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차 례 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 배타적경제수역제도 1. 배타적경제수역과 국내법 2. 배타적경제수역의 법체계 Ⅲ. 협정의 적용범위 Ⅳ. 외국어선의 입어허가 및 조업규제 1. 상대국어선의 입어허가 2. 조업조건의 결정·통보 Ⅴ. 연안국법령 준수의무 및 강제조치 1. 연안국법령 준수의무 2. 연안국정부의 강제조치 및 통보 Ⅵ. 잠정조치수역 및 과도수역 제도 1. 협정상 특정수역제도 2. 잠정조치수역 3. 과도수역 4. 유보수역 Ⅶ. 항행·조업안전 및 긴급피난 1. 항행·조업안전 2. 긴급피난 3. 국제법상 긴급피난의 요건 4. 국내법상 긴급피난규정 5. 수난구호법상 수난구호 6. 중국어선의 조난사고·긴급피난문제 Ⅷ. 어업공동위원회의 설치·운영 Ⅸ. 협정해석원칙 및 분쟁해결문제 Ⅹ. 양쯔강하구수역조업 및 이어도문제 1. 양쯔강하구수역 조업문제 2. 이어도 인공섬건설문제 I. 한중어업협정 이상철(법제처, 사회문화법제국 법제심의관) 머리말 1)협약의 정식명칭은 “해양법에 관한 국제연합 협약”(United Nations Convention on the Law of the Sea)이고, 1982. 12. 10. 몬테고베이에서 작성, 체결되었으며, 1994년 11월 16일 처음 발효되었다. 우리나라는 1983. 3. 14. 서명하였고, 1996. 2. 28. 국내에 발효되었다. 동 협약은 1996. 2. 23. 조약 제1328호로 공포되었다. 한중어업협정은 우리나라가 중국과 체결한 최초의 어업협정이다. 우리나라 정부는 국제해양법협약(이하 “해양법협약”)의 가입 이후 한·중 양국간의 어업분야에서 새로운 국제해양법 질서에 부응하기 위하여 1996년부터 한·중 양국간에 협정체결을 위하여 5년여의 장기간에 걸친 정부간 협상을 추진하였다. 그 결과, 합의에 이르게 됨에 따라 한·중 양국정부가 각각 국내절차를 거쳐 2000. 8. 3. 한·중간 최초의 어업협정으로 체결되었으며, 동 협정은 체결된 다음 해인 2001. 6. 30. 발효되었다. 2)협정의 정식명칭은 “한민국정부와중화인민공화국정부간의어업에관한협정”이며, 2001. 6. 30. 조약 제1567호로 공포되었다. 3) 金楨鍵, ?國際法?, 1998, 452면. 鄭用泰외, ?國際法學?, 1997, 483면. 참조. 4) 향후 양국간에 배타적경제수역의 경계가 부분적 또는 전면적으로 합의될 경우에는 이 협정과의 상충문제 발생이 예상되므로, 그럴 경우에는 배타적경제수역의 경계획정합의를 기초로 재협상하여 이 협정을 개정하여야 할 필요성이 제기될 수 있다. 5) 우리나라가 체결한 양자간 협정에서 주로 사용되는 영문 표현은 “Both Contracting Parties”이다. 6)1998. 11. 서명한 한·일어업협정에서는 1965년 한·일어업협정의 입법예에 따라 “양국”을 협정의 체결주체로 규정하였다. 이 협정 제9조에서 “양 체약당사자간 별도의 합의가 없는 한”이라는 문안중 “양체약당사자”는 “양국 정부”를 의미한다. 1998. 11. 11. 한·중간 어업협정안 가서명 직후 양측 문안작업전문가회의의 수석대표간에 확인된 바 있다. 해양법협약 제74조는 대향국 또는 인접국이 배타적경제수역의 경계합의전이라도 暫定協定(modus vivendi; provisional ar- rangement)을 체결하기 위하여 노력하도록 하는 규정을 두고 있다. 이에 따라 협정체결 당시 한국측은 당초 협정의 제명중 “잠정협정”이라는 문구를 명시할 것을 제안하기도 한 바 있으나, 이 협정의 잠정협정으로서의 성격에 대하여는 양국정부간에 이견이 없음을 확인한 후 기존의 “잠정협정” 명시방안을 철회한 바가 있다. 한중어업협정의 적용범위에 관하여 살펴보면, 동협정은 “어업”에 관한 사항만 적용되고, 양자조약으로서 한국과 중국 양국에 한정하여 그 효력이 미치며, 양국의 배타적경제수역에 적용되는 협정이다. 한중어업협정의 체결주체는 한·중 양국정부이며, 본문에서는 이를 “양 체약당사자”로 표기하고 있다. 중국측은 자국의 관례에 따라 “체약 쌍방”으로 표기하고 있다. 이 협약 전문에서는 대한민국 정부와 중화인민공화국 정부는, 해양법협약의 관련규정에 따라, 공동관심 사항인 해양생물자원의 보존과 합리적 이용을 도모하고, 해상에서의 정상적인 조업질서를 유지하며, 어업분야에서의 상호협력을 강화·증진하기 위하여, 우호적인 협상을 통하여, 합의하였음을 천명하고 있다. 동 협정은 해양법협약상의 배타적경제수역제도를 근간으로 하여 양국이 어업협정을 체결하되, 배타적경제수역의 경계획정이 이루어지지 아니한 상황을 고려하여 양국의 배타적경제수역의 권원이 중첩되는 수역 중에서 일정수역을 暫定措置水域·過渡水域 등으로 지정하여 배타적경제수역제도의 실시를 보류하도록 하고 있다. 이 같은 예외적 수역은 각각 이 협정의 관련규정에 따라 배타적경제수역과는 달리 별도의 원리에 따라 관리하도록 규정하고 있다. 동 협정은 우리 배타적경제수역의외국인어업등에대한주권적권리의행사에관한법률(이하 “외국인어업법”) 제3조제2항에서 말하는 “외국과의 협정”에 해당된다. 따라서, 이 협정과 외국인어업법이 저촉될 경우에는 외국인어업법 제3조제2항의 국제법우선원칙에 따라 이 협정이 우선 적용된다. 외국인어업법 이외에 다른 국내법의 규정과 이 협정이 상충할 경우 역시 이 협정이 한·중 양국간의 어업에 관한 특별법적 지위에 있다고 볼 수 있으므로 이 협정이 우선적용된다고 해석되어야 할 것이다. 7)외국인어업법 제3조제2항 : ② 이 법에서 규정하는 사항에 관하여 외국과의 협정에서 따로 정하는 것이 있는 때에는 당해 협정이 정하는 바에 의한다. 8) 우리나라 국내법절차는 문안작성, 관계부처협의, 가서명, 법제처심사, 차관회의, 국무회의, 대통령재가, 서명, 국회 비준동의, 공한교환의 순서로 진행된다. 협정은 배타적경제수역의 경계획정이 이루어지지 아니한 상태에서 배타적경제수역에 대한 일방적 관할권의 행사에 따를 충돌을 예방하고 새로운 한·중 어업질서를 수립하려는 것으로서 헌법 제60조제1항의 규정에 의할 때 제7조제1항 내지 제3항, 제8조제1항 내지 제3항 및 제9조 등은 입법사항 등을 포함하고 있어 체결추진 당시 국회의 동의를 얻어 체결·비준하였다. 협정 제16조에서는 이 협정은 양 체약당사자가 각자 국내법상의 절차를 완료한 후, 이를 통보하는 공한을 서로 교환하는 날부터 효력이 발생하고, 5년간 유효하며, 그 이후에는 일방 체약당사자는 타방 체약당사자에게 1년전에 서면으로 통보하여 최초 5년 기한의 만료시 또는 그 후 언제라도 이 협정을 종료시킬 수 있도록 규정하고 있다. Ⅱ. 배타적경제수역제도 1. 배타적경제수역과 국내법 한·중어업협정은 체결 당시의 기존 국제법 및 국내법 체제하에서 교섭·체결되었다. 우리나라는 국제해양법협약 제5부에 규정된 배타적경제수역제도를 근거로 배타적경제수역법을 제정한 바 있고, 동법을 근거로 다시 배타적경제수역에 적용되는 외국인어업법을 제정한 바 있으며, 우리 정부는 동 외국인어업법을 근거로 하여 중국과 어업협정을 체결하게 되었다고 볼 수 있다. 외국인어업법은 우리나라 배타적경제수역 전체에 대하여 적용된다. 그러나, 동법의 제정 이후 현재에 이르기까지 주변국과의 배타적경제수역 중첩수역에 있어서는 그 경계선이 획정되지 아니하여 전반적으로 시행하기는 어려운 사정이 있으므로, 외국인어업법 제3조제2항에서는 “이 법에서 규정하는 사항에 관하여 외국과의 협정에서 따로 정하는 것이 있는 때에는 당해 협정이 정하는 바에 의한다”고 규정한 것이라고 생각되며, 이에 따라서 어업협정에서 “따로 정하는 것”을 제외한 모든 사항에 관하여는 외국인어업법이 적용된다고 본다. 해양질서에 관한 기본법인 해양법협약 제74조제3항에서는, 앞에서 살펴 본 바와 같이 배타적경제수역의 경계획정에 관한 합의에 이르는 동안, 관련국은 이해와 상호협력의 정신으로 실질적인 잠정협정을 체결할 수 있도록 모든 노력을 다하여야 한다고 규정하고 있다. 2. 배타적경제수역의 법체계 배타적경제수역법은 해양법협약에 기초하여 배타적경제수역이라는 수역을 설정하고 그 수역 안에서 우리나라가 가지는 권리를 규정하고 있는 배타적경제수역에 관한 기본법이다. 이에 비하여 외국인어업법은 배타적경제수역법에 의하여 설정된 우리나라의 배타적경제수역 안에서 우리나라가 가지는 권리중 하나인 “어업에 관한 주권적 권리”를 행사하기 위한 구체적인 내용을 정하는 특별법이라고 할 것이다. 배타적경제수역 안에서 우리나라가 가지는 그 밖의 권리를 행사하기 위한 구체적인 내용을 정하는 법률로서는 “해양오염방지법”, “해양과학조사법”, “해저광물자원개발법” 등을 들 수 있고, 향후 인공섬에 관한 법률의 제정도 예상되고 있다. 9)金大淳, ?國際法論?, 1997, 498면 - 503면. 金楨健, 앞의 책, 308면 - 313면. 참조. 10) 적용대상수역을 중국측의 주장에 따라 “중화인민공화국과 대한민국의 배타적경제수역”으로 할 경우 양국 공동의 배타적경제수역을 대상으로 하는 것으로 보여질 우려가 있어 한국측의 주장에 따라 “대한민국의 배타적경제수역과 중화인민공화국의 배타적경제수역”으로 구분·표시하였다. 11)실무교섭 당시 중국측은 한국어선이 이 협정의 체결을 통하여 동중국해 남부 또는 남중국해에서 조업할 수 있는 점을 우려하여 협정의 적용대상수역을 “양국의 연안이 마주보고 있는 領海以遠의 배타적경제수역”으로 하여 서해 및 동중국해의 일부수역에 한정하기를 희망한 바 있다. 그러나, 한국측이 한·일 어업협정의 선례와 한·중 협정도 이른바 배타적경제수역체제에 부응하여 체결되어야 한다는 의견을 제시하여 적용대상수역의 범위를 양국의 배타적경제수역 전체로 하는데 합의하게 되었다. 배타적경제수역 법체계 외국인어업법 해양생물자원 배타적경제수역법 해양오염방지법 해양환경보호 해양과학조사 해양과학조사법 해저광물자원개발법 해저광물자원 인공섬 Ⅲ. 협정의 적용범위 한중어업협정 제1조에서는 “이 협정이 적용되는 수역(이하 “협정수역”이라 한다)은 대한민국의 배타적경제수역과 중화인민공화국의 배타적경제수역으로 한다.”고 규정하고 있다. 협정은 양국의 배타적경제수역에 대하여만 적용되며, 따라서 당연히 영해 및 내수 등에 대하여는 적용되지 아니한다. 영해는 우리나라 영해및접속수역법에 따라 규율되므로 중국어선의 영해침범조업은 당연히 공해상의 “無害通航”으로 볼 수 없으며, 이 어업협정과 관계없이 국제법과 동법 제7조 등에 따라 단속·처벌할 수 있다. 제1조는 이 협정의 “지리적 범위”를 나타내고 있을 뿐이며, 양국이 배타적경제수역를 구체적으로 어떻게 구획하여 각각 관리하는 지 여부에 관하여는 협정의 여타조항에서 규정하고 있다. 12)중국측의 경우에도 실무회담에서 협정 제1조의 배타적경제수역이 지리적으로 어디까지를 의미하는지에 대하여는 직접적 언급을 피하였다. 협정 제9조 및 이에 따른 양해각서에서도 북위 37도이북에 대하여는 “일부수역”이라는 다소 모호한 표현을 사용하는 등 구체적인 지리적 범위의 명시를 피하여 가고 있다. 13) 외국인어업법 제2조제4항은 “어업활동”을 포괄적으로 보아 “어업이나 어업에 관련된 탐색·집어, 어획물의 보관·저장·가공, 어획물 또는 그 제품의 운반, 선박에 필요한 물건의 보급 기타 해양수산부령이 정하는 어업에 관련된 행위”라고 정의하고 있고, 한·일어업협정에서는 “어업활동”이라는 표현대신 “어획”이라는 표현을 사용하였으며, 1984년 워싱턴에서 서명된 한·미어업협정 제2조제5항에서는 “어로행위”를 어류의 포획·채취 또는 수확행위, 그런 행위의 기도, 어류의 포획·채취 또는 수확의 결과를 초래한다고 합리적으로 예측되는 그 밖의 활동 등으로 정의하였다.(“fishing” means (a) the catching, taking or harvesting of fish; (b) the attempted catching, taking or harvesting of fish; (c) any other activity that can reasonably be expected to result in the catching, taking or harvesting of fish.). 우리나라 헌법 제3조에서는 대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다고 규정하고 있으므로 원칙적으로 북한지역의 배타적경제수역도 대한민국의 배타적경제수역에 해당된다. 한국측은 이러한 국내법과의 일관성을 염두에 두고 북한지역의 배타적경제수역이 명시적으로 이 협정의 대상에서 제외되지 아니하도록 유의하였으나, 중국측에서 북위 37도 이북의 수역에 대하여는 모호한 표현인 “일부지역”이란 용어를 사용하는 등 구체적인 지리적 범위를 합의하는데 이르지는 못하였다. 한·중어업협정은 배타적경제수역의 경계선이 획정되지 아니한 상황에서 양국간의 어업질서를 규율하고자 체결한 것이다. 따라서, 양국의 배타적경제수역이 중첩되는 일정수역을 대상으로 경계획정 이전단계에서 이를 공동관리하거나 각자의 어업관련법을 적용함에 있어 타방국 국민에 대한 적용을 상호 보류하고자는 것이다. 이 협정에 의하여 양국간 어업문제는 잠정적으로는 해결되지만, 그 외에 예를 들면, 석유탐사나 광물자원개발문제와 같이 배타적경제수역의 경계획정이 되지 아니한 상태에서 발생할 수 있는 어업외의 다른 주권적 권리의 행사에 따른 우리나라의 배타적경제수역 외측한계선에 관하여는 한·중간에 별도의 협의를 통하여 그에 관한 해결방안이 제시되어야 할 것이다. Ⅳ. 외국어선의 입어허가 및 조업규제 1. 상대국어선의 입어허가 협정 제2조제1항에서는 각 체약당사자는 이 협정 및 자국의 관계법령의 규정에 따라, 자국의 배타적경제수역에서 타방 체약당사자의 국민 및 어선이 어업활동을 하는 것을 허가한다고 규정하고 있고, 동조제2항에서는 각 체약당사자의 권한 있는 당국은 이 협정의 부속서Ⅰ 및 자국의 관계법령의 규정에 따라 타방 체약당사자의 국민 및 어선에 대하여 입어허가증을 발급한다고 규정하고 있고, 제2조제1항에서는 각 체약당사자가 “이 협정 및 자국의 관계법령의 규정에 따라” 타방국 국민과 어선의 어업활동을 허가함을 명시하고 있다. 따라서, “자국의 관계법령상” 잉여어획량이 없는 관계로 외국의 어선에 대하여 입어허가를 할 수 없는 경우에는 해석상 입어허가의 거부가 가능할 것으로 사료된다. 협정 제2조제2항은 제1항에 따른 입어허가시 절차의 하나로서 연안국의 “입어허가증 발급”을 예시하면서, 이 사항에 대한 준거법으로서 부속서Ⅰ과 연안국의 관계법령을 규정하고 있다. 여기서 “권한있는 당국”이라 함은 우리나라의 경우 외국인어업법 제5조제1항에 따라 “해양수산부장관”을 뜻한다. “입어허가증”이라 함은 외국인어업법 제5조제2항에 따라 우리나라 외국인어업법상의 “허가증”을 뜻한다고 본다. 2. 조업조건의 결정·통보 가. 협정내용 제3조제1항에서는 각 체약당사자는 자국의 배타적경제수역에서 타방 체약당사자의 국민 및 어선에게 허용되는 어획가능어종·어획할당량·조업기간·조업구역 및 기타 조업조건을 매년 결정하고, 이를 타방 체약당사자에게 통보한다고 규정하고, 동조제2항에서는 각 체약당사자는 제1항에 언급된 사항을 결정함에 있어서 자국의 배타적경제수역내 해양생물자원의 상태, 자국의 어획능력, 전통적 어업활동, 상호입어의 상황 및 기타 관련요소를 고려하여야 하며, 한·중어업공동위원회의 협의결과를 존중하여야 한다고 규정하고 있다. 14)우리나라 외국인어업법 제7조제2항에서 入漁料는 특별한 사유가 있는 경우에는 이를 감액 또는 면제할 수 있다고 하여 관계국과 입어료의 상호 면제 또는 감액할 수 있는 근거가 마련되어 양국간 합의를 통하여 상호면제 등도 가능하다. 15) 우리 EEZ어업법 제6조에 따르면 “허가신청된 어업활동으로 인하여 해양수산부령이 정하는 바에 의하여 해양수산부장관이 정하는 어획량의 한도를 초과하지 아니한다고 인정될 때” 외국어선에 대하여 입어허가가 가능하도록 규정하고 있다. 16) 외국인어업법 제5조제1항 : ①외국인은 특정금지구역이 아닌 배타적경제수역에서 어업활동을 하고자 할 때에는 선박마다 해양수산부장관의 허가를 받아야 한다. 17) 외국인어업법 제5조제2항 : ②해양수산부장관은 제1항의 규정에 의하여 許可를 한 때에는 당해 외국인에게 허가증을 교부하여야 한다. 18) 당초 한국측은 연안국이 결정할 사항의 하나로서 “어선척수”를 명시하자고 주장하였으나, 중국측은 “어획할당량”이 명시되어 있으므로 “어선척수”라는 단어를 포함시키는 것이 불필요하다고 주장하였다. 중국측은 “어획할당량”을 총량이 아닌 개별 어선에 대한 “할당량”으로 이해하고, “어선척수” 제한이 해양법협약 제62조에 명시되어 있는 연안국의 결정사항이라는 점에 대하여는 동의하되, 연안국이 이를 상대방에게 반드시 통보하여야 할 필요는 없다고 주장하였다. 19)해양법협약에 “상호주의”에 관한 내용은 명시되어 있지는 아니하지만, 일반적으로 양자간 어업협정에서는 상대국 어선에 대한 입어허가시에 상호주의원칙을 고려하도록 하는 것이 국제관례이다. 98. 11. 한·일 어업협정 제2조에서도 “상호주의에 입각하여”라고 원칙규정을 두고 있다. 나. 어획할당량 협정 체결 당시 어획할당량에 대하여 우리 정부는 이를 각 어선별 또는 업종별 어획할당량을 의미하는 것으로 보는데 비하여 중국측은 여기서 어획할당량을 주로 각 어선별 할당량으로 이해하였던 것으로 보인다. 부속서Ⅰ에 따르면, ①일방국이 결정사항을 타방에 통보하고, ②타방국은 상대국 EEZ안에서 조업을 희망하는 자국어선의 입어허가를 신청하며, ③일방국은 허가증을 발급하도록 하고 있다. 따라서 타방국 어선의 입어허가신청을 받아 보아야 어선별 어획활당량의 산출이 가능하며, 사전에 미리 일방국이 상대국의 선박별 어획할당량을 통보할 수는 없도록 하고 있다고 볼 수 있다. 다. 조업기간 및 조업구역 조업기간 및 조업구역은 해양법협약 제62조의 “seasons and areas of fishing”을 의미한다고 보겠다. 동협약 제62조제1항의 내용을 구체적으로 살펴보면, 연안국은 동협약 제61조의 규정을 침해하지 아니하고 배타적경제수역에서 생물자원의 최적이용목표를 달성하여야 한다고 규정하고, 동조제2항에서는 연안국은 배타적경제수역의 생물자원에 관한 자국의 어획능력(capacity to harvest : CH)을 결정한다고 규정하고 있다. 연안국이 전체 허용어획량(entire allow- able catch)을 어획할 능력이 없는 경우, 협정 등을 통하여 제4항에 언급된 조건과 법령에 따라 허용어획량의 잉여량(surplus of the allowable catch : SAC)에 관한 다른 국가의 입어를 허용하도록 하고, 동조제4항에서는 배타적경제수역에서 어로행위를 하는 다른 국가의 국민은 연안국의 법령에 의하여 수립된 보존조치와 그 밖의 조건을 준수하여야 하며, 그와 같은 연안국의 법령에는 “어로기, 어로수역, 어구의 종류·크기 및 수량, 사용가능한 어선의 종류·크기 및 척수” 등을 비롯하여 어업에 관한 여러 가지 관련사항을 열거·규정하고 있다. 20)예를 들면, 연안국은 제61조의 규정을 침해하지 아니하고 배타적경제수역에서 생물자원의 최적이용목표를 달성하다는 내용, 연안국은 배타적경제수역의 생물자원에 관한 자국의 어획능력을 결정하고, 연안국이 전체 허용어획량을 어획할 능력이 없는 경우, 협정이나 그 밖의 약정을 통하여 제4항에 언급된 조건과 법령에 따라 허용어획량의 잉여량에 관한 다른 국가의 입어를 허용하되, 이 경우 연안국은 제69조 및 제70조의 규정, 특히 이러한 규정이 언급한 개발도상국에 대하여 특별히 고려한다는 내용 등이다. 21) “기타 조업조건”이란 해양법협약 제62조에 규정된 예와 같이 어선과 조업장비의 허가, 어로기술의 이전조건, 감시원의 배치 등이 포함될 수 있을 것이다. 라. 조업조건의 범위 협정 제3조제1항은 연안국이 자국의 배타적경제수역과 관련하여 결정할 수 있는 사항을 예시적으로 규정하고 있다. 연안국은 제1항에서 언급된 사항 이외에도 해양법협약 제62조에 따라 자국의 어획능력(Capacity to Harvest), 허용어획량의 잉여량(Surplus of the Allowable Catch), 사용가능한 어선의 종류·크기 및 척수의 규제(the types, sizes and number of fishing vessels that may be used) 등을 결정할 재량권을 갖는다. 제3조제1항에서 언급된 연안국의 결정사항은 해양법협약 제62조제4항에서 말하는 이른바 “보존조치와 그 밖의 조건”(the conservation measures and the other terms and conditions)에 해당된다고 본다. 협정 제6조제2항에서 말하는 “타방 체약당사자의 관계법령에 규정된 해양생물자원의 보존조치 및 기타조건”과 내용이 일부 중복되는 측면이 있다. 또한, 해양법협약은 제62조제3항에서 “자국의 배타적경제수역에서 다른 국가의 입어를 허용함에 있어서, 연안국은 동항에 열거하는 사항을 포함하여 모든 관련요소를 고려한다”고 규정하고 있다. 협정 제3조제2항에서는 이 같은 해양법협약 제62조제3항의 모든 관련요소 중 연안국이 고려하여야 할 사항을 예시적으로 열거하여 규정하고 있다고 보여진다. 마. 전통적 어업활동 “전통적 어업활동”이란 해양법협약 제62조제3항에서 말하는 “소속 국민이 그 수역에서 관습적으로 어로행위를 하여 온 것이어서 그로 인한 국가의 경제적 혼란을 극소화할 필요성”(“the need to minimize economic dislocation in States whose nationals have habitually fished in the zone”)에 의한 것을 가리킨다고 본다. 해양법협약 제61조에 따르면 연안국은 “남획으로 인하여 배타적경제수역에서 생물자원의 유지가 위태롭지 아니하도록” 할 의무가 있다. 22)이러한 “전통적 어업활동”이라는 용어는 양자간 어업협정에서 자주 사용되는 용어중의 하나이다. 예를 들어 1982. 7. 워싱턴에서 서명된 한·미어업협정 제4조제6항은 “whether, and to what extent, the fishing vessels of such nations have traditionally engaged in fishing in such fishery;”라고 언급한 사례 등이 있다. 바. 한·중어업공동위원회의 권고존중 협정은 하나의 절차적 고려사항으로서, 한·중어업공동위원회의 협의결과를 존중하도록 하고 있다. 여기서 “협의결과”를 엄격히 해석하면 위원회가 “합의”에 의하여 행하는 “권고”를 의미하는 것에 한정된다고 보아야 하겠으나, 이는 보다 넓게 해석하여 권고를 포함한 협의결과까지 존중하도록 하는 뜻으로 해석하여 협정 해석·운용의 신축성을 확보하는 것이 바람직하다고 하겠다. Ⅴ. 연안국법령 준수의무 및 강제조치 1. 연안국법령 준수의무 협정 제4조제1항에서는 일방 체약당사자의 국민 및 어선은 타방 체약당사자의 배타적경제수역에서 어업활동을 함에 있어서 이 협정 및 타방 체약당사자의 관계법령을 준수하여야 한다고 규정하고, 동조제2항에서는 각 체약당사자는 자국의 국민 및 어선이 타방 체약당사자의 배타적경제수역에서 어업활동을 함에 있어서 타방 체약당사자의 관계법령에 규정된 해양생물자원의 보존조치 및 기타조건과 이 협정의 규정을 준수하도록 필요한 조치를 취하여야 한다고 규정하고 있다. 각 체약당사자는 자국의 관계법령에 규정된 해양생물자원의 보존조치와 기타조건을 타방 체약당사자에게 지체없이 통보하여야 한다. 23)연안국의 관계법령에 규정된 해양생물자원보존조치와 기타 조건에 관련하여 해양법협약의 관련조항으로서 제62조제4항 및 제5항을 들 수 있다. 제62조제4항 : 배타적경제수역에서 어로행위를 하는 다른 국가의 국민은 연안국의 법령에 의하여 수립된 보존조치와 그 밖의 조건을 준수하여야 하고, 그 법령은 이 협약에 부합하여야 하며 특히 이 협약 중 다음 사항에 관련될 수 있다. 즉, (a)어부에 대한 조업허가, 어선과 조업장비의 허가(이러한 허가조치에는 수수료나 다른 형태의 보상금 지급이 포함되며, 개발도상연안국의 경우 수산업에 관한 금융·장비 및 기술분야에 있어서 적절한 보상으로 이루어질 수 있다), (b)어획가능한 어종의 결정 및 어획할당량의 결정(특정한 어족, 어족의 무리, 또는 특정기간동안 어선당 어획량 또는 특정기간동안 어느 국가의 국민에 의한 어획량으로 산정되는 어획할당량), (c)어로기, 어로수역, 어구의 종류·크기 및 수량, 그리고 사용가능한 어선의 종류·크기 및 척수의 규제, (d)어획가능한 어류와 그 밖의 어종의 연령과 크기의 결정, (e)어선에 대하여 요구되는 정보(어획량과 어업활동 통계 및 어선위치 보고 포함), (f)연안국의 허가와 통제에 따른 특정한 어업조사계획의 실시요구와 이러한 조사(어획물의 견본작성, 견본의 처리 및 관련 과학조사자료 보고를 포함)실시의 규제, (g)연안국에 의한 감시원이나 훈련원의 어선에의 승선배치, (h)이러한 어선에 의한 어획물의 전부나 일부를 연안국의 항구에 내리는 행위, (i)합작사업이나 그 밖의 협력약정에 관한 조건, (j)연안국의 어로조사 수행능력 강화를 포함한 인원훈련과 어로기술의 이전조건, (k)시행절차 등이다. 제62조제5항 : 연안국은 보존과 관리에 관한 법령을 적절히 공시한다. 이 협정의 내용 중 정부가 아닌 각 당사국 국민 및 어선에게 직접 의무를 부과하고 있는 조항은 제4조제1항(협정 및 타방국 관계법령 준수의무), 제11조제2항(긴급피난시 해당국의 법령 및 지시 준수의무), 부속서Ⅰ제3항(허가증 부착 및 어선표지 명시의무) 등이다. 이 협정의 내용 중 기국이 각각 자국의 국민에게 필요한 조치를 취하도록 의무화한 조항은 제4조제2항(협정 및 타방국의 관계법령 준수의무), 제7조제3항 및 제8조제3항(위반사실 통보의 접수시 해당어선에 대한 처벌 등), 제8조제2항(상대국의 과도수역에서의 자국어선 조업활동의 조정·감축), 제10조(항행·조업의 안전 및 해상사고의 원활한 처리), 양해각서(관련수역에서의 연안국의 현행법률 준수) 등이다. 2. 연안국정부의 강제조치 및 통보 협정 제5조제1항에서는 각 체약당사자는 자국의 관계법령에 규정된 해양생물자원의 보존조치와 기타조건을 타방 체약당사자의 국민 및 어선이 준수하도록 국제법에 따라 자국의 배타적경제수역에서 필요한 조치를 취할 수 있다고 규정하고, 동조제2항에서는 나포·억류된 어선 또는 승무원은 적절한 보증금 또는 기타 담보를 제출한 후에는 즉시 석방되어야 한다고 규정하고 있다. 동조제3항에서는 일방 체약당사자가 타방 체약당사자의 어선 또는 승무원을 나포·억류한 경우에는 취하여진 조치와 그 후에 부과된 처벌에 관하여 타방 체약당사자에게 적절한 경로를 통하여 신속히 통보하도록 규정하고 있다. 협정 제5조는 해양법협약 제73조의 내용을 거의 그대로 반영한 것이라고 본다. 24)제73조(연안국법령의 시행) 1. 연안국은 배타적경제수역의 생물자원을 탐사·개발·보존 및 관리하는 주권적 권리를 행사함에 있어서, 이 협약에 부합되게 채택한 자국법령을 준수하도록 보장하기 위하여 승선, 검색, 나포 및 사법절차를 포함하여 필요한 조치를 취할 수 있다(take such measures, including boarding, inspection, arrest and judicial proceedings, as may be necessary to ensure compliance with the laws and regulations). 2 .나포된 선박과 승무원은 적절한 보석금이나 그 밖의 보증금을 예치한 뒤에는 즉시 석방된다. 3 .배타적경제수역에서 어업법령 위반에 대한 연안국의 처벌에는, 관련국간 달리 합의하지 아니하는 한, 금고 또는 다른 형태의 체형이 포함되지 아니한다(Coastal State penalties for violations of fisheries laws and regulations in the exclusive economic zone may not include imprisonment, in the absence of agreements to the contrary by the States concerned, or any other form of corporal punishment). 4 .외국선박을 나포하거나 억류한 경우, 그 연안국은 적절한 경로를 통하여 취하여진 조치와 그 후에 부과된 처벌에 관하여 기국에 신속히 통고한다. 25)정부간 협상 당시 우리 국내법의 용어에 맞추어 “담보금 또는 그 제공을 보증하는 서류”라는 표현을 제안하였으나, 해양법협약 제73조제2항의 문안을 그대로 사용하자는 중국측의 제안을 수용하였다. 다만, 협약안의 한글본에 언급된 “보석금”은 현행 우리 국내법에 부합하지 못하는 점이 있으므로 이를 “보증금 및 기타 담보”로 고쳐 표현하게 되었다. 연안국은 주권적 권리로서 자국의 EEZ안에서 외국어선에 대하여는 승선·검색·나포 및 재판관할권을 행사한다. 追跡權의 행사 그 밖의 국제법이 허용하는 경우를 제외하고는 연안국은 자국의 EEZ밖에서 외국어선에 대한 강제조치권을 행사할 수는 없다. 협정상의 보증금납입에 따른 석방제도는 연안국이 자국의 EEZ안에서 어업관련법령을 위반한 타방국 어선에 대하여 적용하도록 하는 규정이다. 따라서, 영해및접속수역법이 적용되는 영해 및 접속수역에서 동법을 위반한 영해침범조업 또는 형법을 위반한 船上掠奪·暴行 그 밖의 법률위반행위에 대하여는 이 협정에 의한 석방제도를 적용할 수 없다. 또한 “보증금 또는 기타 담보”라 함은 외국인어업법 제23조제2항의 “보석금”과 “담보금 또는 기타 이를 제공하는 서류”에 해당된다고 보아야 할 것이다. Ⅵ. 잠정조치수역 및 과도수역 제도 1. 협정상 특정수역제도 배타적경제수역의 관할권은 이를 입법관할권·행정관할권 및 사법관할권으로 구분할 수 있다. 혹은 학자에 따라 立法管轄權(prescriptive jurisdiction)과 執行管轄權(enforcement jurisdiction)으로 구분하기도 한다. 어족자원보존을 위한 각종규범의 제정, 총어획허용량(Total Allowable Catch)의 결정, quota배정, 禁漁期의 설정, 어구규격의 제한 등은 입법관할권에 속하고, 협약 및 국내법령 위반선박에 대한 단속, 정선명령, 승선·조사, 나포, 재판권, 벌금부과 등은 대체로 사법관할권 또는 집행관할권에 속한다고 본다. 한중어업협정에는 몇 가지의 특정수역의 개념이 설정되어 있다. 이들 수역의 의의·범위 또는 그 법적 성격을 정리하여 보면, 첫째, “배타적경제수역”은 협정대상수역인 양국의 배타적경제수역 전체 중에서 특별히 제외시키지 아니한 모든 수역을 말하며, 동 수역에 대하여는 연안국이 원칙적으로 입법 및 집행관할권을 행사하게 된다. 둘째, “暫定措置水域”이라 함은 서해에서 한·중 양국의 중간에 설정되는 특정한 일정범위의 수역을 말하며, 동 수역에 대하여는 입법관할권을 양국이 어업공동위원회의 결정을 통하여 공동으로 행사하고, 집행관할권은 기국이 행사하도록 하는 기국주의를 채택하고 있다. 셋째, “過渡水域”이라 함은 잠정조치수역의 동·서단 한계선부터 각각 약 20해리의 폭으로 설정되는 수역을 말하며, 동 수역에 대하여는 협정 발효후 4년까지는 共同管理의 방식으로 운영되고, 그 이후에는 각각 연안국이 자국의 배타적경제수역으로서 독자적인 관리를 하게 되는 수역이다. 넷째, “留保水域” 내지 “현행어업활동유지수역”이란 협정조문상으로 그 명칭이 명문화되어 있지는 아니하다. 상호 자국법령을 타방국 어민에게 적용하지 아니하는 수역으로서 이를 설정하여 운영하고 있다고 볼 수 있는 바, 이 수역은 구체적으로 명확하게 표시되지 아니하고 잠정조치수역의 이북 및 이남의 일부수역을 말한다는 정도로 표현되어 있을 뿐이다. 이 수역에서는 당사자간에 별도합의가 없는 한 현행 어업활동을 유지하며, 각자 상대방의 국민 및 어선에 대하여 자국의 어업관련법령을 적용하지 아니하도록 하고 있다. 26)“특정금지구역”이란 외국인어업법 및 동법시행령에 의하여 설정되어 외국인의 어업이 전면금지되는 구역으로서 동·서해 및 대한해협에 指定되어 있다. 27)“어로한계선”이란 협정체결 당시 구 선박안전조업부령(행정자치부·국방부·해양수산부·건교부 합동부령)에 의하여 설정되어 있던 수역 경계선으로서 남북관계를 고려하여 우리나라 어선의 조업이 제한되는 북쪽 한계선을 말하며, 서해의 경우 좌표 북위 37°55′동경 124°00에서 시작하여 강화도까지 연결된다. 28)“조업자제해역”이란 협정체결 당시 어선안전조업규칙(동 해역의 범위지정)에 의하여 설정되는 수역으로서 중국·러시아 등 외국과의 관계를 고려하여 우리나라 어선의 조업을 자제하도록 하는 해역을 말하며, 현재 서해 일부의 수역 및 대화퇴 일부의 수역에 설정되어 있다. 29) “특정해역”이라 함은 선박안전조업규칙 제5조에 의하여 일정조건에 따라 어로가 규제되는 해역을 말하며, 동해 및 서해의 일정해역에 설정되어 있다. 다섯째, 이 협정에는 규정되지 아니하였지만, 이 협정의 적용함에 있어 관련성이 있는 수역으로서 협정 체결당시의 국내법에 근거하여 서해에 설정된 특정수역으로는 “特定禁止區域”, “漁撈限界線”, “操業自制海域”, “特定海域” 등이 있다. 2. 잠정조치수역 협정 제7조제1항에서는 일정한 각점을 순차적으로 직선으로 연결하는 선에 의하여 둘러싸이는 수역(이하 “잠정조치수역”)에 대하여는 제6조에 따라 배타적경제수역제도의 적용이 배제되므로 그 대신 제7조제2항 및 제3항이 적용됨을 명시하고, 동조제2항에서는 양 체약당사자는 해양생물자원의 보존과 합리적 이용을 위하여 한·중어업공동위원회의 결정에 따라 잠정조치수역에서 공동보존조치 및 量的 管理措置를 취하도록 규정하고 있다. 30)잠정조치수역과 과도수역의 범위를 설정함에 있어서 한·중 양측은 해안선의 일반적인 형태, 해안(또는 직선거리)으로부터의 거리, 가상중간선으로부터의 거리, 각 수역의 면적, 어장성, 양국이 각각 실시하고 있는 어족자원 보존조치, 현행의 조업실태, 각 지점의 특수사정 등을 포함한 모든 관련요소를 복합적으로 고려하였다. 전반적으로 볼 때 양측 해안선의 전반적인 형태를 반영하고 있으며, 거리와 면적 등 외형적인 기준에 의할 때 양측이 대등하게 균형을 유지하도록 하였다. 중국의 직선기선중 일부에 대하여는 우리가 이를 인정할 수 없다고 이의를 제기하고 있기 때문에 직선기선을 기준으로 하지 아니한 경우도 있다고 한다. 31) 일반적으로 “양적 관리”라고 함은 총어획허용량(TAC : Total Allowable Catch)제도와 같은 “어획량통제”를 말한다. 양국실무회담 당시 중국정부는 잠정조치수역에서의 TAC제도 실시에 대하여 실효성이 없다는 이유로 유보적 입장을 취하였다. 중국의 경우 당시 TAC제도의 실시를 위한 전제조건인 어획량 통계가 미비하며, 잠정조치수역에서는 효과적인 단속이 현실적으로 곤란하므로 현상태에서 “어획량통제”를 실시하기는 어렵다는 것이었으며, 중국측은 “量的 管理”라는 용어를 수용하면서도 “output control”이 아니라 “input control”인 “조업척수제한” 개념을 도입하고 이를 양적 관리의 기준으로 보고자 하였으며, 따라서, 앞으로 당분간 잠정조치수역에서는 이와 같은 “조업척수제한”이 합의·시행 가능한 “양적 관리”의 기준이 될 것으로 예상되었다. 32)한·중실무협상 당시 양측은 “주의환기”란 무선통신 또는 확성기 등을 이용하여 해당 어선이 위원회의 결정사항을 위반하고 있다는 사실을 알려주는 것을 말하며, 경고성발포를 포함한 일체의 무력사용은 이같은 “주의환기”에 해당되지 아니한다는 점에 대하여 상호 양해한 바 있다. 또한 동조제3항에서는 각 체약당사자는 잠정조치수역에서 어업활동을 하는 자국의 국민 및 어선에 대하여 관리 및 기타 필요한 조치를 취하고, 타방 체약당사자의 국민 및 어선에 대하여는 관리 및 기타 조치를 취하지 아니하며, 일방 체약당사자가 타방 체약당사자의 국민 및 어선이 어업공동위원회의 결정을 위반하는 것을 발견한 경우, 그 사실에 대하여 해당 국민 및 어선의 주의를 환기할 수 있으며, 그 사실 및 관련 정황을 타방 체약당사자에게 통보할 수 있고, 타방 체약당사자는 그 통보를 존중하여야 하며, 필요한 조치를 취한 후 그 결과를 상대방에게 통보하도록 규정하고 있다. 동조제3항은 집행관할권(enforcement jurisdiction)에 관하여 이른바, 기국주의를 규정하고 있다. 다만, 기국이 아니라 하더라도 위반어선에 대한 간접적인 단속조치로서 현장에서 주의를 환기시키고 위반사실을 기국에 통보할 수 있도록 규정하여 보완하고 있다. 잠정조치수역에서 자원을 공동관리함에 있어서 기국주의를 채택하게 됨에 따라 지속적인 자원조성적 관리보다는 상호 경쟁적인 규제관리 위주로 집행됨에 따라 현실적인 당면과제인 불법어로를 근절시키지 못하게 되고, 장기적으로는 수산자원 고갈이라는 한·중 양국공통의 문제점이 제기된다. 이는 잠정조치수역이 기본적으로 연안국의 배타적경제수역임에도 불구하고 그 단속·관리에 있어서는 公海에서는 타당하지만 연안국의 배타적경제수역 관리에는 적절하다고 보기 어려운 기국주의를 채택하고 있기 때문인 것으로 사료된다. 33)김영구, “한중어업협정상 과도수역에서의 자원관리방안 연구”, 국회 해양포럼 조찬강연, 2001, 34면. 34) 과도수역의 당시 실무협상과정을 살펴보면, 협상초기에는 양측의 연안에 일정폭의 배타적경제수역을 설정하고 가운데에 잠정조치수역(공동어로가능수역)을 설정하는 방식으로 진행하였는데, 중국측은 그 반대로 배타적경제수역의 폭은 좁게, 잠정조치수역의 폭은 넓게 잡으려는 입장인 반면, 한국측은 기본적으로 양측 배타적경제수역의 폭을 넓게 하고, 잠정조치수역의 폭은 좁게 하려는 입장이었다. 양측 입장이 상당수준 접근된 후에 과도수역이라는 새로운 개념을 도입함으로써 협상타결을 보게 되었다. 장기적으로는 배타적경제수역의 폭을 넓히려는 한국측 입장이 반영되었고, 단기적으로는 배타적경제수역의 폭을 좁게 하려는 중국측의 입장이 반영되어 적절한 수준에서 절충이 성립되었다고 보여진다. 35) 당초 우리정부는 “과도기간이 경과한 후 배타적경제수역 제도를 도입하는데 지장이 없도록 하기 위하여 상대측 과도수역에서 조업하는 자국 국민 및 어선의 어업활동을 조정·감축한다.”라는 문안을 제시한 바 있다. 그런데 중국정부는 “과도수역에서 점진적으로 배타적경제수역 제도를 실시하기 위하여”라는 명확한 대안을 제시하여 합의에 이르렀다. 이는 한국측은 “과도기간이 경과한 직후의” 배타적경제수역제도 실시에 지장이 없도록 한다는 목표에 초점을 둔 반면, 중국측은 “과도기간 중에도” 점진적으로 배타적경제수역제도 실시를 지향한다는 과정에 초점을 두었던 것으로 보여진다. 다만, 연안국의 집행권을 제한하는 취지의 제7조제3항을 과도수역에서도 적용한다는 제8조제3항의 규정이 있는 점에 비추어 볼 때 과도기간 중 실질적인 의미에서 연안국이 어업에 관한 주권적 권리를 행사하는 데에는 어느 정도 그 한계가 있다고 보여진다. 36)중국측은 당초 “조정”이라는 용어만을 제시하였으나, 한국측이 주장하여 “감축”이라는 단어를 추가하게 되었고, 문안협의과정에서 중국측은 “조정”이란 중국이 현재 실시중인 “共同休漁制度”도 포함된다는 언급을 한 것으로 파악되고 있다. 37) 우리 정부는 당초 “일방 체약당사자 국민 및 어선의 타방 체약당사자의 과도수역에서의 어업활동과 타방 체약당사자 국민 및 어선의 일방 체약당사자의 과도수역에서의 어업활동간의 균형을 이루도록”이라는 문안을 제시한 바 있다. 협상과정에서 중국정부는 이러한 상세한 표현을 거부하고 포괄적·함축적인 표현으로서 단지 “균형을 이루도록”이라는 문안으로 수정할 것을 요구하여 합의되었다. 3. 과도수역 가. 과도수역제도 협정 제8조제1항에서는 이 협정이 발효한 날부터 4년까지 일정한 각점을 순차적으로 직선으로 연결하는 선에 의하여 둘러싸이는 수역(이하 “과도수역”)에 대하여는 제2항 내지 제4항의 규정을 적용한다고 규정하고 있다. 동조제2항에서는 각 체약당사자는 과도수역에서 점진적으로 배타적경제수역제도를 실시하기 위하여 적절한 조치를 취하여야 하며, 타방 체약당사자측 과도수역에서 조업을 하는 자국의 국민 및 어선의 어업활동을 점진적으로 조정·감축하여 균형을 이루도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다. 또한 동조제3항에서는 양 체약당사자는 과도수역에서 제7조제2항 및 제3항과 동일한 보존 및 관리조치를 취하여야 하고, 공동승선·정선·승선검색 등을 포함한 공동감독검사 조치를 취할 수 있다고 규정하고, 동조제4항에서는 양 체약당사자는 각각 타방 체약당사자측 과도수역에서 조업하는 자국 어선에게 허가증을 발급하며, 또한 그 어선의 명부를 상호 교환하도록 하고 있다. 동조제5항에서는 협정이 발효한 날부터 4년이 경과한 후에는 과도수역에 대하여 제2조 내지 제5조의 규정을 적용한다고 명시하고 있다. 38)공동감독검사 조치에 관하여 당초 일방국의 감독관이 타방국의 지도선에 승선하여 단속하는 방안을 논의하다가 중국측이 더욱 포괄적인 의미의 “공동승선·정선·승선검색 등을 포함한 공동감독검사 조치”를 제안하여 합의에 도달하였다고 한다. 중국측은 공동승선제도의 실시는 비용부담 등 여러 가지 어려움이 있을 수 있으므로 漁期별 또는 漁區별로 조업이 집중적으로 이루어지는 시간 및 장소에 함께 단속을 하는 방안이 가능하다고 언급한 바 있다. 39)허가증 발급 및 어선명부 교환에 관하여 중국측은 당초 공동위원회의 결정을 통하여 가능하므로 이를 협약문에서 직접 규정할 필요가 없다고 하였으나, 우리측이 이를 협정에 명시하자는 주장을 견지하였다. 과도수역에서 효과적인 위반단속 및 조업감축 이행을 위하여는 허가증발급 및 어선명부교환이 반드시 필요하다고 하겠다. 40) 정확한 과거의 어업통계자료를 파악하기 어려운 점이 있다. 대체로 한국측 어선이 중국측의 과도수역에서 조업하여 온 실적보다는 중국측어선이 한국측 과도수역에서 조업하는 온 실적이 많았던 것으로 논의되어 왔다. 41) 한국측에 설정된 과도수역에서 조업하는 중국측어선의 척수는 단계적으로 감축될 것으로 예상되며, 그 구체적 감축규모 등은 한·중어업공동위원회에서 협의될 것으로 전망된다. 나. 과도수역의 특성 과도수역은 이 협정에 의하여 만들어진 특수한(sui generis) 수역으로서 일정기간 후에는 연안국의 배타적경제수역으로 자동귀속되게 되어 있는 점, 과도수역은 그 존치기간 중에는 잠정조치수역과 배타적경제수역의 관리방식의 중간적인 성격을 가지는 관리방식을 채택하고 있는 점, 과도기간중에는 양국의 공동감시하에 공동조업할 수 있도록 한 수역이라는 점에서 그 특징을 찾아 볼 수 있다. 이 수역의 과도기간은 협정의 발효일부터 4년으로 설정되어 있으며, 2005. 6. 30. 그 기간이 만료되었다. 과도수역제도는 서로 전통적인 조업실적을 보장하여 주도록 하는 대신 4년간으로 한정하여 서로 상대방측의 과도수역에까지 들어가 조업할 수 있도록 허용하려는 것이다. 과도기간 중 양측이 서로 상대국의 과도수역에서 조업하는 실적이 단계적으로 균형점을 찾도록 하였던 측면이 있다. 4. 유보수역 협정 제9조에서는 양 체약당사자는 제7조제1항에 지정된 잠정조치수역의 북단이 위치한 위도선 이북의 일부수역과 제7조제1항에 지정된 잠정조치수역 및 제8조제1항에 지정된 과도수역 이남의 일부수역에서는 양 체약당사자간 별도의 합의가 없는 한 현행 어업활동을 유지하며 어업에 관한 자국의 법령을 타방 체약당사자의 국민과 어선에 대하여 적용하지 아니하도록 규정하고 있다. 협정 제9조는 협정수역인 양국의 배타적경제수역중 연안국에 의한 배타적경제수역제도 실시가 유보되는 또 하나의 예외적인 수역을 두고자 하는 내용이다. 이와 같은 예외수역을 설정하였던 이유는 이 수역이 한·중·일 3국의 권원이 함께 중첩되는 수역에 해당되기 때문이다. 제9조의 예외수역을 설정하지 아니하고, 대신 한·중 양국의 가상 배타적경제수역의 경계선을 사이에 두고 잠정조치수역을 최대한 하향조정하는 방안도 가능하다고 볼 것이다. 42)박용현, “한중어업협정에 관한 연구”, ?지역발전연구?, 2002, 155면. 43) 동합의서는 1990. 7. 1. 발효되었고, 당초 유효기간이 2년으로 되어 있었다. 그러나, 92년도, 94년도, 96년도, 98년도에 각각 동 합의서를 연장하였으며, 98년도에도 역시 유효기간을 연장하여 98. 7. 1.부터 99. 6. 30.까지 효력을 갖도록 한 바 있다. 잠정조치수역과 과도수역에 대한 관리방식은 협정의 본문에 규정되어 있지만, 제9조의 유보수역에 대한 관리방식은 협정의 본문에는 아무런 관리규정이 없다. 제9조에 의한 별도합의를 체결할 수 있을 것이다. 제9조에서는 “양 체약당사자간 별도의 합의가 없는 한”이라는 조건적 문구가 삽입되어 있어 향후 이 수역에서 한·중간 또는 한·중·일 3국간에 합의를 통하여 새로운 어업질서를 형성할 수 있다고 본다. 일본 등 제3국 어선에 대하여는 제9조가 적용되지 아니하므로 한·중이 국제법 및 국내법에 따라 각자 제3국 어선에 대하여 자국법령을 적용할 수 있다. 한·중·일 3국간 해양경계가 없어 좌표로써 구체적으로 표시하기 힘든 수역(잠정조치수역 이남 동중국해 북부)과 역시 한·중간 배타적경제수역 의 경계가 없고 또한 북한을 의식한 중국이 좌표로써 나타내는데 미온적이였던 수역(북위 37도이북 서해북부)을 “일부수역”이라고 모호하게 규정하였다. 당시 중국측은 일부수역의 의미를, 북쪽으로는 우리의 특정금지구역의 북단선(남북한간의 북방한계선이 위치한 북위 38도 03분)까지의 수역이라 해석하고, 남쪽으로는 일·중 잠정조치수역 이북에서 한·중 잠정조치수역 이남의 수역이라고 해석하는 입장이었던 것으로 생각된다. Ⅶ. 항행·조업안전 및 긴급피난 1. 항행·조업안전 협정 제10조에서는 항행 및 조업의 안전확보 및 해상사고 처리에 관한 원칙적 규정을 담고 있다. 각 체약당사자는 항행 및 조업의 안전을 확보하고, 해상에서의 정상적인 조업질서를 유지하며, 해상사고를 원활하고도 신속하게 처리하기 위하여 자국의 국민 및 어선에 대하여 지도 및 기타 필요한 조치를 취하여야 한다고 규정하고 있다. 한·중간에는 민간차원에서 해상사고처리에 관한 민간협정을 이미 체결한 바 있다. 한·중수교 이전인 1989. 12. 제2차 한·중민간어업회담시 “韓國水産業協同組合中央會와中國東黃海漁業協會간의漁船海上事故處理에관한合意書”를 체결하였다. 2. 긴급피난 협정 제11조제1항에서는 일방 체약당사자의 국민 및 어선이 타방 체약당사자의 연안에서 해난 또는 기타 긴급사태를 당하였을 경우, 타방 체약당사자는 가능한 한 구조 및 보호를 제공함과 동시에 이에 관한 상황을 일방 체약당사자의 관계당국에게 신속히 통보하도록 규정하고 있다. 44)중국측의 초안대로 “항구”라고 하지 아니하고 “항구 등”이라고 수정한 이유는 우리 국내법상 개항으로 지정된 “항구”가 아닌 곳에서도 현실적으로 중국어선의 피난이 예상되기 때문이다. 45) International Convention on Maritime Search and Rescue. 1995. 10. 4. 우리나라에 대하여 발효되었다. 46) International Convention for the Safety of Life at Sea. 1981. 3. 31. 우리나라에 대하여 발효되었다. 47) Agreement between the Government of the Republic of Korea and the Government of Japan on Maritime Search and Rescue and Emergency Refuge of Vessels 1990. 5. 25. 동경에서 서명되어 같은 날 우리나라에 대하여 발효되었다. 동조제2항에서는 일방 체약당사자의 국민 및 어선이 악천후 또는 기타 긴급한 사태로 피난할 필요가 있을 때에는 이 협정의 부속서 Ⅱ의 규정에 따라 타방 체약당사자의 관계당국에 연락을 취하고 타방 체약당사자의 항구 등에 피난할 수 있으며, 해당 국민 및 어선은 타방 체약당사자의 관계법령을 준수하고 관계당국의 지시를 따라야 한다고 규정하고 있다. 제11조제1항에서는 해난시의 구조·보호(rescue and aid)에 관한 사항을, 동조제2항은 악천후시의 緊急避難(entry in dis- tress)에 관한 사항을 각각 규정하고 있다. 여기서 구조·보호는 해난시 위험에 빠진 선박을 적극적으로 도와준다는 의미를 가지는데 반하여 긴급피난은 자발적으로 악천후 등을 피하여 오는 선박에게 수동적인 입장에서 피난처를 제공하여 준다는 의미를 가진다고 본다. 해상구조·보호는 1979년 해상수색및구조에관한협약(SAR협약), 1974년 해상에있어서인명안전에관한국제협약(SOLAS협약), 해양법협약 제98조 등 다수의 국제법에서 그 근거를 찾아 볼 수 있다. 한국·중국·일본은 모두 SAR협약의 당사국이며, 한·일 양국간에는 “구조및보호에관한협정”이 체결되어 있고, 한·중간에는 이와 같은 양자협정은 체결되어 있지 아니하다. 협정 체결당시를 기준으로 살펴볼 때, 국내법상으로는 선원법 제12조 내지 제13조, 수난구호법 제2조 및 제7조, 해상교통안전법시행령 제3조 등에서 해상구조·보호의 관련근거를 마련하고 있다. 긴급피난은 국제관습법(customary inter- national law)에 근거를 두고 있다. 해상 긴급피난이란 악천후 또는 해난 등 불가항력적 사유가 발생한 경우, 선박이 타국의 영해나 항구에 피난하는 행위를 말한다. 국제법상 요건 충족시 일정 범위 내에서 연안국법령의 준수의무가 면제된다. 국제관습법상 긴급피난이라 함은 일방국의 선박이 악천후 등 불가항력적 사유로 타방국의 항구 등에 일시 피난하는 것으로서 이 경우 연안국의 일정한 국내법의 규정으로부터 발생하는 법적 의무를 면제를 받을 수 있다는 것이다. 다만, 연안국의 환경·관세 관련법령으로부터의 면제를 포함하지 아니한다고 본다. 48)E. D. Brown, “The International Law of the Sea” Vol. 1, p. 39. 49) 주로 악천후를 이유로 국내연안에 피난하는 중국어선의 경우 대부분 이 같은 국제법상 긴급피난의 엄격한 요건을 충족시킬 수 있느냐 하는 점이 문제가 된다. 긴급피난 제도가 남용될 개연성이 있고, 우리나라 연해에 조업 중 피난하여 유류사용을 절감하거나 사전통보 없이 피난하거나 동일어선이 이를 반복위반하여 피난할 우려가 있는 점, 동시에 대규모 어선단이 연례행사처럼 피난하는 사태가 계속될 우려가 있는 점, 그 밖에 국내항에 피난 중 오염물질의 배출 등 국내법 위반사례가 우려되는 점 등의 문제점이 제기되고 있다. 50) 여기서 “긴급한 필요성”이라는 것은 선박이 연안에 밀려 올가가거나 좌초한 상태만을 의미하는 것은 아니며, 적어도 피난을 지연시킬 경우 선박·화물 및 탑승자의 안전을 보장하기 곤란한 정도가 되어야 한다. 한편, 협정은 중국어선이 우리나라 항구에 피난시 우리의 관련법령과 당국의 지시를 준수하도록 규정하고 있다. 따라서, 우리나라 정부는 중국 어선이 긴급피난시 준수하여야 할 우리나라 환경·관세·위생·경찰 관련법령의 내용을 중국정부에 어업공동위원회 등을 통하여 미리 통보하고 중국어선에 대하여도 홍보하는 문제, 우리나라 법령중 미비점을 검토·보완하는 문제, 사전홍보·계도기간을 거쳐 위반선박에 대한 제재조치를 하는 문제, 긴급피난 발생시에는 사전연락을 통하여 피항지의 상황을 파악하면서 피항지를 분산·배치시키는 문제 등에 관한 대책을 항시 강구하여야 할 것이다. 3. 국제법상 긴급피난의 요건 국제법상 확립된 피난제도의 적용요건은 비교적 엄격한 편이다. 1929년 The Rebecca Case에 관한 미국·멕시코간일반청구권위원회의 판례에 따르면, 피난의 적법성을 판정함에 있어 중요한 판단기준은 선박으로 하여금 피난이 불가항력적이라는 점을 설명할 수 있는 필요성의 정도(degree of necessity)가 되어야 한다고 제시되었으며, 이후 대체로 긴급피난의 국제적인 판단기준으로 확립되어 있다. 좀 더 구체적으로 살펴보면, 적법한 긴급피난이 되기 위한 요건은 기상조건이나 선박관리에 관한 문제라고 하더라도 주변상황으로 보아 “긴박한 필요성”이 있어야 한다. 수리목적 또는 단지 항해곤난과 같은 단순한 편리성의 문제(a mere matter of convenience)에 불과할 때는 이를 적법한 긴급피난으로 보지 아니한다. 연안국의 법령을 위반하려는 기만적 의도가 없어야 한다. 긴급피난의 요건충족 여부는 연안국의 판단에 의하며, 피난선박은 긴급피난의 불가피성을 입증할 의무가 있는 것이다. 긴급피난의 절차요건에 관하여 국제적으로 확립된 원칙은 없는 것으로 생각되며, 각국마다 그 국내적 관행에 차이점이 있다. ①절차적 요건이 불필요한 국가, ②사전허가절차를 요하는 국가, ③사전통보절차를 요하는 국가, ④사후신고절차를 요하는 국가 등이다. 프랑스·스페인 등은 긴급피난의 요건을 매우 까다롭게 요구하여 사전 및 사후절차를 모두 요하도록 하고 있다. 51)영국, 인도, 덴마크, 터키, 태국, 싱가폴 등을 들 수 있다. 52)오스트레일리아, 스페인, 가나, 세네갈, 이태리, 에쿠아도루, 모리타니아, 모로코 등을 들 수 있다. 53)프랑스 뉴질랜드, 파나마, 이태리, 그리스, 모리타니아, 파푸아뉴기니, 스리랑카, 코스타리카, 스리랑카 등을 들 수 있다. 54) 프랑스, 노르웨이, 스페인, 가나, 홍콩, 스리랑카, 파푸아뉴기니아 등을 들 수 있다. 55) 2005년도에 개정된 법률(2005. 7. 29. 법률 제7640호)에서는 “전복”의 경우를 종전의 요건에 추가하였다. 4. 국내법상 긴급피난규정 영해 및 접속수역법 제5조제1항에서는 외국선박은 평화·공공질서 또는 안보를 해하지 아니하는 한 대한민국의 영해를 無害通航할 수 있다. 외국의 군함 또는 비상업용 정부선박의 영해통항시에는 사전통보를 하여야 한다. 그러나, 정보수집, 오염물질배출, 어로, 조사 또는 측량활동 등은 무해통항에 해당되지 아니한다. 외국의 군함 및 비상업용 정부선박을 제외한 외국선박이 이같은 사전통보의무 등을 위반한 혐의가 있다고 인정될 때에는 정선·검색·나포 기타 조치를 취할 수 있다. 개항질서법 제5조에서는 개항에 입항 또는 출항하는 선박은 관할지방 해운항만청장에게 신고하여야 하도록 규정하고, 선박법 제6조에서는 원칙적으로 한국선박이 아니면 不開港場에는 기항할 수 없도록 하되, 예외적으로 해난 또는 해운항만청장의 허가를 얻은 때는 기항할 수 있도록 하고 있다. 5. 수난구호법상 수난구호 수난구호법상 “조난사고”란 동법 제2조에서 “해상 또는 하천에서 선박 및 항공기 등의 침몰·좌초·전복·충돌·화재·기관고장·추락 등으로 인하여 사람의 생명·신체 및 선박·항공기등의 안전이 위험에 처한 상태”를 의미한다. 동법 제6조에서는 해상 조난사고의 경우, 그 사고가 발생한 해역을 관할하는 해양경찰서장(구조본부)이 조난구조를 담당하고, 구조본부는 구조대 편성·운영하며, 사고지역의 시장·군수 등은 구조본부와 협력하여 구조된 사람을 보호하고 습득한 물건을 반환하는 등의 업무를 수행하도록 규정하고 있다. 또한 수난구호법에 따르면, 구조된 사람·선박·물건 등은 보호자·유족 또는 소유자에게 인계되며, 구조된 사람의 보호 기타 구호에 소요되는 비용은 구조된 사람이 부담하는 것을 원칙으로 하고, 구조된 사람이 동 비용을 납부할 수 없는 경우에 한하여 이를 국고부담으로 하고 있다. 조난선박의 선장이나 소유자는 조난시 가까운 구조본부에 조난사실을 신고하여야 하고, 구조후 7일 이내에 조난경위서를 제출하여야 한다. 6. 중국어선의 조난사고·긴급피난문제 해양경찰청은 통상 중국어선의 “조난사고”와 “해상 긴급피난”을 구분하여, 전자에 대하여는 원칙적으로 수난구호법을 적용하고 후자에 대하서는 관례에 따라 처리하고 있다. 조난사고는 중국선박이 파손·기관고장 등으로 우리 연안에서 구호를 받게 되는 경우이고, 해상 긴급피난은 악천후를 이유로 중국어선이 자발적으로 우리 영해 안으로 피난하는 경우라고 하겠다. 중국어선이 해상에서 조난사고를 당한 경우 해양경찰청은 동 선박을 구조한 후 수난구호법에 따라 관할 시장·군수에 인계한다. 조난선박의 선장은 동법에 따라 조난경위서 등을 작성하여야 하지만, 중국어선의 경우 실제로는 해양경찰청이 이를 대행하여 주는 실정이라고 한다. 특히 수난구호법에 따라 조난중국어선을 인계받은 시장·군수 등 지방자치단체장은 조난자의 체류비용부담, 난파선 처리비용, 및 밀항 등의 문제로 어려움을 겪는 것으로 알려져 있다. 중국어선의 경우 단지 악천후라는 이유로 우리 연안에 대규모로 피난, 국제법상 인정되는 해상 긴급피난의 요건을 충족시키지 못함에도 불구하고, 긴급피난이라는 명목 하에 편의 도모를 요구하기도 하여 왔다. 실무합의를 통하여 피난항을 미리 지정하여 두는 방안도 피난시 질서 유지를 위하여 바람직한 축면이 있다고 본다. Ⅷ. 어업공동위원회의 설치·운영 협정 제13조제1항에서는 양 체약당사자는 이 협정의 실시를 더욱 용이하게 하기 위하여 韓·中漁業共同委員會(이하 “위원회”)를 설치하고, 위원회는 양 체약당사자가 각각 임명하는 1인의 대표 및 약간명의 위원으로 구성되며, 필요한 경우 전문분과위원회를 설치할 수 있다고 규정하고 있다. 동조제2항에서는 위원회의 임무로서, 첫째, ①제3조에 규정된 타방 체약당사자의 국민 및 어선에게 허용되는 어획가능어종·어획할당량 및 기타 구체적 조업조건에 관한 사항, ②조업질서의 유지에 관한 사항, ③해양생물자원의 상태와 보존에 관한 사항, ④양국간 어업협력에 관한 사항을 협의하고 양 체약당사자의 정부에게 권고하고, 둘째, 필요한 경우 이 협정의 부속서의 개정과 관련하여 양 체약당사자의 정부에게 권고할 수 있으며, 셋째, 제7조 및 제8조의 규정에 관한 사항을 협의·결정하고, 넷째, 이 협정의 집행현황과 기타 이 협정과 관련된 사항을 연구한다고 규정하고 있다. 위원회의 모든 권고나 결정은 양 체약당사자 대표간의 합의에 의하는 것을 원칙으로 하고 있다. 양 체약당사자의 정부는 위원회의 권고를 존중하고, 위원회의 결정에 따라 필요한 조치를 취하여야 한다. 위원회는 대한민국과 중화인민공화국에서 교대로 매년 한차례씩 회의를 개최한다. 필요한 경우 양 체약당사자의 합의를 거쳐 임시회의를 개최할 수 있다. 동 위원회는 필요에 따라 양국간에 통보할 사항을 전달하는 창구역할을 원활하게 수행할 수는 있을 것이다. 위원회의 의사규칙에 관하여는 양측 대표간의 합의에 따라 필요시 상세하게 작성할 수 있도록 하고 있다. 임시회의 개최를 결정하는 주체는 양 체약당사자이므로 위원회 자체가 임시회의의 개최를 합의할 수 있는 권능을 가지는지에 대하여 의문이 있을 수 있으나, 위원회를 구성하는 각각의 대표가 양국 정부를 대표한다는 점에서 가능하다고 본다. Ⅸ. 협정해석원칙 및 분쟁해결문제 이 협정의 어떠한 규정도 해양법상의 제반 사안에 관한 각 체약당사자의 입장을 저해하는 것으로 해석되어서는 아니된다는 점을 협약 제14조는 명백하게 선언하고 있다. 또한 협정의 제명에서도 이 협정은 “어업”에 관하여 규정하려는 것임을 명시하고 있다. 이는 이 협정이 어업에 관한 사항을 규율하려는 협정이며, 어업에 관한 사항외의 어떠한 사항에 관하여서도 이 협정이 적용될 수 없음을 의미한다. 여기서 “해양법상의 제반 사안”에는 배타적경제수역·대륙붕 등의 경계획정, 直線基線, 광물개발 등 어업이외의 사안 등이 다양하게 포함될 수 있다고 해석할 수 있다. 56)“해양법상의 제반 사안”에 대하여 가능한 한 포괄적으로 규정하기 위하여 우리측은 협상당시 한 때 “해양경계획정을 포함한”이라는 표현을 명시하려 시도한 바 있다. 그러나 그 내용이 당연히 포함된다고 보고, 동부분을 삭제하기로 하였다. 57) 제287조(절차의 선택) 1. 어떠한 국가도 이 협약의 서명, 비준, 가입시 또는 그 이후 언제라도, 서면 선언에 의하여 이 협약의 해석이나 적용에 관한 분쟁의 해결을 위하여 다음 수단중의 어느 하나 또는 그 이상을 자유롭게 선택할 수 있다(When signing, ratifying or acceding to this Convention or at any time thereafter, a State shall be free to choose, by means of a written declaration, one or more of the following means for the settlement of disputes concerning the interpretation or application of this Convention). (a)제6부속서에 따라 설립된 국제해양법재판소(the International Tribunal for the Law of the Sea), (b)국제사법재판소(the International Court of Justice), (c)제7부속서에 따라 구성된 중재재판소(arbitral tribunal), (d)제8부속서에 규정된 하나 또는 그 이상의 종류의 분쟁해결을 위하여 그 부속서에 따라 구성된 특별중재재판소(special arbitral tribunal). 한편, 한·중 어업협정의 해석과 적용에 관하여 예상되는 분쟁은 대체로 어업협정의 해석·적용에 관한 분쟁인 동시에 해양법협약의 해석·적용에 관한 분쟁과 순수하게 어업협정의 해석·적용에만 관련된 분쟁으로 구분하여 볼 수 있다. 해양법협약 제287조제1항에 의하면, 어떠한 회원국도 서면선언에 의하여 동협약의 해석·적용에 관한 분쟁의 해결을 위하여 동협약 제6부속서에 의하여 설립된 국제해양법재판소, 국제사법재판소, 동협약 제7부속서에 따라 구성된 중재재판소, 동협약 제8부속서에 규정된 하나 또는 그 이상의 종류의 분쟁해결을 위하여 구성된 특별중재재판소 중 어느 하나 또는 그 이상을 자유롭게 선택할 수 있도록 보장하고 있다. 또한, 동협약 제288조제1항 및 제2항에서는 위의 재판소는 그 재판소에 회부되는 이 협약의 해석이나 적용에 관한 분쟁에 대하여 관할권을 가지며, 아울러 이 협약의 목적과 관련된 국제협정의 해석·적용에 관한 분쟁으로서 그 국제협정에 따라 위 재판소에 회부된 분쟁에 대하여도 관할권을 가진다고 명시하고 있다. 58)제288조(관할권) 1. 제287조에 언급된 재판소는 이 부에 따라 재판소에 회부되는 이 협약의 해석이나 적용에 관한 분쟁에 대하여 관할권을 가진다. 2. 제287조에 언급된 재판소는 이 협약의 목적과 관련된 국제협정의 해석이나 적용에 관한 분쟁으로서 그 국제협정에 따라 재판소에 회부된 분쟁에 대하여 관할권을 가진다(A court or tribunal referred to in article 287 shall also have jurisdiction over any dispute concerning the interpretation or application of an international agreement related to the purposes of this Convention, which is submitted to it in accordance with the agreement). 59) 당시 언론에서는 양쯔강하구수역은 동중국해어장의 일부로서 우리측 쌍끌이, 통발, 안강망어선 1,500여척이 조기, 갈치, 꽃게의 전체어획량중 절반이상을 잡는 황금어장이라고 지적한 바 있다. 중앙일보2000. 3. 21. 및 23., 문화일보 2000. 3. 20. 등 주요일간지 참조. 이들 규정에 비추어 볼 때, 이 어업협정 체결당시 중국측 제안에 따라 동협정상의 분쟁을 국제사법재판소나 국제해양법재판소에 회부한다고 규정하는 문제가 거론된 바 있으나, 그런 명문의 규정을 둘 경우 이들 재판소가 이 어업협정에 관련된 분쟁사건에 대하여 관할권을 가질 수밖에 없게 되므로 양당사국 정부의 원만한 협의에 따른 분쟁해결을 어렵게 하는 문제점이 있다고 본다. 이 같은 분쟁해결문제와 관련하여 이 협정의 협상과정을 살펴보면, 중국측이 당초 제시한 분쟁해결방식은 “분쟁발생시 양자간 협상에 의하여 해결한다”라고만 규정하는 것이었다. 이 경우의 문제점은 해양법협약에 따른 분쟁해결방식이 배제될 우려가 있다는 점이며, 분쟁발생시 협의를 요청하더라도 상대국 정부가 불응 또는 거부의사를 표명하는 때에는 분쟁해결이 어려움에 봉착하게 될 것이다. 이 협약에서는 분쟁이 해양법협약의 해석·적용에 관한 사항에 해당될 경우에는 그 협약에서 정한 분쟁해결절차에 따라야 한다는 협상안이 중국측에 의하여 제시되었으나, 협상과정을 통하여 동 분쟁해결절차 명시방안은 상호 합의하에 삭제하게 되었다. Ⅹ. 양쯔강하구수역조업 및 이어도문제 1. 양쯔강하구수역 조업문제 협정 체결추진 당시 2000. 3. 언론에서는 한중어업협정이 외교적 실수라는 점을 지적하면서 동협정의 추진상 문제점을 제기하여 사회적 잇슈가 된 바 있다. 즉 1998. 11. 11. 어업협정 부속 양해각서의 가서명 당시 중국측의 조업금지수역인 “양쯔강하구수역”에 관한 중국측 관련법령을 사전에 파악하여 못하여 우리 어민들이 황금어장을 잃게 될 것이라는 지적이었다. 그러나, 그 당시 본협정은 1998. 11. 쌍방간에 가서명된 상황이었으나, 정식서명을 위한 협의는 계속 진행 중이었다. 부속 양해각서 제1항에서는 잠정조치수역 북단의 한국측 일부수역과 잠정조치수역의 중국측 일부수역 및 중극측 과도수역 이남의 일부수역에서 연안국이 현재 시행하고 있는 어업관련법령을 존중하고 자국민의 법령준수에 필요한 조치를 취하도록 하는 내용을 담고 있다. 60) 당시 외무부견해에 의하면, 일부언론의 “황금어장” 표현은 과장되어 있고, 이 수역은 실제 서해 및 동중국해 전체 우리 어획고의 5% 미만을 차지하는 정도에 불과하며, 오히려 현재 중국어선이 들어 올 수 없는 우리의 서해 조업금지구역이 황금어장으로 평가된다고 보았다. 61) 교섭당시 중국측은 우리 “특정금지구역”의 공식인정이 곤란하다는 입장이었고, 한국측은 양쯔강수역 영해기선의 공식인정이 곤란하다는 입장었으므로 구체적인 금지수역범위 및 규제법령의 명시가 어려웠다. 따라서, 쌍방간에 추상적인 용어로서 상호금지 대상수역을 “일부수역”과 “법령”을 표기하기로 실무합의하였던 것이었다. 62) 중국에서는 본래 양쯔강하구에 “어업금지구역”을 설정하고, 동 해역에 인접하지 아니한 성·시의 어선의 조업을 禁止하여 왔으며, 동 해역에 인접한 성·시의 어업관청은 조업규모를 엄격히 통제하되, 1998년 수준 이내로 제한하고, 어선을 증가시킬 수 없도록 조치하였다. 동 해역에서 어로활동을 하는 모든 어선은 반드시 성·시 주무부서의 심사를 거쳐 농업부의 승인을 얻어야 하고, 특별어로허가증명서를 취득하도록 하였고, 위반자에 대하여는 어업법 및 어업법실시세칙에 의하여 처벌하도록 되어 있다. 당시 협정문안에 상대국 국내법령의 준수에 관한 내용을 삽입한 것은 당시 우리측이 중국에 대하여 특정수역(이른바, 서해안 특정금지구역)에서의 조업을 금지할 것을 요청하자 중국측이 이에 상응한 조치로서 양쯔강연안의 조업금지를 요청하게 되어 반영하였던 것이며, 상호 어업이익의 균형차원에서 중국어선은 한국측 서해안 특정수역 조업금지를 준수하고, 우리측은 양쯔강연안에서 연간 2 - 3개월의 조업을 금지(休漁區·保護區)하기로 구두 합의하였던 것이라고 한다. 1998. 11. 가서명 당시 중국측은 양쯔강연안을 포함하는 동중국해 일대에서 업종별 또는 어종별 조업척수를 제한하거나 조업시기를 제한하는 휴어구 및 보호구제도를 실시하고 있었고, 관련 중국법령은 1999. 3. 기존법령을 통합하여 새로이 제정한 법령(우리 정부의 부령 또는 장관공고에 상당)으로서 1998. 11. 가서명 당시에는 존재하지 아니하였던 법령이었으며, 중국측은 1999.3. 자원보호목적으로 위 “법령”을 제정한 후, 양해각서에 의하여 이 법령을 적용하겠다는 입장이었다. 우리 정부에서는 양쯔강연안수역이 공해문제가 심각한 점, 어족자원이 계속 고갈되고 조업어선이 감소하고 있는 점, 서해 특정금지수역과 비교할 때 국익에 거의 손실이 없다는 점, 어업이익 상호균형의 원칙 하에 우리 조업금지수역에서 중국어선이 불이익을 당하도록 한 만큼 상대적 손익조정의 결과인 점, 어업협정 전반적으로 한국측이 월등 유리한 입지를 확보하고 있는 점 등에 비추어, 피해어민에 대한 적절한 보상방안을 강구함과 동시에 신속히 협정을 체결하는 방안이 검토·추진되었으며, 그에 따라 중국과의 협의가 원만히 진행되었고, 당시 피해어민보상문제도 함께 해결되었다. 2. 이어도 인공섬건설문제 이어도(Socotra Rock)는 제주도 서남방 약 81해리에 인근에 섬이 아니라 수면에서 4.6 미터 정도의 수중에 위치한 암초로 되어 있다. 따라서 이어도는 독자적인 영해·접속수역·배타적경제수역 또는 대륙붕을 가질 수 없다. 다만, 이어도를 포함한 그 주변의 해저는 우리나라 연안으로부터 기점이 시작되는 대륙붕의 범위에는 들어오기 때문에 우리나라가 그 관할권을 가진다고 본다. 63)파랑도라고도 부르며, 경위도상으로 북위 32도 07분, 동경 125도 10분에 위치한다. 64) 金大淳, 앞의 책, 503면 - 508면. 金楨健, 앞의 책, 317면 - 328면. 참조. 65) 한·일어업협정의 주요내용 및 한·일간의 주요쟁점사항에 관하여는 李相喆, “新 韓日漁業協定”, ?법제? 제507호 (2000년 3월) 등. 참조. 66) 한·일어업협정 부속서 II 제1항. ※ 게재된 내용은 필자의 개인적인 견해이며 법제처의 공식 견해를 나타내는 것은 아닙니다. 이어도는 그 위치로 보아 한·중 양국의 배타적경제수역 및 대륙붕의 권원이 중첩되는 수역에 있으며, 현재 한·중간 경계가 미획정 상태에 있으나, 우리측에 더 가깝기 때문에 경계선 획정시 중간선원칙에 따를 경우 우리나라의 배타적경제수역 및 대륙붕으로 판단되는 수역으로 보는 것이 타당하다고 본다. 이어도 주변수역은 한·중어업협정에서 공해수역으로 되어 있는 것이 아니라 잠정적으로 현행조업질서를 유지하는 수역에 포함되어 있다. 제3국 어선은 우리 정부의 허가 없이 조업이 불가능하다고 본다. 한·일어업협정에서는 제주도남부중간수역을 기준으로 한국측의 협정수역은 한국의 배타적경제수역로 간주되기 때문에 동 중간수역의 서쪽에 위치한 이어도는 한국의 배타적경제수역로 간주되는 수역내에 있다. 따라서, 일본어선이 이어도 주변수역에서 조업하려면 우리 정부의 허가를 받아야 된다. 이어도에 科學基地를 건설하는 것은 우리 대륙붕상에 우리가 구조물을 건설하는 것이므로 해양법협약상 우리나라의 주권적 권리로서 당연히 가능하다고 본다. 대륙붕상의 인공구조물 건설에 관한 우리나라의 권리는 한·중어업협정과 무관한 것으로 어업협정에 의하여 지장을 받지 아니한다. 다만, 이러한 인공구조물을 설치하더라도 이는 자체의 고유한 영해나 배타적경제수역을 가질 수는 없다고 본다.