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지방자치단체의 종류와 관할구역 김 용 진 Ⅰ. 머리글 Ⅱ. 지방자치단체의 형성 Ⅲ. 우리나라 지방제도의 발전 1. 고대국가시대 2. 통일신라시대 3. 고려시대 4. 조선시대 5. 일제시대 6. 미군정시대 Ⅳ. 광역지방자치단체 1. 특별시 2. 직할시 3. 도 Ⅴ. 기초지방자치단체와 소속조직 1. 시 2. 군 3. 자치구 4. 읍·면 5. 동·리 6. 구 Ⅵ. 특별지방자치단체 1. 특별지방자치단체의 문제점 2. 지방자치단체조합 Ⅶ. 지방자치단체의 관할구역등 1. 지방자치단체의 관할설정 2. 기타 지방조직의 관할설정 Ⅷ. 맺는말 Ⅰ. 머리글 1995년 6월 30일까지 지방자치단체의 장의 선거를 실시하도록 함에 따라(주석1) 1961년 5월 5.16으로 지방의회가 해산되고(주석2) 지방자치가 명목상으로만 존재하게된 후(주석3), 1988년 4월 지방자치법의 전면개정 및 1991년 상반기 각급 지방자치단체의회의 선거를 거쳐 진정한 의미의 지방자치가 실시될 수 있게 되었다고 본다. 이제 본격적인 지방자치제의 실시를 앞두고 지방자치제를 고찰하고 그 의미를 검토하는 것은 의미있는 일이라 할 것인바, 이 글에서는 지방자치제의 기본골격을 이루는 지방자치단체의 종류와 관할 구역을 검토하여 보기로 한다. Ⅱ. 지방자치단체의 형성 어느 정도 규모의 면적 및 인구를 기준으로 지방자치단체를 형성하여 지방자치제를 실시할 것인가에 관한 객관적이고 획일적인 기준은 존재할 수 없고, 현실적으로는 자연적인 지형, 역사적·문화적 배경, 경제활동의 영역, 통치의 편의등에 따라 일정한 구역이 설정되고, 그 구역이 법인격을 부여받아 그 주민이 당해 지역사무를 스스로 결정·집행하는 지방자치제를 실시하는 것은 어느 나라에서나 마찬가지이다. 이에 따라 국가마다 각기 다른 지방자치단체의 종류와 단계를 갖고 있다. 예를들면 우리나라는 시·도의 광역지방자치단체와 시·군·구의 기초지방자치단체의 2단계 지방자치단체를 가지고 있으나, 뉴질랜드·말레지아는 1단계, 프랑스·이태리·필리핀은 3단계이고, 그외의 대부분의 국가는 우리나라와 같이 2단계구조를 가지고 있다. 한편 많은 국가에서 기초지방자치단체의 규모를 인구 1만명미만으로 하는 경우가 있으나 우리나라의 경우 비교적 기초 지방자치단체의 규모가 큰 편이다. 그러나 교통·통신의 발달로 주민의 생활권이 확대되고 광역행정의 수요가 확대됨에 따라 영국·일본에서 보는 바와 같이 기초지방자치단체를 통폐합하여 그 규모를 확대시켜가고 있는 추세라는 점에서는 우리의 제도가 바람직한 형태를 취하고 있다고 볼 수 있다. Ⅲ. 우리나라 지방제도의 발전 우리나라의 지방자치제가 1949년 지방자치법의 제정에 따라 출범하였다고 보아야 하므로(주석4), 그 이전의 지방제도를 지방자치제와 직접 연관시킬 수는 없을 것이다. 그러나 현실적으로 지방자치제가 시행될 때 종전의 지방행정구역을 기준으로 지방자체단체를 구성하였으므로 종전의 지방제도를 고찰하는 것은 지방자치제의 이해를 위하여 필요하다고 본다. 1. 고대국가시대 부족연맹을 모체로 하여 국가형태를 갖춘 고구려·백제·신라의 초기지방조직으로 나타나는 것은 部이다. 본래는 那였으나 중국식 표현인 部로 바뀐 것으로 이는 건국의 주체인 부족을 나타내는 것이다. 이들 부는 다른 지방민에 대하여 우월적 지위를 누리면서 부내의 일을 어느 정도 자율적으로 결정하였다. 물론 중앙정부의 권한이 강화되면서 部가 그 권한이 축소되고 部의 주요인사가 중앙으로 이주하여 귀족층을 형성하는 현상이 발생하였다. 물론 중앙정부와 부간의 관계는 그 힘의 정도에 따라 상호보완 의존하거나 대립하면서 그들간의 관계가 형성되었을 것이다. 뿐만 아니라 部의 아래에는 그 보다 작은 수개의 部 즉 部內部가 있었다는 것은(주석5) 씨족사회가 부족사회로, 부족사회가 부족연맹으로, 부족연맹이 고대국가로 발전되면서 종전의 정치조직이 나름대로의 자율권을 갖고 있었다는 사실을 나타내는 것이라고 할 수 있다. 그러나 후기에는 중국식의 州가 설치되었다. 2. 통일신라시대 통일후 신라의 영토는 급격히 확대되었다. 이에 효과적으로 지방으로부터 세입을 확보하고 과거 고구려 및 백제계 주민을 통제하는 것이 중요하였다. 이에 神文王7년(687년)에 9주·5소경제도를 확립하여 沙伐州(상주), 軟良州(양산), 淸州(진주), 漢山州(광주), 首若州(춘천), 熊川州(공주),河西州(강릉),完山州(전주),武珍州(광주)와 金官京(김해), 中原京(충주), 北原京(원주), 西原京(청주), 南原京(남원)을 두고, 주의 밑에 117군, 293현을 두었는 바, 통일신라시대의 주는 삼국시대의 주가 이동과 폐지·설치를 반복한 것에 반하여 고정된 지방행정구역의 성격이 강한 것이었다. 3. 고려시대 고려는 기본적으로 호족들의 연합으로 성립된 국가였다. 따라서 고려초기에 왕권은 약하여 지방을 효과적으로 통제할 여지가 없었다. 그후 6대 성종2년(983년)에 12목을 설치하였고, 성종 14년(995년)에는 10도를 두었으나 이들 조직에 상주하는 지방관을 두지 못하고 안찰사등이 수시로 당해 지역을 순찰하여 당해 지역의 토호들을 감독하게 하였다. 그러나 현종(1009-1031)때 이르러 5도양계제가 확립되고 따로 4경을 두었는 바, 5도(양광·경상·전라·교주·서해)에는 안찰사, 양계(동계·서계)에는 병마사, 4경(개경·서경·동경·남경)에는 유수를 두었는 바, 실제로 군·현까지 중앙에서 관리를 파견하여 통치하도록 하였다. 4. 조선시대 성종2년(14기)에 경국대전이 완성되고 이에 따라 지방제도도 확정되었는 바 8도를 두고 그 밑에 부·대도호부·목·도호부·군·현을 두었는 바, 성종 2년당시는 4부, 4대도호부, 20목, 44도호부, 82군, 175현이었으나 시대의 변천에 따라 그 증감이 있었다. 도에는 관찰사(감사), 부의 부윤(부사), 대도호부에 대도호부사, 목에 목사, 도호부에 도호부사, 군에 군수, 현에 현감등을 두되 모두 중앙에서 파견하였다. 그러나 1895년 5월 칙령제98호에 의하여 8도제가 폐지되고 23부 336군제가 실시되었는 바, 종전의 부·목·군·현을 모두 군으로 통일한 것이다. 그러나 이 제도는 1년밖에 시행되지 못하고 1896년 8월 13도·7부·1목·329군제가 실시되었고 도에는 관찰사, 부(廣州·개성·강화·인천·동래·덕원·함흥)에는 부사, 목(제주)에는 목사, 군에는 군수를 두었다. 5.일제시대 한일합병후 일제는 중앙의 직할이던 한성부가 개칭되면서 경기도의 소속으로 바뀌고 면제를 실시하여 면·坊·社등 다양한 명칭으로 불리우던 최일선 행정조직을 면으로 통일하고 면장이라는 책임자를 임명하였으며, 1915년에는 島制가 실시되어 종전의 울릉·제주군을 島로 하였는 바 이는 도서지역의 특성상 경찰업무까지 관장하는 島司를 두어 통치하기 위한 것이었다. 6. 미군정시대 1946년 7월 濟州島가 道로 승격되었다. Ⅳ. 광역지방자치단체 일반적으로 특별시·직할시·도를 광역지방자치단체로 불리우고 있으나 상급지방자치단체라고도 불리우고 있다. 그러나 법령에서는 이러한 용어를 사용하지 아니하고 단지 특별시·직할시·도를 정부의 직할하에 있는 지방자치단체로, 시·군·자치구를 특별시·직할시·도의 관할구역안에 있는 지방자치단체로 규정하고 있을 뿐이다.(법 제3조제2항). 광역지방자치단체라고 하더라도 직할시의 경우는 군과 비교하여 그 면적에 있어서 절대적으로 크다고 할 수 없어 광역지방자치단체라는 용어가 정확할 수 없고, 상급지방자치단체라 하면 하급지방자치단체의 존재를 전제로 하는 것이나 지방자치단체는 독립된 법인격을 가진 독립적인 조직이며 그 상호간에 상하관계가 있는 것은 아니므로(주석6) 상급지방자치단체라는 용어도 정확한 표현이라 할 수 없으나 이 글에서는 편의상 특별시·직할시·도를 광역지방자치단체로, 시·군·자치구를 기초지방자치단체로 부르기로 한다. 1. 특별시 특별시라는 용어는 1946년 8월 15일 광복1주년을 맞아 서울특별시헌장이 공고됨에 따른 것이다. 곧 9월에는 군정법령제106호로 "서울특별시의설치"가 공포되어 서울특별시가 경기도에 분리되어 정부의 직할하에 있게 되었다. 그 후 1949년 7월 지방자치법이 제정되면서 광역지방자치단체의 종류로 "도와 서울특별시"가 규정됨에 따라 특별시는 서울이라는 수도의 소재지에 한하여 인정되는 지방자치단체임이 명백하여졌다.(주석7) 그러나 1988년 4월 지방자치법은 광역지방자치단체의 종류로 "특별시·직할시·도"를 규정하였으나 법률조문상으로는 특별시·직할시·도가 어떻게 구분되는가에 관한 규정은 없다. 그러나 많은 국가에서 수도의 행정에 관하여는 다른 지역과 다른 조치를 취하고 있다. 수도인 지역은 다른 지역과 달리 당해 지역의 주민뿐만 아니라 다른 지역의 주민도 상당한 이해관계가 있고, 특히 우리나라에서는 정치적으로 뿐만 아니라 경제등 다른 분야에서도 상당한 비중을 차지하고 있기 때문에 특히 그러하다. 어쨌든 특별시는 직할시와 함께 그 지역의 대부분이 인구밀집지역이라는 점에서는 도와 구분되고, 특별시와 직할시는 비록 같은 인구밀집지역으로 구성된 정부 직할의 지방자치단체라고 할 수 있으나 특별시는 수도의 도재지라는 점에서 직할시와 구분된다 할 것이다. 그러나 법령상으로는 특별시와 직할시가 큰 차이가 없고 단지 법 제161조에서 서울특별시의 경우에는 수도로서의 특수성을 고려하여 법률로 특례를 정할 수 있도록 되어 있고 이에 따라 서울특별시행정특례에관한법률(1991년 5월)로 서울특별시의 조직·일반행정운영 및 광역행정운영에 관하여 11가지의 특례를 정하고 있다.(주석8) 2. 직할시 우리나라에서 직할시라는 용어가 최초로 사용되게 된 것은 1962년 11월 부산시정부직할에관한법률을 제정하여 부산시를 정부직할에 둔다고 규정함에 따른 것이다. 물론 이 법률에서도 직할시라는 용어는 사용되지 아니하고 다만 부산이라는 시는 경상남도의 관할 구역안에 두지 아니하고 정부의 직할하에 둔다고 한 것이나 편의상 직할시라는 용어가 쓰인 것이다. 그러나 1981년 4월 대구직할시및인천직할시설치에관한법률에 의하여 대구시 및 인천시가 직할시라는 공식명칭을 얻게 되었으나(주석9) 직할시가 지방자치단체의 종류로 규정된 것은 1988년 4월 지방자치법의 개정에 의하여서이다. 그러나 정부는 1994년 11월 지방자치법중개정법률안을 국회에 제출한 바 이에는 직할시를 광역시로 개칭하는 내용이 포함되어 앞으로 직할시라는 명칭이 사용되지 않게 될 것으로 보인다. 이는 직할시라는 명칭이 정부의 직할에 있는 대도시라는 뜻이므로 특별시도 직할시로 볼 수 있기 때문에 개칭하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 특별시도 그 면적이 넓다는 점에서 광역시가 반드시 바람직한 용어인가에 대하여는 논란이 있을 수 있다. 3. 도 정부직할의 최광역 지방자치단체가 도이다. 지방자치제가 실시되기 전에도 정부가 직접 관할하는 최광역지방구역은 국가형태가 존속하는 한 있게 마련이나 우리나라에서 도라는 명칭이 최초로 사용된 것은 고려성종(995년)때이다. 당의 제도를 모방하여 전국을 10도로 나누고 도에는 중앙에서 안찰사등을 수시로 보내여 순찰하도록 한 것이었다. 이후 10도제는 5도양계제도로 바뀌고 조선조에 들어와 태종13년(1413년)에는 8도제로, 1895년에는 23府部로, 1986년에는 13도제로 변경되다가 1946년 법령제94호에 의하여 제주도가 전라남도로 부터 분리되어 14도제(남한 9도)가 확립되었다. Ⅴ. 기초지방자치단체와 소속조직 제4장에서 살펴본 바와 같이 기초지방자치단체라는 용어도 반드시 정확한 용어라 할 수는 없으나 편의상 이용어를 사용하기로 한다. 1949년 9월 지방자치법에 의하여 시·읍·면이 기초지방자치단체가 되었다. 이에 따라 종전의 읍·면의 상급조직으로 되어 있던 군은 독립된 법인격을 갖지 못하고 도와 읍·면사이의 단순한 행정기관이 되었다. 그러나 읍·면은 그 인구가 지나치게 적어 독립된 지방자치단체로서의 기능을 할 수 없다는 점에서 1961년 9월 군이 지방자치단체가 되고 읍·면은 군의 단순한 소속행정기관이 되었다. 1988년 4월 지방자치법의 개정으로 특별시·직할시에 설치되어 있던 구가 지방자치단체가 되었다. 1. 시 도시지역의 기초지방자치단체인 시의 연원이 무엇인가에 대하여는 각기 다른 의견이 있을 수 있으나 지금과 같은 시의 형태가 행정조직이 된 것은 1896년 13도제가 실시되면서 도 밑에 7府 1牧·329郡을 두었는 바 府가 바로 현재의 시라 할 수 있다.(주석10) 1949년 9월 지방자치법이 제정되면서 府를 시로 개칭하였고 이 제도는 현재에 이른다. 한편 1994년 4월 지방자치법의 개정으로 도농복합형태의 시를 인정함에 따라 상당히 넓은 비도시지역도 시의 일부가 될 수 있도록 하여 현실적으로 시가 광역화할 수 있도록 하였다. 2. 군 비도시지역의 기초지방자치단체인 군이라는 명칭은 중국의 漢이 우리나라의 북부지방에 4군을 설치함에 따라 우리나라의 역사에 나타나고, 삼국사기지리지에도 고구려·신라가 군현제를 실시하였다는 기록이 나타나며 이러한 제도는 통일신라·고려를 거쳐 조선때에도 군이라는 명칭이 사용되었으나 지금과 같은 제도로 확립된 것은 1895년 8도가 23府로 개편되면서 종전의 府·대도호부·목·도호부·군·현을 통털어 군이라는 명칭으로 통일하였다가 이듬해 제13도제가 실시되면서 군에서 도시지역을 부로 분리시킨 것이라 할 수 있다. 그러나 앞에서 기술한 바와 같이 1949년 9월 지방자치법의 제정당시 군은 지방자치단체로 인정받지 못하여 그 중요성이 감소 되었으나 1961년 지방자치에관한임시조치법 및 1988년 지방자치법개정에 의하여 지방자치단체의 지위를 부여받았다. 군은 도의 관할구역에만 두고 있으나 1994년 11월 정부가 국회에 제출한 지방자치법중개정법률안에 의하면 광역시(현재의 직할시)에도 둘 수 있게 하고 있다. 3. 자치구 1988년 4월 지방자치법개정에서 가장 획기적인 내용은 특별시·직할시의 구를 지방자치단체로 한 것이다. 인구가 일정한 규모를 넘는 시는 그 행정의 편의를 위하여 출장소 또는 구라는 하급행정기관을 유지하고 있었는데 특별시·직할시의 구의 경우에 법인격을 인정받아 지방자치단체가 된 것이다. 그러나 자치구는 시·군에 비하면 그 업무의 범위가 좁을 수 밖에 없으며(주석11), 자치구의 주민은 당해 지역사회에 인구가 밀집되어 있고 특별시·직할시의 구역이 도에 비하여 협소하여, 자치구의 주민이라는 의식도 높지 않다는 문제가 있다. 그럼에도 불구하고 자치구제가 실시되게 된 것은 역설적으로 지방자치제를 지연시키려는 노력이 있었기 때문이라는 주장이 가능하다.(주석12) 1980년 헌법이 대통령선거를 선거인단에 의한 간접선거로 하였고 1985년 2월 제12대 국회의원선거후 대통령 직접선거에 관한 국민적인 주장이 강력히 대두하자 대통령직선제주장을 무마하기 위한 수단의 하나로 주민들에게 지방선거에 참여할 수 있는 기회를 주자는 대안(주석13)이 제안되었고, 당시의 헌법 부칙이 지방의회는 지방재정자립도를 감안하여 순차적으로 구성한다고 규정하고 있었는데,(주석14) 이를 재정자립도가 높은 특별시·직할시·도의 경우는 지방의회의 구성을 최대한 미루고 재정자립도가 낮은 기초지방자치단체는 우선 지방의회를 구성하려고 하였으나 특별시·직할시의 경우에는 도의 경우와 달리 관할 구역안에 지방자치단체가 없기 때문에 자치구를 인정하여 특별시와 직할시의 지방의회는 구성을 유예하는 수단으로 지방자치법의 준비가 이루워졌다는 주장(주석15)이 가능하다는 것이다. 물론 대통령선거를 간선제로 유지하려는 노력은 무산되어 직선제 헌법이 채택되고 지방자치법도 1988년 개정되면서 시·군·자치구지방의회는 1989년 4월까지, 시·도의회는 시·군·자치구의 구성일로부터 2년째 구성하도록 하였다가 이를 두 차례 연기하여 결국 1991년 6월 30일까지 시·도 및 시·군·자치구의회가 모두 구성되게 되었다. 4. 읍·면 면은 坊·社등과 함께 조선조에서 몇개의 마을을 묶어 관명을 하달하는 반자치적인 성격을 띄고있었으나 제도적인 조직이 아닌 사실상의 조직이었다. 그러나 일제는 효과적인 주민통제를 위하여 1910년 10월 "면에관한규정"을 제정하여 종전의 다양한 명칭의 조직을 면으로 통일하고 1914년에는 대규모 면의 통폐합으로 4322개의 면을 2518개로 줄여 지금과 같은 형태를 갖추었다. 1917년에는 총독부령제1호 "면제"에 의하여 면중 규모가 큰 것은 지정면으로 하였는 바 이 지정면이 읍의 전신이다. 1913년에는 조선총독부제령제11호 "읍·면제"에 의하여 지정면이 읍으로 바뀌었다. 1949년 지방자치법의 제정으로 읍·면은 지방자치단체가 되었으나 1961년 지방자치에관한임시조치법에 의하여 지방자치단체의 지위를 잃고 단순한 군의 하부소속행정기관이 되었다. 읍과 면은 읍이 인구2만이상이거나 군이 소재하는 지역이어야 하고 어느 정도 도시화가 이루워져야 한다는 점에 반하여 면은 그러한 제한이 없다. 이러한 규모상의 차이로 읍은 시와 함께 당연히 도시계획구역에 포함되나 면지역은 특별히 인정되는 경우에 한하여 도시계획구역에 포함되며,(주석16) 담당공무원의 정원산정의 기준등에 차이가(주석17)있는 등 몇개의 제도에서 차이가 인정되고 있다. 5. 동·리 최하부 지방행정기관은 도시지역에서는 동, 도시지역이 아닌 곳은 리이다. 그러나 현실적으로 리장은 명예직으로 되어 있어 성격을 달리한다. 동·리가 제도적인 기틀을 갖춘 것은 1917년 총독부제령제1호 "면제"에 비롯된 것이라고 하나 조선조에 주민들의 반자치조직으로 浦·坪·村·鄕·동·리등 다양한 형태의 조직이 존재하였다고 한다. 6. 구 각 지방조직은 그 인구가 많거나 관할구역이 넓어 교통등에 문제가 있는 경우 출장소를 설치하나 대도시의 경우는 구를 설치하거나 출장소를 구로 승격시켜왔다. 앞에서 기술한 바와 같이 특별시·직할시의 구는 자치구로 지방자치단체가 되었으나 50만 이상의 시에 설치되어 있는 구는 단순한 시의 하부소속행정기관으로 남아있다. 대도시의 행정편의를 위하여 설치된 행정기관은 1914년 9월 서울에 4개의 출장소를 설치한 것이 처음이며 구는 1943년 6월 총독부령 제163호로 출장소에 갈음하여 종로·중·동대문·용산·성동·영등포·서대문의 7개의 구를 설치한 것이 최초이다. 1949년 지방자치법의 개정으로 서울특별시와 50만이상의 시에 구를 두도록 하였고 (동법 제145조), 1988년 지방자치법의 개정으로 특별시·직할시의 구가 자치구가 됨에 따라 동법제3조제3항은 특별시·직할시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치구 아닌 구를 둘 수 있도록 명시하였다(동법 제3조제3항). Ⅵ. 특별지방자치단체 지방자치법제2조제3항, 제4항은 특별시·직할시·도·시·군·자치구외에 특별한 목적을 수행하기 위하여 필요한 경우에는 특별지방자치단체를 설치하되, 특별지방자치단체의 설치·운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 규정하도록 하고 있다. 한편 지방자치법제8장제3절(제149조 내지 제154조)에서도 지방자치단체조합에 관하여 규정하고 있고 일본에서는 특별지방자치단체의 종류의 하나로 지방자치단체조합을 규정하고 있고(주석18) 이의 영향으로 우리나라에서도 지방자치단체조합을 특별지방자치단체로 분류하는 경우가 많아 과연 지방자치법에 의한 특별지방자치단체를 어떻게 해석할 것인가에 관하여 논란의 여지가 있다. 이에 우리나라의 특별지방자치단체제도의 문제점을 고찰하고, 지방자치단체조합에 관하여 검토하여 보기로 한다. 1. 특별지방자치단체제도의 문제점 앞에서 살펴본 바와 같이 우리의 지방자치법이 특별지방자치단체의 관하여 그 설치와 운영을 모두 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 또 다시 지방자치단체조합에 관하여 따로 규정함에 따라 특별지방자치단체의 개념에 관하여 논란의 여지가 있을 수 있으나 이 문제에 관하여는 朴鈗炘교수만이 의견을 제시하고 있다. 朴교수는 특별지방자치단체는 주민을 구성요소로 하는 좁은 의미의 특별지방자치단체와 주민을 구성요소로 하지 않는 특별지방자치단체로 구분되고 지방자치법제2조제3항의 규정에 의한 특별지방자치단체는 좁은 의미의 특별지방자치단체를 말하며, 지방자치단체조합은 넓은 의미의 특별지방자치단체라 할 수는 있으나 좁은 의미의 특별지방자치단체라 할 수는 없다고 한다.(주석19) 그러나 이런 설명으로 특별지방자치단체와 관련하여 논란의 여지가 완전히 없어 지는 것은 아니다. 첫째 특별지방자치단체의 설치·운영에 관하여 모두 대통령령으로 정하도록 위임한 문제이다. 특별지방자치단체도 다른 지방자치단체와 같이 권리·의무의 주체가 되고 복잡한 법률문제가 야기할 수 있는데 모든 것을 대통령령에 위임하고 있으나 현실적으로 대통령령(지방자치법시행령)에서는 아무런 규정을 두고 있지 아니하고 있다는 것이다. 이는 일본의 지방자치법이 특별지방자치단체에 관하여 상세한 규정을 두고(주석20)있는 것에 비하면 특별지방자치단체에 관하여 아무런 규정도 두고 있지 아니하다고 볼 수도 있다. 둘째 주민을 구성요소로 하는 좁은 의미의 지방자치단체가 지방자치법 제2조제3항의 규정에 의한 특별지방자치단체라는 주장의 한계이다. 이러한 주장에 따르면 지방자치법제2조제3항의 규정에 의하여는 주민을 구성요소로 하는 특별지방자치단체만을 구성할 수 있으므로 지방자치단체를 구성요소로 하는 특별지방자치단체는 지방자치법제149조 내지 제154조에 의한 지방자치단체조합만을 예상하고 다른 형태는 예상할 수 없게 된다는 문제가 있다. 세째 지방자치법제2조제3항의 규정에 의한 특별지방자치단체가 법인인가 하는 문제이다. 지방자치단체는 지방자치법제3조제1항에 의하여, 지방자치단체조합은 지방자치법제149조제2항에 의하여 법인이 되므로 설립으로 당연히 법인이 되며 별도의 등기를 필요로 하지 아니한다. 그러나 지방자치법제2조제3항에 의한 특별지방자치단체는 이를 지방자치법제3조제1항에 의한 지방자치단체로 보아 당연이 법인이 된다고 볼 수 없다는 주장이 가능하다. 뿐만 아니라 지방자치법제2조제4항에 의하여 규정되는 대통령령에서 특별지방자치단체를 법인으로 한다는 규정을 둘 수도 없을 것이므로(주석21) 이러한 해석에 의한 경우 특별지방자치단체가 법인이 되기 위하여는 민법에 의한 등기를 하여야 할 것이고 이 특별지방자치단체는 주민을 구성요소로 하는 것이므로 주민을 사원으로 하는 사단법인으로 하여야 할 것이나 현실적으로 주민을 사원으로 하여서는 사원총회를 구성하는데 현실적인 어려움이 예상된다 할 것이다. 위에서 본 바와 같이 특별지방자치단체에 관하여 모든 것을 대통령령으로 위임한다는 규정만으로는 특별지방자치단체를 조직·운영할 수 없다는 점에서 특별지방자치제도를 도입하기 위하여는 단순한 대통령령의 보완만으로는 불가능하고 지방자치법 자체를 보완하여야 할 것으로 보인다. 2. 지방자치단체조합의 의의 가. 설치목적 지방자치단체는 그 관할 구역의 크기, 주민수, 재정능력, 인적능력등에서 한계가 있게 마련이며 특정업무를 수행하기 위하여는 지방자치단체가 독자적으로 추진하는 것보다 다른 지방자치단체와 공동으로 수행하는 것이 더 효과적일 수 있다. 이에 통상적인 지방자치단체와는 별개의 지방자치단체가 서로 협력하여 별개의 조직을 구성하여 특정한 사업을 추진할 수 있도록 하고 있다. 지방자치단체조합도 지방자치단체와 마찬가지로 법인격을 가지고 사무와 재산·조직을 갖추나 1) 구성원이 주민이 아니라 지방자치단체이고 2) 그 설립이 임의적이고 따라서 그 해산도 자유롭다는 점에서 차이가 있다. 나. 연혁 1949년 7월 지방자치법의 제정당시에는 지방자치단체조합에 관한 규정을 두지 않았으나 1949년 12월 지방자치법의 개정으로 시·읍·면이 그 사무의 일부 또는 전부를 공동으로 처리하게 하기 위하여 시·읍·면조합을 설치할 수 있도록 하는 근거를 두었으나 광역지방자치단체간의 조합설립에 관한 근거는 없었다. 그러나 1973년 3월 지방자치에관한임시조치법의 개정에 의하여 지방자치단체의조합설립근거가 생겨 시외의 다른 지방자치단체도 조합설립이 가능하도록 되었으며, 1988년 지방자치법은 각지방자치단체가 지방자치단체조합을 설치할 수 있도록 하고 있다. 이러한 제도에 따라 지방자치단체가 폐기물처리시설을 설치·유지하기 위하여 조합을 설치하는 경우가 있으나(주석22) 아직 조합의 설립이 활발하다고 할 수는 없다. 다. 지방자치단체조합의 조직 및 운영 지방자치법은 지방자치단체조합의 조직 및 운영에 관하여 매우 간결하게 구성하고 있다. 조합의 최고의사결정기관으로 조합회의, 집행기관으로 조합장을 두고 이들을 보조할 사무직원을 두며, 조합회의는 사용료·수수료·분담금을 정할 수 있도록 하고, 조합에 대한 지도·감독제도를 정하며, 조합해산시 재산처분기준을 정하되, 조합의 조직 및 운영에 관한 기본사항은 조합규약으로 정하여 관련 지방의회의 의결을 거쳐 시·도는 내무부장관, 시·군·구는 시·도지사의 승인을 얻도록 하고 있다(동법 제149조 내지 제154조). 그러나 이 6개조항으로 지방자치단체조합의 조직과 운영에 관한 사항을 규율하는데에 상당한 한계가 있는 것으로 보이며(주석23) 특히 다음과 같은 사항에 관하여는 검토가 필요하다고 본다. 첫째, 지방자치단체조합의 운영에 주민의 의사를 반영하는 것이 보장되는가 하는 것이다. 이미 기술한 바와 같이 지방자치법은 지방자치단체조합에 관하여 개략적으로 규정하고 그외의 사항은 조합규약으로 위임하고 있는 바, 최고의사 결성기관인 조합회의를 어떻게 구성할 것인가도 조합규약으로 정하도록 백지위임되어 주민의사 반영에 문제가 생길 수 있다. 둘째, 지방자치단체조합도 지방자치단체와 같이 주민을 대상으로 용역을 제공하고 수수료를 징수하는 등 지방자치단체와 똑같은 업무를 추진할 것을 예정하여야 한다. 그러나 지방자치단체는 이러한 업무를 효과적으로 추진하기 위하여 조례라는 법규를 제정할 수 있도록 제도화되어 있으나 지방자치단체조합은 이러한 수단을 확보하지 못하고 있다. 세째, 지방자치단체조합이 제공하는 역무등에 대한 사용료·수수료 또는 분담금을 지방자치법 제130조제1항의 규정에 의한 조례의 범위안에서 조합회의가 정할 수 있도록 한 지방자치법 제151조제2항의 규정에 대한 해석문제이다. 물론 조합회의가 이를 정한다는 것은 조합운영의 민주성을 보장하기 위하여 필요하다고 볼 수 있다. 그러나 지방자치법제130조제1항의 규정에 의한 조례는 일응 각 개별 지방자치단체가 자신이 역무등을 제공하고 이에 대한 반대급부로 징수하는 사용료를 정하기 위한 것이고 지방자치단체가 제공하는 역무등과 지방자치단체조합이 제공하는 역무등이 다른 때에는 지방자치단체의 사용료등이 기준이 될 수 없을 것이고 설사 지방자치단체가 제공하는 역무등과 지방자치단체조합이 제공하는 역무등이 같다고 하더라도 지방자치단체조합을 구성하는 각 지방자치단체가 정하는 사용료등이 각기 다를 경우 무엇을 기준으로 조합회의가 정할 것인가도 불분명하여 질 뿐만 아니라 조합회의는 사용료등을 정한다 하더라고 사용료등을 강제징수할 수 있는 근거가 없다는 것이다. 물론 사용료는 공공시설의 이용 또는 재산의 이용에 대한 대가로, 수수료는 특정인을 위하여 사무를 제공하고 그 대가로 징수하는 것이므로 비교적 징수가 용이하여 강제징수의 근거가 반드시 필요한 것은 아니나 공공시설등을 설치하여 특정인에게 이익을 준 경우 특정인으로부터 징수하는 분담금은 그 성질상 강제징수의 근거가 없는 경우 징수가 불가능한 경우가 상당히 있을 수 있다. 따라서 입법론적으로는 해석상 논란이 있는 지방자치법 제130조제1항의 규정에 의한 조례의 범위안에서 사용료등을 정하게 할 것이 아니라 1) 이러한 제한을 철폐하거나 관련 지방자치단체의 의회의 동의를 얻어 정하게 하고 2) 사용료·수수료·분담금을 강제징수할 수 있는 명문의 규정을 지방자치법에 명시하여야 할 것이다. 네째, 관계 지방자치단체의 의회의원과 지방자치단체의 장에게 조합회의의 위원 또는 조합장을 겸임할 수 있도록 허용한 지방자치단체법 제150조제3항의 규정에 대한 해석문제이다. 이는 지방자치단체의 의회의원이나 장이 그 지방자치단체가 조합원으로 되어 있는 지방자치단체조합의 운영에 적극 참여할 수 있도록 하기 위하여 반드시 필요한 조항이라고 볼 수 있다. 그러나 겸직을 허용하기 위하여는 겸직을 금지하는 규정이 있는 경우에만 그 필요성이 있을 것이나 지방자치법 제33조제1항의 어느 호에도 지방의회의원이 지방자치단체조합회의의 위원이나 조합장이 될 수 없다는 규정이 없고, 지방자치법 제88조제1항의 어느 호에도 지방자치단체의 장이 지방자치단체조합회의의 위원 또는 조합장이 될 수 없다는 규정이 없으므로 지방자치법 제150조제3항에서 겸직을 허용한다는 규정을 두는 것은 무의미하다고 할 수 있다. 지방자치단체의 장은 설사 주민에 의하여 선출되는 지방정무직공무원이라고 하더라도 지방공무원법 제3조의 규정에 의하여(주석24) 동법 제56조의 규정을 적용받도록 되어 있고 동법 제56조는 보수를 받는 다른 업무를 겸직할 수 없도록 되어 있고 현실적으로 지방자치단체의 장에게 조합의 사무까지 담당하게 하고 보수를 지급할 필요가 있다면 차라리 지방자치법 제150조제3항에서는 지방자치단체의 장에게 지방공무원법 제56조의 규정에 불구하고 겸직을 허용한다고 규정하는 것이 논리적이라 하겠다. 다섯째, 지방자치단체조합을 해산한 경우 재산의 처분은 관계 지방자치단체의 협의에 의하도록 규정한 지방자치법 제154조의 규정에 관한 문제이다. 이는 재산처리 문제가 해산의 경우만 생기는 것이 아니라 일부 지방자치단체가 조합에서 탈퇴하는 경우를 예상하지 아니한 것이 아닌가 하는 의문을 제기할 우려가 있다. 뿐만 아니라 해산에 의한 재산의 처분에 있어서도 협의를 해산할 때의 협의를 말하는 것으로 제한적으로 해석 될 우려가 있다. 이런 점에서 입법론적으로 해산 뿐만 아니라 일부 지방자치단체가 탈퇴할 때에도 재산을 처분·정리 할 수 있도록 하되 그 방법은 조합규약으로 미리 정하도록 하고 그 규약에서 정하지 아니한 사항에 대하여 사후에 협의하도록 하는 것이 더욱 합리적이라고 할 수 있을 것이다.(주석25) Ⅶ. 지방자치단체의 관할구역등 제2장에서 적은 바와 같이 지방자치단체의 관할구역을 포함하는 지방조직의 관할 범위는 자연적인 지형, 역사적·문화적 배경, 경제활동의 영역, 통치의 편의등에 따라 결정되는 것이다. 그러나 이렇게 결정되고 변경되는 관할구역의 범위를 어떤 형태로 정하는가 하는 것은 별개의 문제이다. 1. 지방자치단체의 관할설정 지방자치단체는 법인격을 가지는 독립된 조직이므로 이의 존재를 객관적으로 명시할 필요가 있고, 이를 위하여 가장 좋은 방법은 지방자치단체의 관할구역을 법령으로 정하는 것이다. 그러나 현실적으로 법령으로 지방자치단체의 관할구역을 정하기 위하여는 관할구역의 굴곡점의 위치를 모두 지적법에 의한 좌표등으로 표시하여야 할 것이다. 이는 엄청난 법령의 내용을 포함하여야 하므로 지방자치단체의 관할구역은 종전의 예에 의함을 원칙으로 하고 이를 폐지·분할·구역변경하는 경우에만 법령에 의하도록 하였다. 그러나 그 법령의 종류는 지방자치법의 개정에 따라 약간의 변천을 맛보았는바, 1949년 지방자치법의 개정으로 모든 지방자치단체(당시는 읍·면 포함)의 관할구역 변경·폐지분합은 반드시 법률로만 하도록 하였다. 그러나 1961년 9월 지방자치에관한임시조치법에 의하여 군이 지방자치단체가 되고 읍·면은 단순한 군의 하부소속행정기관이 된 후 1973년 3월 동법의 개정으로 시·군의 관할구역의 변경은 대통령령으로 정하도록 하였으며 1988년 지방자치법의 개정으로 자치구가 지방자치단체가 되면서 시·군 뿐만 아니라 자치구의 관할구역변경도 대통령령으로 정하도록 하였다. 그런데 우리나라의 역대 지방자치법은 이러한 지방자치단체의 폐치·분합이나 관할구역의 변경을 할 때에는 관련 지방의회의 의견을 듣도록 하고 있다(동법 제4조제2항 참조). 여기에서 의견을 들으라고 되어 있으므로 반드시 지방의회의 찬성동의를 요하는 것은 아니라고 해석하여야 할 것이나 이러한 과정을 거치는 것 자체가 정치적 의미를 갖는다 할 것이다. 2. 기타 지방조직의 관할설정 지방행정의 구역이 설사 지방자치단체의 구역과 직접 관계가 없다고 하여도 이러한 구역에 의하여 도시계획구역, 선거구등과 관련이 되는 경우가 많으므로 주민의 이해관계와 깊은 관련이 있다. 이에 역대 지방자치관계법에서는 지방자치단체가 아닌 지방행정구역의 범위도 종전의 예에 의하되 이를 변경하고자 하는 경우에는 그 중요도등에 따라 법률, 대통령령 또는 조례로 정하도록 하고 있으나 이 경우 지방자치단체의 관할구역과 달리 지방의회의 의견을 듣도록 하는 규정을 둔 사례는 없었다. 그렇다고 하여 지방의회가 이에 관한 의견을 제시하지 못하는 것은 아니다. 국민 누구나 청원권을 갖고 있고(憲法 제28조), 지방의회도 당연히 자신의 의사를 표시할 수 있기 때문이다. 가. 군과 구 1949년 지방자치법은 당시 지방자치단체가 아니던 군과 구의 폐치·분할 및 관할구역의 변경을 법률로 하도록 하였다. 그러나 1961년 9월 지방자치단체에관한임시조치법에 의하여 군은 지방자치단체가 되었고 1973년 3월 지방자치에관한임시조치법의 개정으로 구의 폐치·분할 및 관할구역변경은 대통령령으로 하도록 변경하였다. 한편, 1988년 4월 지방자치법의 개정으로 특별시·직할시의 구는 지방자치단체가 되었고 자치구가 아닌 구의 폐치·분할 및 관할구역변경은 내무부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 되었다(동법 제4조제3항). 나. 읍·면 1961년 9월 지방자치에관한임시조치법에 의하여 읍·면이 지방자치단체의 지위를 상실하였으나 이를 폐치·분할·관할구역변경은 계속하여 법률로 하도록 하였다. 그러나 1973년 2월 지방자치에관한임시조치법의 개정으로 이를 대통령령으로 하도록 하였고 1988년 4월 지방자치법은 내무부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였다(동법 제4조제3항). 다. 동·리 1949년 지방자치법은 동·리의 관할구역은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였으며, 1956년 2월 지방자치법의 개정으로 내무부장관의 승인을 얻어 조례로 정하도록 하였다. 한편 1988년 4월 지방자치법은 동의 경우 계속하여 내무부장관의 승인을 얻어 조례로 정하도록 하고, 리의 경우 내무부장관의 승인과 관계없이 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였다(동법 제4조제3항·제4항). 이는 시지역에 설치되는 동에는 행정기관이 설치되나 읍·면 지역에 설치되는 리에는 별도의 상설행정기관이 설치되지 아니하므로 상부기관의 통제가 별다른 의미가 없기 때문이라 하겠다. Ⅷ. 맺는 말 지방자치제의 본격적인 시행을 앞두고 지방자치제의 골격이라고 할 수 있는 지방자치단체의 종류와 그 관할구역에 관하여 검토하여 보았다. 물론 현행제도가 바람직한가 하는 것은 별개의 문제로 하고 현행제도도 시간의 경과에 따라 다시 검토의 대상이 될 수 있을 것이다. 그러나 현실적으로 이러한 제도의 변경은 각종 이해관계가 복잡히 얽혀 쉽지 않는 일이고 지방자치단체의 장까지 선출하는 경우 더욱 그러할 것이다. 지방자치제도의 개편이 얼마나 힘든 것인가를 상징하는 것으로는 1968년 드골대통령의 임기중 사퇴를 야기한 지방제도개편에 관한 프랑스국민투표의 부결로 알 수 있다. 그렇다고 바람직한 제도의 창출을 포기할 수 있다는 것은 아니다. (법제조사국장) 1) 1994. 3.16. 法律제4741호 지방자치법중개정법률부칙 제2조에서 지방자치단체의 장의 선거시한을 1995년 6월 30일로 정하고 있다. 2) 1961년5월16일 군사혁명위원회 포고제4호에 의하여 각급 지방의회가 해산되었으며 그후 주민이 직접선출하였던 각급 지방자치단체의 장도 정부가 임명하게 되었다. 3) 지방의회가 해산된 후 과연 우리나라에 지방자치가 실시되고 있었는가에 대한 논란이 가능하다. 형식논리적으로는 지방의회가 존재하지 아니하였어도 지방자치단체가 독립된 법인격을 가지고 지방자치법등 관계법이 정하는 바에 의하여 지방자치를 하였다고 주장할 수 있다. 그러나 지방자치의 본질이 주민이 스스로의 결정에 의하여 자신의 사무를 처리하는 것이라 한다면 지방의회까지 구성되지 않은 상태에서 지방자치를 실시하였다고 할 수는 없을 것이다. 4) 1949년 지방자치법이 제정되었으나 우리나라에서 최초의 지방의회선거가 실시된 것은 1952년4월이다. 그러나 현실적으로 6.25사변으로 일부 접적지역과 치안이 유지되지 아니하던 일부 산간지역은 지방의회선거가 실시되지 않았다. 한편 우리나라에서 최초로 지방선거에 관한 규정을 한 것은 1895년 11월 鄕會條規 및 향회판무규정에 따라 리·면·군단위로 향회를 설치하도록 한 것이다. 5) 盧泰敦 "고대국가의 성립과 발전" 국사편찬위원회 한국사 Ⅱ P204 1984 6) 물론 지방자치법 기타 법령에서 광역지방자치단체가 기초지방자치단체를 지도·감독하는 제도를 두고 있는 경우가 있다.(예: 지방자치법 제140조제1항, 제149조제1항, 제153조제1항, 제157조) 그러나 이는 예외적인 조항이라 할 것이고 원칙적으로 각 지방자치단체는 독립된 법인격을 가진 상호평등적인 관계에 있다고 할 것이다. 7) 특히 1962년 1월 법률제1015호로 서울특별시행정에관한특별조치법에 의하여 서울특별시는 내각수반(그 후 국무총리)의 직속하에 있게 되고 각 중앙행정기관의 장이 서울특별시에 대하여 지시·감독할 수 있는 사항이 구체적으로 한정됨에 따라 그 직위는 다른 직할시·도와는 전혀 다른 것이 되었으나 1988년 4월 지방자치법에 의하여 이 법률은 폐지되었다. 그러나 지방자치법부칙 제5조제2항단서에 의하여 주민선출제이전에 있어 서울특별시장의 임명에 내무부장관이 관여할 수 없도록 되어 있어 종전의 특수한 제도의 일부가 아직 그대로 유지되고 있다. 8) 그 특례중 특히 중요한 것은 시장의 지위를 장관급, 부시장을 차관급으로 하는 등 그 조직을 중앙행정기관의 수준으로 유지하고, 특정사무에 관하여는 내무부장관의 관여를 배제하는 것 등이다. 9) 광주시는 1986년 5월 광주직할시및송정시설치에관한법률에 의하여, 대전시는 1988년 12월 대전직할시설치에관한법률에 의하여 정부직할에 있게 되었다. 10) 내무부 "지방행정구역발전사" 1979. P34 11) 자치구는 대도시의 기초지방자치단체이므로 각 자치구가 그 사무를 행하는 것보다 특별시·직할시가 직접 행하는 것이 더 효율적인 경우가 많아 자치구의 사무의 범위는 시·군에 비하면 제한적이다. 12) 1988년 4월 지방자치법개정법률은 정부제안의 법률인바, 이는 1986년 10월에 제안된 것으로 당시는 정치적으로 매우 격동기였다. 13) 국무총리 소속하에 지방자치제실시연구위원회가 설치된 것은 1985년 3월 14일이다. 14) 1980년 헌법 부칙 제10조는 "이 헌법에 의한 지방의회는 지방자치단체의 재정자립도를 감안하여 순차적으로 구성하되, 그 구성시기는 법률로 정한다"고 규정하여 지방재정자립도가 높은 지방자치단체의 지방의회선거를 먼저 실시할 것을 예상하고 있었다. 15) 1986년 10월 정부가 국회에 제출한 지방자치법개정법률안에 의하면 시·군·자치구의 지방의회는 시행일로 부터 1년이내 구성하도록 규정하였으나 시·도의 지방의회의 구성시기에 관하여는 규정하지 않았다. 16) 도시계획법 제3조제1호 및 제2호 17) 지방자치단체의지방공무원정원기준등에관한규칙별표5 18) 지방공공단체조합외에 특별구, 재산구, 지방개발사업단이 일본지방자치법에 의하여 특별지방공공단체의 종류로 규정되어 있는 바 그 조직 및 운영에 관하여 상당히 상세히 규정하고 있다. 19) 박윤흔 "최신 행정법강의(하)"국민서관 1990 P174 20) 일본지방자치법 제283조·제292조·제314조 및 제318조는 특별지방자치단체인 특별구·지방자치단체조합·재산구 및 지방개발사업단에 대하여 보통지방자치단체에 대하여 적용되는 조문을 폭넓게 준용하도록 하고 있다. 21) 특정조직에 법인격을 부여하는 것은 법률에 의하여 부여되거나 등기를 함으로 인정되는 것이지 대통령령등 하위법령에 의하여 부여될 수는 없을 것이다. 22) 1949년 12월 교육법 제15조 내지 제32조는 당시 군이 지방자치단체가 아닐 때 군단위로 교육구를 설치하고, 그 의결기관으로 교육위원회를, 집행기관으로 교육장을 두어 국민학교교육을 중심으로 하는 교육·학예에 관한 사무를 담당하도록 하였으므로 교육구를 특별지방자치단체로 볼 수도 있다. 그러나 이는 각 구성원(면)의 자유의사에 의하여 계약에 의하여 설치된 것이 아니라 법률에 의하여 설치된 것이라는 점에서 지방자치단체조합이다 할 수는 없을 것이다. 23) 일본의 경우 지방자치법 제3편 제3장에서 13개 조문으로 규정하고 있을 뿐만 아니라 특히 제292조에서는 지방자치단체 조합에 대하여는 법률 또는 법률에 근거한 하위법령에 특별히 규정한 경우를 제외하고는 보통지방자치단체에 관한 규정을 준용하도록 하고 있다. 24) 지방공무원법은 직업으로 지방자치단체의 업무를 행하는 자에게 적용되는 사항을 규율하는 법률이다. 따라서 명예직인 지방의회의원은 지방공무원법에 의한 지방공무원이 아니다. 25) 일본지방자치법은 일부 지방자치단체의 탈퇴 또는 사무의 변경의 경우도 재산을 처분할 수 있도록 하되, 그 방법은 협의 또는 조합의회의 의결에 의하도록 하고 있다.