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법 령 상 담 사 례 조정찬(법제처 경제법제국 법제심의관) 1.이행강제금의 중복부과 가부 가. 질의요지 ○○군에서는 불법옥외광고물에 대하여 그 광고물을 설치한 자와 광고주 및 옥외광고업자 등에 대하여 시정조치를 명하였으나 이를 이행하지 아니하여 이행강제금을 부과하고자 하는데 광고물설치자 광고주 및 옥외광고업자등에게 각각 이행강제금을 부과할 수 있는지의 여부 나. 관계법령 옥외광고물등관리법 제10조(위반에 대한 조치) ①시장ㆍ군수 또는 구청장은 제3조 내지 제5조의 규정에 위반하거나 제9조의 규정에 의한 안전도검사에 합격하지 못한 광고물등을 표시하거나 설치한 자, 그 광고물등을 관리하는 자, 광고주, 옥외광고업자, 그 광고물등의 표시ㆍ설치를 승낙한 토지ㆍ건물 등의 소유자 또는 관리자(이하 "관리자등"이라 한다)에 대하여 그 광고물등의 제거 기타 필요한 조치를 명하여야 한다. ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항의 규정에 의한 명령을 이행하지 아니하거나 미관풍치ㆍ미풍양속의 유지 또는 공중에 대한 위해방지와 건강하고 쾌적한 생활환경의 조성을 위하여 긴급을 요한다고 인정되는 때에는 그 광고물등의 제거 기타 필요한 조치를 하여야 한다. 이 경우 미풍양속의 유지 또는 공중에 대한 위해방지와 건강하고 쾌적한 생활환경의 조성을 위하여 긴급을 요한다고 인정되는 경우를 제외하고는 미리 상당한 기간을 정하여 이를 관리자등에게 계고하여야 한다. ③제2항의 규정에 의한 광고물등의 제거 기타 필요한 조치에 소요된 비용의 징수에 관하여 필요한 사항은 시ㆍ군 또는 자치구의 조례로 정하며, 그 징수절차에 관한 행정대집행법 제6조제1항의 적용에 있어서는 "국세징수법의 례"를 "지방세체납처분의 례"로 본다. 제20조의2(이행강제금) ①처분권자는 제10조제1항의 규정에 의한 명령을 받은 후 그 조치기간내에 이를 이행하지 아니한 관리자등(입간판ㆍ현수막ㆍ벽보ㆍ전단의 관리자등을 제외한다. 이하 이 조에서 같다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 500만원 이하의 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 건축법 제83조의 규정에 의한 이행강제금의 부과로 그 이행을 강제할 수 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ②처분권자는 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하기 전에 미리 상당한 기간을 정하여 이를 부과ㆍ징수한다는 뜻을 당해 관리자 등에게 문서로써 계고하여야 한다. ③처분권자는 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한 및 수납기관, 이의제기방법 및 이의제기기간 등을 명시한 문서로써 행하여야 한다. ④처분권자는 제10조제1항의 규정에 의한 최초의 명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위안에서 당해 명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ⑤처분권자는 명령을 받은 자가 이를 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 이를 징수하여야 한다. ⑥제20조제4항 내지 제6항의 규정은 이행강제금의 징수 및 이의절차에 관하여 이를 준용한다. 옥외광고물등관리법시행령 제47조(이행강제금의 부과) ①법 제20조의2제1항의 규정에 의한 이행강제금의 부과기준은 별표 4의 범위안에서 시ㆍ군ㆍ자치구조례로 정한다. ②시장ㆍ군수 또는 구청장은 이행강제금을 부과하거나 의견진술의 기회를 주고자 하는 때에는 별지 제14호서식에 의한 통지서에 의하여야 하며, 이행강제금을 부과한 때에는 이를 별지 제15호서식의 이행강제금부과대장에 기록ㆍ관리하여야 한다. [별표 4] 이행강제금 부과기준(제47조제1항관련) 위 반 사 항 이 행 강 제 금 1.가로형간판, 세로형간판, 공연간판 가.면적 5제곱미터 미만 나.면적 5제곱미터 이상 10제곱미터 미만 다.면적 10제곱미터 이상 20제곱미터 미만 라.면적 20제곱미터 이상 2. ～ 9. (생 략) ㆍ20만원 이상 50만원 미만 ㆍ50만원 이상 100만원 미만 ㆍ100만원 이상 200만원 미만 ㆍ200만원에 20제곱미터 초과면적의 1제곱미터당 10만원을 가산한 금액 미만 ※ 이행강제금 부과금액의 계산방법 (1) 이행강제금 산정은 광고물의 표시면적을 기준으로 하되, 지주는 제외하고 게시틀(광고물의 테두리)의 면적은 포함한다. (2) 광고물의 표시면적 산정시 소수점이하는 절사한다. (3) 입체형ㆍ모형등 변형된 광고물의 표시면적 산정은 최대외각선을 사각형으로 가상연결한 면적 또는 단면적의 70퍼센트에 면수를 적용한다. (4) 전기를 이용하는 광고물등중 백열등 또는 형광등을 이용하여 단순조명을 하는 광고물등은 해당 이행강제금의 1.5배를 적용하고, 네온류 또는 전광류등을 이용하여 표시한 광고물등은 해당 이행강제금의 2배를 적용한다. 다만, 광고물등의 일부가 전기를 이용하는 경우에는 이행강제금 산정금액에 전기 이용부분의 비율에 해당하는 금액을 가산한다. (5) 이행강제금을 반복하여 부과하는 경우에는 500만원 이하의 범위안에서 직전 이행강제금 부과금액의 30퍼센트를 가산하여 부과할 수 있다. 다. 대립되는 견해 (1) 갑설 : 옥외광고물등관리법 제10조제1항에서는 위법광고물등을 표시하거나 설치한 자, 그 광고물등을 관리하는 자, 광고주, 옥외광고업자, 그 광고물등의 표시 설치를 승낙한 토지 건물등의 소유자 또는 관리자(이들을 “관리자등”으로 약칭)에 대하여 그 광고물등의 제거 기타 필요한 조치를 명하도록 하고 동조제2항에서는 명령에 응하지 아니할 경우 대집행을 할 수 있도록 하였으며, 동법 제20조의2에서는 위의 명령을 받은 후 그 조치기간내에 이를 이행하지 아니한 관리자등 (입간판 현수막 벽보 전단의 관리자등은 제외)에 대하여 500만원이하의 이행강제금을 부과 징수할 수 있도록 하였는데, 이와같은 문언으로 볼 때 관리자등 에 해당하는 자들 모두에게 조치명령을 하고 이행강제금을 부과할 수 있다고 보아야 한다. (2) 을설 : 법령의 내용은 위와 같이 되어 있으나 이행강제금은 행정목적을 달성하기 위하여 다소 과도한 방법을 사용하는 것으로서 그 남용을 방지하여야 하고 이는 위 법률 제20조의2제4항에서 1년에 2회 이내로만 부과할 수 있도록 한 점등에 잘 나타나 있으며 관리자등이 다수인 경우와 단수인 경우를 비교하면 하나의 불법광고물등에 대하여 이행강제금의 부과액에 너무 차이가 생기게 되므로 이와같은 이행강제금을 부과할 경우에는 가장 중대한 책임이 있다고 보여지는 자를 선택하여 부과하고 그 밖의 관리자등에게는 부과하지 아니하여야 한다. (3) 병설 : 을설의 논리가 타당하지만 경우에 따라서는 여러사람이 불법광고물에 대하여 공동으로 책임을 져야할 수도 있을 것이기 때문에 이들에게는 모두 이행강제금을 부과하되, 부과금액의 산정에 있어서는 500만원 이하 로 되어 있어 재량이 부여되어 있기 때문에 각자에게 부과한 금액의 합계가 500만원을 초과하지 아니하는 범위내에서 그 책임의 정도에 따라 안분하여 부과하여야 한다. 라. 상담의견 ○이행강제금은 행정강제중 행정상 강제집행에 해당하며 그 중 이른바 집행벌에 해당하는 것으로서 비대체적 작위의무 또는 부작위의무를 이행하지 아니할 경우에 그 의무를 강제적으로 이행시키기 위하여 일정한 기간안에 의무이행이 없을 때에는 일정한 금전벌에 처할 것을 계고하고, 그 기간안에 이행이 없는 경우에는 금전벌에 처하는 것으로서, 이러한 비대체적 작위의무등은 의무자 자신에 의하지 아니하면 이행될 수 없으므로 의무자를 심리적으로 압박하여 자발적으로 이행하게 하는 것이라 할 수 있음(상세한 설명은 필자가 법제 2001년 1월호에 게재한 이행강제금의 현황과 개선방안 참조). ○우리 옥외광고물등관리법 제10조제1항에서는 시장 군수 또는 구청장이 허가 또는 신고를 거치지 아니하고 표시 설치한 광고물 또는 게시시설(이하 “광고물등”으로 약칭), 미관풍치등을 위하여 표시 설치등을 금지 또는 제한당한 광고물등, 안전도검사에 합격하지 못한 광고물등을 표시하거나 설치한 자, 그 광고물등을 관리하는 자, 광고주, 옥외광고업자, 그 광고물등의 표시 설치를 승낙한 토지 건물등의 소유자 또는 관리자(이하 “관리자 등”으로 약칭)에 대하여 그 광고물등의 제거 기타 필요한 조치를 명하도록 하고, 동조제2항에서는 이러한 명령을 이행하지 아니하거나 미관풍치 미풍양속의 유지 또는 공중에 대한 위해방지와 건강하고 쾌적한 생활환경의 조성을 위하여 긴급을 요한다고 인정되는 때에는 그 광고물등의 제거 기타 필요한 조치를 하도록 하였으며, 동조제10조의2에서는 행정대집행에 대한 특례까지 규정하고 있음. ○그러나 이와 같은 규정만으로는 불법광고물등의 단속에 실효를 거두기 어렵게 되자 2001. 7. 24 동법에 제20조의2를 신설하여 이행강제금을 징수할 수 있도록 하였는데, 여기에서는 시장 군수 또는 구청장이 위 제10조제1항의 규정에 의한 명령을 받은 후 그 조치기간내에 이를 이행하지 아니한 관리자등(입간판 현수막 벽보 전단의 관리자등은 제외)에 대하여 500만원이하의 이행강제금을 부과 징수할 수 있도록 하였으며, 동법시행령 제47조와 별표 4에서는 광고물의 종류 위반면적 등을 기준으로 이행강제금을 차등하여 규정하고 있음. ○여기에서 법 제10조제1항의 규정에 의한 조치명령은 불법광고물등을 표시하거나 설치한 자, 그 광고물등을 관리하는 자, 광고주, 옥외광고업자, 그 광고물등의 표시 설치를 승낙한 토지 건물등의 소유자 또는 관리자중 어느 한 사람에게도 할 수 있고 두사람 이상에게 할 수도 있는 것으로 해석할 수 있고, 그렇다면 법 제20조의2의 규정에 의한 이행강제금은 법 제10조제1항의 규정에 의한 명령 을 받은 후 그 조치기간내에 이를 이행하지 아니한 관리자등에게 부과하도록 하였기 때문에 이행강제금도 이러한 관리자등에 해당하기만 하면 복수로 부과할 수 있다고 해석될 여지가 있음. ○일반적으로 행정처분에 관한 규정이 복수의 처분상대방은 규정한 경우에 있어서는 처분청이 그 사안을 잘 판단하여 그중 한 사람의 처분상대방에게만 처분을 할 수도 있고 공동으로 책임을 져야 할 사안에 대하여는 복수의 처분상대방에게 처분을 할 수도 있다고 해석함이 가장 타당하다고 하겠음. ○이행강제금의 부과 징수는 과태료와 그 부과 징수와 그 절차가 동일한 것으로서(법 제20조의2제6항) 부과처분은 일응 행정처분처럼 보이지만 그 부과처분에 이의를 제기하면 즉시 과태료재판절차로 넘어가고 원래의 부과처분은 없었던 것과 마찬가지가 되기 때문에 행정처분이라고 단정하기는 어려운 점이 있음. ○그러나 이행강제금의 경우에도 최초 부과에 있어서는 역시 뒤의 행정처분과 다르게 취급할 이유가 없다고 하겠으며, 따라서 법 제10조제1항의 조치명령과 바로 연결되어 있는 법 제20조의2에서의 이행강제금도 조치명령처럼 복수의 처분상대방에게 부과할 수 있다고 보아야 할 것임. ○다만, 이행강제금은 그 성격이 집행벌에 해당하고 집행벌은 행정목적 달성을 위하여 상대방을 심리적으로 압박하는 수단이기 때문에 그 남용여지를 예방하는데 관심을 기울이고 있는데(법 제20조의2제4항에서 매년 2회까지만 부과하도록 한 것도 그 일례임) 하나의 불법광고물등에 대하여 여러 사람에게 이행강제금을 부과하는 것은 바람직스럽지 못한 점이 있음. ○위에서 열거된 관리자등의 범위를 보면 불법광고물등의 제거책임을 놓고 공동으로 책임질 경우가 있기 때문에 이행강제금도 여러 사람에게 부과하여야 할 경우가 발생하겠지만, 이 경우에도 합리적인 방법을 강구할 필요가 있겠음. ○불법광고물등의 제거책임은 조치명령을 받은 어느 한 사람이 조치를 하고 그 비용은 서로 분담하면 되겠지만, 이행강제금은 일단 부과받으면 하나의 불법행위에 대하여 그 금액을 부과받은 모두가 각각 납부하여야 한다는 점을 생각하면 그 불합리성의 시정필요성이 더욱 확실함. ○법 제20조의2제1항에서는 불법광고물등에 대한 이행강제금으로 500만원이하를 부과할 수 있도록 하고 동항의 위임에 따라 동법시행령 제47조와 별표 4에서는 불법광고물등의 종류와 위반면적별로 이행강제금 부과의 상한과 하한을 정하고 있음. ○따라서 이행강제금은 500만원 이하 의 범위내에서 부과권자가 재량을 발휘할 수 있는데 이는 총액이 500만원이 되도록 하고 그 금액을 책임의 정도에 따라 안분시키는 방법이라 하겠음. 그러나 이러한 방법도 시행령 별표 4에서 하한선을 정하여 놓았기 때문에 이 경우 구체적인 적용이 문제될 수 있음. ○예컨대 5제곱미터 미만의 공연간판을 불법설치한 경우 20만원이상 50만원이하의 이행강제금을 부과하여야 하는데 처분상대방이 옥외광고업자, 광고주, 그 광고물등을 설치한 자 일 경우 일단 부과하게 되면 20만원이상을 부과하여야 하기 때문에 옥외광고업자에게는 약간의 책임만 있다고 할 경우에도 20만원을 부과하여야 하고(부과하지 않을 수는 있겠지만 일단 부과하는 경우에는 문제가 됨) 3사람에게 모두 최소한 20만원을 부과한다면 총액을 50만원으로 맞추기 어렵다는 것임. ○그렇다면 시행령 별표 4의 규정을 훈시적인 것으로 보고 50만원한도 내에서 책임의 정도에 따라 안분하여 부과하는 방법을 선택할 수 있을 것임. ※ 이와같은 방법을 실무적으로는 채택하기가 쉽지 아니한 바, 그것은 감사를 담당하는 기관에서 법령상 부과상한선 이하로 부과할 경우 그 이유를 소명하도록 하고 이유가 분명하지 아니할 경우 징계책임을 묻기 때문임. 2.정례회 집회일 및 회기의 규정방법 가. 질의요지 ○○군에서는 정례회를 융통성있게 운영하기 위하여 그 집회일을 조례로 정하지 아니하고 지방자치법의 규정에 따라 제차 정례회는 매년 6월과 7월중에, 제2차 정례회는 11월과 12월중에 갖기로 하고 그때마다 집회일과 회기를 정하여 공고하고자 하는데 이와같은 방법이 정례회의 집회일과 회기를 조례로 정하도록 한 지방자치법시행령 제19조의4제3항의 규정에 위배되는 것인지의 여부 나. 관계법령 지방자치법 제38조(정례회) ①지방의회는 매년 2회 정례회를 개최한다. ②정례회의 집회일 기타 정례회의 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해지방자치단체의 조례로 정한다. 제39조(임시회) ①총선거후 최초로 집회되는 임시회는 지방자치단체의 장이 지방의회의원 임기개시일부터 25일이내에 소집한다. ②지방의회의장은 지방자치단체의 장이나 재적의원 3분의 1이상의 요구가 있는 때에는 15일이내에 임시회를 소집하여야 한다. ③임시회의 소집은 시ㆍ도에 있어서는 집회일 7일전에, 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 집회일 5일전에 이를 공고하여야 한다. 다만, 긴급을 요할 때에는 그러하지 아니하다. 제40조(부의안건의 공고) 지방자치단체의 장이 지방의회에 부의할 안건은 지방자치단체의 장이 이를 미리 공고하여야 한다. 다만, 회의중 긴급한 안건을 부의할 때에는 그러하지 아니하다. 제41조(개회ㆍ휴회ㆍ폐회와 회의일수) ①지방의회의 개회ㆍ휴회ㆍ폐회와 회기는 지방의회가 의결로 이를 정한다. ②정례회의 회기는 년 2회를 합하여 시ㆍ도의회의 경우 40일이내, 시ㆍ군 및 자치구의회의 경우 35일이내로 하고, 임시회의 회기는 15일이내로 한다. ③연간 회의총일수는 정례회 및 임시회를 합하여 시ㆍ도에 있어서는 120일, 시ㆍ군 및 자치구에 있어서는 80일을 초과할 수 없다. 지방자치법시행령 제19조의4(정례회의 집회일 등) ①법 제38조의 규정에 의한 정례회중 제1차정례회는 매년 6월ㆍ7월중에, 제2차 정례회는 11월ㆍ12월중에 집회하여야 한다. 다만 ,총선거가 실시되는 연도의 제1차 정례회는 9월ㆍ10월중에 집회할 수 있다. ②제1항의 규정에 의한 정례회에서 처리하여야 할 안건은 다음 각호와 같다. 1. 제1차 정례회는 법 제125조의 규정에 의한 결산승인 및 기타 지방의회에의 부의안건 2. 제2차 정례회는 법 제118조의 규정에 의한 예산안의 의결 및 기타 지방의회에의 부의안건 ③법 및 이 영이 정한 사항외에 정례회의 집회일과 회기 기타 정례회의 운영에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. 헌법 제47조 ①국회의 정기회는 법률이 정하는 바에 의하여 매년 1회 집회되며, 국회의 임시회는 대통령 또는 국회재적의원 4분의 1이상의 요구에 의하여 집회된다. ②정기회의 회기는 100일을, 임시회의 회기는 30일을 초과할 수 없다. ③대통령이 임시회의 집회를 요구할 때에는 기간과 집회요구의 이유를 명시하여야 한다. 국회법 제4조(정기회) 정기회는 매년 9월 1일에 집회한다. 그러나 그 날이 공휴일인 때에는 그 다음날에 집회한다. 제5조(임시회) ①임시회의 집회요구가 있을 때에는 의장은 집회기일 3일전에 공고한다. 이 경우 2이상의 집회요구가 있을 때에는 집회일이 빠른 것을 공고하되, 집회일이 같은 때에는 그 요구서가 먼저 제출된 것을 공고한다. ②의장은 제1항의 규정에 불구하고 내우ㆍ외환ㆍ천재ㆍ지변 또는 중대한 재정ㆍ경제상의 위기, 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전상태나 전시ㆍ사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 있어서는 집회기일 1일 전에 공고할 수 있다. ③국회의원총선거후 최초의 임시회는 의원의 임기개시후 7일에 집회하며, 처음 선출된 의장의 임기가 만료되는 때가 폐회중인 경우에는 늦어도 임기만료일전 5일까지 집회한다. 그러나, 그 날이 공휴일인 때에는 그 다음 날에 집회한다. 제7조(회기) ①국회의 회기는 의결로 이를 정하되, 의결로 연장할 수 있다. ②국회의 회기는 집회후 즉시 이를 정하여야 한다. 다. 대립되는 견해 (1) 갑설 : 국회법의 예를 보거나 지방자치법의 위임을 받아 규정된 지방자치법시행령 제19조의4의 규정에 비추어 볼 때 정례회의 집회일 내지 회기는 조례에 의하여 법정되어야 하고 이를 지키지 아니하는 것은 상위법령위반에 해당하지만 조례입법 부작위에 대한 대처수단이 없기 때문에 그렇게 운영하는 것을 저지하기 어려운 것으로 보아아야 한다. (2) 을설 : 지방의회의 회기운영은 지방자치단체의 자율권에 속한 사항이고 법령에서 이를 규정하였더라도 이를 강제할 방법이 없기 때문에 지방자치법시행령 제19조의4제3항의 규정은 이를 훈시적 규정으로 보아야 한다. 라. 참고 행정해석 (1) 정례회 집회일과 회기의 규정방법 (가) 질의요지 ○지방자치법시행령 제19조의4제3항에 의하면 “정례회의 집회일과 회기 기타 정례회의운영에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다”고 되어 있어 각 자치단체가 제1차 정례회와 제2차 정례회 집회일을 조례로 정하여 운영하고 있으나, ○정례회의 집회일을 조례로 정하지 않고 매년 형편에 따라 제1차정례회는 6월, 7월중에, 제2차정례회는 11월, 12월중에 각각 집회일과 회기를 임의로 정하여 운영해도 상위법령에 위배되지 않는지 여부 (나) 회신내용(행정자치부 질의응답 2000. 11. 11) ○그간 지방의회에서 정기회제도를 운영해 본 결과, 그 정기회기내에 예산안 및 결산심의, 행정사무감사, 자치단체의 업무보고 등이 연말에 집중되어 지방의회에서 밀도있는 심의가 곤란하는 등의 문제점이 있어, 이의 해소를 위하여 2000년도부터 연2회의 정례회제도를 도입한 바, 지방자치법 제38조 및 동법시행령 제19조의4에서는 정례회의 대강의 집회일 및 처리안건을 규정하고 정례회의 세부 집회일과 회기, 기타 정례회의 운영에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 위임한 바 있음. ○따라서, 구 자치단체에서는 정례회의 세부집회일을 여러 실정을 고려하여 자율적으로 규정할 수는 있으나, 가급적 행정의 예측 가능성과 집행부의 사전준비 등을 감안하여 세부집회일을 명확히 규정하여 운영하는 것이 바람직할 것으로 사료됨. (2)행정사무감사 실시시기의 자율운영가능여부 (가) 질의요지 ○행정사무감사기간을 의회의 의결로 필요에 따라 임의로 결정하여 운영할 수 있는지 여부 (나) 회신내용(행정자치부 질의응답 2000. 7. 27) ○지방자치법 제38조가 개정(1999. 8. 31 법률 제6002호)되어 연1회 정기회제도가 연2회 정례회제도로 바뀜에 따라 동법시행령에 제19조의4의 규정을 신설(1999. 12. 31 대통령령 제16672호)하여 제1차 또는 제2차 정례회의 집회시기와 처리안건을 규정한 바, 그 중 제1차 정례회에서 행정사무감사 및 결산심의와 기타 부의안건을 처리하도록 규정되었음. ○그러나 총선거연도 및 후반기 원구성연도에는 행정사무감사시기와 새로운 의장단 선출시기가 중복되고 새로이 구성된 상임위원들의 업무 미숙지로 효율적인 행정사무감사의 실시가 곤란한 문제점이 있어 동법시행령 제16조제1항 및 제19조의4제1항 제2항을 개정(2000. 7. 1 대통령령 제16879호)하여 종전에 지방의회의 행정사무감사를 제1차 정례회에서 하도록 하던 것을 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 의하여 제1차 또는 제2차 정례회중에서 선택적으로 할 수 있도록 하였음. ○그런데 귀 의회가 상기 지방자치법시행령 개정(2000. 7. 1 대통령령 제16879호)에 의거 개정중인 귀 의회정례회에 관한 조례중 개정안 제5조제3항의 “법 제36조제1항의 규정에 의한 행정사무감사를 제1차 또는 제2차 정례회중에서 실시하되 의회 의결로 정한다”라는 규정은 법적 안정성 예측가능성 등의 측면을 고려해 볼 때 귀 의회가 행정사무감사를 제1차 정례회에서 실시할 것인지 아니면 제2차 정례회에서 실시할 것인지를 당해 조례에 명확히 규정하지 않고 그때 그때의 사정에 따라 의결로서 임의적으로 정하여 실시할 경우 집행부의 행정사무감사에 대한 준비등 업무에 지장을 주거나 혼선을 초래할 우려가 예상되므로 가급적 당해 개정조례안에 행정사무감사 시기를 구체적으로 규정하여 운영하는 것이 바람직하다고 사료됨. 마. 상담의견 ○국회의 경우를 보면 헌법에서 정기회는 법률이 정하는 바에 의하여 매년 1회 집회되며, 그 회기는 100일을 초과할 수 없도록 하였고(제47조), 국회법에서 정기회는 매년 9월 1일 집회하고, 회기는 국회의 의결로 정하도록 하였음(제4조 및 제7조). ○지방자치법에서는 지방의회가 과거 연 1회 정기회를 개최하도록 하되 시 도에 있어서는 매년 11월 20일에, 시 군 및 자치구에 있어서는 매년 11월 25일에 집회하도록 하고, 정기회의 회기는 시 도의회의 경우 40일이내, 시 군 및 자치구의회의 경우 35일이내의 범위에서 지방의회의 의결로 정하도록 하였으나(구법 제38조 및 제41조), 1999. 8. 31 지방자치법 개정시 정기회를 정례회로 명칭을 바꾸고 매년 2회 소집하도록 하되, 정례회의 집회일 기타 정례회의 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 하였으며(제38조), 동법시행령에서는 제1차 정례회는 매년 6월 7월중에, 제2차 정례회는 11월 12월중에 집회함을 원칙으로 하고(총선거가 실시되는 연도의 제1차 정례회는 9월 10월중에 집회가능) 제1차 정례회에서는 결산승인을(1999. 12. 31 동조신설 당시에는 행정사무감사의 실시도 제1차 정례회 안건으로 명시하였으나 행정사무감사는 연중 실시시기에 융통성을 부여하여야 한다는 주장을 수용하여 삭제하였음), 제2차 정례회에서는 예산안의 의결을 필수적으로 처리하도록 하였는 바, 이와 같은 제도의 도입취지는 연말 정기회에서 여러 가지 안건을 다루다보니 심도있는 심의가 어렵다고 보아 상반기와 하반기로 나누어 안건을 분산시키려는 것 이었음. ○그런데 국회의 정기회나 지방의회의 정례회의 집회일을 법규에서 명시할 필요가 있는지에 관하여 살펴보면 이는 해마다 반복되는 국회 또는 지방의회의 고유사무를 처리함에 있어서는 그 순기를 일정하게 유지하는 것이 국회 또는 지방의회와 집행부 모두에게 예측가능성을 제공한다는 점 등에서 도움이 된다고 보았기 때문임. ○특히 지방의회의 정례회의 집회일 기타 정례회의 운영에 관한 사항은 대통령령이 정하는 바에 의하여 조례로 정하도록 하였고, 지방재정법시행령에서는 정례회 집회월은 직접 명시하고 그 구체적인 날짜(집회일)은 조례로 정하도록 하고 있기 때문에 이들은 조례로 반드시 규정하여야 할 사항이라고 보여짐. ○그럼에도 불구하고 일부 지방의회에서는 정기회등 회의의 운영은 지방의회의 고유권한임을 내세워 집회일을 조례에 명시하지 아니하고 스스로의 의결에 의하여 정기회의 집회일을 정하고자 하는 바, 이와같은 행위는 상위법령에 위반되는 행위로서 인정받기 어렵다고 하겠음. ○그러나 지방의회에서 실제 그와 같은 조례를 제정하지 아니하고 임의로 집회일을 정하여 정례회를 개최한다고 하더라도 그와 같은 조례의 제정을 강제할 수 없고 조례에 집회일이 없다는 이유만으로 그 집회의 효력을 부인할 수도 없기 때문에 결국은 훈시규정과 유사하게 운영될 여지를 남겨두는 것으로서 입법론적으로는 국회법의 경우처럼 집회일을 지방자치법시행령에서 직접 명시하는 것도 검토할만 하다고 봄. 3. 상임위원장의 불신임 가부 가. 질의요지 ○○시의회에서는 상임위원장이 불신임사유에 해당하는 잘못을 저질렀는데 지방자치법에 근거없이 상임위원장을 불신임할 수 있는지의 여부 나. 관계법령 지방자치법 제42조(의장ㆍ부의장의 선거와 임기) ①지방의회는 의원중에서 시ㆍ도의 경우 의장 1인과 부의장 2인을, 시ㆍ군 및 자치구의 경우 의장과 부의장 각 1인을 무기명투표로 선거하여야 한다. ②의장과 부의장의 임기는 2년으로 한다. 제43조(의장의 직무) 지방의회의 의장은 의회를 대표하고 의사를 정리하며, 회의장내의 질서를 유지하고 의회의 사무를 감독한다. 제45조(부의장의 의장직무대리) 지방의회의 부의장은 의장이 사고가 있을 때에는 그 직무를 대리한다. 제49조(의장부신임의 의결) ①지방의회의 의장 또는 부의장이 법령을 위반하거나 정당한 이유없이 직무를 수행하지 아니한 때에는 지방의회는 부신임을 의결할 수 있다. ②제1항의 부신임의결은 재적의원 4분의 1이상의 발의와 재적의원과반수의 찬성으로 행한다. ③제2항의 부신임의결이 있는 때에는 의장 또는 부의장은 그 직에서 해임된다. 제50조(위원회의 설치) ①지방의회는 조례가 정하는 바에 의하여 위원회를 둘 수 있다. ②위원회는 소관의안과 청원등을 심사ㆍ처리하는 상임위원회와 특정한 안건을 일시적으로 심사ㆍ처리하기 위한 특별위원회의 2종으로 한다. 이 경우 시ㆍ군 및 자치구의회의 상임위원회 설치기준은 대통령령으로 정한다. ③위원회의 위원은 본회의에서 선임한다. 제54조(위원회에 관한 조례) 위원회에 관하여 이 법에 정한 것을 제외하고 필요한 사항은 조례로 정한다. 제56조(의결정족수) ①의사는 이 법에 특별히 규정된 경우를 제외하고는 재적의원과반수의 출석과 출석의원과반수의 찬성으로 의결한다. ②의장은 의결에 있어서 표결권을 가지며 가부동수인 때에는 부결된 것으로 본다. 제58조(의안의 발의) ①지방의회에서 의결할 의안은 지방자치단체의 장이나 재적의원 5분의 1이상 또는 의원 10인이상의 연서로 발의한다. ②위원회는 그 소관에 속하는 사항에 관하여 의안을 제출할 수 있다. ③제1항 및 제2항의 의안은 그 안을 갖추어 의장에게 제출하여야 한다. 다. 대립되는 견해 (1) 갑설 : 지방자치법상 의장단의 불신임에 관하여서는 그 요건과 의결정족수 등에 관하여 명시하고 있으나 상임위원장에 대하여서는 규정이 없으므로 불신임을 할 수 없다. (2) 을설 : 지방의회의 내부자율권에 비추어 상임위원장을 선출한 기관에서 그 선출을 철회하는 것도 가능하므로 법령의 명문규정이 없더라도 상임위원장의 불신임이 가능하다. 라. 참고 행정해석 (1) 질의요지 ○의장단의 불신임안의 요건 및 처리절차와 상임위원장도 불신임 대상이 되는지 여부 (2) 회신내용(행정자치부 질의응답 2001. 2) (전반부 생략) ○상임위원장에 대한 불신임의결은 의원신분상 이해관계에 관한 사항으로서 불신임사유와 절차에 관한 명문규정이 없는 상황에서 이를 인정할 경우 이의 남용이 우려되는 측면도 없지 않으나, 현행 지방자치법 규정상 의장 부의장에 대한 불신임 의결이 가능하고 지방의회는 내부운영사항 결정에 대한 자율권을 갖고 있을 뿐 아니라, 상임위원장이 법령을 위반하거나 정당한 이유없이 직무를 소홀히 할 경우 이를 방치하는 것은 원활한 위원회운영을 저해하여 심히 불합리한 결과를 초래한다는 현실적 측면을 고려할 때 상임위원장을 선출한 지방의회의 본회의에서 상임위원장에 대한 불신임의결이 가능하다고 판단됨. ○이 경우 상임위원장 불신임의결절차에 대해서 지방자치법상 특별한 규정을 두고 있지 않고 또 상임위원장 선임이나 임기는 조례사항임을 감안할 때 조례를 개폐할 수 있는 의안발의 및 의결정족수를 충족시키는 동법 제56조 및 제58조의 규정에 따른 재적의원 5분의 1이상 또는 의원 10인이상의 발의와 재적의원 과반수 출석 및 출석의원 과반수 찬성의 의결이 있으면 가능할 것으로 사료됨. 마. 상담의견 ○우리 지방자치법 제49조에서는 지방의회의 의장 또는 부의장이 법령을 위반하거나 정당한 이유없이 직무를 수행하지 아니한 때에는 지방의회는 불신임을 의결할 수 있도록 하고, 그 불신임의결은 의결정족수를 강화하여 재적의원 4분의 1이상의 발의와 재적의원 과반수의 찬성으로 하도록 규정하고 있음. ○한편 위원회제도에 관하여서는 동법 제50조에서 지방의회는 조례가 정하는 바에 의하여 위원회를 둘 수 있도록 하되, 위원회의 종류는 상임위원회와 특별위원회로 하고, 위원회의 위원은 본회의에서 선임하도록 하면서 제54조에서는 위원회에 관하여 법에서 정하지 아니한 사항은 조례로 정하도록 하고 있는데, 이처럼 위원회는 그 설치여부부터 조례에 위임되어 있고 그밖에 위원회 운영에 관한 사항을 포괄적으로 조례에서 정할 수 있도록 하고 있음. ○지방의회 의장단의 불신임제도를 보면 지방의회에서 선출한 의장과 부의장이 그 직무의 중요성에 비추어(제43조 및 제45조) 직무수행상 과오가 있을 경우 경질시킬 수 있도록 하려는 것으로서 그 불신임사유를 법령에서 명시하고 의결정족수를 강화시킨 것은 의장과 부의장의 임기가 2년으로 명시된 점과 관련하여(제42조제2항), 임기내에 반대파의 책동으로 정상적인 임무수행이 불가능할 경우를 대비한 것이라 할 수 있음. ○그렇다면 상임위원장의 불신임제도는 조레에 의하여 도입할 수는 있다고 보여지나 그 선출기관이 본회의이면 본회의에서 불신임을 하도록 하고 의결정족수도 선출의 경우보다 강화하여 규정하며 불신임사유도 명시하여야 할 것으로 봄. ※ 조례에서 상임위원장의 불신임에 관하여서는 지방자치법 제49조의 규정을 준용한다는 규정을 두면 될 것으로 판단됨.