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차 례 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 정부입법의 의의 Ⅲ. 관리예산처의 정부입법 기능 Ⅳ. 정부입법운영규정의 법적 성격 Ⅴ. 정부입법운영규정의 내용 1. 총론 2. 입법계획의 작성 및 제출 3. 입법안 제출 4. 입법안에 대한 심사 5. 이송된 법률안 Ⅵ. 결론 I. 미국의 정부입법에 관한 고찰 성선제(영산대 법대 교수) 서론 미국 헌법은 모든 입법권(legislative power)을 의회(Congress)에 부여하고 있다. 그러므로 엄격하게 말해서 대통령이나 행정부의 장관들은 법률안제출권이 없다. 하지만 미국에서도 간접적으로 그리고 실질적으로 행정부가 입법에 상당히 관여하고 있다. 따라서 실제 정부 및 대통령은 “제1의 입법자(chief legislator)”로서 입법과정에 중심적 역할을 수행하고 있다. 그것은 미국 헌법이 대통령은 연방의 상황에 관하여 수시로 의회에 보고하여야 하며 필요하며 적절하다고(necessary and expedient) 인정하는 시책의 심의를 의회에 보고하여야 한다라고 규정한 바에 근거하여 일반교서, 예산교서, 경제교서, 특별교서 등 일련의 교서(Presidential Message)를 의회에 보내면서 입법준비의 필요성을 권고(recom- mendation)하기 때문이다. 이러한 특징을 반영하듯 미국 연방대법원의 블랙(Black) 대법관은 Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer 판결에서 헌법이 입법절차에서 대통령의 기능을 2가지 형태, 즉 “그가 현명하다고 생각하는 법안을 권고하는 것과 적정하지 않다고 생각하는 법안을 거부하는 것”으로 제한하고 있다고 설명한 바 있다. 대통령은 이들 교서에서 입법적 의사일정(legislative agenda)을 확정하면서 법률안의 우선순위를 제시하고 의회가 우선법률안에 주의를 집중할 것을 촉구한다. 이러한 행정부의 의사전달은 입법에 있어서 결정적 역할을 하며 해당 상임위원회에 회부되어 의원에 의하여 법률안으로 제안된다. 미국에서는 대통령이 여당의 총재를 겸한다는 등의 관념이 발붙일 수 없고 의원들은 자신의 정치적 소신이나 재선을 위하여 독자적으로 입법 활동을 수행하기 때문에 정부와 의원들 상호간의 연결고리가 의원내각제 국가와 비교하여 상당히 미약하다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 의회는 입법수요를 판단함에 있어 집행을 담당하는 행정부의 의견을 존중하는 정치문화가 정착되어 있다. 왜냐하면 의원들이 개별적으로 입법 활동을 하는 까닭에 법률안을 발의한 의원들이 자신의 법률안을 의결하는데 필요한 과반수를 확보하기가 결코 용이하지 않다. 더욱이 대통령은 예산 부족 등을 이유로 쉽게 법률안거부권을 행사할 수 있기 때문에 의원들이 3분의 2의 재의결정족수를 추가로 확보하는 어려움을 피하기 위하여서라도 행정부의 정당한 입법요청을 존중함은 물론 행정부와의 입법정책상의 거래(bargaining)도 불사하고 있다. 따라서 미국에서도 입법정책의 형성 및 법률안의 입안 등에 있어서 대통령이 주도권을 갖고 있다고 평가할 수 있다. 그리고 이러한 대통령의 입법정책의 형성 및 법률안의 입안 등을 보좌하는 기관이 바로 관리예산처(Office of Management and Budget: OMB)이다. 이러한 대통령의 입법정책의 형성 및 법률안의 입안 등을 규율하기 위하여 관리예산처는 규정을 제정하여 집행하고 있다. 이하에서는 정부입법의 의의를 먼저 살펴보고(Ⅱ), 관리예산처의 정부입법기능을 개관하고(Ⅲ), 관리예산처 규정의 법적 성격을 논하고(Ⅳ), 그 구체적 내용을 상세히 살펴봄으로써(Ⅴ), 우리의 바람직한 정부입법에 관한 법률 제정 방안에 대한 시사점을 얻고자 한다. Ⅱ. 정부입법의 의의 ‘정부입법’이란 실무적으로 등장한 용어이기 때문에 강학상으로 정의된 바는 없는 것 같다. 똑같이 정부입법이라는 용어를 사용하는 경우에도 그 의미내용이 반드시 동일하지 않을 수 있다. 따라서 그 의미내용을 분명히 함으로써 논의의 범위를 한정할 필요가 있다. ‘의원입법’에 대응하는 것을 정부입법이라고 할 때, 그 의미는 정부에 의한 법률안제출권을 말한다. 한편 통상적인 의미의 ‘행정입법’은 국회의 입법권을 전제로 하여 국회가 그 입법권을 법률적 위임의 형태로 행정부 등 입법부 이외의 국가기관에게 위임하는 것을 말한다. 이러한 의미와 법제업무운영규정의 목적을 고려하면 정부입법은 정부에 의한 법률안 준비뿐만 아니라 행정입법을 포함하는 개념이라고 할 수 있다. 입법과정이 추구하는 목적은 국민이 공감하고 신뢰하며 준수할 수 있는 좋은 법을 만드는데 있고, 나아가 법치주의를 구현하여 자유민주주의적 질서하에서 안정적인 국가발전을 구축하고자 함에 있다고 하겠다. 입법적인 관점에서 볼 때 “법치주의는 국민의 권리ㆍ의무에 관한 사항을 법률로써 정해야 한다는 형식적 법치주의에 그치는 것이 아니라 그 법률의 목적과 내용 또한 기본권 보장의 헌법이념에 부합되어야 한다는 실질적 적법절차를 요구하는 법치주의를 의미한다” 현대 민주주의 국가에서 지향하는 법치주의 내지 법의 지배는 적정한 입법과 그 법령의 적정한 집행에 있다. 법치주의는 자연법적인 관념으로는 정의와 공평의 실현에 있고, 실정법적인 측면으로는 자유민주주의 헌법이념의 실현에 있는 것이지, 모든 것을 무조건법대로하는 획일적인 법률주의나 법률만능주의를 의미하는 것은 아니다. 법의 내용이 국민의 자유와 권리를 부당하게 제한하거나, 법집행에 있어서 불공평이나 비합리적 차별을 가져오는 것은 진정한 법치주의와는 거리가 먼 것이다. 오늘날 법치주의에서 한층 더 요구되고 있는 것은 절차적 정당성이다. 절차적 정당성은 실체적 내용의 정당성 확보를 위해서도 불가결하다. 정부입법에 있어서도 내용적 및 절차적 정당성의 확보는 필수불가결하다. 정부입법을 추진함에 있어서 준수하여야 할 과정 내지 절차와 세부적인 각각의 과정에서 고려되어야 할 기준 등에 관한 사항은 정부입법의 내용적 및 절차적 정당성의 확보를 위하여 법제화할 필요성이 증대되고 있다. Ⅲ. 관리예산처의 정부입법 기능 관리예산처는 대통령의 입법에 관한 업무를 보좌하며, 정부 각 기관에 대하여 법제사무와 관련된 의견을 종합 및 조정하는 한편 의회를 통과하여 행정부로 이송된 법률안에 대해서도 예산상의 문제와 거부권 행사여부에 관한 조정과 심사를 행하는 등 행정부 각 기관이 의회와 교섭하는 모든 작용을 철저히 규제하며, 법률안에 대해서도 단순한 법률적 검토뿐만 아니라 정책적인 검토와 조정기능까지 수행한다. 따라서 의회에 제출되는 모든 정부 부처의 법률 제안은 사전에 관리예산처의 조정과 대통령의 승인을 얻어야 하는데, 이와 같은 일련의 업무들은 대통령의 입법계획(legislative programs)에 의하여 철저히 그리고 사전적으로 통제된다. 입법계획의 수립과정에 관하여 살펴보면 행정부의 모든 기관(사법부와 입법부는 제외한다)은 매년 다음연도 의회에 제출할 법률안에 관한 입법계획을 당해 기관의 예산안을 제출할 때 반드시 함께 작성하여 관리예산처에 제출하도록 되어 있다. 입법계획에 기재하여야 할 주요 내용으로는 차기 국회에 제출하고자 하는 모든 입법에 관한 사항, 실효가 예상되는 법률의 효력연장에 대한 제안 여부, 현행 법률의 폐지 제안 여부 등이 있다. 이들 사항은 당해 기관의 입법정책에 기초를 두되 대통령의 예산안, 연두교서, 특별교서 등에 나타난 입법정책, 예산, 기타 관련 정책을 고려하여야 한다. 아울러 제출되는 입법계획에는 포함되어 있지 아니하나 당해 기관에서 적극적으로 조정 중인 입법계획에 대한 개별목록 및 관리예산처에 입법계획을 제출하는 날부터 2년 내에 실효될 당해 기관의 관계법률 또는 법률규정에 대한 별도의 목록 등도 함께 제출하여야 한다. 이러한 입법계획서의 제출에 있어서는 ① 법률안의 각 조항의 분석 ② 현행 법제와의 비교 ③ 당해 기관에 의하여 이미 제안된 법률안 또는 이미 의회에 계류 중인 법률안과의 비교 ④ 관계기관의 이해와 관련된 설명 ⑤ 그 제안을 추진함에 있어서의 관계기관과의 협의 유무 ⑥ 기타 법규 또는 행정부의 정책에 의하여 요구되는 사항 등을 명시하여야 한다. 또한 각 기관은 법률안 또는 어떤 입법을 지지하는 보고안에 대하여 관리예산처에 심사를 요청하여야 하며 이때 그 법률을 집행하는데 소요되는 최초 5년간의 소요예산 평가서를 함께 제출하여야 한다. 관리예산처의 심사를 받지 아니한 입법계획서, 법률안, 또는 보고서는 의회에 제출할 수 없으며 의회에 계류되어 있는 법률안에 대하여 의견을 개진할 수도 없다. 그리고 관리예산처의 심사는 정책과 관련된 문제의 복잡성, 중요성 및 관계기관의 수 등에 따라 수일부터 수개월에 이른다. 각 기관으로부터 심사요청을 받은 관리예산처는 다른 관계기관과의 협의를 도모하며 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령과도 협의하고 대통령을 위하여 대통령의 다른 보좌진과 의견을 조정함에 있어서 필요한 조치를 행하는 기능을 수행한다. 또한 관리예산처는 필요하다면 관계기관에 추가자료를 요청할 수 있으며, 의견교환을 위하여 기관간 회의를 소집할 수도 있다. 각 기관은 관리예산처의 심사와 조정을 받은 입법계획에 포함된 사항에 한하여 의회에 법률안 또는 보고서를 제출할 수 있고 또한 관리예산처의 조정 결과를 누락시킴이 없이 반드시 반영시켜 법률안 또는 보고서 등을 제출할 의무를 진다. 의회에서도 법률안이 제출되면 일차적으로 관리예산처에 입법계획과의 관련성에 관한 의견을 구한다. 이렇듯 미국 입법계획 제도의 핵심은 관리예산처가 대통령을 보좌하는 입장에서 각 기관이 제출한 입법계획서를 심사하고 소요 예산과 결부시켜 그 정책의 타당성 여부, 입법의 우선순위를 결정하며 조정한다는데 있다. 결국 정부 기관에 의하여 발의되는 법안 요청이 의회에 제출되기 전에 각 기관간의 이해관계의 대립을 극소화하고 행정부 전체 차원의 입법계획을 수립하기 위하여 관리예산처의 심사와 조정을 받는다. Ⅳ. 정부입법운영규정의 법적 성격 미국의 정부입법 과정은 연방과 주가 상이하다. 여기에서는 연방의 문제만 검토하기로 한다. 전술한 바와 같이 연방에서는 대통령실(Office of the President)의 관리예산처가 정부입법 과정 및 운영에 관한 문제를 담당하고 있다. 관리예산처의 최고 책임자는 처장이며 그 밑에 구체적으로 입법심사부(Legislative Reference Division)가 정부입법운영 업무를 담당한다. 입법심사부는 법률안만을 다루고 대통령령안 등은 다루지 않는다. 법률안에 대하여서는 법률안 그 자체만이 아니고 법률안과 관련하여 각 기관이 의회에 제출하는 보고안, 증언안까지를 심사하고 있다. 그리고 또한 의회를 통과하여 행정부에 이송된 법률안에 대하여 대통령이 취할 조치에 대한 각 기관의 건의안도 심사하고 있다. 미국에서는 각 정부 기관은 우리와 같이 개개의 법률안만을 제출하는 것이 아니고, 사전에 종합적인 입법계획을 제출하고, 그 후 개개의 법률안을 반드시 예산안 및 인력 수요와 함께 제출하여야 한다. 미국에 있어서의 정부입법운영의 특징은 다음과 같다. 첫째, 행정부 각 기관이 의회와 교섭하는 모든 작용을 관리예산처가 철저하게 규제한다는 것, 둘째, 법률안 심사에 있어서는 법률적 측면만이 아니고 정책적 조정이 행하여진다는 것, 그리고 셋째, 정부 각 기관과 관리예산처와는 공식적 교섭 이외에 정부입법과 관련하여 널리 비공식적 교섭이 행하여진다는 것 등이다. 이러한 미국의 정부입법운영의 기준은 법률이나 법규명령의 형식으로 제정되어 있지 않다. 그 대신 관리예산처의 "규정"(circular)의 형식으로 제정되어 있다. "circular"라는 어의에 충실하고 이의 배포가 행정부 내부에 국한된다는 점을 고려하면 “회람”이라는 용어가 더 적절할 것이다. 일례로 관리예산처 규정 A-19는 서두에 수신자로 행정기관의 장(to the heads of executive departments and establishment)으로 명시하고 있다. 그러나 이미 “규정”이라는 용어가 보편적으로 사용되고 있으므로 이하에서도 계속 “규정”이라는 용어를 사용하고자 한다. 이 규정은 1972. 7. 31. 개정된 것을 다시 1979. 9. 20. 개정하여 현재에 이르고 있으며, 관리예산처 규정 A-19에 자세히 규정되어 있다. 이 규정은 관리예산처가 규율하고자 하는 주제가 계속적인 효과를 나타낼 때 사용한다. 이에 반하여 불리틴(bulletin)은 규율하고자 하는 주제가 단일하거나 일회성이거나 아니면 과도적 성격을 띠고 있을 때 사용한다. 이 규정에서 달리 정하고 있는 경우를 제외하고, 이 규정이 표시한 적절한 직무를 담당하고 있는 행정부의 각 기관은 이 규정의 조항을 준수하여야 한다. 왜냐하면 이 규정은 오로지 행정부의 각 기관의 장, 예산담당관, 또는 각 기관의 장에 의해서 배포가 지명된 자에게만 배포되기 때문이다. 즉 원칙적으로 일반 국민에게 배포되지 않으며, 따라서 일반 국민을 기속하지 않는다. 결론적으로 관리예산처 규정 A-19는 행정규칙의 성격을 띠고 있다고 평가할 수 있다. Ⅴ. 정부입법운영규정의 내용 1. 총론 1) 목적 및 배경 이 규정은 법률 초안, 국회에 제출되어 있는 법안, 그리고 국회를 통과한 법안에 대한 관계기관의 건의를(recommendations)를 관리예산처가 조정하고 심사(coordination and clearance)하는 절차를 정하는 것을 목적으로 하고 있다. 이 규정은 또한 관계기관이 입법계획을 언제까지 준비하여야 하는지에 대한 지침을 포함하고 있다. 위에서 말한 바와 같이 이 규정은 1972. 7. 31.자의 관리예산처 규정 A-19를 폐지하고 대체하여 1979. 9. 20. 개정한 것이다. 관리예산처가 이러한 규정을 수립하여 집행하는 목적 또는 배경은 다음과 같다. 첫째, 대통령이 입법에 대한 입장을 정함에 있어서 대통령을 보좌하기 위한 것이다. 둘째, 각 기관에 대한 지침으로 특정의 입법에 대하여 행정부의 입장을 알리고 또한 의회의 통지에 대하여 행정부의 입장을 효과적으로 알리기 위한 것이다. 셋째, 모든 관계기관의 의견에 대하여 적절한 고려를 담보하기 위한 것이다. 넷째, 의회를 통과하여 행정부에 이송된 법안에 대하여 취할 조치에 대하여 대통령을 효율적으로 보좌하기 위한 것이다. 즉 위에서 열거한 목적 또는 배경을 효과적으로 실시하기 위하여 입법에 관한 조정과 심사를 사전에 행한다. 2) 적용범위 관리예산처 규정 A-19 제5조 b항에 정의된 모든 행정부 소속기관은 이 규정의 적용을 받는다. 다만, 법에 의하여 관리예산처의 사전 심사 없이 의회에 법률 초안, 보고, 또는 증언을 전달하도록 요구되는 기관은 예외로 한다. 하지만 이 경우에도 그러한 관계기관이 특정의 입법, 보고, 또는 증언이 대통령의 정책과 어떠한 관계에 있는지 조언을 요청하는 경우에는 이를 존중하여야 한다. 적용범위와 관련하여 워싱턴 D.C. 시정부는 그것이 워싱턴 D.C. 시정부와 연방정부 사이의 관계에 대한 입법인 한도 내에서 이 규정의 적용을 받는다. 하지만 권력분립의 원칙상 입법부나 사법부 소속기관은 이 규정의 적용을 받지 아니한다. 3) 정의 이 규정은 의미의 혼동을 줄이고 이 규정을 효율적으로 집행하기 위하여 중요한 사항을 다음과 같이 정의하고 있다. (1) 조언 조언(advice)은 특정의 입법안 또는 보고와 대통령의 입법계획과의 관계에 대하여 혹은 그러한 입법안 또는 보고에 대한 대통령의 보좌 기관(staff agency)으로서 관리예산처가 자신의 견해를 각 기관에 행하는 통지를 말한다. (2) 기관 기관(agency)은 모든 행정부 또는 독립위원회, 원, 국, 실, 기관, 정부 소유 또는 관리 기업체, 기타 규제위원회 및 워싱턴 D.C. 시정부를 포함한 모든 정부 기관을 말하며, 명칭 여하를 불문한다. 그러나 사법부 및 입법부 소속기관은 여기서 말하는 기관이 아니다. (3) 입법안 입법안(proposed legislation)은 의회의 심사를 위하여 어떤 기관이 제출하려고 하는 (예를 들면 의장 서한, 조문별 분석, 목적과 정당화 근거 등 그것을 뒷받침하는 자료를 포함한다) 법률 초안 또는 이를 지지하는 서류를 말한다. 그것은 또한 어떤 기관이 그 기관의 연례보고, 특별보고, 기타 의회나 의원, 의회의 위원회, 직원, 위원회 또는 의원의 보좌진에게 제출하거나 연구단이나 위원회 혹은 일반에게 제공하는 모든 문서로서, 어떤 입법을 제안하거나 지지하는 것을 모두 포함한다. (4) 계류 중인 법안 계류 중인 법안(pending bill)은 의회에 제출되어 있는 법률안이나 결의안, 또는 위원회나 상원 또는 하원의 심의 중에 있는 법률안 또는 결의안에 대한 수정안을 말한다. 이것은 또한 양원을 통과한 법률안 또는 결의안에 대하여 회의참가자에게(conferee) 제출된 제안을 포함한다. (5) 보고(증언 포함) 증언(testimony)을 포함하여 보고(report)는 (1) 어느 위원회, 의원 혹은 의회의 직원, 또는 위원회나 의원의 보좌진에게 제출하기 위하여, (2) 위원회에서 증언으로 발표하기 위하여, 계류 중인 법률안에 대하여 행정부 소속 기관이 마련한 것으로서 문서에 의한 공식적 견해의 표명을 말한다. 그것은 또한 어떤 기관의 연례보고, 또는 의회나 의원, 위원회에 제출하는 특별보고나 연구단이나 위원회 혹은 일반에게 제공하는 것으로서 계류 중인 법안에 대한 논평이나 권고를 포함한다. (6) 통과된 법안 통과된 법안(enrolled bill)은 양원에 의하여 통과되고 그 이후의 조치를 위하여 대통령에게 이송된 법안 또는 결의안을 말한다. (7) 의견서 의견서(views letter)는 관리예산처의 요청으로 계류 중인 법안 또는 다른 기관의 입법안, 보고, 또는 증언에 대하여 행정부 소속 각 기관이 제공하는 서면 의견 표시를 말한다. 2. 입법계획의 작성 및 제출 1) 입법계획 제출의 목적 모든 기관은(agency) 매년 다음 의회의 회기에 제출할 입법계획(legislative program)을 작성하여 관리예산처에 제출하여야 한다. 만약 어떤 기관이 다음 회기에 입법계획을 가지고 있지 않다면, 그러한 의사를 관리예산처에 통보하여야 한다. 각 행정기관으로 하여금 연간 입법계획을 제출하도록 요구하는 본질적인 목적은 첫째, 각 행정기관이 입법 목표에 대하여 연간 계획을 수립하는 것을 지원하고, 둘째, 각 행정기관이 관리예산처에 연간 예산을 제출하는 것을 준비하는데 있어서 사전에 각 행정기관의 입법계획을 조정하는 것을 지원하며, 셋째, 각 행정기관이 대통령을 지원할 구체적인 제안을 건의할 기회를 부여하며, 넷째, 관리예산처 및 대통령실의 보좌진이 대통령의 입법계획, 예산, 연두교서, 및 특별교서를 준비하는 것을 돕기 위한 것이다. 2) 입법계획의 제출 기한 이러한 입법계획은 관리예산처 규정 A-11에 의하여 제출하는 당해 기관의 매년 예산안 제출과 동시에 제출되어야 한다. 기한 내에 입법계획을 제출하는 것은 대통령의 예산안, 입법계획, 연두교서, 및 특별교서를 준비하는 관리예산처가 입법계획에 포함된 사항을 심사하기 위하여 매우 중요하다. 기한을 도과하여 제출되어 원래의 당해 기관의 입법계획에 포함되지 않은 사항은 원칙적으로 고려되지 아니한다. 다만 그것이 예산의 최종 결정이 내려질 때 예상할 수 없는 상황으로 예산의 현저한 증가를 초래하는 것인 때에는 예외로 한다. 모든 기관은 당해 기관의 입법계획 사본 25부를 관리예산처에 제출하여야 한다. 이러한 사본은 관리예산처가 대통령실에 배포한다. 3) 입법계획의 내용 모든 기관은 관리예산처 규정 A-19 부록 A에 따라 입법계획을 작성하여야 하며, 또한 그것은 다음 사항을 포함하여야 한다. (1) 입법계획은 다음 회기 중 당해 기관이 제출하고자 하는(또는 이미 계류 중인 입법에 대하여 적극적으로 지지하고자 하는) 모든 입법에 관한 사항을 포함하여야 한다. 이것은 또한 실효되려는 법률에 대하여 효력을 연장하는 제안, 현행 법률을 폐지하는 제안도 포함한다. 이들 사항은 당해 기관의 정책에 기초를 두어야 하며, 대통령의 입법계획, 예산, 기타 관련 정책을 고려한 것이어야 한다. 기관의 입법계획은 대통령의 입법계획에 포함될 가장 중요한 사항을 표시하고 확인하는 것이어야 한다. (2) 입법계획은 제출되는 입법계획에 아직 포함되지 않았으나 당해 기관에서 적극적으로 고려하고 있는 입법계획에 대한 별개의 목록을 포함하여야 한다. 당해 기관은 이 목록에 포함된 각각의 사항에 대하여 그에 대한 정책의 결정이 이루어질 것으로 예상되는 시기와 특히 현재 준비 중에 있는 다음 연도 예산안에 포함시키기 위한 고려를 기한 내에 할 수 있을 것인지의 여부에 대하여 적시하여야 한다. (3) 입법계획은 당해 기관이 그러한 법률 또는 법률 규정의 효력 연장을 제안할 것인지의 여부에 상관없이 관리예산처에 입법계획을 제출하는 날로부터 다음 2년의 회계연도 말 사이에 실효되는 모든 법률 또는 기관에 영향을 미치는 법률 규정에 대한 별도의 목록을 포함하여야 한다. (4) 입법계획은 제안되거나 제안될 모든 사항에 대하여 당해 회계연도와 그 뒤의 4 회계연도에 있어서의 매년 소요 예산액 및 예산에 미치는 영향의 개요 또는 기타 조치를 표시하는 표가 첨부된 것을 포함하여야 한다. 관리예산처 규정 A-11에 마련된 기준에 의거하여 이러한 표를 준비하여야 한다. (5) 입법계획은 아울러 이 규정 6e(4)에 언급된 모든 사항에 대해 당해 회계연도와 그 이후의 4년에 걸친 회계연도에 입법계획을 실행하는데 필요한 인력과 이행 시간의 평가를 함께 제출하여야 한다. 4) 조언과의 관계 행정부 소속 각 기관이 관리예산처에 입법계획을 제출하는 것은 특정의 입법안에 대한 구체적 조언의 요청과는 관계가 없다. 그러므로 구체적 조언의 요청은 이 규정 이하에 정하여진 바에 따라 별도로 이루어져야 한다. 3. 입법안 제출 1) 제출의 상대방 입법안이나(proposed legislation) 보고안(증언안을 포함한다)을 작성한 행정부 소속 각 기관은 그것을 행정부 이외의 기관에 송부하기 전에 조정과 심사를 위하여 관리예산처에 반드시 제출하여야 한다. 2) 제출 시기 모든 기관은 관리예산처의 사전 심사와 조정을 받지 아니한 상태에서 의회에 입법안이나 보고서를 제출하여서는 안 된다. 또한 관리예산처의 조정과 심사를 받지 아니한 상태에서는 계류 중인 입법안에 대하여서도 증언도 할 수 없다. 정부가 제안한 입법안 등에 대하여 의회의 조치를 촉진하고 계류 중인 입법안에 대한 최후의 조정 요청을 신속하게 하기 위하여 각 기관은 관리예산처가 충분한 시간을 가지고 심사하고 조정할 수 있도록 관리예산처에 대한 제출을 계획하여야 한다. 대통령의 입법 권고를 실천하기 위한 입법 초안은 그에 대하여 관리예산처가 가능한 한 최대한의 시간을 가지고 분석하고 심사할 수 있도록 관리예산처에 신속히 제출하는데 특별한 주의를 기울여야 한다. 구체적으로는 다음과 같다. (1) 각 기관은 입법안, 보고안 또는 증언안을 의회에 송부하려고 하는 날짜에 앞서 충분히 시간을 두고 관리예산처에 제출하여야 한다. (2) 의회가 특별한 정보를 요청하거나 의회에 대한 보고나 증언에 포함되기를 바라는 특별한 질의를 하는 경우, 각 기관은 그러한 보고나 증언을 요청하는 위원회의 요청서 사본을 보고안이나 증언안에 포함하여 관리예산처에 제출하여야 한다. (3) 정책 문제에 관련된 사안의 복잡성 및 중요성, 그리고 그에 의하여 영향을 받는 기관의 수에 따라 관리예산처의 적절한 심사 기간은 수일로부터 수개월에 이를 수 있다. 이 경우 각 기관은 어떤 사항에 대한 필요한 심사기간 특히 중요하고 복잡한 사안에 대한 심사기간에 대하여 관리예산처와 미리 협의하여야 한다. (4) 경우에 따라서는, 의회의 의사일정 또는 기타 사유로 아주 단기간에 심사하여야 할 경우도 불가피하게 있을 수 있다. 그럼에도 불구하고 각 기관은 보고안과 증언안에 대하여 관리예산처로 하여금 적어도 5일간(공휴일 제외)의 심사기간을 부여하도록 모든 노력을 다하여야 한다. (5) 각 기관은 관리예산처에 대한 심사를 요청하는 공문에서 심사를 특히 신속히 하여야 할 의회의 일정 기타 사정이 있으면 이를 명시하고 설명하여야 한다. 3) 제출 부수 각 기관은 입법안 및 이와 관련된 자료를 10부, 그리고 보고 또는 증언의 초안을 적어도 6부를 관리예산처에 송부하여야 한다. 백악관을 비롯한 대통령실에 널리 배포되어야 하거나 신속한 조치가 필요한 경우에는 제안 부처는 미리 송부하여야 할 부수에 대하여 관리예산처와 비공식적으로 협의하여야 한다. 이와 유사하게 각 기관은 다른 기관의 입법안, 보고, 또는 증언안에 대해서도 의견이 있으면 의견서를 작성하여 6부 송부하여야 한다. 4) 입법안의 내용 (1) 각 기관은 입법안에 대하여 당해 기관의 입법계획안에 부여된 번호를 붙여 그 입법안을 특정하여야 한다. 그리고 각 기관은 입법안의 배경 설명과 그 제출을 정당화시키는 다음의 관계 자료와 함께 하원의장 및 상원의장에게 보내는 공문 초안을 안건마다 제출하여야 한다. ① 입법안의 각 조항의 분석 ② 현행법과의 비교 ③ 대통령의 예산 프로그램에 반영된 평가와의 관계를 포함하여 예산 및 인력에 대한 영향 ④ 당해 기관에 의하여 이미 제안된 입법안 또는 이미 의회에 계류 중인 법률안과의 비교 ⑤ 제안과 이해관계를 가지고 있는 관계기관의 특정과 이와 관련된 설명 ⑥ 그 제안을 추진함에 있어서의 관계기관과 협의하였는지의 여부 ⑦ 이 규정의 7h에서 규정하고 있는 것과 같은 법규 또는 행정부의 정책에 의하여 요구되는 사항 (2) 마찬가지로 보고안 또는 증언안에 대한 조언을 요청하는 공문에 있어서도 관계 법률안을 명시하고, 그 보고안 또는 증언안에 포함되지는 않았으나 관계되는 설명을 붙여야 한다. 입법을 원하는 특정의 보고나 증언은 법에 의하여 요구되는 예산과 인력의 평가를 반드시 포함하여야 한다. 만약 특정의 입법을 찬성하거나 반대하는 보고나 증언에 그러한 평가가 포함되어 있지 않다면, 각 기관은 관리예산처에 전술한 대통령의 예산 프로그램에 이미 반영된 평가와의 관계를 포함하여 예산 및 인력에 대한 평가를 공문으로 제출하여야 한다. (3) 대통령의 입법에 관한 권고를 실현하기 위한 것인 경우에는, 그 기관은 보고안 또는 심사를 요청하는 공문에서, 당해 권고를 명시하고, 그것이 어느 정도 당해 권고를 받아들이고 있는가를 적시하여야 한다. 5) 의견서 관리예산처에 대한 의견서에서, 각 기관은 계류 중인 법안 또는 다른 기관의 입법안, 보고, 또는 증언안의 전체 또는 일부에 대하여 지지(support), 반대(oppose), 또는 반대 없음(no objection) 여부를 분명히 표시하여야 하고 그러한 입장을 견지하는 이유를 반드시 설명하여야 한다. 만약 각 기관이 계류 중인 법안이나 다른 기관의 제출에 대하여 수정을 제안하고자 하다면, 의견서에서 현실적으로 가능한 한 구체적이며 대체할 수 있는 언어로 건의를 하여야 한다. 6) 법규가 정한 요건과 행정부 정책 입법안 또는 보고안을 작성함에 있어서, 모든 기관은 현행법이 정한 요건과 일반적으로 적용될 수 있는 행정부 정책 및 지침을 주의 깊게 관찰하고 이를 고려하여야 한다. 따라서 모든 기관이 제출하는 입법안과 보고안은 가능한 최대한도로 적절한 건의, 설명 혹은 다음의 것을 포함하여야 하고 (그러나 이에 한정되지는 않는다) 위의 요건에 효력을 부여하는 규정을 포함하거나 첨부하여야 한다. (1) 민권 (2) 환경에 대한 영향 (3) 경제적 영향 (4) 연방의 예산 및 인력에 미치는 영향 (5) 연방 및 비연방의 사무처리 요건 (6) 주 및 지방 정부에 미치는 영향 (7) 도시 및 지역사회에 미치는 영향 7) 법안 기초 지원 각 기관이 의회의 위원회 또는 의원의 요청을 받아 법률안을 기초하는 경우에, 그것이 행정부 또는 그 기관의 지위와 관련하여 실행한 것이 아니라는 사실을 의회의 위원회 또는 의원에게 제출하는 공문에 표시하였다면, 그 심사를 위하여 사전에 관리예산처에 제출할 필요는 없다. 그러나 각 기관이 그러한 법안의 기초 요청을 받은 때에는 그 작업이 행하여지고 있는 동안에 관리예산처에 그 요청 공문의 사본(문서로 되어 있다면)과 법안 기초에 대하여 통지할 것이 장려되고 있다. 요청에 의하여 작성된 법안 사본과 그것에 수반한 공문은 제출과 동시에 관리예산처에 제출하여야 한다. 이 경우에는 제출 공문에 포함되지 않았다면 법안이 달성하려고 한 것에 대한 설명도 아울러 제출하여야 한다. 8) 논평 없는 보고 일반적으로 각 기관은 계류 중인 법률안에 대하여 이해관계가 없거나 논평에 의하여 기여할 것이 없다고 판단하는 경우에 한하여 논평 없는(no comment) 보고를 제출할 수 있다. 논평 없는 보고를 제출하는 경우 각 기관은 그러한 보고에 대하여 관리예산처와 협의하여 다른 절차를 마련하지 않는 한 통상적인 심사를 위하여 관리예산처에 제출하여야 한다. 어느 경우에나 그것이 의회에 제출됨과 동시에 사본 1부를 관리예산처에 제출하여야 한다. 4. 입법안에 대한 심사 1) 관리예산처의 조치 각 기관으로부터 심사 요청을 받은 관리예산처는 각 기관의 입법안이나 보고안에 이해관계를 갖고 있는 다른 관계기관들과 필요한 조정을 행한다. 만일 의회의 위원회에서 모든 관계기관에 대하여 보고를 요청하지 않고 어느 하나의 기관에 대하여서만 보고를 요청하였다면, 관리예산처가 일정한 기간(그 기간은 꼭 지켜야 한다)내에 다른 관계 기관에게 의견의 제출을 요청한다. 관리예산처가 적절하다고 판단하는 때에는 대통령과 협의하며, 대통령을 위하여 대통령의 다른 보좌진과 의견을 조정함에 있어 필요한 조치 등 참모적 기능을 수행한다. 그리고 관리예산처는 여러 관계기관에 대하여 추가적 자료를 요청할 수도 있다. 또한 관리예산처는 상호 의견을 교환하고, 의견 차이를 해소하며 사실관계를 명백히 하기 위하여 기관간의 회의를 소집할 수 있다. 2) 관리예산처 조치의 형태 관리예산처의 조정이 완료되면 관리예산처는 조언을 문서 또는 전화의 방법으로 적절한 기관에 전달한다. 조언을 전달함에 있어서, 관리예산처는 관계기관이 당해 입법안 또는 보고를 의회에 제출하기 전에 반드시 고려하여야 할 또는 고려해 볼만한 사항을 제시할 수 있다. 관리예산처 조치의 구체적 형태는 특정한 경우에 맞추기 위하여 다양하다. 일반적으로 사용되는 조언의 기본적 형태는 다음과 같다. (1) 대통령의 계획과 일치(불일치) 대통령이 개인적이며 공적으로 당해 법안 초안에 대하여 지지를 표시하며 그 중요성을 충분히 인식하는 경우에, 관리예산처는 각 기관에 당해 법안의 초안이 대통령의 입법계획과 일치(in accord)를 이룬다는 조언을 행한다. 그 구체적 형식은 다양하나 일반적으로 연두교서, 예산교서, 경제교서 등 특별 메시지, 기자회견 ,서한 등을 포함한다. 한편 당해 법안 초안이 현재의 형태대로라면 대통령의 입법계획 또는 기타 정책과 반하며 대통령의 법률안거부권 행사가 고려될 수 있는 경우에 관리예산처는 불일치(not in accord) 조언을 행한다. 하지만 이 경우 반드시 거부권을 행사하는 것은 아니다. (2) 조화 당해 법안 초안이 행정부의 입법목적에 직접적으로 관련이 있으며 행정부의 명시적 지지 표명이 바람직한 경우이나, 당해 법안 초안에 대하여 대통령의 개인적 또는 공적 지지가 담보되지 않는 경우에 관리예산처는 조화(consistent with) 조언을 행한다. 한편 당해 법안 초안에 대하여 주요 반대가 있으며 만약 그대로 입법이 이루어질 경우 거부권 행사가 예측될 수 있다는 것이 불일치의 경우처럼 확실하지 않을 경우에 관리예산처는 부조화(not consistent with) 조언을 행한다. (3) 기타 행정부의 입법계획의 관점에서 특별한 반대 없음(no objection)의 조언과 당해 법안 초안이 특정한 관점으로 수정된다면 반대 없다는 제한된 조언(qualified advice) 등이 있다. 3) 각 기관의 사후 조치 (1) 각 기관은 의회에 제출하는 그들의 보고 또는 입법안을 제출하는 공문에 관리예산처로부터 받은 조언을 반드시 반영하여야 한다. 특정한 입법안에 대하여 위원회의 입장에 현저한 영향을 주지 않거나 또는 위원회에 대한 서면 보고가 불가능한 경우가 아니라면, 증언에 대한 조언은 통상적으로 포함되지 않는다. (2) 보고의 경우에는, 각 기관이 관리예산처로부터 당해기관의 의견과 다른 조언을 받더라도 각 기관은 그 견해를 반드시 수정할 필요는 없다. 그러나 이 경우에도 각 기관은 그 입장을 재검토하여야(reconsideration) 한다. 만일 각 기관이 그의 견해를 수정하기로 결정한 경우에, 관리예산처로부터 받은 조언을 수정할 필요가 있다면 어떤 수정을 가할 것인가를 결정하기 위하여 관리예산처와 사전에 협의하여야 한다. 만일 재검토 후에 각 기관의 견해가 수정되지 않는다면, 각 기관은 관리예산처로부터 받은 조언의 전문을 보고에 첨부하여야 한다. (3) 입법안의 경우에는 심사를 요청한 기관이 관리예산처로부터 그 입법안이 대통령의 입법계획과 충돌된다는 조언을 받고 조정 과정의 결과로서 재검토(reconsideration)를 각 기관에 요청한 때에는 그 입법안을 의회에 제출할 수 없다. 이러한 경우, 관리예산처는 각 기관에 조치의 이유를 설명하여야 한다. (4) 각 기관은 관리예산처의 심사를 받은 직후 입법안 및 보고를 신속하게 의회에 제출하여야 한다. 만약 신속한 제출이 불가능한 상황이라면, 각 기관은 이러한 사실을 관리예산처에 즉시 통지하여야 한다. 이와 마찬가지로 증언이 취소되었을 경우, 각 기관은 증언이 취소 또는 재조정되었는지 여부를 관리예산처에 즉시 통지하여야 한다. (5) 모든 기관은 법률이 요구하는 입법안 또는 각종 보고를 하원의장 또는 상원의장에게 제출하여야 한다는 하원 또는 상원 의사규칙에 있는 지침을 준수하여야 한다. 그러나 이러한 지침은 위원회가 심의중인 법률안이나 결의안에 대하여 위원장이 요청한 보고를 하원이나 상원의 의원에게 제출할 것을 요구하는 것은 아니다. 그러한 보고는 직접 요청한 위원회에 행하여져야 한다. (6) 모든 기관은 모든 입법안, 입법안을 송부하는 공문, 보고(증언을 포함한다)를 의회에 제출한 때에는 실제로 제출한 것과 동일한 내용의 사본 2부를 관리예산처에 제출하여야 한다. 둘 이상의 법률안에 관계되는 보고 또는 증언의 경우에는 각 기관은 각각의 법안 초안마다 사본 1통씩을 제출하여야 한다. 4) 사전심사가 행하여 질 수 없는 경우의 기관의 조치 원칙적으로 각 기관은 이 규정에 따라 행정부 내부에서 조정과 심사가 행하여지지 않은 입법안을 의회에 제출하여서는 안 된다. 만약 의회의 의사일정이 긴급을 요하여 그 보고안을 정상적인 심사와 조언을 받기 위하여 관리예산처에 제출하는 것을 허용하지 않을 때에는, 각 기관은 그 보고에 포함되어야 할 조언에 관하여 관리예산처와 비공식적으로 협의하여야 한다. 이 경우 관리예산처는 각 기관에게 그 보고와 대통령의 입법계획과의 관계에 대하여 관리예산처로부터 조언을 받을 시간적 여유가 없었다는 것을 보고에 명시하도록 조언할 수 있다. 그리고 각 기관은 그러한 보고를 의회에 송부한 때에는 송부와 동시에 사본 6부를 관리예산처에 제출하여야 한다. 이 경우에도 관리예산처가 적당하다고 인정할 때에는 보고에 대한 조언을 제출할 수 있고, 그 경우에는 각 기관은 지체 없이 의회에 이러한 사실을 전달하여야 한다. 각 기관이 보고안에 대하여 심사를 요청하지 아니한 경우, 또는 각 기관이 계류 중인 법률안에 대한 견해를 구술로 표현하거나 문서에 의하지 아니한 증언을 행할 경우, 관리예산처는 사정이 허락하는 방법으로 조정을 행하고 조언을 행한다. 각 기관이 구술로 증언을 행하는 경우에, 만약 관리예산처로부터 어떤 조언을 받은 때에는 이를 적시하여야 하며, 조언을 받지 아니한 때에는 또한 그러한 뜻을 표시하여야 한다. 5) 재심사요건 관리예산처로부터 받은 조언은 일반적으로 의회의 1회기동안 계속 유효하나, 다음 회기에는 유효하지 못한다. 따라서 각 기관은, 상당한 기간이 경과하거나 상황이 변경되어 재심사가 필요하다는 것이 명백한 경우를 제외하고는 같은 회기의 의회에 계류 중인 법률안에 대한 보고에 대하여 보고를 하기 전에 관리예산처로부터 한번 조언을 받은 이상 재심사를 구할 필요는 없다. 그러나 그러한 보고를 제출하기 전에 각 기관은 관리예산처와 재심사가 필요한지 여부에 대하여 비공식적으로 협의하여야 한다. 재심사를 받지 않은 경우에는 각 기관은 차기의 보고에 원래의 보고에 대하여 받은 조언에 대한 적절한 자료를 포함시켜야 한다. 각 기관은 차기의 보고를 의회에 제출할 때에는 동시에 그 사본을 관리예산처에 제출하여야 한다. 관리예산처에 제출하는 공문에는 이전에 심사를 받은 관련된 보고를 적시하여야 한다. 6) 기관간의 협의 관리예산처가 정부입법운영 기능을 원활히 수행하기 위해서, 모든 기관은 그들의 입장을 정함에 있어 모든 관련된 이해와 견해가 고려되고, 적절하다고 판단하는 경우에는 그것을 받아들이기 위하여 다른 기관과 서로 협의하는 것이(interagency consultation) 권장되어야 한다. 특히 이해가 상반되거나 중복되는 경우에 필요하며, 입법안이나 보고안이 관리예산처에 제출되기 전에 기관간에 합의에 도달하도록 철저한 노력이 경주되어야 한다. 그러나 대통령이 책임 있는 기관장의 개별적 의견을 알 수 있도록 하기 위하여 조정된 입법안 또는 보고안은 취하여진 관계기관간의 협의에 관한 적절한 자료를 첨부하여 각 개별기관에 의하여 제출되어야 한다. 5. 이송된 법률안 헌법에 의하면 의회를 통과하여 행정부에 이송된 법률안(enrolled bill)에 대하여 대통령은 10일(공휴일은 포함하고, 일요일은 제외된다)내에 조치를 취하여야 한다. 대통령의 결정을 위한 충분한 기회를 마련하기 위하여 각 기관은 정부에 이송된 법률안을 최우선하여 다루어야 한다. 1) 관리예산처의 최초의 조치 의회에서 통과된 법률안은 그 즉시 정부 인쇄국으로 이송된다. 그러면 관리예산처는 정부인쇄국으로부터 이송된 법률안의 사본을 얻어, 각 관계기관에 그 기관의 견해와 대통령이 취할 조치에 대한 건의를 제출하게 하기 위하여 각 기관에 사본 1부씩을 즉시 송부하여야 한다. 2) 각 기관의 조치 각 기관은 그 사본을 송부 받은 즉시 그의 견해를 표시하는 공문을 준비하여 그 사본을 송부 받은 날로부터 2일(공휴일은 포함하고, 일요일은 제외된다) 이내에 그것을 관리예산처에 제출하여야 한다. 그와 다른 제출기간이 사정에 따라 정하여질 수도 있다. 각 기관은 이 공문을 특별송달인에 의하여 관리예산처에 전달하여야 한다. 3) 의견서 준비 (1) 이송된 법률안에 대하여 각 기관의 견해를 표명하는 공문은 대통령에게 전달되고 대통령이 그것에 대하여 결정을 내리는데 있어 도움을 줄 수 있도록 기재되어야 한다. 따라서 각 의견서는 그 자체로서 완성된 것이어야 하며, 일반적으로 일찍이 행한 보고를 혼합하여서는 아니 된다. (2) 이송된 법률안에 대하여 견해를 표명하는 의견서는 특별히 보호를 받는 통신이며, 따라서 각 기관은 그 내용을 결정함에 있어 이러한 것을 안내받아야 한다. (3) 통과된 법안에 대한 대통령의 결정은 매우 중요하며 최종적인 성격을 가지고 있기 때문에, 각 기관의 의견서는 대통령으로부터 임명된 자에 의한 서명을 필요로 한다. (4) 각 기관의 의견서에는 다음의 사항이 포함되어야 한다. ① 현행법과의 차이를 포함하여 그 법률안의 중요한 내용에 대한 분석. 만약 여러 기관이 그 법안에 의하여 중요한 영향을 받을 때에는 관리예산처가 그 법률안에 대하여 상세한 분석을 행할 것을 조언 ② 만약 행정부에서 제안하였다면 행정부가 제출한 내용과의 비교 ③ 대통령이 결정을 내리는데 도움이 되는 논평, 비판, 장단점의 분석 혹은 특별한 고려사항 ④ 대통령이 특정한 날까지 조치를 하여야 하거나 하는 것이 바람직스러울 때에는 그러한 사유의 명시 ⑤ 최초 년도의 소요 예산의 평가와 그 이후에 발생하는 지출 또는 절약, 그리고 이것과 대통령의 예산계획에 이미 반영된 평가와의 관계 ⑥ 그 법안을 집행하는데 추가적으로 요구되는 인력의 평가 ⑦ 승인 또는 거부에 대하여 대통령에 대한 구체적 건의 (5) 거부를 건의하는 기관은 공문과 더불어 거부교서안(proposed veto message) 혹은 거부각서(memorandum of disapproval)를 4부 제출하여야 한다. 그러한 교서나 각서는 대통령에 의하여 더 이상의 수정 없이 이용될 수 있도록 형식과 내용에 있어 완전하여야 한다. (6) 특별한 경우에, 각 기관은 대통령에게 서명에 즈음하여 특별성명을 발표하도록 건의할 수 있다. 이 경우에는 각 기관은 공문과 함께 거부교서의 경우와 마찬가지의 형식과 부수로 마련된 성명의 초안을 제출하여야 한다. 특별한 경우에 관리예산처는 당해 기관으로 하여금 서명에 즈음한 특별성명의 초안의 준비를 요청할 수 있다. (7) 사적인 법안에 대한 각 기관의 의견서는 적절한 곳에 그들이 건의하는 결정을 지지하는 전례를 인용하거나 건의하는 결정이 특별히 구별되어야 할 필요성을 인용한다. 4) 관리예산처의 이후 조치 관리예산처는 백악관에 법률안이 접수된 날로부터 5일 이내에 각서 등과 함께 관계기관의 의견서를 대통령에게 전달하여야 한다. 5) 기타 기관간의 조정을 효과적으로 촉진하기 위하여, 각 기관은 이 규정에 의하여 법제업무의 조정을 담당하도록 지명된 법제연락관(agency legislative liaison officer) 명단을 관리예산처에 제출하여야 한다. 관리예산처는 수시로 지명된 법제연락관 명단을 각 기관에 송부한다. 또한 각 기관은 그들의 법제연락관이 변경된 때에는 관리예산처에 지체 없이 통지하여야 한다. Ⅵ. 결론 미국 헌법은 모든 입법권을 의회에 부여하고 있다. 그러므로 엄격하게 말해서 대통령이나 행정부의 장관들은 법률안제출권이 없다. 하지만 미국에서도 간접적으로 그리고 실질적으로 행정부가 입법에 상당히 관여하고 있다. 따라서 실제 정부 및 대통령은 “제1의 입법자”로서 입법과정에서 중심적 역할을 수행하고 있다. 그것은 미국 헌법이 대통령은 연방의 상황에 관하여 수시로 의회에 보고하여야 하며 필요하며 적절하다고 인정하는 시책의 심의를 의회에 보고하여야 한다는 규정에 근거하여 일반교서, 예산교서, 경제교서, 특별교서 등 일련의 교서를 의회에 보내면서 입법준비의 필요성을 권고하기 때문이다. 이러한 특징을 반영하듯 연방대법원은 대통령의 입법권고권과 법률안거부권이 헌법이 입법과정에서 대통령에게 부여한 중요한 기능이라고 한 바 있다. 대통령은 이들 교서에서 입법적 의사일정을 확정하면서 법률안의 우선순위를 제시하고 의회가 우선법률안에 주의를 집중할 것을 촉구한다. 이러한 행정부의 의사전달은 입법에 있어서 결정적 역할을 하며 해당 상임위원회에 회부되어 의원에 의하여 법률안으로 제안된다. 따라서 미국에서도 입법정책의 형성 및 법률안의 입안 등에 있어서 대통령이 주도권을 갖고 있다고 평가할 수 있다. 그리고 이러한 대통령의 입법정책의 형성 및 법률안의 입안 등을 보좌하는 기관이 바로 관리예산처이다. 이러한 대통령의 입법정책의 형성 및 법률안의 입안 등을 규율하기 위하여 관리예산처는 규정을 제정하여 집행하고 있다. 관리예산처는 법률안만을 심사하고 대통령령안 등은 다루지 않는다. 법률안에 대하여서는 법률안 그 자체만이 아니고 법률안과 관련하여 각 기관이 의회에 제출하는 보고안, 증언안까지를 심사하고 있다. 그리고 또한 의회를 통과하여 행정부에 이송된 법률안에 대하여 대통령이 취할 조치에 대한 각 기관의 건의안도 심사하고 있다. 이 규정은 관리예산처가 규율하고자 하는 주제가 계속적인 효과를 나타낼 때 사용한다. 이에 반하여 불리틴은 규율하고자 하는 주제가 단일하거나 일회성이거나 아니면 과도적 성격을 띠고 있을 때 사용한다. 이 규정에서 달리 정하고 있는 경우를 제외하고, 이 규정이 표시한 적절한 직무를 담당하고 있는 행정부의 각 기관은 이 규정의 조항을 준수하여야 한다. 왜냐하면 이 규정은 오로지 행정부의 각 기관의 장, 예산담당관, 또는 각 기관의 장에 의해서 배포가 지명된 자에게만 배포되기 때문이다. 즉 원칙적으로 일반 국민에게 배포되지 않으며, 따라서 일반 국민을 기속하지 않는다. 결론적으로 관리예산처 규정 A-19는 행정규칙의 성격을 띠고 있다고 평가할 수 있다. 관리예산처는 대통령의 입법에 관한 업무를 보좌하며, 정부 각 기관에 대하여 법제사무와 관련된 의견을 종합 및 조정하는 한편 의회를 통과하여 행정부로 이송된 법률안에 대해서도 예산상의 문제와 거부권 행사여부에 관한 조정과 심사를 행하는 등 행정부 각 기관이 의회와 교섭하는 모든 작용을 철저히 규제하며, 법률안에 대해서도 단순한 법률적 검토뿐만 아니라 정책적인 검토와 조정기능까지 수행한다. 따라서 의회에 제출되는 모든 정부 부처의 법률 제안은 사전에 관리예산처의 조정과 대통령의 승인을 얻어야 하는데, 이와 같은 일련의 업무들은 대통령의 입법계획에 의하여 철저히 그리고 사전적으로 통제된다. 입법계획의 수립과정에서 행정부의 모든 기관(사법부와 입법부는 제외한다)은 매년 다음연도 의회에 제출할 법률안에 관한 입법계획을 당해 기관의 예산안을 제출할 때 반드시 함께 작성하여 관리예산처에 제출하도록 되어 있다. 이러한 입법계획서의 제출에 있어서는 ① 법률안의 각 조항의 분석 ② 현행 법제와의 비교 ③ 당해 기관에 의하여 이미 제안된 법률안 또는 이미 의회에 계류 중인 법률안과의 비교 ④ 관계기관의 이해와 관련된 설명 ⑤ 그 제안을 추진함에 있어서의 관계기관과의 협의 유무 ⑥ 기타 법규 또는 행정부의 정책에 의하여 요구되는 사항 등을 명시하여야 한다. 또한 각 기관은 법률안 또는 어떤 입법을 지지하는 보고안에 대하여 관리예산처에 심사를 요청하여야 하며 이때 그 법률을 집행하는데 소요되는 최초 5년간의 소요예산 평가서를 함께 제출하여야 한다. 관리예산처의 심사를 받지 아니한 입법계획서, 법률안, 또는 보고서는 의회에 제출할 수 없으며 의회에 계류되어 있는 법률안에 대하여 의견을 개진할 수도 없다. 그리고 관리예산처의 심사는 정책과 관련된 문제의 복잡성, 중요성 및 관계기관의 수 등에 따라 수일부터 수개월에 이른다. 각 기관으로부터 심사요청을 받은 관리예산처는 다른 관계기관과의 협의를 도모하며 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령과도 협의하고 대통령을 위하여 대통령의 다른 보좌진과 의견을 조정함에 있어서 필요한 조치를 행하는 기능을 수행한다. 또한 관리예산처는 필요하다면 관계기관에 추가자료를 요청할 수 있으며, 의견교환을 위하여 기관간 회의를 소집할 수도 있다. 각 기관은 관리예산처의 심사와 조정을 받은 입법계획에 포함된 사항에 한하여 의회에 법률안 또는 보고서를 제출할 수 있고 또한 관리예산처의 조정 결과를 누락시킴이 없이 반드시 반영시켜 법률안 또는 보고서 등을 제출할 의무를 진다. 의회에서도 법률안이 제출되면 일차적으로 관리예산처에 입법계획과의 관련성에 관한 의견을 구한다. 이렇듯 미국 정부입법 제도의 핵심은 관리예산처가 대통령을 보좌하는 입장에서 각 기관이 제출한 입법계획서를 심사하고 소요 예산과 결부시켜 그 정책의 타당성 여부, 입법의 우선순위를 결정하며 조정한다는데 있다. 결국 정부 기관에 의하여 발의되는 법안 요청이 의회에 제출되기 전에 각 기관간의 이해관계의 대립을 극소화하고 행정부 전체 차원의 입법계획을 수립하기 위하여 관리예산처의 심사와 조정을 받는다. 결론적으로 미국에 있어서의 정부입법운영의 특징은 다음과 같다. 첫째, 행정부 각 기관이 의회와 교섭하는 모든 작용을 관리예산처가 철저하게 규제한다. 관리예산처의 지위와 기능이 우리의 경우와 비교해서 상당히 우월하다. 둘째, 법률안 심사에 있어서는 법률적 측면만이 아니고 정책적 조정이 행하여진다. 즉, 개개의 법률안만을 제출하는 것이 아니고 사전에 종합적인 입법계획을 제출하고, 그 후 개개의 법률안을 반드시 예산안 및 인력 수요와 함께 제출하여야 한다. 셋째, 정부 각 기관과 관리예산처와는 공식적 교섭 이외에 정부입법과 관련하여 널리 비공식적 교섭이 행하여진다는 점이다. ※ 게재된 내용은 필자의 개인적인 견해이며 법제처의 공식 견해를 나타내는 것은 아닙니다.