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경과조치에 관한 입법례 연구 백 문 흠 Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 경과조치의 의의와 유형별 입법례 1. 경과조치의 의의 2. 적용례 및 특례규정과의 차이 3. 경과조치의 유형 Ⅲ. 경과조치를 두지 아니한 법령의 효력에 관하여 1.조직법규를 변경하면서 경과조치를 두지 아니한 경우 2.행정처분 등에 관한 기준이 변경된 경우 Ⅳ. 결 론 Ⅰ. 서 론 BJ5g2 오늘날 현대 민주주의 국가에서 국민의 권익보호와 국가질서의 유지는 실질적 법치주의 원리에 기초하고 있다. 실질적 법치주의가 무엇인지에 대하여는 여러 가지 학설과 견해가 있을 수 있지만, 일반적으로 법 내용의 정당성과 법 제정의 민주성을 갖추면서 법 집행의 실현가능성을 확보하는 것이라고 할 수 있다. 즉, 국민생활과 밀접한 관련이 있는 사항 중 법으로 규율할 필요가 있는 것을 법으로 규율하고(법 내용의 정당성), 규율하고자 하는 법의 내용에 대하여 이해관계인의 의견을 충분히 수렴하여 가장 바람직한 방향으로 법의 내용을 확정하면서도(법 제정의 민주성), 가장 효과적인 방법으로 법이 집행될 수 있도록 하는 것(법 집행의 실현가능성)이 실질적 법치주의를 구현하는 길이 될 것이다. 그러나 법의 내용이 아무리 정의롭고, 절차적인 민주성을 확보하였다고 하더라도 경제적 기술적 비용이 과다하게 소요되거나 사회 문화적 관행이나 일반 국민(집행공무원을 포함한다. 이하 같다)의 법 감정에 반하게 되는 경우에는 그 집행이 사실상 불가능하게 된다. 따라서 입법자는 최소한의 비용으로 최대한의 효과를 얻을 수 있는 입법기술을 개발할 필요가 있다고 하겠다. 더욱이 오늘날 행정국가화의 경향으로 행정입법의 제정이나 개 폐가 빈번하게 발생하고 있는 상황에서 법 집행의 실현가능성을 확보하는 것은 무엇보다도 중요한 문제로 부각되고 있다. 경과조치는 이러한 필요에 부응하기 위하여 고안된 입법기술 중 가장 중요한 입법기술의 하나라고 할 수 있다. 이하에서는 이러한 경과조치에 대하여 그 의의를 먼저 알아보고, 현행 법령에서 규정하고 있는 경과조치의 유형을 구체적으로 분석하면서, 바람직한 경과조치의 방향에 대하여 모색해보기로 한다. Ⅱ. 경과조치의 의의와 유형별 입법례 1. 경과조치의 의의 경과조치라 함은 일반적으로 법령이 새로 제정되거나 개 폐되는 경우에 종전의 제도와 새로운 제도와의 관계를 명확하게 규정하기 위하여 과도기적 조치로 두는 규정을 말하는바, 보통 법령의 부칙에 이를 규정함으로써 사회적 혼란을 방지하고 충격을 완화하여 종래의 법 질서로부터 새로운 법 질서로의 이행을 원활하게 하는 데 그 목적이 있다고 하겠다. 법령에 있어서 경과조치는 신 구 양법 질서 사이에서 제도의 변화에 따르는 혼란을 방지하고 법적 안정성의 요구를 적절하게 조화시키기 위한 것이므로 법령의 내용과 개정방법에 따라 그 형식이나 내용이 다양하게 나타날 수 밖에 없다. 그런데 이러한 경과조치와 유사한 것으로 적용례나 특례규정이 있는바, 경과조치와는 다음과 같은 차이가 있다. 2. 적용례 및 특례규정과의 차이 경과조치는 과도기적 조치로 법률관계를 규율하는 것이므로, 광의의 경과조치에는 법령의 특정조항을 구체적인 대상에 적용함에 있어 적용시기를 정하는 적용례나 기득권자의 지위 또는 권익을 특별하게 보호하기 위하여 본칙의 규정과 다른 잠정적 조치를 규정하는 특례규정을 포함한다고 할 수 있으나, 입법실무에서는 그 성격을 달리 규정하고 있으므로 경과조치, 적용례, 특례 등의 구분을 명확하게 하는 것이 바람직하다고 할 것이다. 이하에서는 적용례와 특례규정에 관한 입법례를 먼저 살펴보고, 경과조치와의 구체적인 차이점을 비교해 보기로 한다. 가. 적용례 모든 법령은 제도가 변경되는 경우, 변경된 제도의 시행시기에 관한 사항을 정하기 위하여 시행일에 관한 규정을 두고 있다. 그러나 법령의 내용에 따라서는 시행일에 관한 규정만으로는 구체적인 적용시기를 알 수 없는 경우가 발생한다. 예컨대, 법인세의 세율을 변경하는 경우 그 시행시기를 2000년 5월 1일부터 시행한다고 하더라도 그것만으로는 새로운 세율이 2000년 5월 1일 이후에 생긴 소득부터 적용되는 것인지, 5월 1일 이후에 개시되는 사업연도분의 소득부터 적용되는 것인지, 아니면 5월 1일 이후에 종료되는 사업연도의 소득부터 적용되는지가 불확실한 경우가 발생한다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위하여 특정 사항에 대하여 구체적인 적용시기를 정하는 것이 적용례에 관한 규정이다. 입법례를 살펴보면 다음과 같다. ※ 입법례 ○ 법인세법 부칙 제3조 제3조(사업연도신고 등에 관한 적용례) 제5조 및 제67조의 개정규정은 1995년 1월 1일 이후 최초로 신고 등록 또는 재화등을 공급하는 분부터 적용한다. 나. 특 례 특례규정은 법령을 제 개정하는 경우에 특수한 상황을 전제로 하여 특정한 대상에 대하여 일정한 기간 동안 개정내용의 본칙과 다른 규정을 적용할 필요가 있는 경우에 사용된다. 입법례를 살펴보면 다음과 같다. ※ 입법례 ○ 주택건설촉진법 부칙 제7조 제7조(주택관리사 등의 임용에 관한 특례) 공동주택의 관리주체는 대통령령이 정하는 시기까지 제39조의3의 개정규정에 의한 주택관리사 등에 갈음하여 건설교통부장관이 정하는 요건에 해당하는 자를 관리책임자로 둘 수 있다. 다. 경과조치와의 차이 경과조치, 적용례 및 특례규정의 차이점을 도표로 살펴보면 다음과 같다. 구 분 경과조치 적 용 례 특 례 대 상 특정 영업자 등 특정 사업 등 특정 영업자 등 적용법 관 계 신 구법 모두 적용 신법 적용 신법 적용 위 표에서 보는 바와 같이 경과조치는 일반적으로 특정영업자 등에 대한 규정이 변경된 경우 종전의 영업자 등에 대하여 기득권을 보호하기 위하여 종전에 인 허가 등을 받은 영업자 등은 개정 법령에 의하여 인 허가를 받은 것으로 본다 라고 규정하여 종전 법령에 의한 영업자 등도 신법에 의한 영업자 등으로 보아 신 구 양법의 적용을 받는 것이 보통이고, 적용례는 종전의 사업자에 대하여 개정된 제도의 적용시기를 정하는 것이므로 신법에 관한 사항을 규율하게 되며, 특례규정은 특정 영업자나 자격자 등에 대하여 개정법령의 내용과는 다른 규정을 잠정적으로 정하는 것이므로 신법의 적용을 일정한 기간 동안만 배제한다는 점에서 경과조치와 차이가 있다. 3. 경과조치의 유형 현행 법령에서 규정하고 있는 경과조치는 개별 법령의 내용에 따라 다양한 형태로 나타나고 있는바, 이하에서는 경과조치의 유형을 벌칙, 과태료, 과징금, 행정처분, 조직변경 및 기타의 경과조치로 구분하여 살펴보기로 한다. 가. 벌칙에 관한 경과조치 벌칙에 관한 경과조치는 형법 총칙의 적용을 받으므로, 형법의 행위시법주의 원칙과 유리한 법 우선의 원칙에 따를 경우 별도의 경과조치는 필요가 없으나, 입법실무적으로는 법 집행의 효율성을 제고하고 형평성을 도모하기 위하여 경과조치를 두는 것이 대다수인바, 다음 3가지 유형으로 구분하여 입법례를 살펴보기로 한다. (1)개정벌칙이 현행벌칙보다 강화되는 경우 이 경우 개정법률의 부칙에서 별도의 경과조치를 두어 개정법률의 시행전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다 라고 할 필요는 없다. 왜냐하면 벌칙의 적용에 관하여는 형법 제1조제1항의 규정에 따라 행위시법주의 원칙에 의하여 종전의 행위에 대하여 강화된 벌칙을 적용할 수 없을 뿐만 아니라 강화된 벌칙을 적용하는 것은 법률불소급의 원칙에 반하게 되기 때문이다. 따라서 벌칙이 강화된 경우에는 경과조치에 관한 문제는 생각할 필요가 없고, 이에 대한 입법례도 없다. (2)개정벌칙이 현행벌칙보다 완화되는 경우 이 경우에는 개정벌칙에 관한 경과조치를 둘 수도 있고 아니 둘 수도 있는바, 이는 입법정책의 문제라고 하겠다. 만약, 종전의 행위에 대한 형벌이 다소 가혹하여 그 처벌강도를 완화하려는 의도로 법률을 개정한 경우 종전의 법 위반행위자중 처벌이 끝나지 아니한 자에 대하여도 완화된 처벌기준을 적용하려면 개정법률의 부칙에서 별도의 경과조치를 두지 아니할 수 있다. 이 경우 별도의 경과조치를 두지 아니하더라도 형법 제1조제2항의 규정에 의하여 완화된 개정법률이 당연히 적용되기 때문이다. 그러나 실무에서는 이와 반대로 종전의 위반행위에 대하여는 종전의 법률에 의한다고 하는 경과조치를 두는 입법례가 대다수인바, 이에 대한 이론적 논거는 종전의 법 위반자에 대하여는 종전의 법률에 의하여 처벌을 받은 자와 앞으로 처벌을 받을 자를 동일하게 처벌하는 것이 법 집행의 실질적 형평성을 기할 수 있다는 생각이 그 기저에 깔려 있는 것으로 보인다. 입법례를 살펴보면 다음과 같다. ※ 입법례 ○ 폭력행위등처벌에관한법률 부칙 ①(생 략) ②(경과조치) 이 법 시행전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다. ○ 국가보안법 부칙 ①(생 략) ②(경과조치) 이 법 시행전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다. ③(경과조치) 이 법 시행전에 국가보안법의 죄를 범하여 유죄의 판결을 받은 자는 이 법에 의하여 유죄의 판결을 받은 자로 본다. ○ 특정강력범죄의처벌에관한특례법 부칙 ①(생 략) ②(벌칙에 관한 경과조치) 제2조 내지 제5조의 규정은 이 법 시행전에 범한 죄에는 이를 적용하지 아니한다. 1개의 죄가 이 법 시행전후에 걸쳐서 행하여진 때에는 이 법 시행전에 범한 것으로 본다. ③(벌칙에 관한 경과조치) 제6조 내지 제13조의 규정은 이 법 시행전에 공소가 제기된 사건에 대하여는 이를 적용하지 아니한다. ○ 상공회의소법 부칙 ① ②(생 략) ③(벌칙에 관한 경과조치) 이 법 시행전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다. ○ 한국진도개보호육성법 부칙 ①(생 략) ②(벌칙에 관한 경과조치) 이 법 시행전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다. (3)벌칙이 폐지되거나 다른 제재수단으로 변경되는 경우 이 경우는 사회 경제적 환경의 변화로 종전의 법률내용이 현재에 와서는 불합리하게 되는 등 법률로 규제할 필요성이 없어지게 되거나, 비난가능성이 약화되어 법률을 개정하여 벌칙을 폐지하거나, 벌금에서 과태료로 전환하는 등 다른 제재수단을 강구하게 되는 경우이다. 이 경우에도 경과조치를 둘 것인지의 여부는 (2)의 경우와 같이 입법정책에 의하여 결정될 사항이다. ※ 입법례 ○ 국가보위에관한특별조치법폐지법률 부칙 ① ②(생 략) ③(벌칙에 대한 경과조치) 이 법 시행전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는종전의 예에 의한다. ○ 농업농촌기본법 부칙 제9조 제9조(벌칙에 관한 경과조치) 이 법 시행전의 종전의 농수산물수출진흥법의 규정에 위반한 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 농수산물수출진흥법의 규정에 의한다. ○ 건전가정의례의정착및지원에관한법률 부칙 제5조 제5조(벌칙에 관한 경과조치) ①이 법 시행전의 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 종전의 가정의례에관한법률의 규정에 의한다. 다만, 제15조의 규정을 제외한다. ②이 법 시행이후 부칙 제2조 단서의 적용시한까지 종전의 가정의례에관한법률중 의례식장영업에 관한 규정에 위반한 행위에 대한 벌칙의 적용에 있어서는 동 적용시한 이후에도 종전의 가정의례에관한법률의 규정에 의한다. ○ 농가대여양곡의전용에관한법률 부칙 ① ⑤(생 략) ⑥(폐지법률) 농가대여양곡법은 이를 폐지한다. ⑦(벌칙전용) 이 법 시행전에 범한 농가대여양곡법 위반의 죄에 대한 벌칙의 적용은 종전의 예에 의한다. 나. 과태료에 관한 경과조치 과태료에 관한 경과조치도 벌칙과 같이 다음의 3가지 유형으로 구분할 수 있다. 그러나 과태료는 일종의 금전벌인 점에서 실질적으로는 형법상의 형벌인 벌금이나 과료와 같으나, 고의 과실을 요하지 아니하고 과벌절차가 상이할 뿐만 아니라 비교적 경미한 법령위반에 대하여 간접적으로 행정목적을 달성하기 위한 제재수단이라는 점에서 형벌인 벌금과 그 성격을 달리하고 있다. 그런데 과태료를 정하고 있는 실정법에서는 이러한 성질에 따라 과태료와 벌금을 명확하게 구분하여 규정하고 있지는 아니하다. 즉, 과태료를 과할 행위에 대하여 벌금을 과하는 경우도 있고, 그와 반대의 경우도 있다(특히 조례에 의한 과태료의 경우에 그러하다). 또한, 행정국가화로 인하여 국민의 일상생활에 대하여 행정법령이 미치는 범위가 점차로 확대되고, 경미한 법령 위반행위에 대하여 형사벌인 벌금 등을 부과하는 것은 법 이론적으로도 불합리할 뿐만 아니라 실제로 많은 국민들을 전과자로 만들 우려가 있어 미국과 독일에서는 종래의 벌금을 민사금전벌이나 과태료로 전환하고 있으며, 우리 나라에서도 이와 같은 이유로 벌금으로 되어 있는 많은 벌칙규정을 과태료로 전환하고 있는 실정이다. 따라서 현재에 있어서 과태료와 벌금에 대하여 이론적 구분은 가능하다고 하더라도, 최근의 입법경향이나 일반 국민의 법 감정에 있어서는 실질적인 차이는 없는 것으로 보인다. 이와 같은 상황에서 과태료에 관한 경과조치를 둘 경우 형벌과 같이 행위시법주의나 유리한 법 우선의 원칙을 그대로 적용할 수 있는 지에 대하여 논란이 있을 수 있다. 따라서 과태료의 성격을 어떻게 보느냐에 따라 경과조치의 내용이 달라 질 수 밖에 없다. 과태료를 권리제한적 성격의 벌금과 같이 볼 경우에는 형법 총칙의 규정을 그대로 적용하여 벌칙과 동일한 논리에 의하여 경과조치를 둘 수 있다고 할 것이나, 벌금과 달리 과태료에 대하여는 형법 총칙의 규정을 적용할 수 없다고 보는 경우에는 경과조치의 내용 또한 달리 규정될 수 있을 것이다. 그러나 입법실무적으로는 과태료와 벌칙은 경과조치에 대하여 별도의 다른 형식을 취하고 있는 것 같지는 아니하다. 이하에서는 과태료에 대하여 형법 총칙의 규정을 준용하는 입장에서 입법방향을 살펴보기로 한다. (1)개정과태료가 현행과태료보다 강화 된 경우 이 경우 종전의 위반행위에 대한 과태료의 적용은 종전의 규정에 의하도록 경과조치를 두어야 할 것이다. 왜냐하면 과태료 부과처분 역시 국민의 권리를 제한한다는 점에 있어서 벌금과 같은 성격을 가지므로 종전의 위반행위에 대하여 소급하여 강화된 과태료를 부과하는 것은 실질적으로 소급입법에 의한 재산권 침해라는 문제를 야기하게 되어 법 집행의 혼란을 초래하기 쉽기 때문이다. 입법례를 살펴보면 다음과 같다. ※ 입법례 ○ 식품위생법시행령 부칙 ① ②(생 략) ③(과태료 처분기준에 관한 경과조치) 이 영 시행전의 위반행위에 대한 과태료 처분기준의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다. ○ 물가안정에관한법률시행령 부칙 제2조 제2조(과태료에 관한 경과조치) 이 영 시행전의 행위에 대한 과태료의 부과 징수는 종전의 규정에 의한다. 다만, 종전의 규정에 의하여 과태료의 부과 징수대상인 위반행위가 이 영 시행후에도 계속되는 경우에는 이 영의 규정에 의한다. (2)개정과태료가 현행과태료보다 완화된 경우 과태료부과처분은 행정질서벌의 일종으로 형법 총칙을 그대로 적용하지 아니한다는 점에서 벌칙과 차이점이 있다. 따라서 과태료에 관한 개정규정이 종전보다 완화되는 경우에도 이론적으로는 벌칙과 달리 종전의 규정을 적용하는 경과조치를 둘 수 있다. 따라서 종전의 법령을 계속하여 적용할 필요가 있는 경우에는 예외적으로 종전의 행위에 대하여는 종전의 법령에 의한다 라는 경과조치를 둘 수 있다. 그러나 이와 같은 입법례는 거의 없는 것으로 보인다. (3)과태료가 폐지되거나 다른 제재수단으로 변경되는 경우 이 경우에도 이론적으로는 종전의 위반행위에 대하여 종전의 규정에 의한다 라는 경과조치를 둘 수 있다고 할 것이나, 실무적으로 일반 국민의 법 감정과 원활한 법 집행을 위하여 경과조치를 두지 아니하는 것이 바람직하다고 생각된다. ※ 입법례 ○ 식품위생법시행령 부칙 제4조 제4조(과징금 및 과태료에 관한 경과조치) 이 영 시행전의 위반행위에 대한 과징금 과태료 처분기준의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다. 다. 과징금에 관한 경과조치 과징금이란 일반적으로 영업정지 등에 갈음하여 하는 행정처분의 일종이므로 형벌과 달리 형법 총칙의 적용을 받지 아니한다. 또한 판례에 의하면 행정처분은 행위시법주의를 원칙으로 하고 있으므로 이론적으로는 과징금에 관한 경과조치는 별도의 규정을 둘 필요는 없다. 그러나 입법실무적으로 과징금에 관한 규정이 강화되는 경우에는 원활한 법 집행을 위하여 종전의 위반행위에 대한 과태료의 적용은 종전의 규정에 의한다 라는 경과조치를 두는 것이 바람직하다. 현행 입법례에 의하면 종전의 규정에 의하는 경우와 유리한 규정을 적용하는 두 가지 유형이 있다. ※ 관련 대법원 판례 ○위반행위를 이유로 한 행정상의 제재처분(행위 당시에는 필요적 취소사유)를 하려면 그 위반행위 이후 법령의 변경에 의하여 처분의 종류를 달리 (영업정지 사유)규정하였다고 하더라도 그 법률적용에 관한 특별한 규정이 없다면 위반행위 당시에 시행되던 법령을 근거로 처분을 하여야 한다.(83누383) ○구 건설업법이 시행되던 당시에 한 건설업면허의 대여행위에 대하여 행정상의 제재처분을 하려면, 그 후 개정된 건설업에서 달리 특별한 규정을 두고 있지 아니한 이상 그 위반행위 당시에 시행되던 구 건설업법에 의하여야 할 것이다.(86누63) ※ 종전의 규정에 의하도록 한 입법례 ○ 항공법시행령 부칙 ①(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. ②(과징금 부과에 관한 경과조치) 이 영 시행전의 위반행위에 대한 과징금의 부과는 별표 2의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다. ○ 관광숙박시설지원등에관한특별법시행령 ① ②(생 략) ③(행정처분 등에 관한 경과조치) 이 영 시행전의 행위에 대한 행정처분 및 과징금 부과기준의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다. ※ 유리한 규정에 의하도록 한 입법례 ○ 식품위생법시행령 부칙 제7조 제7조(과징금 부과징수에 관한 경과조치) 이 영 시행일 전의 위반사항으로서 이 영 시행당시 행정처분이 확정되지 아니한 사항중 영업정지에 갈음한 과징금의 부과처분은 이 영에 의한 기준과 종전의 규정에 의한 기준중 영업자에게 유리한 기준을 적용한다. 라. 행정처분에 관한 경과조치 행정처분에 관한 경과조치는 과징금에 관한 경과조치와 동일한 논리로 경과조치를 규정할 수 있다. 그러나 행정처분에 관한 경과조치는 그 개정내용이 다양하므로 경과조치에 관한 규정도 다양한 형태로 나타나는바, 그 유형을 분석하면 종전의 처분 등을 개정규정에 의한 처분 등으로 간주하는 경우, 종전의 위반행위에 대한 행정처분을 종전의 규정에 의하는 경우, 종전의 위반행위에 대한 행정처분을 유리한 규정에 의하는 경우, 종전의 규정을 원칙적으로 적용하되, 일부는 개정규정을 적용하는 경우 등으로 대별할 수 있다. ※ 종전의 처분 등을 개정규정에 의한 처분으로 보는 입법례 ○ 소음진동규제법 부칙 제11조 제11조(종전의 환경보전법에 의한 고시 처분 및 계속중인 행위에 관한 경과조치) 이 법 시행전에 종전의 환경보전법에 의하여 행한 고시 조건부 허가 행정처분 기타 행정기관의 행위 또는 각종 신청 신고 기타 행정기관에 대한 행위는 그에 해당하는 이 법에 의한 행정기관의 행위 또는 행정기관에 대한 행위로 본다. ○ 주민등록법 부칙 ①(생 략) ②(주민등록증에 관한 경과조치) 이 법 시행당시 서울특별시장 또는 직할시장이 발급한 주민등록증은 제17조의8의 개정규정에 의하여 관할구청장이 발급한 것으로 본다. ③(행정처분등에 관한 일반적 경과조치) 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 행정기관이 행한 행정처분 기타 행정기관의 행위 또는 각종 신고 기타 행정기관에 대한 행위는 그에 해당하는 이 법에 의한 행정기관의 행위 또는 행정기관에 대한 행위로 본다. ※ 종전의 규정에 의하도록 한 입법례 ○ 방문판매등에관한법률 부칙 제2조 제2조(행정처분에 관한 경과조치) 이 법 시행전의 행위에 대한 행정처분의 적용에 있어서는 종전의 규정에 의한다. ○ 유통산업발전법 부칙 제3조 제3조(행정처분 등에 관한 경과조치) 이 법 시행전의 행위가 종전의 제15조의 규정에 해당하는 경우의 행정처분 및 과징금의 부과 징수에 관하여는 종전의 제15조의 규정에 의한다. ※ 유리한 규정에 의하도록 한 입법례 ○ 주차장법 부칙 제3조 제3조(행정처분에 관한 경과조치) 이 법 시행전의 위반행위에 대한 행정처분(과징금 부과처분을 포함한다)은 그 처분규정이 종전보다 강화된 것은 종전의 규정에 의하고, 그 처분규정이 완화된 것은 개정규정에 의한다. 다만, 이미 처분을 받은 경우에는 종전의 규정을 적용한다. ※ 개정규정에 의하도록 하되, 일부는 종전의 규정에 의하도록 한 입법례 ○ 해외건설촉진법 부칙 제4조 제4조(행정처분에 관한 경과조치) 이 법 시행전의 위반행위에 대한 행정처분은 개정규정에 의한다. 다만, 이미 처분을 받은 경우에는 종전의 규정을 적용한다. ○ 골재채취법 부칙 ① ③(생 략) ④(행정처분에 관한 경과조치) 이 법 시행전의 위반행위에 대한 행정처분은 이 법의 개정규정에 의한다. 다만, 이미 처분을 받은 경우에는 종전의 규정을 적용한다. 마.조직법규, 회계법규, 기관명칭의 변경에 따른 경과조치 오늘날 행정국가화의 경향과 지방자치제의 활성화로 인하여 정부조직이 개편되어 특정 업무의 소관부처가 달라지거나 국가사무의 일부가 지방자치단체나 민간기관으로 이양되는 경우가 빈번하게 발생하고 있다. 따라서 행정조직의 개편으로 부처의 폐지 통합 기타 행정권한을 다른 기관으로 이관하는 경우에는 소관사무의 승계 및 직원의 신분에 관한 규정과 종전의 기관에서 발한 법령의 효력이 유효함을 인정하는 규정을 둘 필요가 있게 된다. 경과조치는 이러한 조직개편에 따른 업무공백을 최소화하고, 법률관계의 안정성을 확보하기 위한 수단으로서 그 중요성이 더욱 부각되고 있는 바, 현행 입법례에 의한 경과조치의 유형을 살펴보면 다음과 같다. (1) 행정조직 개편에 따른 경과조치 행정조직이 개편되는 경우는 새로운 조직을 신설하여 행정권한을 부여하는 경우로서 종전의 기관이 행하던 업무에 관한 사항과 새로운 기관의 설립준비 행위에 관한 사항을 규정하고 있는바, 입법례를 살펴보면 다음과 같다. ※ 입법례 ○ 정부조직법 부칙 제2조 제2조(조직폐지 및 신설에 따른 소관사무 및 공무원등에 대한 경과조치) ①이 법 시행당시 교육부장관의 소관사무는 교육인적자원부장관이, 여성특별위원회의 소관사무와 보건복지부장관의 소관사무중 부칙 제3조제75항 내지 제78항의 가정폭력 성폭력 피해자의 보호 및 윤락행위등 방지, 일제하 일본군위안부에 대한 생활안정지원에 관한 사무는 여성부장관이 각각 승계하고, 교육부 소속공무원은 교육인적자원부 소속공무원으로, 여성특별위원회 소속공무원은 여성부 소속공무원으로 본다. ②이 법 시행당시 제1항의 규정에 의하여 교육인적자원부장관이 승계하는 교육부장관의 소관사무에 관한 교육부령은 교육인적자원부령으로, 여성부장관이 승계하는 보건복지부장관의 소관사무에 관한 보건복지부령은 여성부령으로 본다. ○서울특별시광진구등9개자치구설치및특별시광역시도간관할구역변경등에관한법률 부칙 제3조 제3조(행정처분등에 관한 경과조치) ①이 법 시행전에 신설구의 관할구역에 관련되어 종전의 구청장이나 그 소속기관의 장이 행한 처분은 신설구의 구청장이나그 소속기관의 장이 행한 처분으로, 부산광역시 기장군의 관할구역에 관련되어경상남도지사 또는 양산군수나 그 소속기관의 장이 행한 처분은 부산광역시장 또는 기장군수나 그 소속기관의 장이 행한 처분으로, 제9조제1항 및 제10조제1항의 규정에 의하여 대구광역시 또는 인천광역시에 편입되는 달성군 강화군 및 옹진군의 관할구역에 관련되어 종전에 당해 군을 관할하던 경상북도지사 또는 경기도지사나 그 소속기관의 장이 행한 처분은 대구광역시장 또는 인천광역시장이나 그 소속기관의 장이 행한 처분으로 본다. ②이 법 시행전에 신설구 관할구역에 관련되어 종전의 구청장이나 그 소속기관의 장에 대하여 행한 처분의 신청 신고 기타의 행위는 신설구의 구청장이나 그 소속기관의 장에 대하여 행한 처분의 신청 신고 기타의 행위로, 부산광역시기장군의 관할구역에 관련되어 경상남도지사 또는 양산군수나 그 소속기관의 장에 대하여 행한 처분의 신청 신고 기타의 행위는 부산광역시장 또는 기장군수나 그 소속기관의 장에 대하여 행한 처분의 신청 신고 기타의 행위로, 대구광역시 또는 인천광역시에 편입되는 달성군 강화군 또는 옹진군의 관할구역에 관련되어 종전에 당해 군을 관할하던 경상북도지사 또는 경기도지사나 그 소속기관의 장에 대하여 행한 처분의 신청 신고 기타의 행위는 대구광역시장 또는 인천광역시장이나 그 소속기관의 장에 대하여 행한 처분의 신청 신고 기타의 행위로 본다. ③이 법 시행전에 제7조 제8조 제10조제3항 내지 제6항 제11조 및 제12조의규정에 의하여 다른 지방자치단체에 편입되는 지역에 관련되어 종전의 지방자치단체의 장이나 그 소속기관의 장이 행한 처분은 이 법에 의하여 당해 지역을 관할하게 되는 지방자치단체의 장이나 그 소속기관의 장이 행한 처분으로 보고, 종전의 지방자치단체의 장이나 그 소속기관의 장에 대하여 행한 처분의 신청 신고 기타의 행위는 이 법에 의하여 당해 지역을 관할하게 되는 지방자치단체의 장이나 그 소속기관의 장에 대하여 행한 처분의 신청 신고 기타의 행위로 본다. ○ 방송법 부칙 ①(생 략) ②(시청자위원회의 구성) 제30조의 개정규정에 의한 시청자위원회는 이 법 시행일부터 30일이내에 구성되어야 한다. ③(방송법인등의 주식소유에 관한 경과조치) 이 법 시행당시 방송법인의 주식을 소유하고 있는 자로서 제6조제1항 또는 제2항의 개정규정의 소유한도등에 적합하지 아니한 자는 그 소유하고 있는 주식의 범위안에서 동조제1항 내지 제4항의 개정규정을 적용하지 아니한다. ④(방송위원회의 구성에 관한 경과조치) 제12조의 개정규정에 의한 방송위원회는 이 법 시행일부터 3월이내에 구성하여야 하며, 종전의 규정에 의한 방송위원회는 이 법에 의한 방송위원회가 구성될 때까지 이 법의 규정에 따라 그 직무를 행한다. ○ 민주평화통일자문회의법 부칙 제2조 제2조(기관명칭 변경에 따른 경과조치) ①이 법 시행당시의 평화통일정책자문회의는 이 법에 의한 민주평화통일자문회의가 설치될 때까지 존속하며 그 직무를 행한다. ②이 법 시행당시의 평화통일정책자문회의사무처소속공무원은 이 법에 의한 민주평화통일자문회의사무처소속공무원으로 본다. 제3조(일부위원의 임기에 관한 경과조치) 이 법 시행당시 종전의 제10조의 규정에 의한 위원중 제10조제1호의 개정규정에 의한 지방의회의원인 인사의 위촉시까지 임기가 만료되는 위원의 임기는 제11조의 개정규정에 불구하고 지방의회의원인 인사의 위촉시까지 계속되는 것으로 본다. ○ 민원사무처리에관한법률 부칙 제2조 제2조(경과조치) ①이 법 시행당시 국민고충처리위원회는 이 법에 의하여 설치된 것으로 본다. ②이 법 시행전에 국민고충처리위원회에 접수된 고충민원은 이 법에 의하여 접수된 것으로 본다. ③이 법 시행당시 국민고충처리위원회의 위원장과 위원은 이 법에 의하여 임명 또는 위촉된 것으로 본다. 이 경우 그 임기는 위원장 또는 위원으로 임명 또는 위촉된 때부터 기산한다. ○ 사립학교법시행령 제30조(재단법인의 학교법인으로의 조직변경에 관한 경과조치) ①민법에 의한 재단법인이 법 부칙 제2조제1항의 규정에 의하여 학교법인으로 조직을 변경하기 위한 인가신청서에는 다음의 서류를 첨부하여야 한다. 1. 정관(신 구). 2. 이사회회의록 사본. 3. 제4조제1항제3호의 서류. ②제4조제2항과 동조제5항의 규정은 전항의 경우에 준한다. ○ 식품위생법시행령 부칙 제2조 제2조(영업허가관청의 변경에 따른 경과조치) 이 영 시행당시 종전의 규정에 의하여 시 도지사로부터 과자류제조업 및 당류제조업의 허가를 받은 자는 이 영에 의하여 시장 군수 구청장으로부터 당해 영업의 허가를 받은 것으로 본다. (2)회계법령의 개정으로 소관 회계가 달라지는 경우의 경과조치 이 경우에는 종전의 규정에 의한 권리 의무의 승계, 법률행위의 효력 등에 관하여 경과조치를 둘 필요가 있다. 입법례를 살펴보면 다음과 같다. ※ 입법례 ○ 도로등교통시설특별회계법 부칙 제4조 제4조(회계의 신설에 따른 경과조치) ①이 법 시행당시 도로의 건설 또는 정비 사업을 위하여 외국으로부터 도입한 차관 및 국회의 의결을 얻은 국고채무부담행위등으로 인하여 발생한 도로사업특별회계의 채무는 이 회계의 도로계정이 이를 승계한다. ②이 법 시행전에 도로의 건설 및 정비사업을 위하여 국회의 의결을 얻은 계속비는 이 회계의 도로계정에서 지출한다. ③이 법 시행전에 도로의 관리 운영으로 인하여 발생한 도로사업특별회계의 잉여금은 이 회계의 도로계정이 이를 승계한다. 바. 기타 경과조치 기타 경과조치는 법령의 내용에 따라 다양한 형태로 나타나고 있는바, 입법례를 살펴보면 다음과 같다. ○ 감사원법 부칙 ①(생 략) ②(심사청구기간에 관한 경과조치) 이 법 시행전에 행하여진 처분에 대한 심사청구기간은 종전의 규정에 의한다. ③(행정소송과의 관계에 관한 경과조치) 이 법 시행전에 감사원의 심사청구 및 결정을 거친 행정기관의 장의 처분에 대하여는 종전의 규정에 의한다. ○ 고엽제후유의증환자지원등에관한법률 부칙 제3조 제3조(결정 등록등에 관한 경과조치) ①이 법의 개정에 불구하고 이 법의 적용대상자가 되고자 하는 자(고엽제후유증 2세환자를 제외한다)의 결정 등록절차에 관하여는 1998년 6월 30일까지 종전의 규정에 의한다. ②이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 고엽제후유증환자 또는 고엽제후유의증환자로 결정되거나 결정 등록된 자는 이 법에 의하여 고엽제후유증환자 또는 고엽제후유의증환자로 결정되거나 결정 등록된 것으로 본다. ③제4조제7항 본문의 규정은 이 법 시행당시 종전의 규정에 의하여 등록을 신청한 자중 보훈심사위원회의 심의 의결이 끝나지 아니한 자에 대하여도 이를 적용한다. ④1998년 7월 1일전에 종전의 제4조제1항의 규정에 의한 확인의 신청을 하고 동조제3항의 규정에 의한 등록의 신청을 하지 아니한 경우에 그 확인의 신청은 제4조제1항의 개정규정에 의한 등록의 신청으로 보되, 1998년 7월 1일에 등록을 신청한 것으로 본다. ○ 고엽제후유의증환자지원등에관한법률 부칙 제5조 제5조(소멸시효에 관한 경과조치) 제11조의 규정은 이 법 시행일 이후에 지급사유가 발생한 수당등부터 적용한다. ○ 정부조직법 부칙 제5조 제5조(조세특례제한법의 개정에 따른 경과조치) ①부칙 제3조제69항의 규정에 의하여 개정되는 조세특례제한법에 의한 조세감면은 이 법 시행후 최초로 조세감면신청 또는 조세면제신청을 한 것부터 적용한다. 다만, 이 법 시행전에 외국인투자촉진법에 의하여 조세감면신청 또는 조세면제신청을 한 것으로서 이 법 시행일까지 조세감면결정 또는 조세면제결정을 받지 못한 것에 대하여는 이 법 시행일에 부칙 제3조제69항의 규정에 의하여 개정되는 조세특례제한법에 의한 조세감면신청 또는 조세면제신청을 한 것으로 본다. ②이 법 시행전에 외국인투자촉진법에 의하여 조세감면결정 또는 조세면제결정을 받은 것은 부칙 제3조제69항의 규정에 의하여 개정되는 조세특례제한법에 의한 조세감면결정 또는 조세면제결정을 받은 것으로 본다. ③이 법 시행당시 수출자유지역설치법에 의하여 설치된 수출자유지역은 부칙 제3조제69항의 규정에 의하여 개정되는 조세특례제한법 제5장의 개정규정에 의한 조세감면에 있어서는 이를 외국인투자지역으로 본다. ④이 법 시행당시 다른 법령에서 외국인투자촉진법 제9조 내지 제12조 및 제26조의 규정을 각각 인용하고 있는 경우에는 부칙 제3조제69항의 규정에 의하여 개정되는 조세특례제한법 제121조의2 내지 제121조의6의 개정규정을 각각 인용한 것으로 본다. ○ 유선방송관리법 부칙 ① ②(생 략) ③(종전의 유선방송수신사업자에 대한 경과조치) 이 법 시행전에 종전의유선방송수신관리법에 의하여 유선방송수신사업의 허가를 받은 자는 이 법에 의한 중계유선방송사업의 허가를 받은 자로 본다. 다만, 이 법 시행일로부터 6월이내에이 법 제6조의 규정에 의한 기술기준에 적합한 시설을 구비하지 못한 때에는 그 허가는 효력을 상실한다. ○ 약관의규제에관한법률 부칙 제3조 제3조(계속적 계약에 관한 경과조치) 계속적인 채권관계의 발생을 목적으로 하는 계약에 관한 약관에 의하여 이 법 시행후 이행될 분에 대하여는 이 법을 적용한다. ○ 신용정보의이용및보호에관한법률 부칙 ①(생 략) ②(신용정보업종사자의 결격사유에 관한 경과조치) 이 법 시행당시 신용정보업에 종사하고 있는 자가 이 법 시행전에 발생한 사유로 인하여 제9조의 개정규정에 의한 결격사유에 해당하게 된 경우에는 동 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다. ○ 국민은행법폐지법률 부칙 제6조 제6조(업무용부동산 투자제한에 관한 경과조치) 국민은행에 대하여는 이 법 시행일부터 5년이 되는 날이 속하는 연도말까지 은행법 제27조제1항제2호의2의 규정을 적용하지 아니한다. ○ 선물거래법 부칙 ①(생 략) ②(임원의 결격사유에 관한 경과조치) 제21조의 개정규정은 이 법 시행후 최초로 선임되는 임원부터 적용한다. ○ 종합금융회사에관한법률 부칙 제6조(내부통제기준 마련에 관한 경과조치) 종합금융회사는 이 법 시행후 6월 이내에 제5조의3의 개정규정에 의한 내부통제기준을 정하여야 한다. 제7조(자금지원관련 금지행위에 관한 경과조치) 종합금융회사가 이 법 시행전의 행위로 인하여 제17조의2의 개정규정에 위반하게 된 때에는 이 법 시행후 6월 이내에 당해 주식 또는 신용공여를 처분 또는 회수하여야 한다. ○ 농촌진흥청과그소속기관직제 부칙 제3조 제3조(정원감축에 따른 초과현원에 관한 경과조치) 이 영 시행으로 감축되는 정원 135인[별정직 10(5급상당 1, 6급상당 1, 8급상당 8), 6급 1, 8급 5, 연구관 지도관 12, 연구사 지도사 60, 기능직 47]에 해당하는 초과현원이 있는 경우에는 2000년 6월 30일까지 그 초과현원에 상응하는 정원이 따로 있는 것으로 본다. 다만, 초과현원이 별정직공무원인 경우에는 1999년 11월 30일까지 그 정원이 따로 있는 것으로 본다. ○ 원자력손해배상법시행령 부칙 ①(시행일) 이 영은 공포한 날로부터 시행한다. ②(배상조치액의 변경에 따른 경과조치) 이 영 시행전에 종전의 규정에 의하여원자력손해배상 책임보험계약을 체결한 원자력사업자는 이 영 시행일로부터 30일 이내에 제3조의 개정규정에 의한 배상조치액을 기준으로 그 계약을 보완하여야한다. ○ 정부관리기업체직원의보수에관한법률시행령 제7조(퇴직금의 경과조치) ①1961년 12월 4일부터 법 공포일까지의 재직분에 대한 퇴직금은 법 공포당시의 지급기준에 의하되, 그 기준임금은 퇴직시의 임금을 기준으로 하여 이를 산정한다. ②법 제5조제2항에 규정된 퇴직금은 법 시행이후의 근로년수에 한하여 이를 산정한다. Ⅲ. 경과조치를 두지 아니한 법령의 효력에 관하여 앞에서 살펴본 바와 같이 법령이 제정되거나 개 폐되는 경우에는 종전의 법 질서와 새로운 법 질서의 조화를 도모하고 법률관계의 안정성을 확보하기 위하여 일반적으로 경과조치라는 규정을 두고 있다. 그런데 조직법규나 작용법규를 개정하면서 경과조치를 두지 아니한 경우 개정법령의 효력에 대하여 다툼이 있을 수 있다. 예를 들면, 정부조직법의 개정으로 보건복지부장관의 관장사무로 되어 있던 식품안전에 관한 사무가 식품의약품안전청장의 관장사무로 변경된 경우, 정부조직법의 부칙에서 경과조치를 두지 아니하거나 경과조치를 두었다고 하더라도 식품위생법의 하위 법령이 개정되지 아니한 상태에서 식품위생법령에 위반한 자가 있는 경우, 식품의약품안전청장이 법령위반자에 대하여 행정처분을 할 수 있는 지, 또는 식품위생법령의 개정으로 행정처분의 기준이 변경되었으나 그에 관한 경과조치를 두지 아니한 경우 법령위반자에 대하여 종전의 규정과 개정된 규정 중 어떤 규정을 적용하여야 하는 지에 관하여 해석이 분분할 수 있다. 이하에서는 위의 경우를 두 가지로 나누어 살펴보기로 한다. 1.조직법규를 변경하면서 경과조치를 두지 아니한 경우 정부조직법의 개정으로 정부조직법 본칙에서 식품안전에 관한 사무가 보건복지부장관의 권한에서 식품의약품안전청장으로 변경되었으나 정부조직법 부칙에서 조직폐지 및 신설에 따른 소관사무 및 공무원 등에 대한 경과조치나 다른 법령과의 관계에 관한 경과조치를 두지 아니하거나, 정부조직법의 부칙에서는 경과조치를 두었으나 식품위생법의 하위 법령이 개정되지 아니한 상태에서 식품위생법령 위반자가 발생한 경우 식품의약품안전청장이 행정처분 등을 할 수 있는지에 관한 문제이다. 이 경우 두 가지 견해가 있을 수 있다. 먼저, 행정행위는 주체 내용 형식 절차에 있어서 적법 타당하여야 하며 아무런 흠이 없어야 한다고 행정행위에 대한 해석을 엄격하게 하는 경우, 식품의약품안전청장은 법령위반자가 있어도 행정처분 등을 할 수 없다고 해석할 수 있다. 따라서 식품위생법령의 위반에 대한 행정처분은 정부조직법의 변경에도 불구하고, 식품위생법령이 개정될 때까지 보건복지부장관이 행정처분을 하여야 하는 문제가 발생한다. 그러나 이와 같이 해석할 경우 현실적으로 법령위반자에 대한 행정처분의 단속권한에 대하여 일반 국민에게 다툼이 있을 수 있게 되어 법 집행에 있어 상당한 혼란을 초래할 것으로 보인다. 다음으로는 조직법규의 개정만으로 작용법규의 개정이 불필요하다는 입장이다. 이 경우는 행정권한은 조직법규에 의하여 정하여지고, 정부조직법의 개정으로 이미 식품안전에 관한 사무가 보건복지부장관의 권한에서 식품의약품안전청장에게 이관되었을 뿐만 아니라, 보건복지부장관과 식품의약품안전청장은 국가의 집행기관으로 국가의 의사를 대외적으로 표시하는 기관에 불과하므로, 식품위생 관련 하위 법령이 개정되지 아니하였다고 하더라도 식품위생법령 위반자에 대한 행정처분 등은 식품의약품안전청장이 할 수 있다는 것이다. 따라서 정부조직법의 개정에 따른 경과조치를 두지 아니하거나 경과조치를 둔 경우라도 식품위생법령이 개정되지 아니한 상태에서 식품의약품안전청장은 식품안전에 관한 사무를 집행할 수 있게 된다. 그러나 이와 같이 해석할 경우 경과조치에 관한 규정은 별도의 의미를 가지지 못할 뿐만 아니라, 중앙행정기관은 모두 독립된 행정청으로서 그 의사를 대외적으로 표시하고, 이를 외부에 표시하는 권한을 가지는 행정기관에 해당된다는 행정관청론과 모순되며, 실제 행정소송 등에 있어서도 각 중앙행정기관은 별도의 인격을 가진 것으로 간주하고 있는 현실과 부합되지 아니하게 되어 역시 식품위생 행정의 집행에 있어 혼란을 초래하게 된다. 따라서 위 두 가지 견해 중 어떠한 견해에 따른다고 하더라도 경과조치를 두지 아니할 경우에는 원활한 법 집행에 문제점이 있으므로, 법 집행상의 혼란을 방지하고 행정의 공백을 방지하기 위하여는 조직법규의 개정에 따른 경과조치 등은 입법적으로 규정하여야 할 필요성이 있게 된다. 2.행정처분 등에 관한 기준이 변경된 경우 행정처분의 기준이 변경되어 종전의 위반자에 대한 법령의 적용에 있어 별도의 경과조치를 두지 아니한 경우에는 행정처분은 벌칙과 달리 일반적으로 행위시법주의을 적용하므로, 종전의 법령을 위반한 자는 개정규정이 유리하게 되더라도 종전의 규정에 의하여 행정처분을 받게 된다. 따라서 법령이 개정된다고 하더라도 법 적용의 혼란은 없다고 보여지나, 입법실무에 있어서는 법령의 개정취지를 명확하게 할 필요가 있으므로 필요한 경우에는 경과조치에 관한 규정을 두는 것이 바람직하다고 판단된다. Ⅳ. 결 론 이상에서 현행 법령에서 규정하고 있는 경과조치에 관한 입법례를 그 유형별로 구분하여 간략하게 살펴보았다. 경과조치는 실질적 법치주의의 구현을 위하여 오늘날 그 중요성이 한층 부각되고 있는바, 우리 나라의 경우, 특히 행정입법의 제정이나 개 폐가 빈번하게 발생하고 있는 현실에서 법 집행의 혼란을 방지하고, 행정의 공백을 방지하기 위한 필수적인 장치로서 국가정책을 원활하게 시행하기 위한 제도로서 그 의의가 있다고 하겠다. 따라서 입법자는 법령의 개정에 따른 제도의 변경에 있어서 필요한 경과조치가 무엇인지를 살펴보고, 개정내용에 따라 적정한 경과조치를 규정하는 것이 무엇보다도 중요하다고 할 것이다. 그러므로 이상에서 살펴본 경과조치의 유형과 입법례 분석외에도 앞으로 꾸준한 연구와 노력으로 경과조치에 대한 바람직한 방향과 원칙을 보다 확실하게 정립하여 나갈 필요가 있다고 할 것이다. (법제처 사회문화법제국 서기관)