 모법을 시행한다는 것은 별의미가 없으므로 하위법령이 마련되기를 기다려 동 하위법령이 입법완료 되었을 때 혹은, 동 법령이 규정하는 時期에 모법을 발효시키는 것이 행정공백을 줄이고 法的 安정性과 信賴性을 확보하기에 적합하다고 할 수 있다. 그러나, 이렇듯 상위법령의 시행을 하위 법령이 정하는 시기로 유보시키는 것은 만약의 경우, 하위법령이 마련되지 못하여 부단히 모법의 시행이 지체되는 결과를 초래할 수 있으므로 모법은 입법(제·개정)의 의의를 살릴수 없게 된다. 따라서, 앞의 입법례에서도 지적한 바와 같이, 하위법령에 시행일을 정할 것을 위임할 때에는 일부 조항으로 범위를 제한하고 일정한 기한을 정하여 위임하는 등, 한정적인 위임방식을 지키는 것이 바람직하다고 할 수 있으며, 법집행을 실제 담당하는 주무부처는 하위법령(시행령·시행규칙)을 조속히 정비하여 모법 집행상의 공백상의 공백을 최소화하여야 한다. 3. 施行日以前으로 遡及適用하는 경우의 問題點 법령의 시행일을 규정할 경우 事案에 따라서는 법령의 시행을 소급하여 적용할 필요가 있는 바, 법령의 부칙중 시행일규정에 법령의 공포일보다 소급하여 시행할 것을 규정한 입법례가 많다. 이렇듯 법령의 시행을 소급할 것을 규정한 경우에 과연 소급입법이 가능한가의 문제에 직면하게 된다(주석17). 遡及立法禁止의 原則은 여러 법령에서 규정하고 있는 바, 憲法 第13條第2項에서는 "모든 國民은 遡及立法에 의하여 參政權의 제한을 받거나 財産權을 剝奪 당하지 않는다"라고 규정하여 참정권의 제한이나 재산권을 박탈하는 소급입법을 禁하고 있으며, 刑罰不遡及의 原則을 규정함과 아울러 參政權·財産權·刑罰에 대한 遡及立法禁止의 原則을 闡明하고 있다. 또한, 소급입법금지의 원칙에 대한 大法院의 입장은 다음과 같으며, 일정한 범위내에서 소급입법을 制限的으로 인정하고 있고 소급입법금지의 원칙을 基本立場으로 하고 있다. 憲法上 遡及立法을 禁止하는 외에는 遡及立法禁止의 原則은 절대적인 입법원칙은 아니므로 사회적 경제적 이유에 의한 政策的 必要가 있거나 새로운 理念에 의한 制度의 改革上 必要가 있다는 현저하고 중대한 이유가 있는 경우에는 이를 인정할 수가 있다고 하더라도, 旣得權의 尊重이나 法的 安定을 도모하는 뜻에서 소급효있는 법의 입법은 제한되어야 한다. 위에서 살펴본 바와 같이 법령의 시행일을 소급하여 규정하는 경우에 대하여 일률적으로 평가할 수는 없는 바, 一般規定(형법이외의 사항을 규정하는 경우)을 遡及하여 施行日을 규정하는 경우와 刑罰을 遡及하여 施行日을 규정하는 경우로 나누어 살펴 볼 수 있다. 일반규정의 경우는 事案에 따라 相異하여 劃一的으로 볼 성질의 것이 아니며, 되도록 이면 따로 經過措置·適用例(주석18)를 두어야 하나 미처 두지 못하고 전적으로 시행일 규정에 의존하려 할 때 문제가 발생한다. 형벌규정을 소급하여 시행할 때, 制裁를 새로이 가하거나 加重하는 경우는 不可하고, 刑罰의 輕減·解除의 경우는 사안에 따라 가능하다고 보는 입장이 지배적이며 소급적용을 규정할 경우에는 신중을 기하여야 한다. 刑罰規定의 소급적용 여부에 관하여 刑法의 입장을 살펴보면, 刑法은 기본적으로 第1條第1項에서 "犯罪의 成立과 處罰은 行爲時의 法에 의한다"라고 규정하여 行爲時法主義와 遡及效禁止의 原則을 선언하고 있다. 형법에서는 행위시에 처벌법규가 없던 것을 事後立法에 의해 처벌하는 것이 罪刑法定主義의 내용인 소급효금지의 원칙에 위배되어 허용되지 않는다고 보고 있으며, 동 원칙은 事後立法에 의한 刑의 加重에도 적용된다고 보는 입장이 지배적 견해이다(주석19). 그러나, 형법에서 규정하는 行爲時法主義에 例外가 되는 사항이 있으며, 이는 소급효금지를 규정하는 행위시법주의가 기본적으로 行爲者를 위한 保護規範이기에 가능하다. 결국, 이러한 행위시법주의의 예외는 "輕한 法 遡及의 原則"을 등장시켰으며, 新法이 舊法보다 형벌의 處罰 强度에 있어서 輕한 때, 혹은 處罰法規가 없어진 때에는 신법을 소급하여 적용하도록 하고 있다. 형법 제1조제2항 "犯罪後 法律의 變更에 의하여 그 행위가 범죄를 구성하지 아니하거나 형이 구법보다 경한 때에는 신법에 의한다."라고 규정하고 있으며, 刑事訴訟法 제326조제4호 역시, 범죄후의 法令改廢로 형이 廢止되었을 때 免訴判決을 하도록 하고 있다. 위에서 살펴본 바와 같이 일정한 한도내에서는 소급효 있는 입법이 가능하나 소급입법을 원칙적으로는 허용하지 않음이 일반적 경향이라고 할 수 있다. 이렇듯 소급입법금지의 원칙의 예외가 되는 소급효를 규정한 입법례가 각종 행정법령에서 발견되는 바, 행정법령에서 소급효를 인정한 입법례로는 다음과 같은 것을 들 수 있다. 1) 도로교통법시행규칙(내무부령 제542호, 1991. 9. 4)부칙 ①(시행일) 이 규칙은 공포한 날부터 시행하되, 1991년 7월 3일부터 적용한다. 다만, 제61조제2항의 개정규정은 1993년 1월 1일부터 시행한다. ○ 도로교통법(법률 제4369호, 1991. 5. 31)부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포후 60일이 경과한 날로부터 시행한다. ○ 도로교통법시행령(대통령령제13435호, 1991. 7. 30)부칙 제1조(시행일) 이 영은 1991년 7월 31일부터 시행한다. 2) 교통사고처리특례법시행령(대통령령 제10864호, 1982. 7. 9) 本則 : 제6조(법 제4조 내지 제6조의 시행일)법 제4조 내지 제6조의 규정은 1982년 6월 30일부터 시행한다. 附則 : 이 영은 1982년 6월 30일부터 적용한다. ○ 交通事故處理特例法(법률 제3490호, 1981. 12. 31)附則 ①(施行日) 이 法은 1982年 1月 1日부터 施行한다. 다만, 第4條 내지 第6條의 規定은 이 法 公布日로부터 6月이내의 범위안에서 大統領令으로 정한다. 입법례(2)는 母法에서 제4조 내지 제6조 규정에 대해 大統領令에 委任한 것을 동 施行令이 7월 9일 공포되어 모법의 期間制限(6월이내)의 範圍內인 6월 30일로 소급 적용할 것을 시행일규정에 둔 것이다. 앞서 정리한 입법례와는 다르지만 사안에 따라서 다양하게 소급적용을 규정한 입법례가 있고, 각 법령의 사안(制·改定 당시의 立法狀況, 사회·경제적 여건, 규율하고자 하는 대상등)에 따라 다양하게 나타나고 있으며, 행정의 효과성을 달성하고 국민의 권익향상을 도모하기 위해서는 반드시 遡及立法禁止의 原則만을 固守할 수는 없다. 이렇듯 소급시행의 필요성이 분명한 경우에는 소급효 있는 시행일규정이 바람직할 수 있겠으나, 경우에 따라서는 시행일 규정이 行政便宜를 위해서 소급시행을 규정하는 수도 있는 바,이는 母法의 규정에 어긋날 뿐만 아니라 國民의 權益을 해할수도 있으므로 止揚해야 할 것이다. 또한, 소급효있는 시행일규정을 마련할 경우하는 모법에서 기준을 정하여 명확히 범위를 제한하고, 하위법령에서는 모법에서 정한 한도내에서 소급적용하여 시행할 것을 규정해야 한다. Ⅳ. 提言 위에서 살펴본 바와 같이 시행일규정은 본칙의 규정도 아닌 부칙의 규정에 불과하나, 개별 법령에서 차지하는 중요도에 있어서는 결코 坐 할 수 없는 부분을 차지한다. 앞에서도 언급한 바와 같이 제 아무리 본칙의 내용이 충실하더라도 시행일 규정에서 시행기일을 잘못 정하면 본칙의 내용이 적절한 시기에 발효될 수 없는 바, 입법과정에서 가장 중요한 마무리 작업이라고 할 수 있다. 위에서 정리한 입법례들 중에서 가장 문제가 되는 사항은 앞서 검토한 바와 같이 ①모법에서 하위법령을 정비할 수 있는 시간적 여유를 주지 않음으로써 하위법령이 정비되지 않고 모법이 의도한 시기에 적절히 발효되지 않아 여러가지 문제점이 발생하고, ②모법에서 유예기간을 정하여 시행일을 규정한 경우에 하위법령이 유예기간내에 모법의 규정과 관련한 사항을 새로이 규정하지 못하고 유예기간을 도과하여 정비가 완료된 경우에 문제가 발생하는 바, 하위법령의 정비가 이루어지지 않았을 때의 모법집행상의 공백을 어떻게 처리할 것인가의 문제가 발생하며, ③법령에서 공포일보다 소급하여 시행일을 규정할 경우 형벌규정과 그 이외의 규정으로 나누어 살펴볼 수 있는 바, 행정편의주의적 사고에 의해서 시행일을 정할 경우에는 문제가 발생할 수 있다. 앞에서 지적한 문제점들로 인하여 사안에 따라서는 국민의 권익을 해하게 되고 국가적 손실을 초래할 수 있으므로 입법과정에서 위의 사항을 항시 염두에 두고 문제가 발생할 소지를 미연에 방지하여야 한다. 법령의 시행일을 정할 때에는 되도록이면 공포후 즉시 시행하는 규정은 삼가하고, 하위법령의 정비가 필수적으로 수반되어져야 할 경우에는 충분히 유예기간을 정함으로써 하위법령이 미처 정비되지 못하여 행정공백이 초래되는 사태를 미연에 방지하며, 하위법령에 시행을 위임할 경우에는 하위법령에서 시행을 부단히 늦추지 못하도록 일정한 制限(기간·규정대상)을 두어 위임하도록 하여야 한다고 본다. 법령을 입안하는 작업은 국가의 정책을 明文에 의해 구체화하는 작업이고 국가의 諸行爲를 규제하며 국민의 권리 의무관계를 규정하는 중요한 작업이라고 할 수 있는 바, 입법과정에서는 되도록이면 다방면에 대하여 신중히 고려할 필요가 있음은 주지의 사실이다. 특히, 시행일규정은 부칙에서 규정되는 내용이지만 엄연히 법령의 일부분을 이루는 조항으로서 지켜져야 할 규정이라고 할 수 있고, 자칫 시행일을 잘못 규정하거나 규정된 시행일을 지키지 못하면 국가행정력의 낭비와 국민의 권익이 손상되므로 신중하게 다루어야 한다. (법제기획관실 행정사무관) 1) 공포일이 문제가 되는 것은 그것이 시행일 또는 시행일을 정하는 始期가 되기 때문인데, 관보 또는 법령을 게재한 신문이 발행된 날이 언제이냐를 정하는 것이 문제이다. 이에 대한 학설로는 官報日字說(官報日附日零時說), 印刷完了時說, 發送節次完了時說, 最初構買可能時說, 地方分布時說등이 있으나, 判例와 通說은 最初構買可能時說을 지지하고 있다. 따라서 官報의 公布時點은 관보가 서울 중앙보급소에 도달하여 일반국민이 이를 구독하고자 원하면 그것이 가능한 상태에 놓인 최초의 시점이라고 할 것이다. 과거 정부의 입장은 官報日附日零時說이라고 하지만, 현재의 입장은 판례에 따르도록 하고 있는 것으로 보인다. 尹長根, 법제연구총서, 法制, 1993. pp. 187-188, 참조 2) 두 법의 규정은 補充的 例示規定으로서의 성격을 지니며, 오늘날 각 법령별로 시행일에 대한 규정을 마련치 아니한 예는 거의 찾아볼 수 없다. 3) 국회법(제4385호, 1991. 5. 31) 부칙의 시행일 규정은 특정사건과 연계하여 시행하는 경우와 시행일을 개정부분간 달리하는 사례등 두가지 유형에 모두 속하는 것으로 분류할 수 있다. 4) 법률일때는 "법"으로 대통령령(혹은 총리령)일때는 "영"으로, 부령(시행규칙)일때는 "규칙"으로, 대법원규칙 감사원규칙 등은 "규칙"으로 주로 표기하나 표현의 편의상 '법'으로 표기한 것이다. 5) 대표적인 예로는 헌법이 있으며, 헌법은 제헌헌법이래 8차 개정헌법까지 공포한 날부터 시행하도록 규정되었고 현행 헌법은 특정일(1889년 2월 25일)부터 시행하도록 규정하고 있다. 6) 입법례, 勤勞基準法 (법률 제4099호, 1989. 3. 29)은 부칙중 시행일규정에서 "공포한 날부터 시행한다"고 규정하였는 바, 제42조의 週間勤勞時間 규정을 시행할 경우에는 월요일부터 적용하여 시행함이 적당하나, 공포일인 1989년 3월 29일(수요일)부터 시행하도록 규정하여 예상치 못한 문제가 발생하였다. 7) 피할 수 없는 급박한 사유는 단순히 행정의 편의에 의해 자의적으로 판단할 것이 아니라, 제한된 범위내로 한정하여 해석하고자 한다. 헌법 제37조제2항에서는 국민의 권리를 제한할 경우에 "국가안전보장 질서유지 공공복리를 위하여"라는 규정을 두었는 바, 동 규정을 기본규범으로 하여 적용범위를 제한하려는 노력이 필요하다. 8) 민법의 기간계산에 대한 규정은 初日不算入의 原則(민법 제157조)을 정하고 있는데, 행정법령중에는 초일을 산입하는 특별규정을 둔 경우가 있으며, 그 一例로 민원사무처리규정 제4조는 "이 영에서 민원사무의 처리기간의 계산에 있어서는 초일을 산입한다"고 규정하고 있다. 尹長根, 期間計算規定에 관한 硏究, 법제연구총서, 법제처, 1993, 참조 9) 이에 해당하는 입법례로는 ①1월1일부터 시행하는 입법례는 地方讓興金法(제4720호,1990. 12. 31)', ②3월 1일부터 시행하는 입법례는 ‘印鑑證明法 (제4315호, 1991. 1. 14)'등이 있다. 10) 관공서의공휴일에관한규정(대통령령제13155호, 1990. 11. 5. 전문개정)본칙 제2조(공휴일) 관공서의 공휴일은 다음과 같다. 다만, 재외공관의 공휴일은 우리나라의 국경일과 주재국의 공휴일로 한다. 1. 일요일 2. 국경일 (중 량) 11. 기타 정부에서 수시 지정하는 날 공휴일에 대한 다소의 논란은 있으나, 실무적으로는 관공서가 휴무하는 날을 공휴일로 보는 것이 일반적 견해이다.(입법례 : 어음法(법률 제1001호, 1962. 1. 20)부칙 "제81조(휴일의 意義) 本法에서 휴일이라 함은 국경일, 공휴일, 일요일, 其他의 一般休日을 이른다") 11) 地方讓與金法(제4270호, 1990. 12. 31)에서는 시행일을 91년 1월 1일로 규정함으로써, 공포후 다음날을 시행일로 규정하고 있다. 12) 풍속영업의규제에관한법률(법률 제4337호, 1991. 3. 8)은 시행일에 유예기간(공포후 3월 경과후)을 두었으나, 동법시행령에는 1991년 6월 9일부터 시행한다고 규정되어 있다. 13) 대개의 경우는 법률의 시행일을 대통령령(시행령)에 위임하고 있으며, 요즈음은 법령 전체의 시행일을 하위법령에 위임하는 입법례가 많지 않고, 과거의 입법례에서만 주로 볼 수 있다. 14)동 입법례는 모법에서 제4조-제6조규정에 대해 대통령령에 위임한 것을 동 시행령이 7월 9일 공포되어 모법의 기간제한(6월이내)의 範圍內인 6월 30일로 소급적용할 것을 시행규정에 둔 것이다. 15) 한시법에서는 유효기간이 만료되더라고 사안에 따라서는 종전 규정에 의해 규정되는 사실이 계속 진행중이거나, 종전규정에 의한 효력을 지속시킬 필요가 있을 때는 경과조치를 두어 명확하게 할 필요가 있다. 16) 입법례 : 藥師法(법률제1491호, 1963. 12. 13)본칙 제6조(제조업의 허가등)⑥…(중략)… 臨床試驗用 醫藥品을 製造하여 臨床試驗을 하고자 하는 때에는 保健社會部令이 정하는 基準에 의하여야 한다. 제7조(藥師國家試驗) ②藥師國家試驗에 관한 事項은 大統領令으로 정한다. 17) 소급입법금지의 원칙과 관련된 법원칙으로 法律不遡及의 원칙이 있는 바, 법은 시행한 날부터 효력을 발생하며 施行期日 이전에 발생한 사항에는 소급하여 적용되지 아니함을 원칙으로 한다. 이 원칙은 法律生活의 안정과 旣得權尊重의 요구에 의해서 성립된 원칙인 바, 만일 法의 遡及效를 인정한다면 法的 安定性을 害하고, 국민에게 不安感과 법에 대한 不信感을 일으키게 할 염려가 있기 때문이다. 결국, 遡及效禁止의 原則(法律不遡及의 原則)은 법해석상의 원칙으로 일찍부터 확립되어 왔으며 입법상의 원칙은 아니라고 할 수 있지만, 遡及立法禁止의 원칙에 法的 土臺를 제공하는 原則이라 할 수 있다. 18) 過用例란, 부칙에서 시행일을 규정하여 그 시행일부터 시행해야 하지만, 구체적인 적용에 있어서는 적용될 대상이 지속적으로 진행되는 사항일 경우에는 적용대상 적용시점 신법과 구법간의 적용상의 한계등을 확실히 하기 위해 특정하여 규정할 필요가 있을 경우, 부칙에서 따로 조문을 두어 규정하는 것이다. 동 규정은 주로 조세관련법에서 볼 수 있으며, 적용시점을 특정하는 경우와 적용대상을 특정하는 경우로 나누어 볼 수 있다. 19) 참고. 李在祥, 刑法總論, 博英社, 1992, 서울, pp. 15-19