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차 례 제1절 들어가는 말 제2절 행정법상 분쟁조정제도 I. 행정법상 분쟁조정제도의 의의 1. 조정의 개념 2. 행정법상 조정제도의 의의 Ⅱ. 행정법상 분쟁조정제도의 존재의의(필요성) 1. 열려있는 해결수단 2. 민간(사회) 부문의 활용 3. 자율적인 해결수단 4. 시간과 비용의 절약 5. 상황에 적합한 유연한 해결 Ⅲ. 행정법상 조정제도의 종류 1. 각종 분쟁조정위원회를 통한 사인간의 분쟁조정 2. 행정쟁송에 있어서의 조정 3. 행정쟁송외의 사인과 행정청간의 분쟁을 대상으로 하는 유형 : 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 에 의한 갈등조정회의 4. 행정청 상호간의 분쟁을 대상으로 하는 유형 5. 민간기관의 조정 Ⅳ. 행정법상 분쟁조정제도의 특징 및 문제점 1. 행정기관 등의 소속하에 두거나 독립적인 분쟁조정위원회에서 조정을 하며, 대부분 사인간의 분쟁을 그 대상으로 하고 있는 점 2. 규정방식의 차이 3. 분쟁해결방식의 차이 4. 조정신청 주체의 차이 5. 분쟁해결조직의 문제 6. 위원회의 구성 7. 단기의 처리기간의 규정 Ⅴ. 조정의 허용성과 조정의 효력 1. 행정기관 등에 의한 조정의 허용성 2. 조정의 효력 (2005년 7월 수록) 제3절 국민참여에 의한 행정분쟁해결제도 Ⅰ. 배경 Ⅱ. 미국의 행정분쟁해결법 Ⅲ. 미국의 협상에 의한 규칙제정절차 Ⅳ.독일에 있어서 중재자(조정인)에 의한 분쟁조정 Ⅴ. 독일 하이델베르크시의 교통포럼 Ⅵ. 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 의 참여적 의사결정과 갈등영향분석 제4절 맺는 말 (2005년 8월 수록 예정) 행정법상 분쟁조정제도와 국민참여에 의한 행정분쟁해결제도(Ⅰ) 황해봉(법제처 행정법제국 법제관) 제1절 들어가는 말 사법부가 법적 분쟁의 최종적인 판단권을 갖지만 우리 헌법이 사법부가 법적 분쟁을 독점적으로 해결하여야 한다는 것을 요청하는 것은 아니다. 제3자적 독립성을 가지는 사법부의 분쟁해결은 심리절차가 공정하고 신중을 기할 수 있기 때문에 국민의 권익구제에 충실할 수는 있고 국가공권력에 의해 분쟁을 종국적으로 그리고 강제적으로 종결시킬 수 있는 장점이 있지만, 법원에 의한 정식재판은 비용이 많이 들고 확정판결을 받기까지는 상당한 시일을 요하여 그 해결기간이 장기화되므로 분쟁의 신속한 해결을 도모하지 못하는 단점이 있어 국민의 신속한 재판을 받을 권리의 실현에 저해할 수 있다. 사법부에 분쟁이 계속중인 때에는 민사 또는 행정법 관계는 불안정한 상태에 있게 되어 능률성 경제성을 보장할 수 없는 경우가 많게 된다. 따라서 신속하고도 경제를 중시하는 현대사회에서는 분쟁해결을 위하여 재판외 다른 분쟁조정수단이 필요하게 될 뿐만아니라 그 정당성이 있게 된다. 이러한 분쟁조정수단은 정식의 사법절차에 앞서 민사 또는 행정법 관계에 관한 분쟁의 신속한 해결을 도모함으로써 국민의 편의를 제공하고 행정능률의 보장하는 기능을 수행한다고 하는데, 그 구체적인 필요성을 알아보기로 한다. 그리고 현재 우리나라의 행정법상 분쟁해결제도의 유형 내지 종류와 그 특징을 살펴봄으로써 우리나라에서 어떤 종류의 행정법상 분쟁해결제도가 활발하게 운영되고 있으며, 이러한 분쟁해결제도의 제도적인 문제점, 특히 조정의 효력과 관련하여 헌법상 권력분립과 재판을 받을 권리의 침해여부를 검토해 보기로 한다. 행정법상 분쟁해결제도는 재판외 분쟁해결수단으로서 사인간의 분쟁, 사인과 행정청간의 분쟁 그리고 행정청상호간의 분쟁을 행정기관, 특수법인 또는 자율적인 조직에 소속되거나 독립적인 분쟁조정기구에 의해 행하여지는 분쟁해결제도인 반면에, 국민참여에 의한 행정분쟁해결제도는 국민(주민)과 행정청간 공공정책과 그 집행에 있어서의 분쟁을 미리 의사결정절차에 국민이 참여함으로써 국민과 정부가 동반자관계로서의 입장에 서도록 하는 제도이다. 오늘날은 행정결정과 관련되는 분쟁이 심화 확대되고 있는 가운데 참여민주주의 사상이 확산됨과 동시에 분쟁을 예방하고 공공사업의 원활한 추진을 위하여 공공결정의 과정에서 국민의 참여가 훨씬 복잡하고 중요하게 되었다. 이러한 배경은 사회변화에 따른 새로운 Governance의 등장이 그 이론적 실제적 근거이다. 21세기 사회에서의 세계화의 가속화는 세계적 보편성을 확산시켜 개별국가의 주권을 약화시키고, WTO, NGO, NPO(Non-profit Organization), 초국가기업 및 지방자치단체 등이 발흥하며, 정부부문의 효율성을 증진시키기 위하여 기업가적 정신으로 공공부문을 관리하고자 하는 신공공관리론(New Public Management)의 등장 등으로 인하여 명령-통제식 행정에서 참여와 협력에 의한 행정으로의 전환, 그리고 행정편의에서 고객위주로의 관점의 전환되는 패러다임의 변화를 가져오게 되었다. 이러한 참여방식의 변화는 국민참여에 의한 행정분쟁해결방식을 요청하게 되었고, 이러한 핵심은 분쟁 내지 갈등의 소지가 있는 공공정책에 사전에 국민이 참여함으로써 사후의 분쟁을 예방하는 것이다. 종래의 행정절차에서의 국민의 참여는 대심적 이해당사자의 입장에서 서는 것이라면, 앞으로의 참여적 의사결정절차에서의 국민의 참여는 국민이 공공정책에 참여하고 그 결정에 책임을 지는 동반자관계로서의 입장에 서는 것이다. 이러한 의미에서의 국민참여에 의한 행정분쟁해결제도를 실질적으로 운영하고 있는 미국과 독일의 제도를 소개하면서 그 운영실태를 파악해 보고, 이러한 제도의 영향으로 최근 국회에 제출된 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 의 의미와 내용을 살펴보기로 한다. 제2절 행정법상 분쟁조정제도 I. 행정법상 분쟁조정제도의 의의 1. 조정의 개념 1)다만, 재판 행정심판 또는 중재를 하기 전에 제도적인 장치를 통하여 당사자간의 합의를 이루도록 함으로써 분쟁을 해결할 수가 있다. 조정이라 함은 중립적인 제3자인 조정인이 분쟁당사자 사이에 개입하지만, 당사자 쌍방으로 하여금 합의를 이끌어 내도록 함으로써 분쟁을 해결하는 절차를 말한다. 법관이나 중재인과는 달리 조정인은 양당사자 사이의 쟁점을 해결하도록 도와주는 역할을 하지만, 당사자 사이에 있어서의 분쟁에 대하여 결정할 권한은 없다. 비록 조정담당자가 적당한 조정안을 마련하여 양당사자에게 제시하여 수락을 권고하더라도 그 수락여부는 최종적으로 당사자가 결정한다. 한편 조정은 화해와 마찬가지로 당사자간의 합의에 의한 해결을 내용으로 하는 제도이나 제3자의 개입이 있는 점에서 화해와는 다르다. 화해를 유도하는 과정에서 제3자가 양당사자 사이의 화해를 촉진하기 위하여 교섭의 장소를 제공하거나 화해를 고무하고 필요한 전문지식을 제공하는 등의 행위를 할 수 있는 데 이를 알선(斡旋)이라고 한다. 이 알선을 환경분쟁조정법 제27조 내지 제29조 등에서 따로 규정되어 있으나, 독립적인 제도로 보지 않고 조정의 과정으로 보아야 한다. 또한 재정도 동법에서 조정의 범위에 포함하고 있는데, 이 때의 재정은 제3자인 재정위원회가 서로 대립하는 분쟁당사자간의 분쟁에 대하여 사실조사 및 심문 등의 절차를 거친 다음 조정위원회에서 일방적으로 결정을 내릴 수 있다는 점에서 조정과는 다르다고 할 것이다. 이러한 조정과는 달리 재판 심판 또는 중재는 법원 행정심판기관 또는 중재인이 사건에 개입하여 판결 재결 또는 중재결정을 하는 외부적 타율적 결정으로 공식적인 엄격한 법적 절차에 따라 행해지고, 미래의 당사자간의 관계를 고려하지 않고 과거적 사건에 관련하여 법적 판단에 따라 결정된다. 그러나 조정은 기꺼이 당사자를 장래적 관점에서 그들의 필요를 충족시켜 주되, 조정의 수락여부는 최종적으로 당사자가 결정하도록 하기 때문에 자발적이며, 당사자간의 합의를 이끌기 위해서는 당사자간의 협력이 필요하고, 조정의 과정은 비공개로 하는 것이 원칙이다. 2)김용섭, 행정법상 분쟁해결수단으로서의 조정, 저스티스 2004/10, 11면. 3) 엄격하게 말하면, 행정기관, 특수법인 또는 자율적인 조직에 소속되거나 독립적인 각종 분쟁조정위원회에 의한 조정을 말한다. 이러한 점에서 조정의 특성 내지 원칙으로서 자기책임성과 자발성, 독립성과 중립성, 비밀성과 비공개성, 단심성, 탄력성을 들고, 여기에 한정하지 않고 독립성과 중립성, 신뢰성이 조정의 특성 내지 원칙이면서도 조정이 성공하기 위한 조건이라고 한다. 2. 행정법상 조정제도의 의의 행정법상 조정은 행정쟁송 안에서 또는 행정쟁송 밖에서 중립적 제3자에 의하여 행하여지는 분쟁해결수단이다. 이에는 행정사건에 대한 조정에 국한하지 않으며, 사인간의 분쟁에 대하여 행정기관, 특수법인 또는 자율적인 조직에 소속되거나 독립적인 각종 분쟁조정위원회를 통하여 당사자간의 합의를 유도하여 분쟁을 해결하는 경우도 포함한다. 현재 우리나라에는 각 행정기관, 특수법인 또는 자율적인 조직 소속되거나 독립적인 많은 분쟁조정위원회가 개별 법률에 근거하여 설치 운용되고 있다. 이와 같이 우리나라에서 행정기관 등에 의한 조정이 성행하는 이유 중의 하나는 분쟁이 발생하는 경우에 그 해결을 위하여 법원을 찾아가기 보다는 관할행정기관 등을 찾아가 민원이나 시위 등의 형식으로 그 해결을 구하는 사례가 많기 때문이다. 이에 더하여 행정의 전문성 기술성에 의하여 법원의 사법적 기능의 결함을 보충할 수 있다는 것이 세계적인 추세이며, 또한 행정기관 등의 조정은 대부분 무료로 되어있고, 간이 신속하게 처리된다는 점에서 분쟁당사자에게 편의로운 점도 무시할 수 없다. Ⅱ. 행정법상 분쟁조정제도의 존재의의(필요성) 인류역사상 어느 사회에서나 분쟁은 존재하여 왔다. 초기에 원로들이나 사회중심세력에 의한 자율적인 해결방식에 의하여 이루어진 분쟁해결 시스템은, 국가제도의 존재로 인하여 국가공권력에 의한 강제적 해결방식으로 전환되었고, 이러한 공권력에 의한 해결방식은 그 후 전형적인 해결방식으로 평가 되어 왔다. 재판절차에 있어서 분쟁은 시간과 비용을 많이 들게 하고, 법 또는 권리와 관련되는 관점으로 축소되고 있으며, 서로 다투는 입장의 배후에 놓여있는 당사자의 이익과 관련되는 분쟁의 원인은 종종 무시된다. 따라서 재판은 유연하고 이익에 적합한 해결보다는 당사자를 양극화하고 분쟁을 첨예화시켜 전부냐 전무냐의 일도양단식의 분쟁해결이다. 4)류지태, 한국의 행정기관 조정제도의 비교연구, 사학분쟁조정제도 설치방안에 관한 연구, 46면. 따라서 최근의 경향은 이러한 국가 주도하의 분쟁해결방식보다는 자율성을 갖는 분쟁해결방식을 선호하는 입장을 취하고 있다. 이는 한편으로는 국가에 의한 해결방식이 갖는 문제점을 보완하는 수정적 측면을 갖는 것이지만, 다른 측면에서는 다음과 같은 나름대로의 정당성을 갖는 제도라고 평가된다. 1. 열려있는 해결수단 조정제도는 그 조직이 비록 행정기관, 특수법인 또는 자율적인 조직에 소속될지라도 그 구성에 있어서 외부에 열려있는 제도라고 평가할 수 있다. 즉 공무원만이 아니라 민간인들이 주요 구성원이 되기 때문에, 국가주도의 분쟁해결제도라고 볼 수 없게 된다. 공무원만에 의하여 구성되는 경우에는 국가 공권력에 의한 닫힌 해결방법이라고 평가되어야 한다. 그러나 조정에 의한 해결수단은 결정과정에 있어서 국가만이 아니라 중립적인 주체에 의한 검증을 받는다는 점에서 비교적 공정성을 확보할 수 있는 장점을 갖게 된다. 특히 양 당사자에 의하여 조정내용이 수용되는 경우에는, 진정한 의미에서 분쟁이 해결되었다고 볼 수 있기 때문에 당사자 상호간의 평화도모도 가능하게 된다. 2. 민간(사회) 부문의 활용 조정제도는 법이론적으로 본다면 국가와 사회의 교류영역으로도 볼 수 있다. 즉 국가가 일방적으로 결정하고 사회가 이를 받아들이는 체제가 아니라, 사회영역에서의 영향이 국가영역으로 미치는 결과를 가져오므로, 국가와 사회의 통합영역으로 이해될 수 있다. 민간부문의 활용은 국가 독자적인 해결방식에 대한 견제의 기능을 수행하며, 다양한 해결가능성을 모색할 수 있는 장점을 갖는다. 그러나 민간부문의 활용이 무책임한 결과를 야기하지 않기 위해서는 결정과정에서 중립성과 객관성을 확보할 필요가 있다. 이를 위하여 조정을 결정하는 위원회 위원들의 제척, 기피, 회피제도가 중요한 의미를 갖게 된다. 3. 자율적인 해결수단 조정제도는 사법적인 해결이 강제성을 갖는 데 반하여, 자율적인 해결수단이라는 특징을 갖는다. 즉 개별적인 경우에 약간의 차이는 있지만, 조정의 결과를 당사자가 반드시 받아들여야 하는 것은 아니며, 당사자의 임의적 판단에 의하여 조정결과를 받아들일 수도 있고 거부할 수도 있으므로, 조정결과에 대한 당사자의 자율성이 보장되는 제도로 볼 수 있다. 조정의 장점은 분쟁해결을 위해 당사자가 절대적인 책임을 지고 조정인은 단지 지원하는 역할을 가진다는 것이다. 스스로의 책임감을 가지고 분쟁해결에 임하기 때문에 당사자들에게 보다 더 큰 만족을 주고 수용을 가능하게 한다. 4. 시간과 비용의 절약 국가공권력에 의한 분쟁해결방식의 일환인 사법부의 재판제도는 종국적으로 그리고 강제적으로 분쟁을 종결시킬 수 있는 제도적 장점을 가지는 것이지만, 그 해결기간이 장기화되고 비용이 많이 소요될 뿐아니라, 소송 당사자들에게 여전히 갈등을 남겨두고 해결된다는 점에서 제도적 단점을 갖는다. 즉 재판절차는 당사자에게 대부분 지루하고, 소모적이고, 비용이 많이 들고, 또한 개인적 사정이 크게 고려되지 않고, 일반인이 잘 이해할 수 없고, 오래 걸리며 승소여부를 예측하기 어려운 것으로 받아들이고 있다. 또한 사법부의 판결의 경우에는 일심에서 분쟁이 종결되기 보다는 불복하여 상급법원에서 분쟁이 최종적으로 해결될 때까지 시간과 비용이 많이 드는 것이 통례이다. 분쟁해결수단이 효율성을 갖기 위해서는 해결과정이 신속하여야 할뿐 아니라, 해결과정에 소요되는 사회적 비용도 적게 들 것이 요구된다. 조정제도에서는 변호사 비용이나 시간 등의 소요가 사법제도에 비하여 현저히 감소하며, 이로 인하여 분쟁해결이 종료된 뒤에 그 결과와 관계없이 당사자가 받는 불이익은 적게 나타나게 된다. 따라서 사법제도에 비하여 조정제도는 통상적으로 신속하고 비용이 적게 든다는 장점을 갖는다. 5. 상황에 적합한 유연한 해결 조정에 있어서는 당사자의 배경과 동기를 탐구하고 개개인에게 적합한 해결을 발전시키게 된다. 조정절차는 당사자 자치가 강조되어 절차의 유연성이 확보될 수 있다. 이러한 과정에서 양 당사자는 견고한 당사자의 입장에서 상호신뢰를 통한 협력적인 협상을 도모할 수 있다. 당사자가 분쟁 이전에 지속적인 관계를 유지해 온 경우 조정이 끝나도 이러한 관계의 단절을 막고 그 관계가 지속될 수 있다. 또한 조정에는 전문적인 능력을 갖춘 조정인으로 인해 전문화의 장점을 실릴 수 있다. Ⅲ. 행정법상 조정제도의 종류 분쟁조정제도는 조정이 필요로 되는 개별적인 사정에 따라 다소 차이를 나타나게 된다. 조정제도는 이를 담당하는 기관이 누구냐에 따라 법원에 의한 조정, 행정기관 등에 의한 조정 및 민간조정으로 나눌 수 있다. 또한 사인간의 분쟁을 대상으로 하는 유형, 사인과 행정청간의 분쟁을 대상으로 하는 유형 및 행정청 상호간의 분쟁을 대상으로 하는 유형으로 나누어 고찰할 수 있다. 현재 우리나라에서 시행되는 행정조정은 매우 다양하다. 그리고 조정의 내용이나 방식도 다양한 모습을 보이고 있다. 비교적 순수한 조정에 해당하는 경우도 있으나 어떤 경우는 중재에 유사한 재결형의 분쟁해결 기구를 겸하는 경우가 있고, 조정의 효력도 재판상 화해와 동일한 효력이 있는 경우도 있으나 이와 같은 강력한 효력을 부여하지 않고 당사자간의 합의(계약)의 효력만을 부여하는 경우도 있다. 1. 각종 분쟁조정위원회를 통한 사인간의 분쟁조정 가. 행정기관 소속하에 두는 분쟁조정위원회 (1) 건설업분쟁조정위원회 1) 설치 건설산업기본법 제69조의 규정에 의하여 건설업 및 건설용역업에 관한 분쟁을 조정하기 위하여 건설교통부장관소속하에 중앙건설분쟁조정위원회를, 시ㆍ도지사 소속하에 지방건설분쟁조정위원회를 둔다. 2) 위원회의 구성 동위원회의 위원은 ①대통령령이 정하는 중앙행정기관 지방자치단체 또는 지방행정기관의 소속공무원으로서 당해 기관의 장이 지명하는 자와 ②고등교육법에 의한 대학에서 공학이나 법률학을 가르치는 조교수 이상의 직에 있거나 있었던 자이거나, 판사 검사 또는 변호사의 자격이 있는 자이거나 건설공사 건설업 또는 건설용역업에 대한 학식과 경험이 풍부한 자중 건설교통부장관 또는 시 도지사가 위촉하는 자가 된다(동법 제70조). 5) 다음의 분쟁사건 : 1. 건축관계자와 당해 건축물의 건축등으로 인하여 피해를 입은 인근주민(이하 “인근주민”이라 한다)간의 분쟁 2. 관계전문기술자와 인근주민간의 분쟁 3. 건축관계자와 관계전문기술자간의 분쟁 4. 건축관계자 상호간의 분쟁 5. 인근주민 상호간의 분쟁 6. 관계전문기술자 상호간의 분쟁 7. 기타 대통령령으로 정하는 사항 3) 조정 위원회는 분쟁의 조정신청을 받은 날부터 60일 이내에 이를 심사하여 조정안을 작성하여야 한다. 다만, 부득이한 사정이 있는 경우에는 위원회의 의결로써 60일의 범위내에서 그 기간을 연장할 수 있다. 위원회는 분쟁당사자 쌍방이 분쟁의 해결에 관하여 합의한 때에는 당해 사건에 대한 조정을 중단한다(동법 제77조). 합의가 이루어지지 않는 경우 위원회는 조정안을 작성하고 당사자가 조정안을 수락한 때에는 위원회는 즉시 조정서를 작성하여야 하며, 위원장 및 각 당사자는 이에 서명 날인하여야 한다. 이 때의 조정의 효력은 조정서와 동일한 내용의 합의가 성립한 것으로 본다(동법 제78조). 4) 유사분쟁조정위원회 ① 건축분쟁조정위원회 건축법 제76조의2의 규정에 의하여 건축물의 건축등에 관한 분쟁을 조정(건설산업기본법 제69조의 규정에 의한 건설업에 관한 분쟁의 조정을 제외)하기 위하여 특별시ㆍ광역시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구에 각각 건축분쟁조정위원회를 둔다. 시 군 구의 조정위원회의 조정안에 불복이 있는 자는 조정안을 제시받은 날부터 15일이내에 시 도의 조정위원회에 조정을 신청할 수 있다. 6)위원회는 분쟁 당사자의 신청에 의하여 다음 각호의 분쟁을 조정한다. 1. 공제계약에 관한 분쟁 2. 공제금의 지급에 관한 분쟁 3. 자동차사고로 인한 피해자의 손해사정에 관한 분쟁 4. 다른 법령의 규정에 의하여 위원회에 조정을 신청할 수 있는 분쟁 5. 기타 공제와 관련하여 대통령령이 정하는 사항에 관한 분쟁 7) 다음의 분쟁사항 : 1. 대규모점포와 인근지역의 도 소매업자사이의 영업활동에 관한 분쟁. 다만, 독점규제및공정거래에관한법률의 적용을 받는 사항을 제외한다. 2. 대규모점포와 인근지역의 주민사이의 생활환경에 관한 분쟁 8) 다음 각호의 분쟁 1. 시장정비사업과 관련한 동의 등에 관한 분쟁 2. 시장정비사업의 입점상인에 대한 대책과 관련한 점포소유자와 임차상인간의 분쟁 3. 그 밖에 시장정비사업 시설현대화사업 등 시장활성화사업과 관련한 이해관계자간의 분쟁 9) 환경분쟁이란 환경피해에 대한 다툼과 환경기술개발및지원에관한법률 제2조제2호의 규정에 의한 환경시설의 설치 또는 관리와 관련된 다툼을 말한다(환경분쟁조정법 제2조제2호). ② 여객자동차운수사업법 상의 공제분쟁조정위원회 공제사업을 하는 자 등과 자동차사고 피해자 기타 이해관계인사이에 발생하는 분쟁을 조정하기 위하여 건설교통부에 공제분쟁조정위원회를 설치한다(동법 제66조의2). 소비자보호법 에 의한 한국소비자보호원 또는 동법 제19조의 규정에 의하여 등록한 소비자단체의 임원 또는 그 직에 있었던 자도 동위원회의 위원이 가능하다. ③ 유통산업발전법 제36조의 규정에 의한 유통분쟁조정위원회 유통에 관한 분쟁을 조정하기 위하여 특별시 광역시 도(이하 “시 도”라 한다) 및 시 군 구에 각각 유통분쟁조정위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다. ④ 재래시장육성을위한특별법 제33조의 규정에 의한 시장분쟁조정위원회 시장정비사업 및 시설현대화사업 등 시장활성화와 관련한 이해관계자간의 분쟁을 조정하기 위하여 시 도에 시장분쟁조정위원회(이하 “조정위원회”라 한다)를 둘 수 있다. 시민단체( 비영리민간단체지원법 제2조의 규정에 의한 비영리민간단체를 말한다)에서 추천하는 자도 위원이 될 수 있다. (2) 환경분쟁조정위원회 1) 설치 환경분쟁조정법 제4조의 규정에 의하여 환경분쟁의 조정을 관장하기 위하여 환경부에 중앙환경분쟁조정위원회를, 특별시ㆍ광역시 또는 도에 지방환경분쟁조정위원회를 각각 설치한다. 2) 위원회의 구성중앙조정위원회의 위원장을 포함한 위원은 환경에 관한 학식과 경험이 풍부한 자로서 1급상당의 공무원으로 1년 이상 재직한 자이거나, 2급 또는 3급상당의 공무원으로 3년 이상 재직한 자이거나, 판사 검사 또는 변호사의 직에 6년 이상 재직한 자이거나, 공인된 대학이나 연구기관에서 부교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 3년 이상 재직한 자이거나 환경관계업무에 15년 이상 종사한 자중 환경부장관의 제청에 의하여 대통령이 임명 또는 위촉하며, 지방조정위원회의 위원은 위의 하나에 해당하는 자중에서 시 도지사가 임명 또는 위촉한다. 이 경우 판사 검사 또는 변호사의 직에 6년 이상 재직한 자가 2인 이상 포함되어야 한다(동법 제8조). 3) 조정 조정은 당사자의 조정신청에 의하는 것이 원칙이나, 중앙조정위원회는 중대한 환경피해가 발생하여 이를 방치하면 사회적으로 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 분쟁으로서 대통령령이 정하는 분쟁에 대하여는 당사자의 신청이 없는 경우에도 직권으로 조정절차를 개시할 수 있다. 환경분쟁조정의 경우는 알선을 독립적인 제도로 하고 있을 뿐만 아니라 재정제도를 두고 있으므로 순수한 조정 외에 재결방식도 혼용하고 있다(동법 제36조 이하). 그리고 조정의 효력에 관하여는 당사자간에 조정조서내용과 같은 합의가 성립한 것으로 보아 효력을 제한하고 있다. (3) 남녀고용평등법 에 의한 남녀고용평등분쟁의 조정 1) 설치 분쟁의 조정과 남녀고용평등의 실현에 관한 사항을 협의하기 위하여 지방노동행정기관에 고용평등위원회를 둔다(동법 제27조). 2) 위원회의 구성 위원회는 위원장을 포함한 15인의 위원으로 구성하되 근로자를 대표하는 자, 사업주를 대표하는 자, 공익을 대표하는 자 각 5인으로 구성한다. 이 경우 근로자를 대표하는 위원은 노동조합에서, 사업주를 대표하는 위원은 사업주단체에서, 공익을 대표하는 위원은 남녀고용평등에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 및 남녀고용평등업무와 관계되는 공무원 중에서 지방노동청장의 제청에 의하여 노동부장관이 위촉한다(동법 제28조). 3) 조정 근로자 또는 근로자가 속한 사업장의 노동조합과 당해 사업주의 쌍방 또는 일방은 이 법에 관한 분쟁이 발생한 경우 고용평등위원회에 조정을 신청할 수 있다(동법 제26조). 조정이 성립한 경우에는 조정서에 기재된 내용에 미치지 못하는 고용조건을 정한 근로계약은 그 부분에 한하여 무효로 하고 무효로 된 부분은 조정서에 기재된 기준에 의하도록 하고 있다(동법 제29조제3항). (4) 국가배상심의회 등 ①국가배상심의회 국가배상법 제10조의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체에 대한 배상신청사건을 심의하기 위하여 법무부에 본부심의회를 둔다. 다만, 군인 또는 군무원이 타인에게 가한 손해에 대한 배상신청사건을 심의하기 위하여 국방부에 특별심의회를 둔다. 본부심의회와 특별심의회는 대통령령이 정하는 바에 따라 지구심의회를 둔다. 각 심의회의 관할 구성 운영 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 여타의 조정보다는 절차보장이 미흡한 점이 있다. 배상결정에 신청인이 동의한 경우에는 재판상화해로 본다는 제16조의 규정에 대한 헌법재판소의 위헌결정(1995 5 25)에 따라 동 규정이 삭제되었다. ② 대부업의등록 및 금융이용자보호에 관한법률 제18조의 규정에 의한 분쟁조정위원회 대부업자와 거래상대방간의 분쟁을 해결하기 위하여 해당 영업소를 관할하는 시ㆍ도지사 소속하에 분쟁조정위원회를 둔다. 분쟁조정위원회의 구성 운영, 분쟁조정의 절차ㆍ방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 위의 동법은 규율밀도면에서 매우 형식적으로 규정하고 있어 다소 부실한 분쟁조정제도를 갖추고 있다고 평가된다. ③ 의료심사조정위원회 의료법 제54조의 2에 의하여 의료행위로 인하여 생기는 분쟁을 조정하기 위하여 보건복지부장관소속하에 중앙의료심사조정위원회를, 시ㆍ도지사소속하에 지방의료심사조정위원회를 둔다. 의료분쟁이 발생한 때에는 관계당사자는 시 도지사에게 그 분쟁의 조정을 신청할 수 있다. 중앙의료심사조정위원회 및 지방의료심사조정위원회의 구성 운영, 조정위원의 자격 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 조정의 효력은 민사소송법의 규정에 의한 화해조서와 동일한 효력을 가진다(동법 제54조의 7 제3항). 나. 법인 소속하에 두는 분쟁조정위원회 (1) 금융분쟁조정위원회 1) 설치 금융감독기구의설치등에관한법률 금융기관 등과 예금자등 금융수요자 기타 이해관계인사이에 발생하는 금융관련분쟁의 조정에 관한 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 금융감독원에 금융분쟁조정위원회를 둔다. 2) 위원회의 구성 조정위원회 위원은 금융감독원의 원장이 그 소속 부원장보중에서 지명하는 자이거나, 판사 검사 또는 변호사의 자격이 있는 자중에서 원장이 위촉하는 자이거나, 소비자보호법에 의한 한국소비자보호원 및 소비자단체의 임원 또는 그 직에 있었던 자로서 원장이 위촉하는 자이거나, 금융기관 또는 금융관계기관 단체에서 15년 이상 근무한 경력이 있는 자로서 원장이 위촉하는 자이거나, 금융에 관한 학식과 경험이 있는 자중에서 원장이 위촉하는 자이거나, 전문의의 자격이 있는 의사중에서 원장이 위촉하는 자이거나, 기타 분쟁의 조정과 관련하여 원장이 필요하다고 인정하여 위촉하는 자로 한다(동법 제52제2항). 3) 조정 금융기관, 예금자등 금융수요자 및 기타 이해관계인은 금융과 관련하여 분쟁이 있는 때에는 원장에게 분쟁의 조정을 신청할 수 있으며, 금융감독원의 원장은 제1항의 규정에 의한 분쟁조정의 신청을 받은 때에는 관계당사자에게 그 내용을 통지하고 합의를 권고할 수 있다. 금융감독원의원장은 분쟁조정의 신청을 받은 날부터 30일 이내에 제2항의 규정에 의한 합의가 이루어지지 아니하는 때에는 지체없이 이를 조정위원회에 회부하여야 하며, 조정위원회는 제3항의 규정에 의한 조정의 회부를 받은 때에는 60일 이내에 이를 심의하여 조정안을 작성하여야 한다. 당사자가 조정안을 수락한 경우 당해 조정안은 재판상화해와 같다(동법 제55조). 10)다만, 분쟁조정의 신청내용이 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 합의권고 또는 제3항의 규정에 의한 조정위원회에의 회부를 하지 아니할 수 있다. 1. 이미 법원에 제소된 사건이거나 분쟁조정의 신청이 있은 후 소를 제기한 경우 2. 신청의 내용이 분쟁조정대상으로서 적합하지 아니하다고 인정되는 경우 3. 신청의 내용이 관련법령 또는 객관적인 증빙등에 의하여 합의권고절차 및 조정절차진행의 실익이 없는 경우 4. 기타 대통령령이 정하는 경우 11)소비자보호법 제39조의 규정에 의하여 소비자는 물품의 사용 및 용역의 이용으로 인한 피해의 구제를 한국소비자보호원에 청구할 수 있다. (2) 소비자분쟁조정위원회 1) 설치 소비자보호법 제34조의 규정에 의하여 소비자분쟁에 대한 조정결정등을 심의 의결하기 위하여 한국소비자보호원에 소비자분쟁조정위원회를 설치한다. 2) 위원회의 구성 조정위원회는 위원장 1인을 포함한 30인 이내의 위원으로 구성하며, 그중 2인은 상임으로, 그 외는 비상임으로 한다. 위원은 대학이나 공인된 연구기관에서 부교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 있거나 있었던 자로서 소비자보호관련분야를 전공한 자이거나, 4급 이상의 공무원 또는 이에 상당하는 공공기관의 직에 있거나 있었던 자로서 소비자보호업무에 실무경험이 있는 자이거나, 판사 검사 또는 변호사의 자격이 있는 자이거나, 소비자단체의 임원의 직에 있거나 있었던 자이거나, 사업자 또는 사업자단체의 임원의 직에 있거나 있었던 자이거나 그밖에 소비자보호와 관련된 업무에 관한 학식과 경험이 풍부한 자중에서 대통령령이 정하는 바에 따라 원장의 제청에 의하여 재정경제부장관이 임명 또는 위촉한다(동법 제35조). 3) 조정 조정위원회는 동법 제43조의2제1항의 규정에 의하여 분쟁조정신청을 받은 때에는 30일 이내에 분쟁조정을 하여야 한다. 부득이한 사정으로 그 기한내에 분쟁조정을 완료할 수 없는 경우에 그 기한을 연장하고자 할 때에는 그 사유와 기한을 명시하여 당사자 및 대리인에게 통보하여야 한다. 한국소비자보호원의 원장은 피해구제청구의 당사자에 대하여 피해보상에 대한 합의를 권고할 수 있다 소비자분쟁조정의 효력은 재판상화해와 동일한 것으로 본다(동법 제45조제4항). (3) 새마을금고법 제55조의2의 규정에 의한 공제분쟁조정심의위원회 공제사업시행과 관련한 분쟁을 신속 공정하게 해결하기 위하여 비영리법인인 새마을금고연합회에 공제분쟁조정심의위원회를 둔다. 공제분쟁조정심의위원회의 구성 운영 그 밖의 조정심의절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 다. 자율적인 조직 소속하에 두는 분쟁조정위원회 (1) 변호사법상의 분쟁조정 등 변호사법 제74조의 규정에 의하여 지방변호사회는 그 회원인 변호사 상호간 또는 그 회원인 변호사와 위임인 상호간에 직무상 분쟁이 있는 때에는 당사자의 청구에 의하여 이를 조정할 수 있다. 법무사법 제60조의 규정에 의하여 위임인과 법무사 사이 또는 법무사와 법무사 사이의 직무상 분쟁을 조정하거나 그 고충을 처리하기 위하여 지방법무사회에 분쟁조정위원회를 두며, 분쟁조정위원회의 구성ㆍ운영 등에 관하여 필요한 사항은 대한법무사협회회칙으로 정한다. 공인회계사법 제45조의 규정에 의하여 공인회계사회는 공인회계사(회계법인을 포함) 상호간 또는 공인회계사와 위촉인 사이에 직무상 분쟁이 있는 때에는 당사자의 청구에 의하여 이를 조정한다. 분쟁의 조정을 위하여 공인회계사회에 분쟁조정위원회를 둔다. 분쟁조정위원회의 구성, 운영 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. (2)농업협동조합법상 분쟁조정위원회 등 농업협동조합법 제45조의 규정에 의하여 중앙회장은 회원의 건전한 발전을 도모하기 위하여 조합ㆍ중앙회 및 연합회의 업무구역ㆍ사업영역 등에 관한 분쟁(회원간의 분쟁조정 등) 등을 자율적으로 조정하기 위하여 중앙회에 분쟁조정위원회를 설치ㆍ운영할 수 있으며, 분쟁조정위원회의 구성ㆍ운영 등에 관하여 필요한 사항은 중앙회의 정관으로 정한다. 산림조합법 시행령 제21조의 규정에 의하여 중앙회장은 조합의 건전한 발전을 도모하기 위하여 조합 및 중앙회 상호간의 업무구역ㆍ사업영역 등에 관한 분쟁(회원간의 분쟁조정) 등을 자율적으로 조정하기 위하여 중앙회에 분쟁조정위원회를 설치ㆍ운영할 수 있으며, 분쟁조정위원회의 구성ㆍ운영 등에 관하여 필요한 사항은 중앙회의 정관으로 정한다. 12)“가맹사업”이라 함은 가맹본부가 가맹점사업자로 하여금 자기의 상표 서비스표 상호 간판 그 밖의 영업표지(이하 “영업표지”라 한다)를 사용하여 일정한 품질기준에 따라 상품(원재료 및 부재료를 (3) 가맹사업거래협의회 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률 제16조의 규정에 의하여 가맹사업당사자의 분쟁을 자율적으로 조정하기 위하여 대통령령이 정하는 사업자단체에 가맹사업거래협의회를 둔다. 이 경우 가맹사업당자자의 분쟁을 해결하는 제도임에 불과하고 위원회의 구성과 조정의 효력이 법률에 규정되어 있다. 라. 독립적인 분쟁조정위원회 (1) 노동쟁의조정 및 중재위원회 포함한다. 이하 같다) 또는 용역을 판매하도록 함과 아울러 이에 따른 경영 및 영업활동 등에 대한 지원 교육과 통제를 하며, 가맹점사업자는 영업표지의 사용과 경영 및 영업활동 등에 대한 지원 교육의 대가로 가맹본부에 가맹금을 지급하는 계속적인 거래관계를 말한다(동법 제2조제1호). 13) 사단법인 한국프랜차이즈협회 14) 조정조서와 동일한 내용의 합의가 성립된 것으로 본다고 규정되어 있다(동법 제22조). 15)이 법에서 “공익사업”이라 함은 공중의 일상생활과 밀접한 관련이 있거나 국민경제에 미치는 영향이 큰 사업으로서 다음 각호의 사업을 말한다. 1. 정기노선여객운수사업 2. 수도 전기 가스 석유정제 및 석유공급사업 3. 공중위생 및 의료사업 4. 은행 및 조폐사업 5. 방송 및 통신사업 16) 다음 각호의 경우 1. 관계 당사자의 쌍방이 함께 중재를 신청한 때 2. 관계 당사자의 일방이 단체협약에 의하여 중재를 신청한 때 3. 제71조제2항의 규정에 의한 필수공익사업에 있어서 노동위원회 위원장이 특별조정위원회의 권고에 의하여 중재에 회부한다는 결정을 한 때 1) 설치 노동조합 및 노동관계조정법 제55조의 규정에 의하여 노동쟁의의 조정을 위하여 노동위원회에 조정위원회를 둔다. 공익사업의 노동쟁의의 조정을 위하여 노동위원회에 특별조정위원회를 둔다(동법 제72조). 노동위원회는 특정한 경우에는 중재를 행하며, 노동쟁의의 중재 또는 재심을 위하여 노동위원회에 중재위원회를 둔다. 2) 위원회의 구성 조정위원회는 조정위원 3인으로 구성하며, 조정위원은 당해 노동위원회의 위원중에서 사용자를 대표하는 자, 근로자를 대표하는 자 및 공익을 대표하는 자 각 1인을 그 노동위원회의 위원장이 지명하되, 근로자를 대표하는 조정위원은 사용자가, 사용자를 대표하는 조정위원은 노동조합이 각각 추천하는 노동위원회의 위원중에서 지명하여야 한다. 다만, 조정위원회의 회의 3일전까지 관계 당사자가 추천하는 위원의 명단제출이 없을 때에는 당해 위원을 위원장이 따로 지명할 수 있다(동법 제55조). 중재위원회는 중재위원 3인으로 구성하며, 중재위원은 당해 노동위원회의 공익을 대표하는 위원중에서 관계 당사자의 합의로 선정한 자에 대하여 그 노동위원회의 위원장이 지명한다. 다만, 관계 당사자간에 합의가 성립되지 아니한 경우에는 노동위원회의 공익을 대표하는 위원중에서 지명한다(동법 제64조). 특별조정위원회는 특별조정위원 3인으로 구성하며, 제2항의 규정에 의한 특별조정위원은 그 노동위원회의 공익을 대표하는 위원중에서 노동조합과 사용자가 순차적으로 배제하고 남은 3인 내지 5인중에서 노동위원회의 위원장이 지명한다. 다만, 관계 당사자가 합의로 당해 노동위원회의 위원이 아닌 자를 추천하는 경우에는 그 추천된 자를 지명한다(동법 제72조). 3) 조정 노동쟁의의 조정은 재결형(중재)을 포함하고 있으며 그 효력은 단체협약과 동일한 효력이 있는 것으로 하고 있다(동법 제61조제2항). (2) 언론중재위원회 1) 설치 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 제7조의 규정에 의하여 언론보도 또는 게재로 인한 분쟁조정 중재 및 침해사항을 심의하기 위하여 언론중재위원회를 둔다. 2) 구성 중재위원회는 40인 이상 90인 이내의 중재위원으로 구성하며, 중재위원은 중재위원 정수의 5분의 1 이상은 법관의 자격이 있는 자 중에서 법원행정처장이 추천한 자, 중재위원 정수의 5분의 1 이상은 변호사의 자격이 있는 자 중에서 대한변호사협회장이 추천한 자, 중재위원 정수의 5분의 1 이상은 언론사의 취재 보도 업무에 10년 이상 종사한 자, 그 밖에 언론에 관하여 학식과 경험이 풍부한 자중에서 문화관광부장관이 위촉한다(동법 제7조). 중재위원회에 위원장 1인, 2인 이내의 부위원장 및 2인 이내의 감사를 두되, 각각 중재위원 중에서 호선한다. 중재위원은 법률과 양심에 따라 독립하여 직무를 행하며, 직무상 어떠한 지시나 간섭도 받지 아니한다(동법 제8조). 3) 조정(중재) 중재는 5인 이내의 중재위원으로 구성된 중재부에서 하되, 중재부의 장은 법관 또는 변호사의 자격이 있는 중재위원 중에서 중재위원회 위원장이 지명한다. 조정은 관할 중재부에서 행한다(동법 제18조). 이 법에 따른 정정보도청구 반론보도청구 및 추후보도청구와 관련하여 분쟁이 있는 경우 피해자 또는 언론사는 중재위원회에 조정을 신청할 수 있다. 피해자는 언론에 의한 피해의 배상에 대하여 제14조제1항의 기간 이내에 중재위원회에 조정을 신청할 수 있다. 이 경우 손해배상액을 명시하여야 한다. 또한 당사자 쌍방은 정정보도청구등 또는 손해배상의 분쟁에 관하여 중재부의 종국적 결정에 따르기로 합의하고 중재를 신청할 수 있으며, 중재신청은 조정절차 계속 중에도 할 수 있다. 언론중재위원회의 중재의 효력은 재판상 화해와 같으며, 중재결정은 확정판결과 동일한 효력이 있다(동법 제18조제7항). (3) 개인정보분쟁조정위원회 정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 제33조 이하의 규정에 의하여 개인정보에 관한 분쟁을 조정하기 위하여 개인정보분쟁조정위원회를 둔다. 이 경우 다른 위원회와는 달리 조정의 효력을 당사자간에 조정서와 동일한 내용의 합의가 성립된 것으로 본다고 규정되어 있다. (4) 프로그램심의조정위원회 1) 설치 컴퓨터프로그램보호법 제35조의 규정에 의하여 프로그램저작권 그 밖에 프로그램과 관련된 사항을 심의하고 이 법에 의하여 보호되는 권리에 관한 분쟁에 대하여 알선 조정하기 위하여 프로그램심의조정위원회를 둔다. 2) 구성 위원회는 위원장 1인을 포함한 10인이상 20인이하의 심의조정위원으로 구성하고, 위원은 3급 이상의 공무원의 직에 있거나 있었던 자이거나, 대학이나 공인된 연구기관에서 부교수급 이상 또는 이에 상당하는 직에 있거나 있었던 자로서 프로그램저작권 그 밖에 프로그램관련 분야를 전공한 자이거나, 판사 또는 검사의 직에 있는 자이거나, 변호사 또는 변리사의 자격이 있는 자이거나, 프로그램저작권 그 밖에 프로그램과 관련된 단체의 임원의 직에 있거나 있었던 자이거나, 그 밖에 프로그램 또는 프로그램과 관련된 사항에 대한 학식과 경험이 풍부한 자중에서 정보통신부장관이 위촉하며, 위원장은 정보통신부장관이 위원중에서 지명한다. 3) 알선 조정 분쟁에 관한 알선을 받고자 하는 자는 알선신청서를 위원회에 제출하여 알선을 신청할 수 있으며, 알선이 성립한 때에 알선위원은 알선서를 작성하여 관계당사자와 함께 기명날인하여야 한다(동법 제36조의4). 위원회의 분쟁조정업무를 효율적으로 수행하기 위하여 위원회에 3인의 위원으로 구성된 조정부를 두되, 그 중 1인은 변호사의 자격이 있는 자로 한며, 분쟁의 조정은 조정부가 행한다(동법 제37조). 위원회는 조정신청이 있는 날부터 3월이내에 조정을 하여야 한다. 다만, 특별한 사유가 있는 경우에는 양 당사자의 동의를 얻어 1월의 범위내에서 1회에 한하여 그 기간을 연장할 수 있다. 이 기간이 경과한 경우에는 조정이 성립되지 아니한 것으로 본다. 조정은 당사자사이에 합의된 사항을 조정조서에 기재함으로써 성립되며, 조정조서는 재판상의 화해와 동일한 효력이 있다(동법 제40조). 다만, 당사자가 임의로 처분할 수 없는 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. 4)유사위원회(저작권심의조정위원회) 저작권법 81조의 규정에 의하여 저작권에 관한 사항을 심의하고 이 법에 의하여 보호되는 권리에 관한 분쟁을 조정하기 위하여 저작권심의조정위원회를 둔다. 다만 알선제도를 독립적으로 두고 있지 않다. 2. 행정쟁송에 있어서의 조정 17)김용섭, 앞의 책, 22면. 조정이 공법적 분쟁에 있어서도 가능한지 여부에 대하여 종래의 통설적 견해에 의하면 행정법의 영역은 법치주의가 지배하고 행정쟁송인 행정심판과 행정소송 모두 법률적 구속으로 인하여 조정이나 중재 등은 허용되지 않는 것으로 이해되어 왔다고 한다. 즉 행정사건과 같은 공법적인 법률관계에 있어서는 당사자간에 임의로 처분하는 것은 법치주의 원칙에 반하며, 행정사건에 관하여는 행정소송법 제8조제2항에서 “행정소송에 관하여 이 법에 특별한 규정이 없는 사항에 관하여는 법원조직법과 민사소송법의 규정을 준용한다.”라고 규정되어 있을 뿐 민사조정법 을 준용하도록 되어 있지 않고 있다는 것이다. 그러나 민사소송법 제225조에서 화해권고결정에 의한 재판종결절차를 마련하고 있어 행정소송에 있어서도 화해권고가 가능하고, 우리 행정법에 영향을 준 대륙법 계통의 프랑스나 독일의 경우에 있어서도 행정소송에 있어 조정을 통한 분쟁해결을 해나가고 있는 것을 감안할 때, 행정소송이나 행정심판에 있어서 조정이 가능할 것이다. 행정소송과 행정심판의 실제에 있어 사실상 조정의 형태로 운영하고 있다. 향후 근본적으로는 비공식인 제도로 운영될 것이 아니라 입법적 보완을 하여 명확한 규정을 두고 이를 운영해 나가는 것이 바람직하다고 할 것이다. 앞으로 실험적 성격이 강한 조정제도 운영을 통하여 사례가 축적되고 바람직한 입법모델을 확보한 경우 행정소송법 및 행정심판법을 개정하면서 명문의 규정을 두는 것이 객관적이며 타당한 제도운영을 담보할 수 있게 된다. (1) 행정심판조정제도 국무총리행정심판위원회는 2003. 12. 행정심판청구사건의 당사자간의 신속하고 자율적인 분쟁해결 등을 위하여 당사자의 타협으로 조정이 가능한 사건에 대하여는 위원회가 의결을 유보하고 사건 당사자간의 합의를 끌어내어 적정한 해결을 모색하는 재판상의 조정제도를 행정심판에 새로이 도입하여 운영하고 있다. 조정위원회의 구성에 관해서는 소위원회제도를 활용하되, 상임위원 2인과 위촉위원 1인 등 3인으로 구성되는 별도의 조정위원회를 구성하며, 현재의 위촉직위원 중에서 조정에 관한 전문지식과 덕망을 갖춘 위원 1인을 안건에 따라 지정한다. 조정제도 도입 분야는 행정청이 결정권을 행사함에 있어 재량이 인정되는 경우 그 재량의 범위내에 법령상 감경사유가 있음에도 감경하지 않고 처분을 한 경우 그밖에 법령상 감경사유는 없으나 감경이 허용됨에도 불구하고 정황을 고려하지 않고 일률적으로 처분을 한 경우, 철거대집행의 기한 등 집행시기를 조정할 필요가 있는 경우, 각종 인 허가에 대한 거부처분 등과 처분을 함에 있어서 절차에 흠이 있는 경우 등이다. 국무총리행정심판위원회는 이러한 조정 대상 사건들을 적극적으로 검토해 나감으로써, 일선행정의 신뢰제고 기여하고 행정심판사건의 심리의 내실화, 전문화를 기하게 됨은 물론 국민의 권익구제에도 만전을 기할 계획인 것으로 밝히고 있다. 위의 조정대상사건에 대하여 조정이 가능하고, 조정으로 해결하는 것이 보다 적절하다고 판단되면 조정소위원회를 개최하고, 양 당사자에게 출석하도록 통지하며, 조정안에 상호 동의할 경우 처분을 취소 또는 변경하게 하고, 청구사건을 취하하도록 하고 있다. 18) 황해봉, 우리나라와 독일의 행정심판의 기능 및 행정심판기관의 비교를 통한 우리나라의 행정심판기관의 발전방향, 행정심판제도개선연구 논문집(법제처), 2004. 356면. 19)김정술, 행정재판의 운용에 관한 실무적 과제, 행정법원 1주년 기념백서, 1999, 144면. 이와 같이 국무총리행정심판위원회는 행정심판법 의 개정 없이 2003. 12. 15. 개최된 국무총리행정심판위원회의 소위원회에서 폐기물관리법위반과징금 부과처분취소청구사건등 2004.12. 현재 9건의 행정심판청구사건을 조정하였다. (2) 행정소송에 있어서의 조정 위에서 본 바와 같이 행정소송에서 법원이 조정에 의하여 분쟁을 해결하는 것이 허용될 것인가를 놓고 실무상으로는 소극적으로 파악하고 있다. 그런데 민사소송법 제225조 이하에서는 법원과 수명법관 또는 수탁판사는 소송에 계속적인 사건에 대하여 직권으로 당사자의 이익 그 밖의 모든 사정을 참작하여 청구취지에 어긋나지 않는 범위안에서 사건의 공평한 해결을 위한 화해권고결정을 할 수 있고 당사자가 이를 송달받은 날부터 2주일 안에 이의를 신청하지 아니하면 화해권고 결정이 재판상 화해와 같은 효력을 가진다고 규정하고 있으므로, 행정소송에서도 화해권고결정을 활용할 수 있다. 일반적으로 행정소송에 있어서의 화해는 성질상 허용되는 경우에는 큰 어려움 없이 인정되는데 반하여, 조정의 경우에는 법적근거가 없어서 사실상 조정의 형태로 운영되고 있다. 다시 말하여 행정법원과 서울고등법원의 일부 재판부에서는 합의를 유도하고 합의에 이른 다음 재판부가 조정권고안을 만들어 송부하고 이에 동의를 받아 소취하하고 피고 행정청은 행정처분의 직권취소를 유도하여 분쟁을 해결하는 방식의 사실상 조정을 활용하고 있다. 그런데 화해권고제도에 있어서는 해당분야의 전문가등 시민 참가를 통하여 분쟁해결을 구할 수 없는 반면에 조정제도를 법적 제도로 두게 된다면, 수소법원의 법관뿐만 아니라 행정법 분야에 관한 전문적 능력과 조정능력을 갖춘 변호사 등이 조정인이 되어 분쟁해결을 구할 수 있다. 이 경우 법원의 업무부담을 경감할 뿐만 아니라 양당사자에게 만족스러운 결과를 가져올 수 있다. 3. 행정쟁송외의 사인과 행정청간의 분쟁을 대상으로 하는 유형 : 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 에 의한 갈등조정회의 20) 국민건강보험법 제77조 (심사청구) ①제76조의 규정에 의한 이의신청에 대한 결정에 불복이 있는 자는 건강보험분쟁조정위원회(이하 “분쟁조정위원회”라 한다)에 심사청구를 할 수 있다. 이 경우 제76조제3항의 규정은 심사청구에 관하여 이를 준용한다. ②분쟁조정위원회는 보건복지부장관소속하에 둔다. ③분쟁조정위원회는 건강보험에 관한 법학 또는 의학 분야의 학식과 경험이 풍부한 자중 보건복지부장관이 임명 또는 위촉하는 20인 이내의 위원으로 구성한다. ④심사청구에 대한 결정, 그 결정의 통지 및 분쟁조정위원회의 조직 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 21) 류지태, 앞의 책, 48면. 22) 제78조 (행정소송) 공단 또는 심사평가원의 처분에 이의가 있는 자와 제76조의 규정에 의한 이의신청 또는 제77조의 규정에 의한 심사청구에 대한 결정에 불복이 있는 자는 행정소송법이 정하는 바에 의하여 행정소송을 제기할 수 있다. 23) “공공정책등”이라 함은 공공기관의 장 및 일정한 공공사업을 시행하는 민간사업자가 행하는 법령등의 제정 또는 개정 및 정책 사업계획을 말한다. 24) “공공기관”이라 함은 국가행정기관 지방자치단체 그밖에 공공단체중 대통령령이 정하는 기관을 말한다. 행정처분 등이나 정책 또는 사업계획의 수립 집행과정과 관련한 사인과 행정청간의 분쟁해결제도는 국가배상심의회제도 등 이외에는 현재에는 거의 없다고 할 것이다. 국가배상심의회의 심의대상도 공무원의 위법한 직무행위나 공공의 영조물의 설치 관리의 흠(하자)으로 인하여 개인에게 손해가 발생한 경우에 국가 또는 공공단체가 그 손해를 배상하는 것을 대상으로 하는 점에서 행정처분이나 정책 등을 직접 대상으로 하는 것이 아니다. 행정청의 일정한 처분에 대한 불복(예를 들면 국민건강보험공단이나 심사평가원의 처분에 대한 이의신청의 결과에 불복하는 자가 심사청구의 형식으로 제기하는 것)을 분쟁대상으로 하고 있는데, 엄격한 의미에서 분쟁조정에 해당하지 않는다. 이때의 분쟁조정의 결과는 사인 상호간의 분쟁조정의 결과와는 달리 처분형식으로 발령되며, 이에 대해서는 행정소송 제기가 허용된다. (1) 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 에 의한 사회적 합의촉진을 위한 갈등조정회의 2005. 5. 국회에 정부입법으로 제출된 동법안에서의 사회적 합의촉진을 위한 갈등조정회의는 사인과 행정청간의 공공정책 등으로 갈등이 발생한 갈등을 해결하기 위하여 필요하다고 판단되는 경우에는 사안별로 설치되는 분쟁조정위원회이다. 이 제도는 우리나라에서 재판외 사인과 공공기관간의 공공분쟁을 해결하기 위하여 새롭게 도입하고자 하는 제도로서 다른 법상의 분쟁조정제도를 비교해 볼 때 그 목적이나 성격이 다음과 같은 점에서 다르다고 할 것이다. 첫째, 대부분의 다른 분쟁조정제도는 피해보상과 같은 금전적 보상과 관련되는 경우가 보통이고 행정적 결정과는 직접적인 관련을 가지지 못하는 것인데 반하여, 이 법안이 상정하는 분쟁은 원칙적으로 공공정책이나 공공사업의 추진과 관련된 행정적 결정과 관련된 것이다. 둘째, 다른 조정제도는 원칙적으로 이해당사자의 신청에 의하여 개시되는 것이 보통인데 반하여, 이 법안에 의한 조정제도는 공공기관의 장이 필요하다고 판단하는 경우에만 개시된다. (2) 갈등조정회의의 주요 내용 공공갈등을 사전에 예방 해소하고자 하는 노력을 기울였음에도 불구하고 갈등이 발생하여 공공분쟁으로 비화하는 경우 공공기관의 장은 사안별로 갈등조정회의를 설치하고 이를 당사자 사이에서 협의된 기본규칙에 따라 구성 운영하도록 되어 있다. 이는 갈등의 형태가 달라서 그 때마다 회의의 구성을 달리 하여야 하고 회의의 구성과 운영도 당자자의 합의에 의하여 이루어진다는 점에 그 특징이 있다. 또한 동법 안 제22조에서 조정회의의 합의사항은 문서로 작성하고 당사자가 서명하여야 하며, 당사자는 합의사항을 신의에 따라 성실하게 이행하여야 한다고 되어 있다. 갈등조정회의의 조정결과에 강제성을 부여하면 심리적 부담감, 강박감 등으로 당사자간 자유로운 토의를 거쳐 합의의 틀을 구축하기 어려운 점, 조정회의는 강제성이 없어도 갈등해결의 가능성과 부수적 학습효과(이해관계인간 신뢰회복등)가 높을 수가 있는 점 등을 이유로 재판상 화해의 효력을 인정하고 있지 않지만, 당사자간의 합의는 정치적인 내지 정책적인 합의의 효과나 민사상의 합의의 효력이 인정될 수 있다. 이 제도의 성공은 참여문화의 정착, 성숙한 시민의식, 정보를 공유하고 국민과 더불어 정책을 수립 집행하려는 정부의 태도 등에 달려 있다. 4. 행정청 상호간의 분쟁을 대상으로 하는 유형 이 유형은 현행법상으로는 지방자치단체 상호간의 분쟁을 조정하기 위하여 설치되는 경우를 주된 대상으로 한다. 지방자치법 제140조의 규정에 의하여 지방자치단체 상호간 또는 지방자치단체의 장 상호간 사무를 처리함에 있어서 의견을 달리하여 다툼이 있는 때에는 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 행정자치부장관 또는 시ㆍ도지사가 당사자의 신청에 의하여 이를 조정할 수 있되, 그 분쟁이 공익을 현저히 저해하여 조속한 조정이 필요하다고 인정되는 경우에는 당사자의 신청이 없는 때에도 직권으로 이를 조정할 수 있다. 또한 지방교육자치에관한법률 시행령 제27조의 규정에 의하여 동법 제50조의 규정에 의하여 준용되는 지방자치법 제140조의 규정에 의한 시ㆍ도 상호간 또는 교육감 상호간의 교육ㆍ학예에 관한 사무분쟁의 조정에 필요한 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 교육인적자원부에 시ㆍ도교육분쟁조정위원회를 두도록 되어 있다. 5. 민간기관의 조정 25)송상현, 민사소송법, 법문사, 10면. 민간기관의 조정이라 함은 YWCA, 민간소비자단체 등 사회적으로 공신력 있는 단체가 조정을 하는 것을 뜻한다. 미국의 경우는 이른바 근린사법센터(neighborhood justice center)가 설립되어 분쟁조정기능을 하고 있다. 우리나라는 현재 민간조정이 실시되고 있지 않는 실정이다. Ⅳ. 행정법상 분쟁조정제도의 특징 및 문제점 지금까지 행정법상 분쟁조정제도를 살펴보았다. 현행법상 제도적으로 규정되어 있는 것은 거의 대부분이 사인간의 분쟁을 해결하기 위한 것이라는 점이다. 분쟁조정위원회는 행정기관, 특수법인 또는 자율적인 조직 소속하에 두거나 독립적인 조직으로 설치하고 있다. 앞에서 본 바와 같이 우리나라에서 행정기관 등에 의한 조정이 성행하는 이유 중의 하나는 분쟁이 발생하는 경우에 그 해결을 위하여 법원을 찾아가기 보다는 관할행정기관 등을 찾아가 민원이나 시위 등의 형식으로 그 해결을 구하는 사례가 많기 때문이다. 이에 더하여 행정의 전문성 기술성에 의하여 법원의 사법적 기능의 결함을 보충할 수 있으며, 재판절차보다 간이 신속하게 처리된다는 점에서 다른 나라에서도 전문분야에 있어서 분쟁조정제도가 많이 볼 수 있으며, 우리나라에서도 마찬가지이다. 이러한 제도는 대부분 무료로 되어 있고 신속하게 결정한다는 점에서 분쟁당사자에게도 이점이 있다고 할 것이다. 분쟁조정제도의 해결방식에는 조정위원회의 구성, 조정위원회의 공정성, 중립성을 확보하기 위한 제도(제척, 기피, 회피 등), 선정당사자등 절차적 규정 등은 거의 그 내용이 유사하게 발견되지만, 분쟁조정제도에 따라 상당한 개별적 차이가 있다. 1. 행정기관 등에 두는 분쟁조정위원회에서 조정을 하며, 대부분 사인간의 분쟁을 그 대상으로 하고 있는 점 인류역사상 초기에 원로들이나 사회중심세력에 의한 자율적인 해결방식에 의하여 이루어진 분쟁해결 시스템이 존재해 왔다. 이러한 자율적인 분쟁해결을 제도적으로 규정하거나 새로이 도입을 하였는데, 자율적인 조정을 위하여 자율적인 조직 소속하에 두는 분쟁조정위원회로는 새마을금고법 제55조의2의 규정에 의한 공제분쟁조정심의위원회, 농업협동조합법 제45조의 규정에 의한 분쟁조정위원회, 법무사법 제60조의 규정에 의한 분쟁조정위원회, 산림조합법 시행령 제21조의 규정에 의한 분쟁조정위원회, 공인회계사법 제45조의 규정에 의한 분쟁조정위원회, 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률 에 의한 가맹사업거래협의회 등이 있다. 또한 시민들이 저렴한 비용으로 법원에 가지 않고 행정기관 등에서 제공하는 분쟁해결 시스템을 통하여 손쉽게 분쟁이 해소되기를 바라는 측면에서 법률에 설치 근거를 두어 행정기관과 특수법인 소속하에 분쟁조정위원회를 두기도 한다. 그 밖에 언론중재위원회 등과 같이 독립적으로 조직된 위원회도 있다. 이러한 시스템들은 법원의 재판부담을 경감할 수 있다. 이러한 이유에 의하여 행정기관 등에서 제공하는 각종분쟁조정위원회가 조정안을 제시하면서 분쟁조정을 도모하고 있는데, 현행법상 분쟁조정제도는 사인간의 분쟁이 대부분을 차지하고, 사인과 행정기관간의 행정분쟁은 전통적으로 행정심판이나 재판에 의하여 그 해결을 도모해 왔다. 행정쟁송에 있어서의 조정도 법적 장치가 아니라 매우 예외적으로 사실상 조정을 하고 있다. 새로운 제도로 모색하고 있는 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 에서의 갈등조정회의는 사인과 행정청간의 분쟁을 해결하기 위한 수단으로서 앞으로의 법제화와 우리나라의 상황에서 얼마나 유용성이 있는지를 두고 보아야 할 것이다. 2. 규정방식의 차이 각종 분쟁조정위원회의 설치에 관한 근거법률에서 대부분 분쟁조정위원회의 명칭이 통일이 되어 있어나, 일부 법률에서는 협의회 또는 심의회라는 명칭을 사용하기도 한다. 일반적으로는 법률에 그 구성이나 위원의 중립성보장, 조정신청절차, 처리기간 및 조정의 효력 등과 같은 주요 사항이 규정되고, 하위 규범인 시행령 등에 이에 따른 세부사항이 규정되는 체제를 취하고 있다. 그러나 국가배상심의회, 의료심사조정위원회 및 대부업의 등록 및 금용이용자보호에 관한 법률 에 의한 분쟁조정위원회 등은 행정기관 소속하에 두는 분쟁조정위원회임에도 불구하고 분쟁조정위원회의 구성 운영, 분쟁조정의 절차ㆍ방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하여 부실한 분쟁조정제도가 될 가능성이 크다고 할 것이다. 행정기관 소속하에 두는 상징성을 고려하여 이러한 분쟁제도의 정비가 필요하다. 또한 자율적인 조직 소속하에 두는 분쟁조정위원회로서 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률 에 의한 가맹사업거래협의회는 법률에 비교적 자세히 규정하고 있으나, 새마을금고법 에 의한 공제분쟁조정심의위원회, 공인회계사법 에 의한 분쟁조정위원회 등은 위원회 설치근거만 법률에 규정하고, 나머지 사항은 시행령에 규정하는 체제를 취하기도 하며, 조합 등의 경우에는 법률이나 시행령에 설치 근거규정을 두고, 정관이나 회칙에 세부사항을 마련하는 체제를 취하고 있다. 이처럼 개별 법률마다 분쟁조정위원회가 유사한 기능을 수행하면서도 서로 다르게 규정되어 있어 혼란스러울 뿐만 아니라 통일된 원칙에 입각하여 규정하고 있는 것으로 보기 어려우며, 상세한 조정의 절차와 내용에 대한 규율이 미흡한 실정이다. 자율적인 조정을 위해서는 법률에 규정하지 않더라도 조정의 가능성은 있으므로 법적 근거만을 두는 것은 지양하도록 하여야 할 것이고 법적 근거를 두어 분쟁조정위원회를 설치하는 경우에는 최소한의 기본적인 사항은 법률에 규정하여야 할 것이다. 이러한 점에서 분쟁조정위원회의 설치 구성 절차 및 조정 등을 통일적으로 규율할 필요가 있기 때문에 분쟁조정위원회에 관한 기본 법률을 만들거나 표준 입법모델을 만들어 통일적 규정이 되도록 할 필요가 있다. 3. 분쟁해결방식의 차이 분쟁해결방식은 주로 조정만 인정하는 경우가 대부분이다. 다수의 법률에서 조정을 하기 전에 당사가간의 합의를 이끌어 내도록 하는 규정을 담고 있으나, 이는 이러한 규정이 없더라도 조정의 한 과정으로 보아야 할 것이다. 환경분쟁조정의 경우는 알선을 독립적인 제도로 하고 있을 뿐만 아니라 재정제도를 두고 있으므로 순수한 조정 외에 재결방식도 혼용하고 있다( 환경분쟁조정법 제36조 이하). 또한 컴퓨터프로그램심의조정위원회도 알선을 독립된 제도로 두고 있다. 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 상 당사자 쌍방이 정정보도청구등 또는 손해배상의 분쟁에 관하여 중재부의 종국적 결정에 대한 합의를 전제로 중재를 인정하고 있으며, 노동조합 및 노동관계조정법 제62조의 규정에 의하여 관계 당사자의 쌍방이 함께 중재를 신청한 경우 등에 있어서는 노동중재위원회가 중재를 행한다. 4. 조정신청 주체의 차이 26) 제43조 (조정명령) ①산업자원부장관은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 무역거래자에게 수출하는 물품등의 가격ㆍ수량ㆍ품질 기타 거래조건 또는 그 대상지역등에 관하여 필요한 조정을 명할 수 있다. 27) 제76조 (긴급조정의 결정) ①노동부장관은 쟁의행위가 공익사업에 관한 것이거나 그 규모가 크거나 그 성질이 특별한 것으로서 현저히 국민경제를 해하거나 국민의 일상생활을 위태롭게 할 위험이 현존하는 때에는 긴급조정의 결정을 할 수 있다. 일반적으로는 조정신청은 당사자 일방 또는 당사자 쌍방의 조정신청에 의하여 개시되지만, 환경분쟁조정법 에 의한 중앙조정위원회는 중대한 환경피해가 발생하여 이를 방치하면 사회적으로 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 인정되는 경우의 분쟁으로서 대통령령이 정하는 분쟁에 대하여는 당사자의 신청이 없는 경우에도 직권으로 조정절차를 개시할 수 있다. 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률 제22조 2항의 규정에 의한 공정거래위원회의 조정신청, 의료법 제54조의2 제3항의 규정에 의한 보건복지부장관의 조정부의사건, 노동조합 및 노동관계조정법 제74조의 규정에 의한 행정기관의 요청에 의하여 조정이 개시되는 경우도 존재한다. 그리고 대외무역법 상의 조정명령제도, 노동조합 및 노동관계조정법 제76조에 따른 긴급조정제도 등 예외적인 경우에는 직권에 의한 조정명령제도도 인정되고 있다. 5. 분쟁해결조직의 문제 분쟁해결조직은 크게 볼 때, 중앙의 조정위원회와 별도로 지방위원회가 존재하는 경우와 이를 인정하지 않는 경우로 나누어 고찰할 수 있다. 하나의 단일 제도를 두는 경우에는 결정과정의 통일성을 도모하는 장점이 있는 반면에, 지방조직을 두는 경우에는 조정신청인의 편의를 도모할 수 있고, 신속한 해결의 장점이 있게 된다. 그러나 지방조직을 설치하는 경우에는, 지역사회 분위기로 인하여 분쟁조정시 받게 되는 외부적 영향에 대응하기가 어려운 점도 존재한다. 별도의 지방조직을 두고 있지 않은 경우로는, 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률 상의 분쟁조정의 경우, 공인회계사법 상의 분쟁조정의 경우, 노동조합 및 노동관계조정법 상의 노동쟁의조정의 경우 등을 들 수 있다. 그리고 별도의 지방조직을 두고 있는 경우, 즉 조직이 중앙조직과 지방조직으로 이원화되어 있는 경우로는, 건설산업기본법 상 분쟁조정의 경우, 의료법 상의 분쟁조정의 경우, 지방자치법 제140조의2의 규정상 지방자치단체 상호간의 분쟁조정, 환경분쟁조정법 제4조상의 분쟁조정 등을 들 수 있다. 이외에도 건축법 상 건축분쟁조정위원회와 유통산업기본법 제36조의 규정에 의한 유통분쟁조정위원회 등은 중앙조직은 없고 분쟁의 해결조직이 지방의 광역지방자치단체와 기초지방자치단체로 나누어져 있는 경우, 중소기업의 구조개선과 재래시장 활성화를 위한 특별조치법 제21조의2의 규정에 의한 시장분쟁조정위원회 등은 별도의 중앙조직은 없이 지방조직으로 하는 경우 등으로 나누어진다. 재판은 3심제가 적용되기도 하지만, 조정의 경우에 있어서는 일반적으로 심급을 중시하지 않고, 단심에 한하여 사건을 처리하는 것을 원칙으로 한다. 따라서 조정이 소송절차에 비하여 신속, 저렴한 사건처리가 행하여 질 수 있다. 그러나 건축법 상의 건축분쟁조정위원회는 조정에 불복한 경우에 다시금 상급 조정위원회에 불복할 수 있도록 규정하고 있다. 언론중재위원회는 위원회와는 달리 조정부를 두어 조정을 하도록 하고 있다. 개인정보분쟁조정위원회는 위원회에서 원칙적으로 조정하되, 분쟁의 조정업무를 효율적으로 수행하기 위하여 조정부를 두되, 일부 분쟁에 대하여 분쟁조정위원회가 조정부에 일임하여 조정하게 하고 있다. 컴퓨터프로그램보호법 상 프로그램심의조정위원회와 저작권심의조정위원회에서도 위원회의 분쟁조정업무를 효율적으로 수행하기 위하여 조정부를 설치하여 조정하도록 규정하고 있다. 분쟁조정위원회나 사무국에 사실조사권을 부여하는 경우도 있고, 자료요청권을 인정하는 경우도 있는 등 개별 법률에 따라 일정하게 규율하고 있지 못하고 있다. 6. 위원회의 구성 (1) 중립적인 제3자의 참여 분쟁조정위원회의 위원장을 호선하는 경우, 법령에서 정해진 경우, 위원회에서 선출하는 경우, 주무부장관이 임명하는 경우 등이 있지만, 최근에는 민간인이 위원장이 되기도 한다. 각종 분쟁조정위원회의 위원자격은 일반적으로 판사 검사 변호사 등의 법조인 그룹, 대학의 교수그룹, 행정부처 공무원그룹(정부위원), 해당분야 전문가그룹으로 구분되고 있으며, 비상임이 원칙이다. 그러나 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률 제17조의 규정에 의한 가맹사업거래협의회, 노동조합 및 노동관계조정법 에 의한 노동쟁의조정위원회 및 남녀고용평등법 제28조의 규정에 의한 위원회 등의 구성에 있어서 공익을 대변하는 주체의 참여가 규정되어 있는 경우도 있다. 정보통신망이용 및 정보보호 등에 관한 법률 에 의한 개인정보분쟁조정위원회에서는 비영리민간단체지원법 제2조의 규정에 의한 비영리민간단체에서 추천하는 자도 있다. 또한 개인정보분쟁조정위원회는 상임위원 1인, 소비자분쟁조정위원회는 2인, 환경분쟁조정위원회의 경우 중앙은 3인, 지방은 1인,고용평등위원회는 상근전문위원 2인, 개인정보분쟁조정위원회는 1인을 상임으로 한다. (2) 제척, 기피, 회피제도의 존재 28)가맹사업거래의 공정화에 관한 법률 제20조 (위원의 제척 기피 회피) ①위원은 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 당해 조정사항의 조정에서 제척된다. 1. 위원 또는 그 배우자나 배우자이었던 자가 당해 조정사항의 분쟁당사자가 되거나 공동권리자 또는 의무자의 관계에 있는 경우 2. 위원이 당해 조정사항의 분쟁당사자와 친족관계에 있거나 있었던 경우 3. 위원 또는 위원이 속한 법인이 분쟁당사자의 법률 경영 등에 대하여 자문이나 고문의 역할을 하고 있는 경우 4. 위원 또는 위원이 속한 법인이 당해 조정사항에 대하여 분쟁당사자의 대리인으로 관여하거나 관여하였던 경우 및 증언 또는 감정을 한 경우 ②분쟁당사자는 위원에게 협의회의 조정에 공정을 기하기 어려운 사정이 있는 때에 협의회에 당해 위원에 대한 기피신청을 할 수 있다. ③위원이 제1항 또는 제2항의 사유에 해당하는 경우에는 스스로 당해 조정사항의 조정에서 회피할 수 있다. 29) 예컨대 남녀고용평등법의 경우가 이에 해당한다. 실정법으로 규정되고 있는 분쟁조정위원회의 다수 경우는 위원회(또는 협의회) 위원의 중립성을 확보하기 위한 제도인 제척, 기피, 회피제도를 규정하고 있다. 자율적인 조직 소속하에 있는 분쟁조정위원회 대부분은 법률상에 이러한 내용이 나타나 있지 않고, 행정기관 및 특수법인에 소속하에 두고 있는 분쟁조정위원회도 이러한 내용을 별도로 규정하고 있지 않은 유형도 발견된다. 법률에 이러한 내용을 규정하는 것이 옳다고 할 것이고, 규정하지 않다고 하더라도 이러한 제도를 인정하지 않는다는 반대해석보다는 회의체 구성의 원칙상 이러한 제도가 준용되는 것으로 보아야 할 것이다. 7. 단기의 처리기간의 규정 조정제도의 장점은 신속한 분쟁해결안의 제시라는 데 있으므로, 일반적으로는 비교적 단기의 처리기간(30일 내지 60일)을 규정하고 있으며, 부득이한 사정으로 그 기한내에 조정위원회의 분쟁조정을 완료할 수 없는 경우에는 그 기간을 연장할 수 있다. 프로그램심의조정위원회는 3월이내에 조정하도록 되어 있다. Ⅴ. 조정의 허용성과 조정의 효력 1. 행정기관 등에 의한 조정의 허용성 30)이시윤, 민사소송법, 박영사(2003), 21면. 행정기관 등에 소속되어 있는 각종 분쟁조정위원회가 민사분쟁을 해결하는데 크게 기여하고 있으나, 1)행정조정의 지나친 확대는 권력분립구조를 왜곡시킬 우려가 있으며 특히 행정조정을 소의 제기에 앞선 필요적 전치절차로 하는 경우에는 법원에 의한 권리보호가 현저히 지연되고, 2)조정기관이 양 당사자의 자유로운 의사에 합의를 맡기지 않고 조정기관이 일방적으로 정한 내용을 양 당사자에게 그 수락을 강요하는 경우에는 강제조정으로 되어 법관 아닌 자의 재판을 받는 것과 마찬가지의 결과가 될 수 있으며, 3)성립된 조정조서가 재판상화해로 간주되는 것은 결국 법원의 확정판결과 동일한 효력이 되어 결국 행정기관 등이 법원만이 할 수 있는 판결을 한 것으로 되며, 그 효력이 집행력에 그치지 않고 기판력 까지 발생한다면 조정의 하자에 대하여 법원에서 다툴 길이 봉쇄되어 법관에 의한 재판 받을 권리를 침해하게 되어 위헌문제가 발생할 수 있다고 행정기관 등에 의한 조정을 비판한다. 이와 같은 비판은 헌법 제101조제1항의 규정에 의하여 사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다는 권력분립주의와 헌법 제27조제1항에 의한 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 근거로 하고 있다. 그런데 사법부가 법적 분쟁의 최종적인 판단권을 갖지만 우리 헌법이 사법부가 법적 분쟁을 독점적으로 해결하여야 한다는 것을 요청하는 것은 아니다. 다만, 위의 헌법상의 문제와 관련하여 행정기관 등이 조정기구를 설치하는 경우에는 행정기관 등에 의한 조정을 소제기에 앞선 필요적 절차로 해서는 안 되고, 절차내용을 규정함에 있어 당사자의 자유의사를 최대한 보장하도록 하고 제도의 운용면에서 좀더 자유로운 분위기를 조성하는 방향으로 나아가야 할 것이며, 조정기구의 구성에 법조인력 등 외부인력을 적극 수용하여 전문적인 지식을 활용하고 공정성 확보를 위해 순수한 형태의 조정기구로 하여 양 당사자간의 화해를 이끌어내는 것을 주된 기능으로 하여야 한다. 이러한 비판의 초점은 법원 이외의 기관에서 작성한 조서에 재판상 화해와 동일한 효력을 부여하면 결국 민사소송법 제220조에 의하여 확정판결과 동일한 효력이 있는 것으로 되어 권력분립의 취지와 법관에 의한 재판을 받을 권리를 침해할 소지가 있다는 점에 있으므로 조정의 효력에 대하여 살펴보기로 한다. 2. 조정의 효력 31)이는 대판 1962.2.15, 4294민상914 선고 이래 대법원의 일관된 판례이다. 현행 행정법상 분쟁조정위원회의 조정이 성립된 경우에 어떤 효력이 인정되는지는 개별 법령에 따라 다양하다. 개별 법령에서는 조정의 효력을 크게 나누어 재판상 화해와 민법상 화해로 나누어지고 있다. 또한 국가배상법 등 일부법령에서는 조정의 효력에 관한 아무런 명문을 규정조차 두고 있지 않은 채 해석에 맡기고 있다. (1) 재판상 화해 재판상 화해는 원칙적으로 법원에서 이루어지는 화해를 말하며 여기에는 제소전 화해와 소송상 화해가 포함된다. 어느 것이나 법원에서 이루어지고 화해조서가 작성되면 그 효력은 확정판결과 동일하게 되어( 민사소송법 제220조) 그 화해내용을 자발적으로 이행하지 않는 경우에는 이를 토대로 강제집행을 할 수 있는 점에서 재판외의 화해와 큰 차이가 있다. 그런데 우리 법체계에서 사법부가 아닌 기구에 의하여 이루어지는 조정 및 중재에 재판상 화해와 같은 효력을 부여하는 것이 전혀 불가능한 것은 아니다. 소비자보호법 , 의료법 , 금융감독기구의 설치 등에 관한 법률 , 저작권법 , 컴퓨터프로그램보호법 , 발명진흥법 , 정기간행물의 등록에 관한 법률 등에서는 조정의 효력을 재판상 화해와 동일한 효력을 인정하고 있다. 이러한 예는 소송외적 분쟁해결방안 중 가장 효력이 강한 것이다. 이는 확정판결과 같은 효력이 있으며 당사자 사이에 기판력이 생긴다. 따라서 재판상 화해가 있는 경우 신청인이 일단 동의한 경우에는 동의에 무효 혹은 취소사유가 있는 경우에도 당연무효가 아닌 한 재심의 소에 의하지 않고는 그 효력을 다툴 수 없다. 이와 같이 조정 혹은 중재가 재판상 화해와 같은 효력을 갖는다면 이는 실질적으로 행정기관 등에 의한 조정이 사법적 작용을 한다는 점에서 국민의 재판을 받을 권리, 그리고 통치조직의 기본원리인 권력분립의 원칙을 기준으로 그 위헌성 여부에 대한 엄격한 심사를 받아야 한다. 최근 헌법재판소에서는 신청인의 동의가 있으면 국가배상심의회의 배상결정을 재판상 화해로 간주하는 국가배상법 제16조에 대하여 동심의회의 제3자성 독립성이 희박한 점, 심의절차의 공정성 신중성도 결여되어 있는 점, 권력을 입법 행정 및 사법 등으로 분립한 뒤 실질적 의미의 사법작용인 분쟁해결에 관한 종국적인 권한은 원칙적으로 이를 헌법과 법률에 의한 법관으로 구성되는 사법부에 귀속시키고 나아가 국민에게 그러한 법관에 의한 재판을 청구할 수 있는 기본권을 보장하고자 하는 헌법의 정신에도 충실하지 못한 것이라는 이유로 위헌이라는 결정을 한 바가 있다. 32)이 사건 심판대상조항부분(국가배상법 제16조 중 “심의회의 배상결정은 신청인이 동의한 때에는 민사소송법의 규정에 의한 재판상의 화해가 성립된 것으로 본다”)은 국가배상에 관한 분쟁을 신속히 종결 이행시키고 배상결정에 안정성을 부여하여 국고의 손실을 가능한 한 경감하려는 입법목적을 달성하기 위하여 동의된 배상결정에 재판상의 화해의 효력과 같은, 강력하고도 최종적인 효력을 부여하여 재심의 소에 의하여 취소 또는 변경되지 않는 한 그 효력을 다툴 수 없도록 하고 있는바, 사법절차에 준한다고 볼 수 있는 각종 중재 조정절차와는 달리 배상결정절차에 있어서는 심의회의 제3자성 독립성이 희박한 점, 심의절차의 공정성 신중성도 결여되어 있는 점, 심의회에서 결정되는 배상액이 법원의 그것보다 하회하는 점 및 불제소합의의 경우와는 달리 신청인의 배상결정에 대한 동의에 재판청구권을 포기할 의사까지 포함되는 것으로 볼 수도 없는 점을 종합하여 볼 때, 이는 신청인의 재판청 구권을 과도하게 제한하는 것이어서 헌법 제37조 제2항에서 규정하고 있는 기본권 제한입법에 있어서의 과잉입법금지의 원칙에 반할 뿐 아니라, 권력을 입법 행정 및 사법 등으로 분립한 뒤 실질적 의미의 사법작용인 분쟁해결에 관한 종국적인 권한은 원칙적으로 이를 헌법과 법률에 의한 법관으로 구성되는 사법부에 귀속시키고 나아가 국민에게 그러한 법관에 의한 재판을 청구할 수 있는 기본권을 보장하고자 하는 헌법의 정신에도 충실하지 못한 것이다(헌재 1995.5.25.,91헌가7). 33)손경한, 전자거래분쟁의 해결, 일본오사카대학 법학박사학위논문, 2001, 191면: 분쟁조정위원회의 조정결정에 대하여 재판상 효력을 인정하는 것이 국민의 재판청구권을 침해 내지 제한한다는 주장에 대하여, 분쟁조정위원회의 조직과 구성에 있어서 중립성과 독립성이 있고, 그 절차에 있어서 신중성과 공정성이 보증된 해달 절차에 의하여 분쟁종결의사가 인정된다면, 그 조정결정에 재판상 화해와 동일한 효력을 부여하여도 이에 따라 국민의 재판청구권의 침해나 제한이 있다고 말할 수 없다. 따라서 가급적이면 권력분립의 취지와 국민의 재판받을 권리를 침해할 여지를 주지 않기 위해 재판상의 효력은 지양하여야 할 것이며, 부득이하게 조정 및 중재가 재판상 화해와 같은 효력을 갖기 위해서는 조정 및 중재기구가 독립성과 중립성이 보장되어 있는 준사법기구적 성격을 가져야 하며, 조정과 중재에 적용되는 절차가 신중하고 공정하게 이루어져 거의 사법절차에 준할 정도로 보장되어야 한다. (2) 재판외의 화해(민법상의 화해) 재판외의 화해는 민법상( 민법 제731조 이하) 화해계약을 의미하게 된다. 분쟁의 당사자가 상호 양보한 끝에 분쟁을 종지하기로 합의하면 계약이 성립되며 그 계약의 내용이나 방식에도 제한이 없으며 비용이 들어가지 않는다. 이와 같은 방식의 분쟁해결은 분쟁해결 후에 양당사자간의 관계가 손쉽게 회복되어 정상적인 생활관계를 지속할 수 있도록 해주는 장점이 크므로, 특히 지속적으로 공동생활을 유지할 필요가 있는 집단이나 공동체의 내부에서 발생한 분쟁(예컨대 가사분쟁, 노사간의 분쟁, 이웃간의 분쟁)의 해결로는 가장 이상적이라고 할 수 있다. 일반적으로 조정결과는 재판상 화해의 효력까지 인정하지는 않고 있으며, 조정조서와 동일한 내용의 합의가 성립된 정도로 보고 있다. 그 예로는 환경분쟁조정법 , 정보통신망 이용촉진 및 정보보호에 관한 법률 , 가맹사업거래의 공정화에 관한 법률 , 소프트웨어산업진흥법 , 전자거래기본법 , 건설산업기본법 , 건축법 등이 있는데, 이 경우에는 조정의 효력을 당사자간의 합의와 동일하게 효력을 인정하고 있다. 그러나 재판외의 분쟁은 일종의 계약일 뿐 계약당사자가 합의한 대로 자기의 의무를 이행해 주지 않는 경우에는 분쟁이 재발하여 다른 구제수단을 별도로 취하여야 한다는 한계를 가지고 있기도 하다. 즉 재판상 화해와 같은 효력을 갖지는 않아서 강제집행력이 없다. 이때에 소비자보호법 등에서 민법상 화해와 같은 효력을 갖는다는 표현도 같은 취지라고 보이며, 노동조합 및 노동관계조정법 제61조의 규정에 의하여 조정서의 내용은 단체협약과 동일한 효력을 갖는 경우 및 금융감독기구의 설치 등에 관한 법률 시행령 , 남녀고용평등법 등에 있어서 조정결과의 효력에 대하여 별도의 규정을 두고 있지 않은 경우도 이에 해당하는 것으로 볼 수 있다. (3) 조정결정내용의 강제력문제 34) 제92조 (벌칙) 다음 각호의 1에 해당하는 자는 1천만원이하의 벌금에 처한다. 2. 제61조제1항의 규정에 의한 조정서의 내용 또는 제68조제1항의 규정에 의한 중재재정서의 내용을 준수하지 아니한 자 35)방문판매등에관한법률 제43조 1항: 공정거래위원회 또는 시ㆍ도지사는 특수판매에 있어 이 법 위반행위와 관련하여 소비자의 피해구제 신청이 있는 경우 제41조의 규정에 의한 시정권고 또는 제42조의 규정에 의한 시정조치를 행하기 전에 특수판매에 있어 소비자보호 관련 업무를 수행하는 기관 또는 단체 등 대통령령이 정하는 소비자피해분쟁조정기구에 그 조정을 의뢰할 수 있다. 조정결정의 실효성을 담보하는 제도문제에 대해서는 일반적으로 별도의 규정을 두지 않는 것이 보통이다. 이는 조정에 의한 경우에도 여전히 그 자율성을 인정할 필요가 인정되기 때문이다. 그러나 노동쟁의조정이나 중재결정에 대해서는 예외적으로 형사적 강제력도 인정되고 있다. 조정내용의 강제력문제(또는 이행확보문제)는 특히 분쟁조정절차가 행정청에 의한 제재적 조치권 발동의 전제요건일 때에, 그리고 행정청이 직권으로 조정을 신청하는 경우에 문제된다. 방문판매 등에 관한 법률 에서 행정청이 법령에 의하여 자신에게 주어진 시정조치의 발동이전에, 당사자 상호간의 합의를 유도하여 조정의 내용에 따르는 경우에는 시정조치를 발령하지 않는다고 규정되어 있다. 또한 행정청 상호간의 분쟁조정과 같은 경우에도 분쟁에 의한 해결의 실효성을 담보하는 규정을 두고 있다. 이에 따르면 조정내용 불이행의 경우에 행정대집행에 의한 강제력도 인정되고 있다. 결국 분쟁조정의 효력을 어떻게 형성할 것인가는 입법정책의 문제이다. 분쟁의 초기단계에서 당사자간의 대화와 타협을 통하여 화해를 알선하고, 이것이 불가능할 경우 조정에 합의하도록 하거나 조정안을 제 시하여 수락하도록 노력하여야 할 것이다. 그런데 이 절차에서 조정안이 강한 효력을 가질 경우, 즉 재판상 화해와 같은 효력을 갖고 강제집행이 될 수 있다면 조정절차는 제52조 (분쟁조정 조정안 수락 및 이행시 시정조치를 하지 아니하는 절차 등) ①법 제43조의 규정에 의한 분쟁조정의 당사자는 분쟁조정기구의 권고안 또는 조정안을 이행하였음을 확인하는 서류를 그 이행한 날부터 10일 이내에 공정거래위원회에 제출하고, 법 제42조의 규정에 의한 시정조치를 하지 아니한다는 확인을 요청할 수 있다. ②제1항의 요청을 받은 공정거래위원회는 시정조치를 하지 아니하는 대상 등을 사업자에게 통지하여야 한다. 36)지방자치법 제140조 ⑤ 제4항의 조정결정사항중 예산이 수반되는 사항의 경우에는 관계지방자치단체는 이에 필요한 예산을 우선적으로 편성하여야 한다. 이 경우 연차적으로 추진하여야 할 사항은 연도별 추진계획을 행정자치부장관 또는 시ㆍ도지사에게 보고하여야 한다. ⑦행정자치부장관 또는 시ㆍ도지사는 제4항 내지 제6항의 규정에 의한 조정결정사항이 성실히 이행되지 아니한 때에는 당해 지방자치단체에 대하여 제157조의2의 규정을 준용하여 이를 이행하게 할 수 있다. ※ 게재된 내용은 필자의 개인적인 견해이며 법제처의 공식 견해를 나타내는 것은 아닙니다. 그 만큼 치열해지고 조정에 이를 가능성은 낮아지게 되는 단점이 있기 때문에 조정안의 효력이 강하다고 반드시 바람직한 것은 아니다. 재판상 화해와 같은 효력을 부여하는 경우에는 재판을 받을 권리 및 권력분립의 원칙과 조화되기 위해서는 엄격한 조직 및 운영에 관한 법적 조건이 충족되어야 한다.