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bj2S 고용보험의 운영현황 및 발전방향 검토 박 재 옥 Ⅰ. 서 언 Ⅱ. 고용보험 운영현황 및 평가 1. 고용안정사업 2. 직업능력개발사업 3. 실업급여사업 Ⅲ. 고용보험의 발전방향 1. 기본방향 검토 2. 고용안정사업의 발전방향 3. 직업능력개발사업의 발전방향 4. 실업급여사업의 발전방향 Ⅳ. 결 어 Ⅰ. 서 언 1) 고용보험제도의 기본구조 고용안정사업 : 실업의 예방, 재취직촉진 등을 위한 각종 지원제도와 공공취업 서비스(PES) 등 고용보험 직업능력개발사업 : 근로자의 생애직업능력개발체제 지원 제 도 실업급여 : 실직자의 생계안정지원 및 재취업촉진 과거 가파른 경제성장으로 구직보다는 구인난을 고민해 왔던 우리 나라가 1997년 말 발생한 ‘외환위기’로 인하여 금융 구조조정을 시작으로 기업구조 조정의 소용돌이에 휘말리면서 사상 유례없는 대량실업의 시대가 열렸다. 실업자를 위한 사회안전망이 채 갖추어지기도 전에 맞이한 실업급증은 개인과 기업, 국가에 엄청난 충격을 주었다. 실직자 개인과 그 가족의 경제적 정신적 고통은 말할 수 없이 컸고, 경영상 이유에 의한 불가피한 해고도 근로자의 저항에 부닥쳐 어려움을 겪었으며, 대규모 노동력이 일터에서 장기간 이탈하면서 사회불안은 물론 국가 인적 자원의 질적 저하를 불러 일으켰다. 다행히 우리 나라는 1995년 7월에 고용보험제도를 도입하여 구조조정으로 인한 대량실업 사태에 대응하여 왔으며, 특히 실업급여는 실업위기를 극복하는데 큰 역할을 담당하였다. 그리고 고용보험제도는 짧은 기간 동안 적용범위의 확대, 고용안정사업의 보완, 실업급여제도의 개선, 보험요율의 조정 등으로 실업의 증가에 효율적으로 대처하여 왔다. 2) 고용보험제도의 기능은 다음과 같이 6 가지로 요약될 수 있다. ① 고용조정의 원활화 및 경제의 효율성 제고 - 단순한 실업급부의 지급뿐 아니라 고용안정사업, 직업능력개발사업 등을 통하여 사양산업 부문의 근로자에게 전직훈련을 시켜 성장산업부문으로 재배치할 수 있도록 지원함. ② 실직근로자의 생활안정과 재취업 촉진 - 근로자가 실직을 당했을 경우에 실업급여(unemployment benefit)를 지급함으로써 실직자 및 그 가족의 생활안정을 도모 - 또한, 실직자에 대한 고용정보 제공, 직업상담, 취업알선, 직업훈련 안내 등 종합고용서비스를 제공하여 재취업을 촉진 ③ 직업훈련의 활성화와 경쟁력 강화 - 고용보험제도를 통해 민간주도의 자율적인 직업능력 개발 사업의 교육훈련을 활성화함으로써 근로자의 노동생산성 향상과 기업의 경쟁력 강화에 기여 ④ 직업안정 기능의 활성화와 인력수급의 원활화 - 구인 구직자에게 정확한 노동시장 정보 및 전문적인 구인 구직상담을 제공하고 인력의 적재적소 배치를 유도하여 구인 구직비용과 마찰적 실업을 최소화하고, 노동시장의 유연성 향상과 시장기능에 의한 인력수급의 원활화를 도모 ⑤ 남북통일에 대비한 적극적 노동시장 정책의 추진 - (통일 독일의 경험을 살려) 우리 나라의 경우도 남북통일이 이루어지게 되면, 고용보험제도가 북한 근로자에 대한 교육훈련, 취업알선 및 실업급여의 지급으로 실업문제 해결과 사회혼란 방지에 기여할 수 있을 것으로 기대 고용보험제도는 실직근로자에게 실업급여를 지급하여 구직활동을 돕고, 고용안정사업을 통해 근로자의 직업안정은 도모하는 한편, 직업능력개발사업을 통해 근로자의 직업적 자질을 향상시켜주는 적극적 노동시장정책의 수단이다. 실업보험이 단순하게 실직자의 생계를 지원하는 사후적 소극적 사회보장제도인 반면, 고용보험은 실직자의 생계지원 외에 실업의 예방 및 고용안정, 노동시장의 구조개편, 직업훈련의 강화를 위한 사전적 적극적 차원의 고용정책 수단이라고 할 수 있다. 자유경쟁을 원칙으로 하는 자본주의 경제체제하에서는 기술혁신에 따른 산업구조의 조정과 경기변동에 따라 실업은 누구에게나 발생할 수 있는 사회적 위험이 되고 있다. 따라서 실업의 발생은 단순히 근로자 개인과 개별기업의 책임으로만 돌려 방치할 수 없다. 이와 같은 인식에 입각하여 많은 국가에서는 실업보험 또는 고용보험제도를 실시하여 정부, 사용자, 근로자가 연대하여 실업에 대처하고 있는데 고용보험제도의 의의는 바로 여기에 있다. 이 글에서는 제7차 경제사회발전 5개년 계획 및 신경제 5개년 계획 에 고용보험제도의 도입을 반영하고 1993년 고용보험법을 제정하여 1995년 7월 1일부터 시행(실업급여는 1 년간의 피보험기간이 지난 ‘96. 7. 1.부터 시행)되고 6 차례의 개정을 거친 고용보험제도의 운영현황을 살펴보며 발전방향을 모색해 보고자 한다. Ⅱ. 고용보험 운영현황 및 평가 1. 고용안정사업 가. 고용안정사업의 개요 고용안정사업은 산업구조의 변화와 기술 진보과정에서 근로자의 고용안정을 보장하면서 기업의 고용조정을 합리적으로 지원하기 위한 것으로서 ⅰ)고용정보 제공, 직업지도 및 직업소개 사업 ⅱ)고용조정 지원 사업 ⅲ)지역고용 촉진 사업 ⅳ)고령자 등의 고용 촉진 사업 ⅴ)고용촉진시설에 대한 지원 사업 등이 있다. 3) 부문별 고용안정사업 지급액 현황 (단위 : 억 원) 자료 : 노동부 고용보험정책과 구 분 지 원 금 액 ’96년 ’97년 ’98년 계 85.2 122.44 965.7 고용유지 지원금 0.2 0.4 742.2 채용 장려금 58.7 훈련 관련 지원 (창업 적응 직업전환) 0.04 3 고령자 고용 촉진 65 90 121.7 여성 고용 촉진 14 20 23.7 직장 보육시설 운영 지원 6 12 16.4 고용정보 제공, 직업지도 및 직업소개 사업은 구인 구직자에게 고용정보를 제공하고, 직업지도 및 취업알선을 통하여 본인의 능력과 적성에 맞는 직장을 선택할 수 있도록 지원함으로써, 구인 구직비용을 최소화하고 구인 구직기간을 단축시켜 주며, 보다 나은 구인 구직자의 만남을 통한 실업의 예방과 취업의 촉진을 도모하기 위한 것이다. 고용조정 지원 사업은 산업구조의 변화과정에서 불가피하게 발생하는 고용조정이 원활히 이루어지게 함과 동시에 고용조정 대상이 된 근로자에게 훈련 등을 실시하여 새로운 부문에 재배치하여 계속 활용할 수 있도록 지원함으로써 기업의 경쟁력 강화와 근로자의 고용 및 임금의 안정을 동시에 도모하기 위한 것이다. 지역고용촉진사업은 산업구조의 변화 등에 따라 특정지역 또는 특정 업종에서의 고용사정이 현저히 악화되어 당해 지역의 사회불안이 야기되고, 당해 업종에 종사하는 근로자의 생활이 위협받거나 그러한 우려가 있는 경우에 당해 지역의 고용을 촉진 장려함으로써 사양산업 밀집지역의 고용안정을 도모하기 위한 것이다. 고용안정사업에서는 그밖에도 고령자 등 취직 곤란자에 대하여 고용을 촉진하기 위한 유인제도를 실시하고, 탁아시설 등 각종 고용촉진시설에 대한 지원사업도 실시하고 있다. 구체적인 지원내용은 고용유지 지원금, 채용장려금, 지역 고용촉진 장려금, 고령자 고용촉진 장려금, 여성 고용촉진 장려금, 직장 보육시설 지원금, 직장 보육시설 설치비융자 등이다. 나. 고용안정사업 지원현황 고용안정사업 지원실적은 ’96년 85억 원, ’97년 122억 원, ’98년 966억 원으로 지원실적 증가추세가 두드러지고 있다. 특히 ’97년 11월의 외환 금융위기 이후 고용유지 지원금, 채용 장려금 등 고용조정에 대한 지원실적이 현저히 증가하였다. 사업장 규모별로 지원현황을 살펴보면 ’98년도에 50～499인 규모의 사업장에서 지원율이 54.8%로 가장 높으며, 대체로 규모가 큰 사업장일수록 지원율이 높아지는 경향이 있다. 반면 10인 미만 규모의 사업장에 대한 지원율 4) 규모별 고용안정사업 지급액 현황 (단위 : 억원) ※ 근로자수 50인 미만 사업장의 고용안정사업 적용은 ’98년 7월 1일부터 임. 자료 : 노동부 고용보험관리과 5) 김동헌 김미란 이주환, 고용유지 지원사례 연구와 제도 개선 방안 , 한국노동연구원, 1999. p.1 6) 김동헌 외 7인, 고용보험에 의한 기업의 고용유지 활성화 방안 , 한국노동연구원, 1999. p.63 7) 김동헌 외 7인, 앞의 책, p.42 은 다소 떨어지고 있다. 다. 고용안정사업의 평가 (1) 고용유지 효과의 제한 앞에서 살펴본 바와 같이 고용안정 사업 가운데 고용유지 지원금의 지원실적은 98년의 경우 742억 원으로 고용안정사업 전체의 76.9%를 차지하고 있다. 이러한 고용유지 지원사업에 대하여 일각에서는 기업의 해고 회피를 위한 노력을 지원하는 고용유지 지원금 제도를 기업의 구조조정 노력 자체를 사전에 막아버리고 문제의 근본적인 해결을 지연시키는 ‘놀라운 정책’으로 보는 시각도 있다. 그러나 최근의 경영위기로 인하여 상당한 정도의 잉여인력이 발생하였다는 점을 고려한다면, 고용유지 지원금은 기업의 고용유지에 그 성과가 컸던 것으로 평가되고 있다. 구 분 1997년 1998년 보험료 지급액 지원율 보험료 지급액 지원율 총 계 179,875 12,234 6.8% 195,762 96,586 49.3% 10인 미만 20,318 52 0.3% 7,219 565 7.8% 10인 ～ 29인 1,650 24 1.5% 10,414 2,604 25.0% 30인 ～ 49인 2,361 95 4.0% 6,844 2,403 35.1% 50인 ～ 499인 67,601 7,394 10.9% 67,354 36,909 54.8% 500인 ～ 999인 20,593 1,438 6.5% 20,368 9,723 47.7% 1000인 이상 67,352 3,321 4.9% 83,563 44,382 53.1% 고용유지 지원제도가 해당 사업체의 경영위기를 극복하는데 어느 정도 도움이 되었는지 를 물어본 결과 ‘큰 도움이 되었다’는 응답이 35.2%, ‘약간 도움이 되었다’는 응답이 49.9%로 나온 반면, ‘별로 도움이 되지 않았다’거나 ‘전혀 도움이 되지 않았다’는 응답은 각각 13.6%, 1.3%에 그치고 있어, 대다수의 활용사업체에서 고용유지 지원금이 경영위기 극복에 적지 않은 도움을 준 것으로 나타났다. 그러나 적극적인 고용유지보다는 일시적인 경영난 해소에 도움이 되기 때문에, 혹은 기왕에 필요한 인력의 고용유지에 드는 비용을 고용보험을 통해 사후적으로 보상받고 있기 때문에 고용유지 지원금 제도가 ‘도움이 된다’라고 응답하였을 가능성을 배제할 수 없기 때문에 상기 설문조사의 결과를 있는 그대로 받아들이는데는 의문이 제기될 수도 있다. 지원수준과 관련해서는 한국노동연구원의 연구결과 고용유지 지원금 제도의 지원수준에 대해 만족한다는 응답이 70～80%에 이르는 등 대체로 높게 나타났다. 8) 기업규모별 고용유지지원금제도 활용현황 (단위 : 개, %) ※ 활용비율 = (활용사업체수/사업체수)×100 (2) 활용사업의 편중 구 분 합 계 5-49인 50-99인 100-299인 300-499인 500-999인 1000인이상 사업체수 202,095 180,043 12,688 7,316 1.055 670 323 활용업체수 1,896 755 366 445 118 103 109 활용비율 0.94 0.77 2.88 6.08 11.18 15.37 33.75 앞에서 언급한 바와 같이 고용안정 사업 가운데 고용유지 지원금의 지원 실적이 1998년의 경우 76.9%를, 고령자 고용촉진 장려금이 12.6%로 이 두 지원금만 89.5%를 차지함으로써 특정 사업의 비중이 높다는 것을 알 수 있다. 또한 대다수를 차지하고 있는 고용유지 지원금도 아래 표에서 보는 바와 같이 휴업에 의한 고용유지 조치에 편중되어 있다. 이러한 지원현황을 종합해 볼 때, 기업이 근로자들의 실업을 예방하기 위하여 혹은 미래의 취업가능성을 높이기 위한 전직훈련이나 인력재배치 등 적극적인 고용유지 조치보다는 휴업이나 휴직 등 소극적 고용유지 조치를 통한 일시적 경영난 해소에 더 관심이 많은 것으로 추정된다. 더욱이 휴업을 통한 고용유지는 가장 소극적인 조치인 점을 고려할 때, 적극적 노동시장정책으로서 고용안정 사업에 대한 대응성 차원에서의 재점검이 필요하다. (단위 :명, 백만 원) 구 분 인 원 금 액 전 체 658,741 80,098 휴 업 수 당 602,808 53,331 근로시간 단축 2,930 566 고용유지 훈련 36,113 15,668 근로자사외파견 822 802 인 력 재 배 치 493 484 유 급 휴 직 5,059 2,745 무 급 휴 직 5,306 627 *자료:중앙고용정보관리소, 고용보험통계월보 (3) 수혜대상의 편중 이미 살펴본 바와 같이 고용안정사업의 활용도는 사업장 규모별로 볼 때, 대개 규모가 클수록 더 높게 나타난다. 지원금을 보험료로 나눈 지원율로 보면, 1998년의 경우 10인 미만 사업장의 활용도는 1,000인 이상 사업장의 활용도의 15%에도 미치지 못하고 있다. 즉, 고용안정 사업의 활용이 대규모기업에 편중되어 있다. 이러한 현상은 고용안정 사업의 대부분을 차지하는 고용유지 지원금 사업을 보더라도 분명하다. 기업규모별 활용 현황표에서 보는 바와 같이 1,000명 이상 사업장의 경우 활용비율은 33.75%로서 이 규모에 속하는 기업은 세 기업 가운데 한 기업 이상이 고용유지 지원금을 활용하고 있다. 이에 비해 5-49인 기업의 활용비율은 0.77%에 불과하여 이 규모에 속하는 기업은 100개 기업 가운데 한 기업도 고용유지 지원금을 활용하지 못하고 있다. 이러한 현상은 형평성 차원에서 바람직하지 않다. 2. 직업능력개발사업 가. 직업능력개발사업의 개요 9) 직업능력개발사업 추진현황 총괄 자료 : 노동부 인적자원개발과 구 분 지원 사업장 증감률 지원 피보험자 증감률 예상지원금 증감률 1997 1998 전년대비(%) 1997 1998 전년대비(%) 1997 1998 전년대비(%) 소 계 8,863 (100.0) 25,922 (100.0) 192.5 199,880 (100.0) 588,006 (100.0) 194.2 63,025 (100.0) 257,670 (100.0) 308.8 사업내직업 훈련지원 431 (4.9) 1,034 (4.0) 140.0 81,324 (40.7) 154,212 (26.2) 89.6 8,634 (13.7) 9.904 (3.8) 14.7 교육훈련 지 원 4,538 (51.2) 16,707 (64.5) 268.2 102,683 (51.4) 254,391 (43.3) 147.7 19,728 (31.3) 30,505 (11.8) 54.6 유급휴가 훈련지원 144 (1.6) 339 (1.3) 135.4 5,559 (2.8) 3,940 (0.7) -29.1 13,027 (20.7) 9,117 (3.5) -30.0 훈련시설 장비지원 2 (0.02) - - - - - 4,152 (6.6) - - 수강장려금 - - - - 2 - - 1 (0.0) - 근 로 자 학자금대부 3,748 (42.3) 7,842 (30.3) 109.2 8,365 (4.2) 12,350 (2.1) 47.6 15,222 (24.2) 16,949 (6.6) 11.3 실업자재취직훈련지원 - - - 1,949 (1.0) 163,111 (27.7) 8,269.0 2,262 (3.6) 191,194 (74.2) 8,352.4 직업능력 개발사업은 인적 자원의 질을 향상시키고 근로자의 능력향상 노력을 유인하여 기업과 근로자 모두에게 급변하는 경제상황에 능동적으로 대처 할 수 있게 함을 목적으로 한다. 근로자의 직업능력 개발은 기업측에게는 생산성 향상을, 근로자에게는 직업능력 향상을 통한 실업예방의 효과를 가져올 수 있다. 기업이 직업능력 개발사업과 관련하여 지원받을 수 있는 분야는 직업훈련비용 지원, 교육훈련비용 지원, 유급휴가 훈련비용 지원, 직업훈련시설 등에 대한 비용대부 등이 있으며, 근로자가 지원받을 수 있는 분야는 교육수강비용대부, 실업자 재취직훈련 지원, 수강 장려금 지원 등이 있다. 고용보험의 도입으로 직업훈련의 중점이 과거 ‘직업훈련기본법’하에서의 기능인력의 양성, 향상훈련에서 근로자의 평생직업능력개발로 옮겨졌다. 나. 직업능력개발사업의 지원 현황 직업능력 개발사업 역시 1998년 들어 지원실적이 급속히 늘어났다. 1998년에 직업능력 개발사업을 실시하여 지원받은 사업장은 직업능력 개발사업 적용 사업장 390,682 개소의 6.6%인 25,922 개소이고, 직업능력 개발사업에 참여하여 지원을 받은 피보험자수는 588,006 명으로서 직업능력 개발사업 적용사업장 피보험자 4,181,059 명의 14.1%인 것으로 나타났다. 직업능력 개발사업을 실시하여 지원받은 사업장을 사업별 지원사업장 구성비로 구분하여 보면, 1997년과 1998년에 교육훈련 지원이 각각 51.2%, 64.5%로 가장 높은 구성비를 보이고 있다. 세부 사업별로 지원받은 1997년과 1998년 피보험자수에 있어서는 교육훈련 지원에 각각 51.4%, 43.3%, 사업내 직업훈련 지원에 40.7%, 26.2%가 분포하고 있어 지원피보험자가 이들 두 사업에 치중되어 있다는 사실을 알 수 있다. 1998년도 사업장 규모별로 직업능력 개발사업 지원 현황을 살펴보면 사업장의 규모가 클 10) ’98년도 규모별 주요훈련지원현황 (단위 : 개소, 천원, 명) ※ ( )안은 구성비(%)임. 자료 : 노동부 인적자원개발과 11) ’98년도 산업별 주요훈련지원 인원현황 (단위 : 명, %) ※ ( )안은 구성비(%)임. 자료 : 노동부 인적자원개발과 수록 지원을 많이 받고 있고 그 격차도 큰 것 으로 나타난다. 구 분 사업장 지원금액 훈 련 인 원 계 150인 미만 150인 이상 우선지원대상 150인 이상 대규모 사업내직업훈련 1,034 9,904,337 154,212 (100.0) 2,776 (1.8) 1,686 (1.1) 149,750 (97.1) 교육훈련 16,707 30,505,036 161,167 (100.0) 35,721 (22.2) 31,786 (19.7) 93,660 (58.1) 유급휴가훈련 339 9,116,999 3,940 (100.0) 122 (3.1) 39 (1.0) 3,779 (95.9) 산업별로는 금융 보험 부동산업이 훈련지원의 대부분을 차지하고 있다. 구 분 사내직업훈련 교육훈련 유급휴가훈련 계 154,212(100.0) 161,167(100.0) 3,940(100.0) 농 임 수 어 광업 1(0.0) 203(0.2) 0(0.0) 제 조 업 4,873(3.2) 57,929(35.9) 135(3.4) 전기 가스 수도사업 411(0.3) 1,556(1.0) 10(0.3) 건 설 업 1,046(0.7) 3,043(1.9) 41(1.0) 도소매 음식 숙박업 7,730(5.0) 20,536(12.7) 3(0.1) 운수 창고 통신 임대업 1,296(0.8) 5,946(12.7) 17(0.4) 금융 보험 부동산업 130,478(84.6) 58,765(36.5) 3,675(93.3) 서 비 스 업 8,377(5.4) 13,789(8.6) 59(1.5) 다. 직업능력개발사업의 평가 (1) 사업의 효과 미흡 1997년 실적에 비하면 크게 증가되긴 했지만, 1998년 12월 말 현재 직업능력개발사업 적용사업장 약 40만 개소 중에서 직업능력개발 사업을 실시하여 지원을 받은 사업장은 6.6% 에 그치고 있으며, 직업능력 개발사업의 혜택을 본 피보험자수는 전체 피보험자중 14.1% 정도에 그치고 있다. 또한 대량실업을 맞이하여 실업자 직업훈련은 외연적으로 크게 신장되었으며, 직업안정망이 극히 취약한 가운데서 실업자 지원과 사회적 안정에 기여를 하였으나 1998년 현재 실업대책 직업훈련의 전체 취업률은 19.8%, 실업자 재취직훈련의 취업률은 21.2%로 비교적 낮아 훈련성과에 대한 의문이 제기되고 있 12) 1998년도 실업자 직업훈련 유형별 수료 취업현황 (단위 : 명, %) ※ 수료자 중 기타훈련의 수료자는 취업대상 수료자에서 제외(유급휴가 훈련은 재직자 대상이고, 영농 어 훈련은 2 ～ 3일 과정으로 취업자 파악이 곤란) 자료 : 노동부, 실업대책 직업훈련 실시현황 분석 , 1998. 12. 다. 아무런 준비가 없는 상태에서 맞이한 대량실업과 극도의 경기침체 상황 및 취약한 직업안정망을 감안하더라도 직업훈련의 궁극적인 성과는 취업률을 제고하고 실업발생 가능성을 낮추는 데에 있다고 할 때 직업훈련을 취업으로 연결시키기 위한 노력이 필요하다. 구 분 총 계 실업자재 취직훈련 고용촉진 훈 련 기 능 사 양성훈련 정부위탁 훈 련 창 업 훈 련 대 학 훈 련 기 타 훈 련 실시대상 362,941 170,096 101,709 14,515 11,000 13,598 43,012 9,011 수 료 자 134,314 73,320 37,465 4,786 2,904 11,051 4,788 - 취업자 (율) 26,582 (19.8) 15,571 (21.2) 7,218 (19.3) 1,286 (26.9) 1,486 (51.2) 547 (4.9) 474 (9.9) - - (2) 수혜대상의 편중 앞의 지원현황에서 살펴본 바와 같이 직업능력 개발사업에 참여하고 있는 사업장은 주로 대규모 사업장이며 중소기업의 교육훈련 활용은 크게 떨어진다. 1998년 12월 말 현재 직업능력개발사업의 사업 내 직업훈련의 규모별 훈련 참여율을 살펴보면, 150인 이상 대규모 사업장은 약 98.2% 정도이나 150인 미만 중소기업은 1.8%에 불과하다. 교육훈련 참여율 또한 150 인 이상 대규모 사업장이 77.8% 정도인 반면, 150 인 미만 사업장은 22.2%로 큰 격차를 보이고 있다. 이러한 대규모 사업장에 편중된 지원은 보험사업의 형평성에 대한 문제로 등장할 수 있으며 중소기업 및 영세기업의 고용보험 가입을 어렵게 하는 요인으로 작용할 수 있다. 뿐만 아니라 대기업과 중소기업간의 인력의 질적인 격차가 지속적으로 커질 가능성이 많다. 또한 중소기업은 재정적 인적 제한요인 등으로 인하여 독자적인 직업훈련을 실시하기 어려워 제도적 지원이 특히 필요하나, 고용보험 직업능력 개발사업의 지원은 그 반대의 결과를 낳고 있으므로 정책의 적정성에도 문제가 있다고 하겠다. (3) 활용사업의 편중 직업능력 개발사업은 근로자의 직업능력을 향상시키고 실업발생 확률을 줄이려는 목적으로 도입되었다. 이를 위해서는 장기적인 관점에서 조직적인 프로그램을 가지고 개인의 직업능력의 향상을 도모하여야 할 것이다. 그러나 1998년 지원 현황을 보면, 실업자 재취직훈련과 교육훈련에 대한 지원이 각각 74.2%와 11.8%를 차지하고 있어 활용사업이 편중되고 있다. 특히, 실업자 재취직 훈련은 실업이라는 사회적 위험이 현실화된 이후 이를 극복하기 위한 사후적인 지원이며, 교육훈련 지원은 일회적이고 단기적인 프로그램이라 할 수 있다. 전체 지원사업장 25,922 개소 중에 장기적 안목으로 실시하는 사업내 직업훈련 프로그램으로 지원받은 사업장은 1,034 개소에 그친 반면, 교육훈련 프로그램으로 지원받은 사업장은 16,707 개소나 되고 있다. 또한 고용보험을 통해 재직근로자에게 수강장려금을 지원한다든지 학자금 비용을 대부하는 등의 개인주도적인 훈련지원도 매우 미흡한 편으로 수요자 중심의 교육훈련이 활성화되고 있지 못하다. 구 분 고용보험 자격상실자 수급자격 신 청 자 지급자 급여지급액 총 액 구직급여 취직촉진수당 1996 - 10,133 7,308 10,459 9,986 473 1997 1,392,542 51,017 48,677 78,732 76,155 2,577 1998 1,983,688 438,465 412,600 799,154 783,881 15,273 13) 1월간 80시간 미만, 주당 18시간 미만의 근로를 말한다. 14) 실업급여 신청 및 급여지급 현황 (단위 : 인, 건, 백만원) 자료 : 노동부 실업급여과 15) 실업급여 종류별 지급현황 (단위 : 명, 백만원) 자료 : 노동부 실업급여과 구분 계 구 직 급 여 상 병 급 여 취업촉진수당 계 재취직수당 능력개발수당 이주비 광역구직활동비 1996 금 액 10,459 9,957 28.4 473 469 3.7 0 0.1 인 원 8,179 7,308 39 832 815 14 0 3 1997 금 액 78,732 75,943 212 2,577 2,558 19 - - 인 원 53,487 48,677 268 4,542 4,487 51 2 2 1998 금 액 799,154 782,865 1,016 15,257 15,257 15 1.5 0.1 인 원 431,194 412,600 1,276 17,318 17,318 28 10 5 3. 실업급여 사업 가. 실업급여의 개요 고용보험법에서는 ‘실업’을 피보험자가 이직하여 근로의 의사 및 능력을 가지고 있음에도 불구하고 취업하지 못한 상태에 있는 것으로 규정하고 있다(법 제2조제3호). 따라서 비록 1주일에 1시간 이상 취업하였다 하여도 개개인의 지식 기능 경력 등에 비추어 불완전한 취업이라고 판단되면 실업으로 인정하여 실업급여가 지급될 수 있다. 실업급여는 일반적으로 구직급여와 취직촉진수당의 두 가지로 구분할 수 있다. 구직급여는 실직자의 생활안정을 위하여 지급하는 급여로서 실업급여의 가장 핵심을 이루는 급여이다. 그리고 실직자에 대한 보호를 강화하기 위해 부상 질병 등으로 취업이 불가능한 수급자격자에 대해 구직급여에 갈음하여 지급하는 상병급여제도와 특별한 사유가 발생시 연장하여 지급하는 연장급여제도가 있다. 취직촉진수당은 구직급여 를 받고 있는 근로자가 빠른 시일 내에 새로운 직장을 구하는 것을 도와주기 위하여 지급하는 급여로서 조직 재취직 수당, 직업능력 개발수당, 광역 구직 활동비, 이주비 등으로 세분된다. 나. 실업급여 지원현황 실업급여 수급자격 신청자 수는 1996년 1만여 명에 불과하던 것이 1997년에는 5만여 명으로, 1998년에는 44만 명에 이를 정도로 급격히 증가하였다. 이에 따라 실업급여 지급액 역시 1996년에 104억 원에서 1997년에는 787억 원, 1998년에는 7,991억 원으로 급증하였다. 고용보험자격상실자 대비 수급자격신청자 비율은 1997년 3.7%에 불과하였으나 1998년에는 22.1%로 6배 가량 증가하였으며, 이는 전체 실업자의 11% 정도에 해당한다. 16) 업종별 보험료 대비 실업급여 지급액 비율 (단위 : %) ※ 산업1 - 농업, 수렵업 및 임업 산업2 - 어업 산업3 - 광업 산업4 - 재조업 산업5 - 전기 가스 및 수도사업 산업6 - 건설업 산업7 - 도소매 및 소비자용품 수리업 산업8 - 숙박 및 음식점업 산업9 - 운수 창고 및 통신업 산업10 - 금융 및 보험업 산업11 - 기타 서비스업 자료 : 방하남, 고용보험시행4년의 실적과 평가 , 한국노동연구원 1999. 17) 방하남, 실업급여 수급자들의 급여수급 및 재취업 실태분석 , 한국노동연구원, 1998. 실업급여의 종류별 지급내역을 살펴보면, 1998년의 경우 구직급여가 97% 이상을 차지하여 실업급여의 대부분이 구직급여로 지급되고 있음을 알 수 있다. 반면, 1998년의 경우 취업촉진수당은 1.9%인 152.5억 원, 상병급여는 0.1%인 10억 원에 불과한 것으로 나타난다. 보험료 수입대비 실업급여 지급액 비율을 업종별로 살펴보면 건설업이 242.6%로 가장 높은 지원을 받고 있으며, 그 다음으로는 광업, 제조업, 금융 및 보험업의 순으로 나타난다. 반면 전기 가스 및 수도사업은 36.2%로서 가장 낮으며 농업, 수렵업 및 임업과 운수 창고 및 통신업, 그리고 기타 공공서비스업 역시 전 업종 평균에 미치지 못하고 있다. 이처럼 실업급여의 경우 보험료 대비 지급액 비율이 업종별로 차이를 보이기를 하나, 고용안정사업이나 직업능력 개발사업에 비해서는 고른 분포를 보여준다. 다. 실업급여 사업의 문제점 (1) 실업급여 수혜율 저조 그 동안 우리 나라 실업급여 사업은 적용대상의 전면적인 확대, 수급대상 확대 및 수급요건의 완화, 특별연장급여의 시행에 따른 수급기간 연장 등에 힘입어 제도시행 초기에 비해 수급자의 비율이 크게 증가하여 왔다. 그럼에도 불구하고 전체 실업자 약 170만 명 중 실제로 실업급여 혜택을 받은 비율은 10.5%로 외국에 비하여 현저히 낮은 수준이다. 전 체 산업1 산업2 산업3 산업4 산업5 산업6 산업7 산업8 산업9 산업10 산업11 138.9 63.1 165.1 207.2 160.0 36.2 242.6 141.8 134.9 63.7 155.1 91.3 주요국의 실업자 대비 실업급여 수급자의 비율 (단위 : 천 명) 국가 실업자수 (A) 실 업 급 여 수급자수(B) 수급자비율 (B/A)×100 일본(1992) 1,420 395 27.8 독일(1990) 1,971 858 43.5 미국(1990) 6,874 2,475 36.0 영국(1993) 2,900 870 30.0 한국(1998) 1,700 180 10.5 *자료:유길상 홍성호, 주요국의 고용보험제도 연구 (2) 실업급여 수급자의 재취업률 저조 실업급여 수급자들의 노동시장 이동과정에 대한 추적조사(Follow-Up Survey)에 의하면 이직 후 1년이 지난 시점에서 실업급여 수급자들의 재취업경험률은 약 38% 정도에 그치고 있는데, 이는 비수급자들의 경우 51%에 비하여 13% 낮은 수준으로 나타나고 있다. 이러한 결과는 실업급여를 실시하는 많은 국가에서 관찰되는 현상이기는 하나 실업급여사업이 적극적 노동시장 정책과 긴밀히 연계되고 있지 못하거나 적극적 노동시장정책의 성과가 미약함을 시사하는 결과로 해석할 수도 있다. 이는 실업급여 수급자들에 대한 취업서비스가 제대로 이루어지지 않고 있는 것도 하나의 이유가 될 수 있는데, 이와 관련하여 구 구 분 신규실업자 자영업주 상 용 근로자 임시/단시간 근로자 일 용 근로자 무급가족 종 사 자 계 종사지위별 근로자수 - 595 956 198 180 187 2,105 종사지위별 실업자수 22만 (14.5%) 20.4 (13.6%) 42.1 (28.0%) 46.2 (30.8%) 18.6 (12.4%) 1 (0.7%) 150 종사지위별 실업률 - 3.4% 4.4% 23.3% 10.3% 0.5% 7.0% 18) 노동부는 1997년부터 구인 구직자들에 대한 전문적인 노동시장 정보 및 취업서비스 제공을 목적으로 ‘직업상담원’을 계약직으로 채용해 오고 있으며, 1999년 현재 19,000 명의 직업상담원이 지방노동관서 등에서 활동하고 있다. 19) 종사지위별 실업자 구분 (단위 : 만 명) ※ 실업률 : 7.0%하의 추정치임 자료 : 한국노동연구원 동향분석실(1998. 4) 인 구직자들에 대한 전문적인 노동시장정보 및 취업서비스 제공을 목적으로 확충한 ‘직업상담원’의 대부분이 본래의 업무보다는 고용보험 적용징수 및 실업급여 관리인력으로 근무하고 있는 것이 현실적인 문제이다. (3) 사회안전망으로서의 역할 한계 고용보험이 전 사업장에 전면 확대적용된 이후에도 취업구조상 전 취업자 35% 이상을 차지하고 있는 자영업자 무급 가족종사자, 신규 진입 실업자들의 경우는 여전히 고용보험의 보호 밖에 있다. 한국노동연구원의 추계에 따르면 실업률 7.0%하에서 전 실업자 중 사업장의 상용 및 임시 단시간 근로자가 약 60%를 차지하고 나머지 약 40%는 고용보험의 적용대상이 아닌 부문에서 배출되고 있는 것으로 나타난다. 이는 고용보험이 전 사업장으로 확대적용된 이후에도 실업자의 40% 정도가 실업급여제도와는 관계가 없는 근로자들로 구성되게 된다는 것을 말한다. 따라서 실업급여는 그 보호범위에 있어서 임금근로자만을 포괄하는 제한적 급부라는 점에서 실업자에 대한 사회안전망으로서의 한계를 갖는다. Ⅲ. 고용보험의 발전 방향 1. 기본방향 검토 고용보험제도는 실직자에게 실업급여를 지급하는 전통적 의미의 실업보험사업 외에 적극적인 취업알선을 통한 재취업의 촉진과 근로자의 고용안정 및 고용구조 개선을 위한 고용안정 사업, 근로자의 능력개발 사업 등을 상호 연계하여 실시하는 사회보험제도인 동시에 고용정책적 제도이다. 따라서 고용보험제도는 첫째, 근로권의 보장과 인간다운 생활을 할 권리 등 헌법상 보장된 생존권 이념을 실현하는 수단으로 사회보장제도의 지도이념에 충실하여야 한다. 그러므로 고용보험법제의 발전방향은 고용보험이 생존권이념을 실현하는 구체적인 수단으로 실시되어야 하며, 그 내용과 기준은 외국의 입법례와 ILO협약 등 국제적 규범을 우리 실정에 맞게 적용해 나가야 할 것이다. 20) 사하중손실이란 보조금의 지급여부와 상관없이 어쨌던 고용이 창출 또는 유지되는 경우에 발생한다. 이 경우 사업주는 무상으로 보조금의 혜택을 누리게 됨에 따라 사회적 손실이 발생하게 된다. 둘째, 고용보험제도는 급속한 산업 구조조정 과정에서 실업발생을 최소화하는 고용안정사업과 실직자의 구직활동을 원활하게 지원할 수 있는 직업안정제도의 확충과 직업훈련의 촉진이라는 적극적 고용정책사업까지 포함한다. 따라서 고용보험제도를 적극적으로 노동정책의 수단으로서 활용해 나가야 할 것이다. 셋째, 고용보험제도는 국민과 국가경제, 그리고 산업전반에 걸쳐 큰 영향을 끼칠 수 있으며, 그 영향의 좋고 나쁨에 따라 국가와 경제, 국민에 미치는 효과가 지대하므로 이러한 제도가 우리 나라에 빨리 정착될 수 있도록 많은 연구가 수행되어야 할 것이다. 넷째, 정보 기술의 급속한 발달로 우리의 사회 경제환경도 하루가 다르게 달라져 가고 있다. 이러한 환경에 신속히 대응할 수 있도록 고용보험도 제도적 장치를 유연화해 나가야 할 것이다. 상기 서술한 기본시각을 바탕으로 고용보험제도 발전을 위한 기본방향을 제시하면, 첫째, 지속적인 고용보험제도의 효율성 평가를 통한 제도 개선이다. 현재 각종 지원금 및 급여의 효과와 함께 지원요건 및 지원수준에 대한 종합적 평가가 요구된다. 평가는 수시로 이루어져야 하며, 노동시장에서 고용보험제도의 역할에 대한 설정은 이러한 평가를 바탕으로 수립되어야 한다. 둘째, 고용보험의 적용범위를 확대할 필요가 있다. 제1차 사회안전망으로서의 고용보험 역할 증대가 강조되고 있는 상황에서 장기적으로는 모든 임금 근로자들이 고용보험에 가입되 도록 적용범위를 확대해 나가야 할 것이다. 이와 함께 적용범위의 확대와 가입금로자 및 사업장의 증대에 따라 발생하는 부작용들을 최소화할 수 있도록 고용보험의 기초 인프라를 구축해나가야 한다. 셋째, 타 사회보험 및 타 전산망과의 연계강화를 통해 효율성을 증진시켜 나가야 할 것이다. 현재 사회보험 통합작업이 이루어지고 있지만, 이와 상관없이 다른 사회보험들과의 업무연계 및 협력을 통하여 수요자의 편의를 도모하고 관리 운영체계의 효율성을 향상시킬 필요가 있다. 넷째, 제도의 형평성 제고이다. 실업급여, 고용유지지원금 등 각종 급여와 지원금의 요건 및 수준에 있어 형평성의 유지와 소득재분배 효과의 적절한 배분을 도모해야 한다. 2. 고용안정사업의 발전방향 가. 지원금의 순고용효과 제고 고용안정사업의 핵심은 고용유지 지원금과 채용장려금 등 고용조정 지원금이라 할 수 있다. 고용조정 지원금의 순고용효과에 대해서는 전반적인 평가와 함께 보다 체계적인 실태조사가 필요하지만, 일반적으로 순고용효과를 창출하는데는 세 가지 제한요인이 발생한다. 첫째, 지원금의 지급여부와 상관없이 발생하는 사하중(deadweight) 손실이다. 둘째, 지원금을 받은 근로자가 지원금을 받지 않은 근로자를 대체하여 고용의 순효과가 발생하지 않는 대체(substitution)효과가 발생할 수 있으며, 셋째, 지원금을 받은 회사가 가격경쟁력을 21) 유길상 강순희 홍성호, 직업능력 개발사업 활성화 연구 , 한국노동연구원 고용보험연구센터, 1997. 7. pp.95-107 바탕으로 보조금을 받지 않은 회사와 상품시장에서 경쟁하여 그 회사의 고용수준을 감소시키는 전치(displacement)효과가 발생할 수 있다. 따라서 이러한 순고용창출의 제한요인의 발생이 억제될 수 있도록 제도적 장치들을 보강하여 나가야 할 것이다. 나. 고용안정사업의 재조정 앞에서 살펴본 바와 같이 고용안정사업 가운데 고용유지 지원금의 지원실적이 차지하는 비중이 전체의 76.9%로 특정사업에서의 지원실적이 편중되어 있으며, 고용유지 지원금도 휴업에 의한 고용유지 조치가 66%를 차지하고 있다. 휴업을 통한 고용유지는 가장 소극적인 고용안정사업임을 감안할 때 현행 고용안정사업은 적극적 노동시장 정책으로서의 역할을 수행하기에는 프로그램상 미흡한 점이 많다. 수혜자 측면에서도 고용안정사업의 활용은 10 인 미만 사업장의 활용도가 1,000 인 이상 사업장의 활용도의 15%에 미치지 못하는 등 대규모기업에 수혜가 편중되어 있다. 따라서 고용안정사업을 구성하는 세부사업의 성과에 대한 엄밀한 평가를 바탕으로 고용안정사업 전반에 대한 정비가 필요한 시점이다. 산업구조조정의 가속화로 향후 구조조정에 따른 고용조정 과정에서 발생하는 잉여노동력이 경제의 다른 부문으로 원활하게 이동할 수 있도록 사업방향을 설정해야 할 것이다. 또한 고용사정의 동향은 그 지역의 자치단체가 가장 잘 파악할 수 있으므로 지방자치단체의 역할을 강화하고 지역의 직업안정기관과 지방자치단체간의 연계성도 한층 강화하는 것 이 바람직하다. 고용안정을 위해서는 사업주와 근로자간의 이해와 협조가 가장 필요하다. 정부는 노사협력 하에 고용안정이 이루어질 수 있도록 재정지원 등을 통해서 인센티브를 제공하고, 중소기업과 대기업, 사양산업과 성장산업간의 형평성을 고려한 지원방안을 강구해 나가야 할 것이다. 3. 직업능력개발사업의 발전방향 가. 민간주도의 훈련사업활성화 1998년에 직업능력개발사업 적용사업장에서 고용보험의 지원을 받은 사업장은 6.6%, 혜택을 본 피보험자수는 전체 피보험자 중 14.1% 정도에 그치고 있다. 실제로 한국노동연구원에서 고용보험제가 도입된 이후인 1995년 7월 1일부터 1996년 6월 30일까지 실시한 조사에 따르면 1년간 직무수행과 관련된 직업능력개발사업의 지원을 받은 경험이 있었는지에 대해 남자 응답자의 73.0%, 여자 응답자의 75.9%가 그런 경험이 없었다고 응답하였다. 그러나 직업훈련을 이수하고 난 후 어떤 도움이 되었는가를 조사한 결과 ‘본인의 발전에 도움이 된다’는 응답이 56.6%나 차지하고 있어 근로자들이 직업생활에서 능력개발을 위한 훈련이 필요함을 느끼고 있다는 것을 알 수 있다. 직업훈련 후 원한다면 관련분야에 종사할 수 있는 상태가 되었는가에 대한 질문에는 전체의 52.7%가 당장은 불가능하다고 응답하여 직업교육의 실효성에 의문을 제기하고 있으며, 22) 유길상 강순희 홍성보, 앞의 책, p.119 직업훈련을 이수하는 데 있어서 애로사항으로는 전체의 40.6%가 ‘업무와 교육의 중복부담’을, 17.9%가 ‘비현실적 또는 비실용적인 내용’을 지적하고 있다. 마지막으로 응답자들이 직업능력 개발사업에 바라고 있는 사항을 순위를 매기게 한 결과, 고용보험에서 지원하는 직업교육훈련에 대해 가장 바라는 사항은 전체의 31.3%가 ‘고용보험제의 직업능력 개발사업에 대한 홍보’라고 대답하였고, 2순위는 21.9%가 응답한 ‘직업교육훈련과정에 대한 정보제공 및 상담사업의 활성화’였으며, 3순위로는 17.1%가 응답한 ‘근로자에 대한 직접지원사업의 확대와 기업이 필요로 하는 다양한 위탁훈련과정의 개발’이었다. 그 동안 우리 나라 훈련제도는 기업이 스스로 필요한 기능인력을 양성하기보다는 급속한 경제성장 과정에서 필요한 기능인력을 양성 공급해야 할 필요성 때문에 정부가 주도되어 공공직업훈련기관을 설치 운영하고 기업에게는 직업훈련 의무제도를 통하여 직업훈련을 실시토록 요구하는 정부 주도적인 훈련체제로 운영되어 왔다. 그러나 오늘날처럼 기술혁신의 속도가 빠르고 다품종 소량생산이 이루어짐으로써 종업원의 직종구성이 매우 다양해지고 지속적으로 변화하는 여건하에서는 이제 더 이상 정부주도의 획일적인 직업훈련체제가 효율성을 발휘하기 어렵다. 따라서 이제는 기업이 주체가 되어 근로자의 직업능력을 지속적으로 개발 향상시킬 수 있는 민간 주도의 자율적 직업훈련체제로 전환되어야 하며, 사업주들이 자율적으로 직업훈련을 해나갈 경우 고용보험기금에서 적극적으로 지원함 으로써 직업능력개발사업을 활성화 해 나갈 수 있다. 나. 수요자 중심으로의 전환 직업능력개발사업이 활성화되기 위해서는 공공직업훈련기관을 수요자중심 훈련체제로 개편하여 재직근로자, 특히 중소기업에 근무하는 근로자의 직업능력을 개발 향상시켜 주기 위한 지원체제를 갖추어야 한다. 일본의 경우도 1980년대 중반 이후 고용촉진사업단 산하 공공직업훈련기관을 향상 재훈련만을 전담하는 직업능력개발촉진센터로 전환하여 수요자 중심의 훈련체제를 구축한 바 있다. 현재 우리 나라 공공훈련과정은 훈련생의 능력과 기능수준과는 관계없이 획일적인 훈련을 실시하는 비효율적인 훈련방식을 채택하고 있는데, 보다 효율적이고 비용절약적인 훈련이 이루어지기 위해서는 기업과 훈련생이 필요한 훈련과정을 선택할 수 있도록 훈련생의 기술 기능 수준별 다양한 훈련모듈을 개발하여 훈련생이 필요한 훈련과정만 선택하여 수강할 수 있도록 공공훈련과정을 개편할 필요가 있다. 지금까지의 직업훈련은 집체훈련 위주로 이루어져 왔으나, 중소기업은 집체훈련에 보낼 만한 여유인력이 없으므로, 인력난을 겪고 있는 중소기업의 실정에 맞도록 훈련교사를 산업현장에 파견하여 중소기업이 필요로 하는 내용을 습득시켜 줄 수 있는 ‘주문식훈련(client ordered training)을 실시하여야 하고, 대기업의 경우도 훈련을 직접 실시하기 어려운 경우에는 개별기업에서 필요로 하는 내용을 공공훈련기 관 등이 주문받아 기업이 원하는 내용과 방법으로 훈련을 실시하는 주문식훈련을 적극 실시하여야 한다. 교육훈련에 대한 지원을 훈련공급기관을 통해서가 아니라 훈련을 받는 사람들에게 직접하는 바우처제도(voucher system)는 이러한 직업능력개발에 대한 욕구를 충족시킬 수 있는 하나의 대안으로 보인다. 바우처제도는 직업훈련 선택권을 수요자에게 부여하여 훈련기관을 자유로이 선택할 수 있도록 하고, 이들 훈련기관들의 경쟁을 유도하기 위한 것이 주된 목적으로, 바우처제도가 실시되기 위해서는 훈련기관에 대한 엄격한 평가와 이러한 평가결과에 대한 정보가 수요자들에게 제대로 전달되어 수요자들의 훈련기관 선택에 반영될 수 있어야 한다. 공공직업훈련을 수요자 중심의 훈련체계로 전환하기 위한 방법의 하나로서, 공공직업훈련기관을 민간전문기관 또는 전문인에게 위탁 운영하여 민간의 경영기법을 공공직업훈련기관의 운영에 도입하는 방안도 검토해 볼 수가 있겠다. 다. 성과중시 훈련의 구축 직업훈련은 훈련실적도 중요하지만 그 보다도 훈련결과가 실제 생산성 향상에 어떻게 영향을 미치는가 하는 훈련의 효과가 훨씬 중요하다. 기업이 직업훈련을 실시하는 궁극적인 목표는 근로자의 직업능력을 개발 향상시킴으로써 노동생산성을 향상시켜 경쟁력을 강화하기 위한 것이므로, 직업훈련은 기업에 직접적으로 도움을 줄 수 있어야 기업중심의 훈련이 활성화될 수 있다. 성과중시 훈련은 기업이 필요로 하는 훈련내용이 무엇인가를 파악하여 기업의 목표를 달성할 수 있게 해 주고, 근로자에게는 업무성과 향상에 필요한 지식과 기능을 습득시켜 주며, 근로자가 습득한 지식과 기능을 발휘할 수 있는 작업환경을 조성하도록 사용자의 역할과 책임을 다하게 하여, 훈련의 효과를 극대화하는 결과중시 훈련이라 하겠다. 직업훈련이 기업의 경쟁력 강화에 직결되도록 하기 위해서는, 훈련의 내용에 있어서도 생산현장의 주요 감독자와의 협의를 거쳐 훈련수요를 파악하고 훈련프로그램을 개발하여 훈련을 실시함은 물론, 훈련결과가 기업의 성과에 최대한 반영될 수 있는 작업환경의 조성, 인력배치 그리고 평가시스템까지 고려하여야 한다. 앞으로 근로자 교육훈련은 재직근로자의 직무수행능력의 지속적인 개발 향상에 초점을 맞추어 나가야 할 것이며, 고용보험법상의 직업능력 개발사업이 이를 뒷받침해 나가야 할 것이다. 라. 중소기업 근로자의 훈련 활성화 앞에서 살펴본 바와 같이 직업능력 개발사업에 참여하고 있는 사업장은 주로 대규모 사업장이며, 중소기업의 교육훈련 활용은 크게 떨어진다. 근로자의 이직률이 낮은 대기업으로서는 내부 노동시장이 발달되어 있기 때문에 노사 모두 근로자의 직업능력 개발을 위한 노력을 하고 있다. 그러나 저임금 중소기업의 경우에는 근로자들의 이직률이 높고 직업훈련을 자체적으로 실시할 만한 여건도 미흡하기 때문에, 직업훈련이 제대로 이루어지기 어려운 여건에 있다. 또한 직업훈련을 실시하려고 해도 어디에 마땅한 위탁훈련기관이 있는지도 모르는 경우가 많다. 따라서 중소기업 근로자를 위한 교육훈련 활성화를 위해서는 중소기업의 실정에 맞는 다양한 교육훈련과정의 개발과 정보제공 등 직업훈련 하부구조의 구축이 이루어져야 한다. 또한 실제 상당수의 기업에서 고용보험제도의 내용을 모르고 있기 때문에 고용보험사업을 활용하지 못한 경우도 있으므로 고용보험에 관한 홍보 및 교육을 강화시켜 나가야 할 것이다. 4. 실업급여사업의 발전방향 가. 실업급여 수혜율 제고 고용보험의 도입이후 실업급여사업은 빠른 시일 내에 적용대상의 전면적인 확대, 수급요건의 완화 등을 통해 수급자의 비율을 증가시켜 왔다. 그러나 여전히 실업급여의 수혜율은 선진국에 비하여 현저히 낮은 수준이다. 실업급여는 고용보험의 핵심적 제도로서 보험의 성격이 매우 높고, 실직자가 구직활동을 하는데 큰 도움을 주고 있다. 실업급여의 수혜율은 고용보험의 가입 및 징수에도 영향을 미치기 때문에 선진국의 수준까지 올릴 필요가 있다. 수혜율을 높이기 위해서는 첫째, 고용보험가입을 기피하는 4인 이하 영세사업장에 대한 관리를 철저히 하고, 고용보험 미가입사업장 이직자의 실업급여 수급 편의 도모를 위해 수급자격 가인정 혹은 잠정실업인정제도를 활성화 할 필요성이 있다. 둘째, 현재 실업급여는 비자발적 이직자에게만 지급하고, 자기의 중대한 귀책사유나 정당한 사유 없는 자기 사정으로 이직한 경우에는 실업급여를 지급하지 않는바, 정당한 사유 있는 자기사정으로 이직한 자의 범위를 확대하여 이들을 비자발적 이직자로 처리해 줄 필요가 있으며, 자발적 이직자에 대하여도 이직 후 일정기간 경과시 실업급여를 지급하는 방안을 신중히 검토할 시점이 되었다. 나. 수혜대상의 확대 현행 고용보험제도하에서는 자영업자, 1월 미만의 기간동안 고용되는 일용근로자, 국가공무원법 및 지방공무원법에 의한 공무원, 사립학교교원연금법의 적용을 받는 자, 선원법에 의한 선원, 외국인 근로자, 별정우체국법에 의한 별정우체국 직원 등은 고용보험의 적용제외 대상자이다. 그 동안 일용근로자는 피보험자격 관리 및 실업인정의 곤란, 과도한 재원소요 등의 문제로 적용을 배제하여 왔으며, 공무원과 교원 등은 별도의 연금제도를 통해 생활보장을 받는다는 이유로 배제하여 왔다. 그러나 앞에서 살펴본 바와 같이 실업자 중 약 40%가 고용보험의 적용대상이 아닌 부문에서 배출되었다는 사실이 시사하는 바와 같이 고용보험이 1차적 사회안전망으로서의 역할을 강화하고 국가인력정책을 원활히 수행하기 위하여는 노동시장 안에 있는 이들에 대한 고용보험의 적용을 전향적으로 검토해 나가야 할 것이다. 특히, 1월 미만의 일용근로자는 몇 가지 제도적 장치만 고려한다면 적용의 어려움이 없을 것으로 보여진다. 그리고 일용근로자의 피보험자격 관리를 위해서도 중 장기적으로 현행 사업장위주 피보험자격관리 체계를 근로자 개인별 관리시스템으로 전환하여 나가야 한다. 다. 실업급여 수급자의 재취업 제고 앞에서 살펴본 바와 같이 실업급여 수급자들의 재취업 경험률은 불과 38%에 불과하여 실업급여사업이 적극적 노동시장정책과 긴밀히 연계되고 있지 못하다는 것을 알 수 있다. 실업급여를 지급하는 궁극적인 목적은 실직자들의 구직활동을 도와 재취업이 되도록 하는 것임을 생각할 때, 실업급여수급자격자가 빨리 재취직할 수 있는 체계가 마련되어야 한다. 실업인정시 고용정보를 제공하고, 직업지도 취업알선 등을 통해 조기재취직을 유도하며, 조기재취직수당의 지급요건을 완화하는 것도 하나의 방법이 된다. 라. 민원서비스향상을 통한 권익보호 실업급여 신청자는 대부분 실업으로 인하여 사회적 경제적 충격을 받고 있는 사람들로서 제도적 보호를 필요로 하는 사람들이다. 따라서 이러한 사람들의 권익은 무엇보다도 우선되어져야 한다. 고용보험가입자 및 상실자에 대한 실업급여 안내문을 반드시 개별 통지하여 실업급여 수급권을 보호하고, 실업급여 신청자에 대해서는 사전 안내를 철저히 실시하여 제도부지로 인한 부정수급 때문에 실업급여가 중지되는 일이 발생하지 않도록 하여야 한다. 또한 고용보험심사 재심사 제도를 활성화하여 실업급여 판정에 이의가 있는 민원인의 권리를 최대한 보호해 주어야 한다. Ⅳ. 결 어 이상에서 1995년 7월 1일부터 시행된 우리 나라 고용보험제도의 발전방향을 현행 제도의 평가를 바탕으로 살펴보았다. 우리 나라 고용보험제도는 크게 고용안정사업, 직업능력 개발사업 및 실업급여의 3 가지 사업을 수행하고 있는바, 이 중에서 고용안정사업과 직업능력 개발사업은 실업발생 이전에 고용구조를 개선하고 실업을 예방하기 위한 사전적 사업이고, 실업급여는 실업이 발생한 이후에 실직근로자의 생활안정을 보장하기 위한 사후적 사업이다. 그 동안 고용보험제도는 1997년 말 발생한 사상 유래 없는 대량실업의 사태에 대응하였고, 짧은 기간동안 적용범위의 확대, 고용안정사업의 보완, 실업급여제도의 개선, 보험료율의 조정 등 실업의 증가에 효율적으로 대처하여 왔다. 그러나 제도시행의 역사가 일천하고, 적용범위 확대 등 급속한 제도변천 등으로 인하여 시행과정상 많은 문제점을 드러내기도 하였다. 한편, 향후 새롭게 전개될 것이 예상되는 노동시장의 환경은 고용보험의 수요를 증가시킬 것으로 예상된다. 수시로 변하는 경제상황 및 노동시장 여건에 탄력적으로 대응해 나가야 한다. 각국의 고용보험법령은 거의 매년 개정되는데, 이는 고용보험제도가 경제여건 변화에 적절히 대응하지 못하면 보험재정의 불안은 물론 사업의 효과가 반감될 수 있고 때로는 부작용도 나타날 수 있기 때문이다. 따라서 고용보험제도 및 노동시장에 대한 지속적인 연구를 통해 그 결과를 곧바로 반영하여 고용보험제도의 건전한 발전을 도모해 나가야 할 것이다. (사회문화법제국 법제관)