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<연구자>

연구책임자 :이성환 교수(국민대학교 법과대학)
공동연구자 :배병호 교수(성균관대학교 법학전문대학원)
                  변무웅 교수(대진대학교 법과대학)

<개요>

○ 현행 법제처 법령해석제도에 대한 검토
○ 확대 가능한 법령해석 요청 주체
○ 법령해석 요청 주체가 확대되거나 대상이 확대되는 경우 유사 기능 수행 기관의 업무와의 차별화 가능 여부 및 방안
  - 민원인 포함의 경우 고충처리제도와의 차별성 여부
  - 국회의원 또는 국회 포함의 경우 입법부와 행정부간의 법령해석 권한 문제
  - 조례·규칙이 확대되는 경우 헌법재판소, 대법원, 지방자치단체 등의 권한 침해 문제
  - 선거관리위원회 소관 법령의 해석이 가능한지와 선관위의 법령해석권한 충돌 문제

<요약문>

법제처의 법령해석은 법치주의의 실현을 위한 것으로 국가행정의 통일성을 보장하고 국민의 권익구제와 국정 운영의 신속성을 목적으로 하는 정부에 의한 유권해석제도이다.
법제처는 2005.7.1. 법령해석 요청권자를 확대하고 법령해석심의위원회를 만들어 법령해석의 범위를 확대하고 그 전문성과 독립성을 제고하는 조치를 취하였다. 이런 조치 이후 법제처의 법령해석은 행정부 법령해석 원래의 목적인 행정운영의 적법성과 타당성을 제고시키고 일관성 있는 법집행행위를 보장하며, 간
접적으로 국민의 권리보호에도 많은 도움을 주고 있다. 법제처의 법령유권해석이 활성화되면서 중앙행정기관과 지방자치단체의 장 및 민원인이 모두 활발히 법령유권해석제도를 이용하고 있다.
하지만 법령해석의 요청주체와 해석대상 법령의 범위에 관하여는 법제업무운용 규정에 직접 규정한 것만으로는 현실적으로 법치주의 실현과 행정의 통일성 달성에 미흡하여 그 범위의 확대 문제를 이론적으로 살펴 볼 필요가 있다.
우리나라 법제처의 법령해석제도는 정부의 유권해석제도 중에서 소위 집중형 유권해석제도에 속한다. 이 제도는 분산형 유권해석제도와는 달리 행정부 내에서 각 법령을 소관하는 행정기관이 최종적으로 유권해석을 하는 것이 아니고 일정한 법전문기관이 행정부 내에서 최종적으로 유권해석을 하는 제도이다. 이러한 집중형은 유권해석기관이 필연적으로 행정 내부적 구속력을 가지는 해석을 하지만 대외적인 법적 구속력을 가지는 해석을 할 수는 없다. 또한 집중형에서는 권한분배의 민주적 원칙 보다는 행정의 통일성 확보를 보다 더 중요시 하기 때문에 자연 모든 법령을 체계적 통일적으로 해석할 필요가 분산형 보다는 더욱 크다. 법률이나 시행령만이 아니고 헌법이나 조약 그리고 나아가 자치법규인 조례나 지방자치 규칙 그리고 법령보충적 행정규칙까지도 법령해석에 있어서 정부견해의 통일성을 기하고 일관성 있는 법집행을 위하여 집중형 해석기관이 해석할 필요가 있다.

외국의 정부에 의한 법령해석 제도를 살펴보면 프랑스와 일본의 집중형 법령해석제도를 가지고 있고 미국과 독일은 분산형 법령해석제도인 것으로 보인다.
프랑스는 국참사원을 중심으로 헌법을 비롯한 모든 법령의 합헌성과 합법성을 심사하고 단순한 자문에도 응하며 그 해석결과는 공개함을 원칙으로 하고 재판에도 그 해석이 상당히 영향을 미칠만큼 그 효력도 강력하다. 하지만 해석에 법적 구속력이 있다기 보다는 역시 행정적 구속력에 머물고 있다고 보아야 한다.
법령해석을 요청하는 주체도 대통령이나 행정부서의 장 정도에 그치고 일반 민간인이나 국회의원 등에게는 인정되지 않은 것으로 이해된다.
일본은 내각법제국이 헌법을 비롯한 모든 국내 법률과 정령 및 조약의 합헌성과 합법성을 심사하고 단순한 자문에도 응하며 서면으로 해석할 경우에는 공개함을 원칙으로 하고 국회에서 헌법을 비롯한 법령을 해석함으로써 국정운영에 있어서 그 영향력이 막강하다. 하지만 해석에 법적 구속력이 있다기 보다는 역시 행정적 구속력에 머물고 있다고 보아야 한다. 법령해석을 요청하는 주체는 서면의 경우에는 내각총리나 행정부서의 장 그리고 국회나 국회의원 정도에 그치고 다른 공무원은 법령해석에 의문이 있는 경우에 구두의견을 구할 수 있는것으로 이해된다.
미국이나 독일의 경우에는 원칙적으로 각 개별 행정부서에서 소관법령을 해석하고 예외적으로 특별한 경우 법해석 문제를 법무부에 임의적으로 문의하는 것으로 알려지고 있다. 미국의 경우에는 법무부 산하의 연방법률자문국(Office of Legal Counsel)에서 모든 법문제를 자문하는 형식으로 법해석을 하고 있고, 독
일의 경우에는 연방법무부가 연방정부 운영규칙 (Geschaeftsordnung der Bundesregierung - GOBReg)에 의하여 입법시 법안의 형식성 심사를 하고 있지만 사후적 법령해석은 법령소관 부서가 행하는 것으로 알려지고 있다.
법령해석 요청의 주체 면에서 보면 현행 법제상 인정되는 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장에게만 인정하고 민원인은 중앙행정기관의 장에게 법령해석을 의뢰할 수 있도록 규정하고 있다. 법제처의 법령해석권이 직접적으로는 국무총리의 행정에 대한 통할·감독권에서 유래하기 때문에 감사원장이나 국가인권위원장 그리고 중앙선거관리위원장이 법령해석을 요청할 수 있느냐 하는 점은 다투어 질 수 있다. 하지만 이들 모두 법령해석을 요청할 수 있다고 보아야 한다. 왜냐하면 이들은 모두 광의의 개념에서 국가의 행정권을 행사하는 기관으로 정부견해의 통일과 법집행의 일관성을 확보하여야 하기 때문이다.
현행 법령해석제도에서 지방자치단체의 장이 법제처에 법령해석을 할 수 있는 요건은 다른 중앙행정기관의 장에 비하여 보다 엄격하게 규정되어 있다. 지방자치단체는 국가와는 법인격을 달리하는 권리주체이고, 지방자치단체의 장이 갖는 보통지방행정기관으로서의 지위는 임시적·부가적인 것이고 지방자치단체의
집행기관으로서의 업무가 본연의 업무라고 본다면 현행과 같이 지방자치단체를 다른 중앙행정기관과 차별하는 것은 타당하지 않다고 할 것이다. 그리고 지방교육자치의 장인 교육감도 교육의 자주성과 전문성 보장 차원에서 법령해석을 요청할 수 있다고 하여야 한다.
민원인에게 중앙행정기관에 의뢰하지 아니하고 직접 법제처에 법령해석을 요청하도록 허용하는 것은 입법론상으로 바람직하다고만은 할 수 없다고 본다. 왜냐하면 무엇보다도 법제처의 법령해석은 사법해석이 아니고 행정해석으로서, 법집행을 체계적, 통일적으로 하여 궁극적으로 공익을 달성하기 위하여 하는 해석으
로 행정부 내부에 효력을 미치는 것을 목적으로 하고, 직접적으로 국민의 효율적인 권리구제나 신속한 권리구제를 목적으로 하지 않기 때문이다. 그리고 국민의 권리구제는 행정기관으로부터 독립된 공정한 제3자적 지위에 있는 사법기관에 의하여 이루어지는 것이 바람직하고 행정부 내부의 기관에 이루어지는 것은
반드시 바람직하다고만 할 수도 없기 때문이다.
국회나 국회의원 그리고 지방의회와 지방의회 의원에게도 확대되어야 한다. 국회나 국회의원은 이미 국정감사나 조사 그리고 질문권이나 질의권을 행사하여 법제처장에게 특정 법령에 대한 해석을 요구할 수 있다. 다만 이러한 해석은 현행 법제업무운영규정상에는 해당되지 않아 법제처장의 개인의견으로 인정되어
그 구속력은 없다고 보아야 한다. 하지만 국회나 국회의원은 입법권을 행사하거나 혹은 국정통제권을 행사하기 위하여 행정부 내부의 법령해석의 내용과 실태를 파악할 필요가 있으므로 입법론으로는 이들에게도 법제처 등에 법령해석을 요청할 수 있는 권한을 인정하는 것이 바람직하다고 할 수 있다.
지방의회나 지방의회 의원에게 법제처에 법령해석을 요청할 수 있는 권한을 인정하는 것이 입법론적으로 필요하다. 지방의회나 지방의회 의원은 지방자치단체와는 별개의 행정기관이고, 본질적으로 국가의 입법권이 아닌 행정권에서 전래하는 지방자치 행정에 관련된 기관으로, 행정의 적법성과 타당성을 달성할 필요성이 매우 크기 때문이다.
법원이나 헌법재판소도 행정부의 특정 법령에 대한 해석내용을 파악할 필요가 있는 경우에는 법제처에 그 의견을 조회할 수 있도록 하여야 한다. 그리고 이경우에 법제처가 정부를 대표하여 법령에 대한 통일된 견해를 표명할 수 있도록 법령을 유권해석할 수 있도록 하여야 한다. 법령해석의 대상 면에서 보면 현행 법제상 인정되는 법률이나 대통령령, 총리령, 부령만이 아니고 국무총리 통할 밖의 국가기관인 국가인권위원회법, 국가정보원법, 감사원법과 규칙 등에 대하여도 행정부 내에서 최종적인 유권해석을 할 수 있다고 하여야 한다. 왜냐하면 법제처의 법령해석권은 행정운영의 적법성과 타당성을 보장하고 광의의 정부견해의 통일성과 일관성 있는 법집행을 확보하기 위하여 필요하기 때문이다.
헌법을 법제처가 유권해석할 수 있느냐 하는 점은 헌법의 해석권은 헌법재판소와 법원에 귀속하기 때문에 행정부 내의 정부기관이 이를 유권해석하는 것은 권력분립상 문제가 있을 수 있다. 하지만 단순히 행정부 내부에서 헌법에 대한 통일적 견해를 가지기 위한 해석권은 가질 수도 있다고 보아야 한다. 다만 이 경우는 헌법해석에 대한 다툼이 독자적인 분쟁대상이 아니고 다른 문제를 해결하기 위한 부수적 해석일 경우에 부수적으로만 해석할 수 있다고 보아야 한다. 법무부가 헌법재판소에서 정부를 대표하여 헌법에 대하여 의견을 제시하는 것과 관련하여서는 이는 순수한 심판절차와 관련한 것으로 해석하여야 하고 헌법 자체에 대하여는 법제처가 정부 내에서 법령에 대한 유권해석기관으로서 법무부와 함께 해석권을 가진다고 보아야 한다. 입법론상으로는 행정부 내부에서 헌법과 관련한 행정업무를 수행하는 과정에서 해석상 의문이 있는 경우에 행정운영의 적법성 및 타당성을 보장하고, 헌법해석을 해석함에 있어서 정부견해의 통일을 기하고 일관성 있는 법집행을 위하여, 법제처장을 국무위원으로 한 후에 법제처에 행정부를 대표하는 헌법에 대한 유권해석권한을 부여하는 것이 바람직하다고 본다.
정부 이외의 국가기관 소관법령인 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙 등에 대하여는 이는 권력분립의 원칙상 정부 이외의 기관의 헌법상 고유한 권한에 근거한 것이므로 법제처가 유권해석을 할 권한은 없다고 보아야 한다. 다만 행정부 내부에서 통일적 해석을 위한 해석권을 가진다고 보아야 하는데 이 경우는 당해 규칙들에 대한 독립적인 해석의 경우가 아니고 다른 문제를 해결하기 위한 부수적 해석의 경우에 한정한다고 보아야 한다.
행정규칙에 대하여는 이는 내부법이므로 소관 행정기관이 해석권을 가지는 것이 타당하다고 보지만, 다만 국민에게 영향을 미치는 법규적 성격을 지니는 행정규칙인 경우에는 당연히 법제처가 법령해석의 대상으로 할 수 있다고 보아야 한다.
지방자치단체의 조례나 규칙의 경우에도 이는 헌법상 지방자치단체의 고유한 자치권에 근거한 것이므로 원칙적으로 지방자치단체가 해석권을 가진다고 보아야 한다. 다만 법령의 범위를 준수하여야 하는지 여부와 관련하여서는 법제처가 해석을 할 수 있다고 보아야 한다.
조약의 경우에도 조약은 국내법과 동일한 효력이 있고 또 조약의 체결비준시에 법제처가 사전심사를 하고 있으므로 그 해석권을 가진다고 보아야 한다.