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bj2s6 《법령해설 및 심의경과》 담배사업법 주요심사내용 김 창 범 Ⅰ. 입법배경 Ⅱ. 개정안의 주요내용 Ⅲ. 법제처 심사내용 Ⅳ. 맺는말 I. 입법배경 1)담배사업법중개정법률안은 2000년 11월 20일 국회에 제출되었으나, 연초경작자지원제도의 폐지에 따른 논란 등으로 인하여 2001년 2월 5일 현재 국회재정경제위원회에 계류중이다. 건국이래 담배제조권은 독점체제로 유지되어 왔는데, 그 내역을 살펴보면 다음과 같다. 1956년 1월 20일 법률 제382호 연초전매법이 제정되고 조선연초전매령이 폐지되어 제조연초의 전매권이 정부에 귀속됨을 명시하고, 제조연초의 제조는 정부만이 이를 할 수 있도록 규정하였다. 1972년 12월 30일 법률 제2405호로 연초전매법이 전문개정되어 제명이 담배전매법으로 변경되었고, 제조담배는 전매청만이 이를 제조하는 것으로 하여 독점체제를 계속 유지하였다. 1986년 12월 26일 법률 제3869호로 담배전매법이 개정되어 담배는 국가가 전매하되, 그 전매 및 이에 부수되는 업무는 한국전매공사에 위탁하여 행하도록 하였고, 제조담배는 한국전매공사법 또는 다른 법률이 정하는 경우를 제외하고는 한국전매공사만이 이를 제조하도록 하였다. 1988년 12월 31일에는 법률 제4065호로 담배사업법이 새로이 제정되고 종전의 담배전매법을 폐지하였는 바, 제조담배는 원칙적으로 한국담배인삼공사만이 이를 제조하도록 함으로써 담배제조의 독점체제를 유지하였다. 이 번 담배사업법개정안에서는 위와 같이 유지되어 온 담배제조독점권을 폐지하고, 일정한 요건을 갖춘 자는 재정경제부장관의 허가를 받아 담배제조업을 영위할 수 있도록 하여 독점에 따른 폐해를 일소하고, 한국담배인삼공사의 경영의 효율성을 제고하는 한편, 담배산업의 경쟁력을 강화하려는 것이다. 이 글의 목적은 한국담배인삼공사의 담배제조독점권의 폐지를 비롯한 담배사업법의 주요개정내용을 소개하고, 법제처 심사시 주요쟁점사항으로 검토되었던 내용을 소개하여 사업관련법령에 있어서 독점권의 폐지시 어떠한 점을 병행하여 검토하여야 하는지에 관하여 시사점을 제공하는데 있다. Ⅱ. 개정안의 주요내용 1.한국담배인삼공사의 담배제조독점권 폐지(안 제11조) 2000년 11월 3일 현재 구 분 주 식 수 비 율(％) 정 부 26,407,138 13.83 국 책 은 행 중 소 기 업 은 행 67,219,945 35.20 수 출 입 은 행 13,434,534 7.03 산 업 은 행 13,369,437 7.00 소 계 94,023,916 49.23 기 타 예 금 보 험 공 사 9,549,400 5.00 대 한 투 자 신 탁 13,369,432 7.00 한 국 투 자 신 탁 2,459,440 1.29 서 울 은 행 3,000,000 1.57 우 리 사 주 5,517,326 2.89 자 사 주 펀 드 7,521,620 3.93 자 기 주 식 20,180 0.01 일 반 인 등 (외국인) 29,123,445 (9,549,500) 15.25 (5.00) 소 계 70,560,843 36.94 총 계 190,991,897 100.00 지금까지 담배는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 한국담배인삼공사만이 이를 제조할 수 있었으나, 앞으로는 담배제조업을 영위하고자 하는 자는 재정경제부장관의 허가를 받도록 함으로써 담배제조업을 한국담배인삼공사의 독점사업에서 허가제로 변경하였다. 이는 정부가 공공부문개혁의 일환으로 추진중인 공기업민영화를 위하여 1998년 7월 「공기업민영화추진위원회」에서 2000년까지 한국담배인삼공사의 담배제조독점권을 폐지하기로 결정된 것에 따른 것이다. 공기업민영화방안의 일환으로 한국담배인삼공사의 담배제조독점권을 폐지하는 이유는 현재의 독점구조하에서는 경쟁촉진을 통한 한국담배인삼공사의 경영효율화가 어려울 것으로 예상되고, 국내외 담배시장의 환경변화에 능동적으로 대처하기 어렵다는 판단하에 단순히 한국담배인삼공사의 정부 및 국책은행 소유주식을 민간에 매각하는데 그치는 것이 아니라 담배산업의 전반적인 효율성을 제고하려는 것이다. 2.잎담배 전량수매 등 연초재배농가지원제도 폐지(현행 제3조 내지 제10조 삭제) 현재 시행되고 있는 연초경작자에 대한 지원제도를 살펴보면, 한국담배인삼공사는 연초경작자와의 계약에 의하여 연초경작자가 수확하는 잎담배 전량을 의무적으로 수매하여야 하고(제3조제2항), 한국담배인삼공사는 연초경 2)담배의 소비자에 대한 판매가격에 관하여 살펴보면, 한국담배인삼공사의 경우에는 제조담배의 판매가격을 동공사가 이를 결정하되, 판매가격을 결정함에 있어서는 다른 법령이 정하는 경우를 제외하고는 재정경제부장관의 인가를 받도록 하고 있다. 담배수입판매업자는 담배의 판매가격을 재정경제부장관에게 신고하도록 하고 있다(담배사업법 제18조 및 동법시행령 제9조). 작자가 연초를 파종한 때에는 수매대금의 일부를 수매전에 지급할 수 있도록 하고 있으며(제6조), 연초경작자가 연초를 옮겨 심은 후 수매전에 풍해 수해 우박피해 병충해 기타 불가항력에 의한 재해로 인하여 현저한 손해를 입은 때에는 그 손해의 일부에 대하여 재해보상금을 지급하도록 하고 있고(제7조제1항), 잎담배의 생산을 장려하고 연초경작기술의 향상을 위하여 경작에게 장려금을 지급할 수 있도록 하고 있다. 그러나, 한국담배인삼공사의 담배제조독점권이 폐지되어 담배시장의 신규진입이 허용됨에 따라 잎담배 전량수매나 생산장려금과 같은 농가지원제도를 더이상 유지할 수 없게 되어 폐지하기로 한 것이다. 다만, 이와 같은 농가지원제도를 일시에 폐지할 경우 연초생산농가의 생활기반이 붕괴될 가능성이 있어 한국담배인삼공사로 하여금 연초경작자와 연초의 경작, 담배원료용 연초잎의 수매 및 연초경작자의 지원에 관한 협약을 체결하여 시행할 수 있는 근거를 마련하였다(안 부칙 제2조). 3.담배제조업의 양도 양수(안 제11조의3) 재정경제부장관으로부터 담배제조업허가를 받은 자는 담배제조업을 양도하고자 하거나 다른 법인과 합병하고자 하는 경우에는 재정경제부장관에게 신고하도록 하고, 담배제조업의 양도 양수신고가 있는 경우 담배제조업을 양수한 자는 담배제조업을 양도한 자의 제조업자로서의 지위를 승계하며, 법인합병 신고가 있는 때에는 합병에 의하여 설립되거나 존속하는 법인은 합병에 의하여 소멸되는 법인의 제조업자로서의 지위를 승계하도록 하였으며, 담배제조업의 승계신고에 관하여는 결격사유에 관한 규정이 준용되도록 하였다. 4.담배제조업 허가의 취소 및 영업정지(안 제11조의4) 재정경제부장관은 담배제조업자가 ①부정한 방법으로 담배제조업허가를 받은 때, ②담배제조업의 허가요건인 자본금 시설기준 또는 기술인력의 요건에 미달하게 된 때, ③담배제조업 허가시 담배제조기술의 연구 또는 개발이나 국민건강의 보호를 위한 품질관리 등에 필요한 조건을 붙인 경우로서 동조건을 이행하지 아니한 때, ④담배제조업허가의 결격사유에 해당하게 된 때(법인의 대표자가 결격사유에 해당하게 된 경우로서 6월 이내에 그 대표자를 개임한 때에는 제외), ⑤기타 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때에는 허가를 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 그 영업의 정지를 명할 수 있도록 하였다. 다만, 담배제조업자가 부정한 방법으로 담배제조업허가를 받거나 담배제조업허가의 결격사유에 해당하게 된 때에는 반드시 허가를 취소하도록 규정하였다. 5.청소년층의 흡연확산 방지방안 마련 (안 제12조제3항 및 제25조의3) 3)국민건강증진법 제8조제3항의 규정에 의하면, 담배제조자 또는 담배수입판매업자는 담배갑포장지에 앞 뒷면 및 대통령령이 정하는 광고에 흡연이 건강에 해롭다는 내용의 경고문구를 표기하도록 하고 있고, 동법 제9조제1항의 규정에 의하면, 보건복지부장관은 담배제조사 또는 담배수입판매업자에 대하여 담배에 관한 광고를 금지 또는 제한할 수 있도록 하고 있으며, 동조제2항의 규정에 의하면, 담배소매인 기타 담배를 판매하는 자는 일정장소외에서 담배자동판매기를 설치하여 담배를 판매하는 것을 금지하고 있다. 음식점 기타 서비스업 등을 영위하는 자가 소매인으로부터 판매가격으로 매입한 담배를 자기의 고객에게 그 가격으로 판매하는 경우에는 업소의 내부에 담배를 진열하지 못하도록 하고 있는 바, 담배의 과도한 판촉행위로 인한 청소년층의 흡연인구 확산을 사전에 예방하려는 취지에서 마련된 것이다. 또한, 담배제조업자 담배수입판매업자 및 담배도매업자는 담배소매인과 음식점 기타 서비스업을 영위하는 자에게 담배의 판매를 촉진하기 위하여 금품의 제공 기타 이와 유사한 행위를 하여서는 아니되는 것으로 규정하고 이를 위반하는 때에는 200만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하였다. Ⅲ. 법제처 심사내용 1. 담배사업법의 소관부처에 관한 문제 담배는 그 가격중 세금이 차지하는 비율이 매우 높아 재정에 기여하는 바가 크다는 점에서 주류사업과 유사한 바, 미국(재무부) 프랑스(경제부) 일본(대장성) 대만(재정부) 등의 경우 담배사업은 재정을 담당하는 부서에서 맡고 있다. 담배사업법의 경우 연초의 경작 및 잎담배의 수매에 관한 사항이 삭제됨으로써 담배의 원료가 농작물(잎담배)라는 점을 제외하고는 농림부와 관련되는 사항이 없고, 국민보건을 담당하고 있는 보건복지부는 이미 국민건강증진법에 의하여 담배의 광고 및 판매촉진활동 에 대하여 규제하고 있는 바, 현재까지 이 법의 소관부처에 대하여 관계부처간에 별다른 협의가 진행된 바가 없었다. 담배사업법과 그 성격이 비교적 유사한 인삼사업법의 경우를 살펴보면, 홍삼전매제를 폐지하면서 소관부처를 재정경제부에서 농림부로 변경하였는 바, 당시 홍삼사업은 재정경제부가, 백삼사업은 농림부가 각각 관장하고 있다가 동법이 개정되어 홍삼전매제가 폐지됨에 따라 농림부가 홍삼사업과 백삼사업을 모두 관장하게 되어 인삼사업법의 소관부처가 농림부로 바뀌게 된 것이다. 담배산업이 재정에 미치는 영향을 고려할 때, 달리 특별한 사정이 없는 한 담배사업법은 현행과 같이 재정경제부에서 관장하도록 하는 것이 무난한 것으로 생각된다. 2.용어의 정의와 관련된 문제(안 제2조 및 부칙 제4조) 1) 재정경제부 원안 현행 제2조에서는 담배를 “연초 잎담배 및 제조담배”로 정의하면서 연초 잎담배 및 제조담배에 관하여 각각 용어정의를 하고 있는 바, 원안에서는 연초의 경작과 잎담배의 수매에 관한 규정이 모두 삭제되었음에도 불구하고 이들 용어의 정의를 현행대로 유지하고 있었다. 즉, 연초는 가지과 연초속식물을 말한다고 규정되어 있었고, 잎담배는 연초의 잎을 말한다고 규정되어 있었으며, 제조담배는 잎담배를 주원료로 하여 피우거나 씹거나 또는 냄새맡기에 적합한 상태로 제조한 것을 말한다고 규정되어 있었다. 4)한미간의 담배양해록의 정식명칭은 「담배시장접근에관한한국과미국정부간의양해록」으로서 1988년 7월 1일부터 발효되었고, 동양해록은 1995년 8월 25일 수정된 바 있다. 1988년 7월 1일 발효된 양해록에 의하면, 한국정부는 모든 담배에 관한 소비세제의 도입과 동양해록에 규정된 외국담배제조회사의 모든 활동권한을 발동시키고 담배에 대한 수입관세율을 零으로 하기 위하여 필요한 모든 법안을 1988년 정기국회에 제출하도록 되어 있고, 이러한 새로운 법률에 의하여 도입된 零의 수입관세율은 한국정부가 투자형태에 대한 제한없이 한국내의 담배제조분야에 대한 외국의 투자를 허용할 때까지 유지된다고 규정되어 있다. 1995년 8월 25일 수정된 양해록에서도 종전의 양해록에 따라 수입담배에 대한 零의 수입관세율은 유지되는 것으로 규정되어 있다. 2) 검토의견 현재까지는 담배사업법 제2장에서 연초의 경작과 잎담배의 수매에 관하여 규정하고 있으므로 “연초” 및 “잎담배”의 용어정의를 할 필요가 있었고, 통상적인 담배가 “연초” 및 “잎담배”와 혼동되는 사례를 방지하기 위하여 일반인에게는 생소한 “제조담배”라는 용어를 사용할 필요가 있었다고 할 것이다. 그러나, 개정안에서는 연초의 경작과 잎담배의 수매에 관한 규정을 모두 삭제하고 있으므로 구태여 “연초” 및 “잎담배”의 용어정의를 할 필요가 없어졌고, 따라서 “제조담배”라는 어색한 용어를 사용할 필요도 없어졌다고 할 것이다. 3) 심사결과 “연초” 및 “잎담배”의 용어정의를 삭제하고, “제조담배”를 일반인에게 친숙한 용어인 “담배”로 변경함과 아울러 “제조담배”를 인용하고 있는 다른 법률의 규정을 담배사업중개정법률안의 부칙에서 개정하였다. 3. 담배제조업의 허가기준(안 제11조제2항) 1) 재정경제부 원안 이번 개정안의 주요목적은 한국담배인삼공사의 담배제조독점권을 폐지하여 담배제조업분야를 개방하는 데에 있다고 할 것인 바, 원안은 담배제조업허가제를 신설하여 담배제조업을 영위하고자 하는 자는 재정경제부장관의 허가를 받도록 하면서 허가기준에 관하여는 전혀 규정하고 있지 아니하였다. 제11조(담배제조업의 허가) ①담배제조업을 영위하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 재정경제부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항중 대통령령이 정하는 중요한 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. ②(생 략) 2) 검토의견 재정경제부에서는 담배제조업의 허가기준을 대통령령에 규정할 예정이라고 하였으나, 허가기준은 허가제의 핵심을 이루는 사항이므로 법률에 규정하는 것이 바람직하다. 그러나, 이 법에 허가기준을 구체적으로 명시하는 데에는 현실적인 어려움이 있는 것으로 판단되었다. 즉, 한미간의 담배양해록에 의하면 담배제 5)2000년 정기국회에서 통과된 관세법개정법률에서는 수입담배에 관한 관세면제제도가 폐지되었으나, 한국담배인삼공사의 담배제조독점권을 폐지하는 내용의 담배사업법중개정법률안은 정기국회에서 통과되지 아니하는 상황이 발생하였다. 즉, 한국담배인삼공사의 담배제조독점권이 폐지되지 아니한 상황에서 수입담배에 관하여 40%의 관세율이 부과될 경우 통상문제가 대두될 가능성이 있었는 바, 관세법제16조의규정에의한할당관세의적용에관한규정을 개정하여 담배수입전량에 대하여 0%의 할당관세를 적용하도록 함으로써 통상문제가 제기되지 아니하도록 하였다. 조업에 대하여 외국인의 신규진입이 허용될 때까지는 수입담배에 대하여 관세를 0%로 적용하도록 규정되어 있었고, 관세율을 포함한 조세제도를 변경할 경우에는 미국과 미리 협의하도록 규정되어 있다. 담배사업법중개정법률안의 심의당시 국회에 제출되어 있었던 관세법개정법률안에서는 한국담배인삼공사의 담배제조독점권이 2001년 1월 1일부터 폐지된다는 전제하에 수입담배에 대한 관세면제를 폐지하도록 규정되어 있었는 바, 이 결과 2001년 1월 1일부터는 수입담배에 대하여 40%의 고율의 관세가 부과될 예정이었다. 미국과의 협의과정에서는 수입담배에 관한 관세율과 담배제조업의 허가기준이 연계되어 논의가 진행될 것으로 예상되는 바, 수입담배에 적용될 관세율과 담배제조업의 허가기준에 관하여 미국과 협의가 종료되지 아니한 상황에서 허가기준을 정하기는 사실상 곤란하였고, 또한 이 법 심의당시에는 허가기준에 관하여 용역사업이 진행중이었기 때문에 허가기준을 구체적으로 정하기에는 한계가 있었다. 한편, 담배산업이 국민건강과 국가재정에 미치는 영향을 고려한다면 일반 공산품의 경우와 같이 단순히 물적시설과 인력만 확보하였다고 하여 담배제조를 허가할 것은 아니라 할 것인 바, 담배제조업허가를 할 때에는 국민건강을 보호하고 국가재정을 확보하기 위한 조치를 강구할 필요가 있었다 할 것이다. 3) 심사결과 한미간의 협의과정 및 현실적인 대안의 고려가 미흡한 점을 고려할 때 이 법 심의당시에는 담배제조업의 구체적인 허가기준을 법률에 규정하기 어려운 점이 인정되었던 바, 법률에는 허가기준에 포함될 사항이 “자본금” “시설기준” 및 “기술인력”임을 명시하고, 그 구체적인 내용은 대통령령에서 정하도록 위임하는 한편, 담배산업의 특수성을 고려하여 담배제조업 허가를 할 때에 국민건강보호를 위한 조건을 붙일 수 있도록 다음과 같이 수정하였다. 제11조(담배제조업허가)①담배제조업을 영위하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 재정경제부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항중 대통령령이 정하는 중요한 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. ②제1항의 규정에 의한 담배제조업의 허가(이하 “담배제조업허가”라 한다)를 받고자 하는 자는 대통령령이 정하는 자본금 시설기준 및 기술인력을 갖추어야 한다. ③재정경제부장관은 담배제조업허가를 하는 때에는 담배제조기술의 연구 개발, 국민건강 보호를 위한 품질관리 등에 필요한 조건을 붙일 수 있다. 4.담배제조업의 양도 양수 등(안 제11조의3) 1) 재정경제부 원안 원안에서는 담배제조업자가 담배제조업을 양도하거나 다른 법인과 합병한 때에는 양수인 또는 합병으로 인하여 설립되거나 존속하는 법인은 당연히 제조업자의 지위를 승계하도록 하고, 제조업자의 지위를 승계한 자는 그 사실을 재정경제부장관에게 신고하도록 하고 있었다. 제11조의3(담배제조업의 양도 양수 등) ①제조업자가 그 사업의 전부를 양도하거나 사망한 때와 법인인 제조업자와의 합병이 있는 때에는 그 제조업체의 양수인 상속인 또는 합병후 존속하는 법인이나 합병에 의하여 설립되는 법인은 그 제조업자의 지위를 승계한다. ②제1항의 규정에 의하여 제조업자의 지위를 승계한 자는 재정경제부령이 정하는 바에 의하여 재정경제부장관에게 신고하여야 한다. 2) 검토의견 담배제조업허가를 받고자 하는 자는 결격사유에 해당하지 아니하여야 하는 바, 양수인 또는 상속인이나 합병으로 인하여 설립되거나 존속하는 법인 또한 결격사유에 해당되어서는 아니될 것이다. 원안은 담배제조업의 당연승계를 인정함으로써 그 승계인이 결격사유에 해당하는지 여부에 관계없이 담배제조업을 영위할 수 있도록 하고 있는 바, 이는 담배제조업 허가시 결격사유제도를 둔 취지에 반한다고 할 것이다. 3) 심사결과 담배제조업을 승계하고자 하는 때에는 미리 신고하도록 하고, 이 신고에 관하여는 결격사유에 관한 규정이 준용되도록 하였다. 제11조의3(담배제조업의 양도 양수 등) ①담배제조업허가를 받은 자(이하 “제조업자”라 한다)는 담배제조업을 양도하고자 하거나 다른 법인과 합병하고자 하는 경우에는 재정경제부령이 정하는 바에 의하여 재정경제부장관에게 신고하여야 한다. ②제1항의 규정에 의한 양도신고가 있은 때에는 담배제조업을 양수한 자는 담배제조업을 양도한 자의 제조업자로서의 지위를 승계하며, 법인합병신고가 있은 때에는 합병에 의하여 설립되거나 존속하는 법인은 합병에 의하여 소멸되는 법인의 제조업자로서의 지위를 승계한다. ③～ ⑤(생 략) ⑥제11조의2의 규정은 제1항 및 제3항의 규정에 의한 신고에 관하여 이를 준용한다. 5. 담배제조업의 영업정지(안 제11조의4) 1) 재정경제부 원안 원안에서는 제조업자가 부정한 방법으로 담배제조업허가를 받은 때, 담배제조업허가기준에 미달하게 된 때, 또는 결격사유에 해당하게 된 때에는 담배제조업허가를 취소할 수 있도록 하고 있다. 제11조의4(제조업의 허가취소 등) ①재정경제부장관은 제조업자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 그 허가를 취소할 수 있다. 1. 부정한 방법으로 허가를 받은 때 2.제11조의2제1항에 의한 허가기준에 적합하지 않을 때 3. 제11조의2제2항 각호의 1에 해당하게 되는 때 ②(생 략) 2) 검토의견 담배도매업등록 및 담배소매인지정의 경우 등록취소 또는 지정취소와는 별도로 영업정지제도를 두고 있음에도 불구하고 원안에서는 담배제조업허가에 대하여는 허가취소제도만 두고 있는 바, 재정경제부에서는 담배제조업자의 법령위반시 강력하게 제재하기 위한 것이라고 설명하였다. 그러나, 담배제조업의 경우 그 규모가 커서 허가취소에 따른 사회 경제적인 부담이 적지 아니하여 특별한 경우가 아니고서는 사실상 담배제조업허가를 취소하기 어려울 것이다. 즉 허가취소제도만으로는 오히려 다양한 위반행위에 대하여 적절한 제재를 하지 못하게 될 것이므로 영업정지제도를 신설하여 중대하지 아니한 위반사유에 대하여는 영업정지를 명할 수 있게 하는 것이 실효성이 있을 것이다. 3) 심사결과 담배제조업자의 위반행위에 대하여는 담배제조업의 허가취소와 영업정지중에서 선택하여 처분할 수 있도록 함과 동시에 처분사유에 “기타 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 경우”를 추가하였다. 제11조의4(담배제조업허가의 취소 등)재정경제부장관은 제조업자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 담배제조업허가를 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 그 영업의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 및 제4호에 해당하는 경우에는 그 허가를 취소하여야 한다. 1. 부정한 방법으로 담배제조업허가를 받은 때 2. 제11조제2항의 규정에 의한 자본금 시설기준 또는 기술인력의 요건에 미달하게 된 때 3. 제11조제3항의 규정에 의한 조건을 이행하지 아니한 때 4. 제11조의2 각호의 결격사유에 해당하게 된 때. 다만, 법인의 대표자가 그 사유에 해당하게 된 경우로서 6월 이내에 그 대표자를 개임한 때에는 그러하지 아니하다. 5. 기타 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때 6. 담배소매인지정제도(안 제16조) 1) 재정경제부 원안 현재 담배소매인은 시장 군수 또는 구청장이 지정하고 있는 바, 원안은 현재의 담배소매인지정제도를 그대로 유지하고 있다. 2) 검토의견 여느 공산품의 경우 정부가 당해 제품의 소매에 대하여 관여하는 사례는 매우 드물다 할 것인 바, 한국담배인삼공사의 담배제조독점을 폐지하고 담배제조업분야를 개방하는 이상 담배소매인지정제도를 더 이상 존치시킬 필요가 없어졌다고 볼 여지가 있다. 담배소매인지정제를 폐지하거나 신고제로 전환할 경우 담배의 판매를 촉진하는 결과가 초래될 것으로 예상되는 바, 이는 담배의 수요확산을 방지하기 위하여 담배판매에 대한 규제를 강화하고 있는 세계적 추세와 맞지 아니한 측면이 있다. 오히려 일부에서는 담배의 수요확산을 방지하기 위하여 담배소매인지정제도를 더 강화하여야 한다는 의견도 있는 실정이다. 참고로 프랑스 이태리 오스트리아 일본 등에서도 인구 또는 거리에 따라 담배소매인의 수를 제한하는 제도를 가지고 있으며, 미국의 경우 일부 주에서는 담배판매에 대한 허가제를 실시하고 있는 예가 있다. 3) 심사결과 담배의 경우 일반 공산품과는 달리 그 수요의 확산을 방지하여야 할 특수성이 있음을 인정하여 담배소매인지정제도를 현행과 같이 유지하도록 하였다. 7. 담배가격의 결정(안 제18조제1항) 1) 재정경제부 원안 담배사업법 제18조제1항의 규정에 의하면 담배가격은 “대통령령이 정하는 바에 의하여” 한국담배인삼공사가 결정하는데, 담배사업법시행령 제9조제1항에서는 한국담배인삼공사가 담배가격을 결정하고자 할 때에는 미리 재정경제부장관의 인가를 받도록 하고 있다. 원안은 법 제18조제1항중 “한국담배인삼공사”를 “제조업자”로 바꾸는 데에 그치고 현행규정은 그대로 유지하고 있다. 2) 검토의견 현행 담배사업법시행령 제9조제1항의 규정에 의한 인가제는 법률의 위임없이 만들어진 규정이므로 정비되어야 할 것이다. 또한 앞으로 한국담배인삼공사의 담배제조독점이 폐지되고 담배제조업분야가 개방되면 가격인가제를 그대로 유지하기는 어렵다 할 것인 바, 담배제조업자의 경우에도 담배수입업자의 경우와 마찬가지로 가격신고제를 채택하는 것이 타당할 것이다. 다만, 현재 한국담배인삼공사의 시장점유율이 90%에 가까운 상태이므로 바로 가격인가제를 폐지하는 경우 담배제조의 독점적 지위에 있는 한국담배인삼공사의 무절제한 가격인상을 저지할 수단이 전혀 없게 되는 바, 이는 담배제조업분야의 개방에 따른 규제완화라는 취지와는 달리 한국담배인삼공사의 독점적 지위를 제도적으로 보장하는 결과가 될 것이다. 따라서 한국담배인삼공사의 독점적 지위가 어느 정도 해소될 때까지 당분간 가격인가제를 유지할 필요가 있는 것으로 판단된다. 이 경우 법률에 가격신고제를 명시하고 그 실시시기를 대통령령에 위임하는 방안을 생각할 수 있으나, 이와 같이 가격신고제의 실시시기를 따로 대통령령으로 정하게 한 것이 본래의 취지와는 달리 상당기간 가격신고제를 실시하지 아니하려는 것으로 왜곡될 우려가 있다. 이렇게 되면 대내외적으로 한국담배인삼공사의 민영화시책에 대한 신뢰가 낮아지게 되어 한국담배인삼공사의 주식가격에 불리한 영향을 미치게 되고, 결과적으로 동공사의 주식을 매각하여 민영화하려는 정부시책에 차질이 초래될 우려가 있을 수 있다. 3) 심사결과 한국담배인삼공사의 사실상 독점적인 지위와 동공사의 민영화추진계획을 감안할 때 향후 적절한 시기에 가격인가제를 신고제로 전환하여 이를 법률에서 직접 규정하는 것이 바람직하다 할 것이나, 담배가격 인가제의 폐지에 따른 부작용을 감안하여 당분간 현행규정을 그대로 유지하도록 하였다. 8. 특수용담배의 제조(안 제19조) 1) 재정경제부 원안 현재 한국담배인삼공사는 국가원수가 외교사절에게 제공하는 담배, 군인 전투경찰 해외취업근로자 외항선원 등에게 공급하는 담배, 보세구역에서 판매하는 담배 등 특수용담배를 제조 판매할 수 있는 바, 원안은 한국담배인삼공사를 제조업자로 바꾸고 현재의 내용은 그대로 유지하고 있었다. 제19조(특수용제조담배) ①제조업자는 대통령령이 정하는 특수용담배를 제조 판매할 수 있다. ②제1항의 규정에 의한 특수용제조담배는 당해 용도외의 목적으로 이를 판매하여서는 아니된다. ※ 담배사업법시행령 제10조(특수용제조담배) ①법 제19조제1항의 규정에 의한 특수용제조담배는 다음과 같다. 1. 국가원수가 외교사절 기타의 자에게 제공하기 위하여 사용하는 제조담배 2.국군 전투경찰대원 교정시설경비교도대원 국립보훈원 또는 한국보훈복지공단법에 의하여 설립된 보훈병원에 수용 또는 입원중인 상이군경이나 전몰군경유족에게 공급하는 제조담배 3. 해외함상훈련에 참가하는 해군사관생도 및 승선장병에게 공급하는 제조담배 4. 해외에서 취업중인 근로자 및 재외공관직원에게 공급하는 제조담배 5. 보세구역에서 판매하는 제조담배 6. 외항선 또는 원양어선의 선원에게 판매하는 제조담배 7. 국제항로에 취항하는 항공기 또는 여객선의 승객에게 판매하는 제조담배 8. 주한외국군 및 그 종사자등에게 판매하는 제조담배 ②(생 략) ③제1항의 규정에 의한 특수용제조담배의 판매가격은 공사가 결정 고시한다. 다만, 재정경제부장관은 특수용제조담배의 공급의 적정을 기하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 공사로 하여금 판매가격의 승인을 얻게 할 수 있다. 2) 검토의견 6)부가가치세법 제12조(면세) ①다음 각호의 재화 또는 용역의 공급에 대하여는 부가가치세를 면제한다. 1. ～ 8. (생 략) 9. 담배사업법 제2조제4호의 규정에 의한 제조담배로서 다음 각목의 1에 해당하는 것 가. (생 략) 나. 담배사업법 제19조의 규정에 의한 특수제조용 담배로서 대통령령이 정하는 것 ②～⑤(생 략) 7) 지방세법 제232조(과세면제) ①제조자 또는 수입판매업자가 제조담배를 다음 각호의 용도에 제공하는 경우에는 담배소비세를 면제한다. 1. (생 략) 2. 국군 전투경찰 교정시설경비교도대 및 주한외국군에의 납품 3. ～ 6. (생 략) 7. 기타 대통령령이 정하는 것 ②(생 략) 지방세법시행령 제175조(과세면제) ①법 제232조제1항제2호에 의하여 제조담배의 면세공급을 받을 수 있는 대상자는 다음 각호와 같다. 1. 국군 : 국방부장관이 인정하는 영내에 거주하는 단기하사이하의 병, 첩보업무를 수행하는 자 및 병역법의 규정에 의하여 입영훈련중인 공익근무요원 2. 전투경찰 : 전투경찰대설치법의 규정에 의하여 임용된 전투경찰순경 3. 교정시설경비교도 : 교정시설경비교도대설치법의 규정에 의하여 임명된 경비교도 ②법 제232조제1항제7호에서 “기타 대통령령이 정하는 것”이라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 것을 말한다. 1. 국가원수가 행사용으로 사용하는 제조담배 2. 해외 함상훈련에 참가하는 해군사관생도 및 승선장병에게 공급하는 제조담배 3. 해외에서 취업중인 근로자 및 재외공관직원에게 공급하는 제조담배 4. 국립보훈원 및 보훈병원에 수용 입원중인 상이군경이나 전몰군경유족에게 공급하는 제조담배 5. 주한외국군의 종사자에게 판매하는 제조담배 6. (생 략) 담배제조업이 한국담배인삼공사의 독점체제에서 허가제로 전환되는 것으로 전제하는 경우 특수용담배를 제조 판매할 것인지 여부는 전적으로 제조업자의 자율에 속하는 사항이라 할 것인 바, 이 규정은 당연한 사항을 규정한 것으로 보일 수도 있으나, 특수용담배에 관한 규정을 두는 실질적인 이유는 특수용담배의 제조 판매에 대한 허용 또는 금지 여부를 밝히려는 것이 아니라 특수용담배에 대하여 부가가치세 담배소비세 등을 감면하기 위한 근거를 마련하기 위한 측면이 있다. 3) 심사결과 이 규정이 부가가치세 담배소비세 등의 감면근거가 되고 있으므로 현행대로 존치하도 록 하였다. 9. 특수의장담배의 제조 판매(안 제21조) 1) 재정경제부 원안 현재 한국담배인삼공사는 담배의 포장지에 국가의 주요행사 등을 기념하는 내용이나 광고 등을 게재할 수 있으며, 이러한 특수의장담배를 주문한 자에게 그 비용을 부담시킬 수 있는 바, 원안은 한국담배인삼공사를 제조업자로 바꾸고 현재의 내용은 그대로 유지하고 있다. 제21조(특수의장제조담배의 제조 판매)①제조업자는 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 제조담배의 갑포장지에 기념의 내용이나 광고등을 게재할 수 있다. 1. 국가의 주요행사등을 기념하고자 하는 경우 2. 대통령령이 정하는 바에 의하여 광고의 게재를 의뢰받은 경우 3.자가소비를 위한 특수포장의 제조담배를 주문받은 경우 ②제조업자는 제1항의 규정에 의한 제조담배를 제조하는 경우에 그 주문자에 대하여 비용을 부담하게 할 수 있다. 다만, 대통령령이 정하는 기념제조담배에 있어서는 그러하지 아니하다. 2) 검토의견 8)독점규제및공정거래에관한법률 제23조(불공정거래행위의 금지) ①사업자는 다음 각호의 1에 해당하는 행위로서 공정한 거래를 저해할 우려가 있는 행위(이하 “불공정거래행위”라 한다)를 하거나, 계열회사 또는 다른 사업자로 하여금 이를 행하도록 하여서는 아니된다. 1. 2.(생 략) 3. 부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하거나 강제하는 행위 4.～ 8.(생 략) ②불공정거래행위의 유형 또는 기준은 대통령령으로 정한다. ③～⑤(생 략) 9) 독점규제및공정거래에관한법률시행령 제36조(불공정거래행위의 지정) ①법 제23조(불공정거래행위의 금지)제2항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준은 별표 1과 같다. 담배의 포장지에 기념의 내용이나 광고 등을 게재하는 것은 관계법령에 위반되지 아니하는 한 전적으로 제조업자의 자율에 속하는 사항이라 할 것이고, 특수의장담배를 주문한 자에게 비용을 부담시킬 것인지 여부는 당사자간의 문제라 할 것이다. 3) 심사결과 한국담배인삼공사의 담배제조독점을 폐지함에 따라 불필요하게 된 규정이므로 삭제하였다. 10.담배판매촉진을 위한 금품제공(안 제25조의3) 1) 재정경제부 원안 원안에서는 담배의 제조업자 수입판매업자 및 도매업자는 소매인에게 담배판매를 촉진하기 위하여 물품제공 등의 행위를 하여서는 아니되도록 하였다. 제25조의3(제조업자 등의 물품제공 금지 등) 제조담배의 제조업자, 수입판매업자 및 도매업자는 소매인 또는 서어비스업 등을 영위하는 자에게 자사제품의 판매촉진을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 물품제공 등의 행위를 하여서는 아니된다. 2) 검토의견 독점규제및공정거래에관한법률 제23조제1항제3호와 동법시행령 제36조제1항 및 별표 1 ②공정거래위원회는 필요하다고 인정하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 불공정거래행위의 유형 또는 기준을 특정분야 또는 특정행위에 적용하기 위하여 세부기준을 정하여 고시할 수 있다. 이 경우 공정거래위원회는 미리 관계행정기관의 장의 의견을 들어야 한다. 10) [별표 1] 일반불공정거래행위의 유형 및 기준 4. 부당한 고객유인 법 제23조(불공정거래행위의 금지)제1항제3호 전단에서 “부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위”라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 행위를 말한다. 가. 부당한 이익에 의한 고객유인 정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익을 제공 또는 제공할 제의를 하여 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위 나. 다. (생 략) 11)규제개혁위원회에서도 향후 담배사업법시행령에서 금지대상행위를 구체적으로 정할 때에는 독점규제및공정거래에관한법률에 의한 불공정거래행위보다 기준을 강화하라는 권고를 한 바 있다. 제4호가목의 규정에 의하면 사업자는 정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익을 제공 또는 제공할 제의를 하여 경쟁사업자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하는 행위를 하여서는 아니되는 바, 담배판매를 촉진하기 위한 물품제공을 이 규정에 의하여 규제할 수도 있을 것이다. 그러나 담배판매를 촉진하기 위한 물품제공을 독점규제및공정거래에관한법률에 의하여 규제하기 위하여는 물품제공이 “정상적인 거래관행에 비추어 부당하거나 과대한 이익의 제공”에 해당되어야 하는 바, 물품제공이 “부당하거나 과대한 이익”에 해당되지 아니하는 때에는 규제할 수 없게 되므로 담배에 대한 수요확대 그 자체를 방지하고자 하는 입장에서는 동법의 불공정거래행위제도로는 목적달성이 어려운 측면이 있다. 다만, 금지대상행위가 “물품제공 등”으로 그 범위가 불명확하게 되어 있는 바, 위반시에는 형사처벌을 받게 된다는 점을 고려할 때 보다 명확한 표현을 사용하여야 할 것이다. 3) 심사결과 원안의 내용을 유지하되, 금지대상행위를 “금품의 제공 기타 이와 유사한 행위로서 대통령령이 정하는 행위”로 명확하게 표현하였다. 제25조의3(담배판매 촉진을 위한 금품제공 등의 금지) 제조업자 수입판매업자 및 도매업자는 소매인과 제12조제2항 단서의 규정에 의하여 담배를 판매하는 자에게 담배의 판매를 촉진하기 위하여 금품의 제공 기타 이와 유사한 행위로서 대통령령이 정하는 행위를 하여서는 아니된다. 11. 벌 칙(안 제27조 및 제27조의2) 1) 재정경제부 원안 현행 제27조제1항의 경우 양형이 “3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금”으로 되어 있고, 동조제2항의 경우 양형이 “1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금”으로 되어 있다. 2) 검토의견 징역 3년에 대한 벌금이 1천만원, 징역 1년에 대한 벌금이 500만원으로 되어 있는 것은 징역형에 비하여 벌금형이 가볍다고 여겨지는 바, 벌금액수의 상향조정할 필요가 있다. 3) 심사결과 법무부와 협의하여 징역 3년에 대한 벌금은 2천만원으로, 징역 1년에 대한 벌금은 1천만원으로 상향조정하였다. 12. 몰수품의 처분(안 제30조제3항) 1) 재정경제부 원안 현재 담배사업법에 규정된 범죄와 관련된 연초종자 잎담배 및 담배를 몰수한 경우 그중 사용가능한 물건은 한국담배인삼공사에 유상 또는 무상으로 양도할 수 있도록 규정되어 있는 바, 원안은 한국담배인삼공사를 제조업자로 바꾸고 현재의 내용은 그대로 유지하고 있다. 제30조(몰수와 추징) ①제27조의 범죄에 관련된 연초종자 잎담배 및 제조담배는 이를 몰수한다. ②(생 략) ③제1항의 규정에 의하여 몰수한 물건중 사용가능한 물건은 제조업자에 유상 또는 무상으로 양도할 수 있다. 2) 검토의견 현행 제30조제3항의 규정은 한국담배인삼공사의 독점적 지위를 인정한 데에 기인한 특수한 규정이라 할 것이고, 국가가 범죄에 관련되어 몰수한 물건을 민간에게 양도할 수 있게 하는 것은 전례가 없다 할 것이다. 3) 심사결과 한국담배인삼공사의 담배제조독점을 폐지함에 따라 불필요하게 된 규정이므로 이를 삭제하였다. 13.잎담배수매에 관한 협약(안 부칙 제2조) 1) 재정경제부 원안 원안에서는 한국담배인삼공사로 하여금 연초경작자와 잎담배의 경작 및 수매와 경작지원에 관한 협약을 체결할 수 있도록 하고, 향후 담배제조업허가를 받는 자는 이러한 협약에 참여하거나 새로이 협약을 체결할 수 있도록 하고 있다. 제2조(연초경작 및 구매계약) ①이 법 시행당시의 담배제조업자는 연초경작자와 잎담배경작 구매 및 경작자지원에 관하여 협약을 체결하여 시행할 수 있다. ②제1항의 제조업자외에 이 법에 의하여 허가를 받은 담배제조업자는 제1항의 규정에 의한 협약에 참여하거나 연초경작자와 잎담배경작 구매 및 경작자지원에 관하여 따로 협약을 체결하여 시행할 수 있다. 2) 검토의견 한국담배인삼공사와 연초경작자간의 협약은 당사자간의 사법상의 문제이므로 이 법에 규정하기에 적합하지 아니하다 할 것이나, 많은 연초경작자가 잎담배수매제도가 폐지되는데 대하여 적지 아니한 불안감을 가지고 이 법의 개정을 반대하고 있는 실정이어서 이들에게 정부가 한국담배인삼공사로 하여금 종전과 같이 수매제도를 유지하도록 할 것이라는 의지를 보여 주기 위한 것으로서 불가피한 측면이 있는 것으로 판단된다. 12)담배사업법의 개정과 관련하여 연초경작자단체의 의견을 정리해 보면 다음과 같다. ①한국담배인삼공사는 물론 담배사업에 신규진입하는 회사들은 이윤의 극대화를 위하여 저가의 외국산 연초를 수입 사용하게 될 것이므로 국내 연초생산농가의 생활기반이 붕괴될 우려가 있다. ②연초경작이 불가능하게 될 경우 다른 작물로의 전환이 불가피하나, 연초경작지는 경사지 등 대부분 한계농지에 위치하고 있어 대체가능한 작물이 한정되어 있기 때문에 농촌경제의 어려움이 가중될 것이다. 그러나, 향후 담배제조업허가를 받는 자의 경우 기존의 협약에 참여하거나 새로운 협약을 체결하는 것은 전적으로 연초경작자와 담배제조업자의 자율적인 판단에 맡겨야 할 문제라 할 것이고, 한국담배인삼공사의 경우와 같이 종전의 제도로 인한 부작용을 최소화하기 위한 것도 아니므로 경과조치로는 매우 부적합하다 할 것이다. 3) 심사결과 한국담배인삼공사의 협약에 관한 규정은 원 안대로 존치하고, 향후 담배제조업허가를 받는 자의 협약에 관한 규정은 이를 삭제하였다. Ⅳ. 맺는말 특정사업분야에 있어서 독점체제를 폐지하고 허가제로 변경할 경우 해당 법령에서 허가기준이나 허가요건을 설정하고 법령상의 의무를 위반하는 경우 그에 대한 제재수단을 마련하는 것은 당연하다 할 것이나, 그외에도 독점적 지위에 따라 부여되었던 각종 부수적 규제사항 -예) 담배판매가격 인가제유지 여부, 지정소매인제도의 유지여부, 연초경작자에 대한 지원제도의 유지여부 등 -이 유지될 필요성이 있는지에 관한 종합적인 검토가 필요하다는 점을 늘 염두에 두어야 할 것이다. (법제처 경제법제국 서기관)