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각 중앙부처 및 국회에서도 지방자치단체가 직접 입법을 추진하는 경우 각별한 관심을 가지고 도움을 주시길... 김 창 희 (남제주군 부군수) 김창희 부군수, 그는 제주도 사람이다. 제주도에서 태어나 제주도에서 자랐고, 1969년 제주도에서 공무원생활을 시작하여 아직까지 제주도에서 공무원으로 봉직하고 있다. 제주도를 떠나서는 생활하지 아니한 사람이다. 법제인으로서의 김창희 부군수 또한 제주도를 떠나서는 생각할 수 없다. 제주도는 다른 지방자치단체와는 달리 제주도에만 적용되는 법률을 가지고 있는데, 제주국제자유도시특별법(종전의 제주도개발특별법)이 이것이다. 이 법의 제정 또는 개정에는 소관부처인 건설교통부보다는 실질적인 이해당사자인 제주도가 발벗고 나섰다. 다른 중앙행정기관과의 협의, 법제처 심사, 국회 상임위원회 심의 등 제반 입법과정을 제주도가 직접 관여하였는데, 그 한가운데에는 늘 김창희 부군수가 있었다. 법제계장(1993년), 법무담당관(1996년, 1999년), 제주도개발특별법개정기획단장(1999년), 제주도국제자유도시기획단장(2001년), 제주도국제자유도시추진본부장(2001년) 등을 거치며 수년간 이 법의 제 개정작업을 실질적으로 주도하였다. 지방자치단체에서 법제업무를 담당한다고 하더라도 조례 규칙이 아닌 법령의 입안에 직접 참여할 기회는 많지 아니한데, 김창희 부군수가 중앙부처와 국회를 상대로 직접 입법활동을 한 특이한 경력을 가지게 된 연유가 여기에 있다. 김창희 부군수는 입법과정에서 법제처에도 자주 방문하였기 때문에 법제처에 그 이름이 알려져 있는 것은 당연하다 할 것이지만, 김창희 부군수가 법제계장과 법무담당관으로 있는 동안 법률교육을 위하여 제주도에 출장간 법제처 직원들에게 많은 배려를 해 준 점을 기억하는 직원들도 또한 적지 않다. 이웃집 아저씨 같은 후덕한 모습에 두주불사하는 화끈한 성품이 인상깊게 남겨져 있는 것이다. 돌하루방의 모습에서 떠오르는 따뜻한 인정이 느껴진다. 소관 중앙부처가 아닌 지방자치단체가 직접 관계 중앙행정기관과 협의를 하고, 국회에서 입법활동을 하기에는 어려움이 있을 수밖에 없다. 김창희 부군수가 그 동안 제주도국제자유도시특별법의 제 개정작업을 추진하는 과정에서 느낀 바를 정리하여 보내 주었다. 다른 지방자치단체는 물론 중앙행정기관에서도 타산지석으로 삼을 수 있을 것이다. ※ ※ ※ ※ ※ ※ ※ ※ ※ ※ ※ ※ 전국 16개 지방자치단체중에서 유일하게 한지법(限地法)을 가진 것은 제주도 뿐이다. 제주도는 청정하고 아름다운 자연환경과 독특한 문화유산을 지니고 있어서 70년대 이후 국민적인 관광지로 각광 받아 지속적으로 관광개발이 진행되어 왔다. 우리나라가 88서울올림픽을 치른 후 국민경제가 급성장하고 관광수요가 크게 늘어나면서 제주도를 국제수준의 관광지로 개발하고 이에 수반되는 민자를 조달해야 할 필요성이 대두되었다. 지금도 같은 현상이 반복되고 있지만, 88서울올림픽 직후만 하더라도 관광개발에 관한 많은 규제가 민자유치에 걸림돌이 되고 있었다. 이에 노태우 대통령의 지시에 따라 건설교통부가 개발규제를 완화하는 것을 내용으로 하는 제주도개발특별법 시안을 만들었는데, 이 내용이 제주도민들에게 알려지면서 “현지민의 원주민화” “개발이익의 도외(道外)유출” 등의 이유로 제주도민들이 크게 반발하였다. 이후 제주도민들이 환경보전을 강화하는 것을 주요골격으로 하는 개발제한적 성격의 제주도개발특별법안을 제안하였고, 1991년 많은 논란 끝에 이 법률안이 국회를 통과하여 확정되었다. 나는 이 법이 시행되고 있던 1993년 4월 제주도 법무담당관실 창설과 함께 법제계장으로 발령받아 법제업무를 처음 접하게 되었고, 이후 법무담당관, 제주국제자유도시기획단장, 제주국제자유도시추진본부장 등을 거치면서 근 10여년간 제주도개발특별법의 개정과 제주국제자유도시특별법의 제정에 참여하게 되었다. 내가 법제계장으로 있던 당시 변화하는 국제화 개방화에 보다 능동적으로 대응하여 지역경쟁력을 확보하기에는 기존의 제주도개발특별법의 내용으로는 한계를 느껴 불필요한 행정규제를 완화하고, 관광 및 지역개발의 활성화에 필요한 민자유치를 촉진하고, 지역개발채권제도를 도입하고, 개발재원을 안정적으로 확보하기 위하여 관광복권을 발행하는 등의 내용을 보완하여 1995년 제주도개발특별법을 개정하였다. 이에 따라 발행하게 된 관광복권은 전국의 지방자치단체에서 최초로 도입된 것이었다. 또한 개정법률에서는 지하수굴착 이용허가제도를 도입하였는데, 이는 훗날 제정된 지하수법의 모태가 되었다. 그 후 WTO체제의 출범, IMF위기 등이 도래함에 따라 이에 적극적으로 대응하고, 21세기 무한경쟁시대에 제주도가 관광산업의 선도적 역할을 담당할 수 있도록 하기 위하여 1999년 또 한 차례 제주도개발특별법을 개정하게 되었다. 이 때에 통합영향평가제를 최초로 도입하였는데, 이 역시 훗날 제정된 환경 교통 재해등에관한영향평가법의 모태가 되었다. 이렇게 두 번에 걸쳐 법을 개정하면서 가장 어려웠던 것은 관련부처의 설득이었다. 그들은 한결같이 “총론 찬성, 각론 반대”였다. 즉 개정방향 및 개정취지나 다른 부처의 소관에 속하는 제도의 개선에는 동의하지만, 자기 부처의 제도를 손대는 것은 아직은 어렵다는 식이었다. 그리고 왜 제주도만 특혜를 주느냐, 어떤 이유에서든 중앙부처에서 한번 물러서면 도미노현상이 초래된다는 주장이 많았다. 그 후 국가적으로는 제주도를 동북아시아의 경제주도권을 선점하기 위한 전략기지화하고, 지역적으로는 제주도의 취약한 지역산업의 구조개편을 통한 제주도민의 삶의 질 향상을 위하여 제주도 발전의 대응전략으로 제주국제자유도시 추진의 필요를 절감하게 되었다. 제주도를 단순한 관광도시가 아닌 국제자유도시로 만들기 위하여는 개발을 체계적으로 추진하고, 민자유치를 촉진하여 새로운 재원을 투입할 수 있는 시스템을 만드는 것이 필요하였는데, 이를 위하여는 제주도개발특별법을 뛰어넘는 새로운 법제도가 필요하였다. 미국 존스랑 라살 컨설팅에서 “제주국제자유도시 개발타당성 조사 및 기본계획 수립을 위한 연구용역”을 실시하여, 그 결과를 토대로 2001. 2. 21. 설치된 새천년민주당 “제주국제자유도시정책기획단”에서 기본계획 마련을 위한 총 30회의 운영회의와 외국의 선발 국제자유도시(홍콩, 싱가폴, 중국 푸둥 등) 해외사례조사 실시를 통한 벤치마킹으로 제주국제자유도시 기본계획안을 마련하였다. 이 과정에서 1차 산업과 관련하여 그 동안 국제자유도시 추진협의회 등 자문위원들의 토의와 의견을 종합하여 제주국제자유도시추진 기본계획(안)에 반영하였고, 국제자유도시 개발에 따른 도민공감대 형성을 위하여 도민의견 수렴 및 홍보에 있어서는 지역원로 등 사회지도층 인사와 각급 시민단체 대표로 구성된 제주국제자유도시추진협의체를 중심으로 국제자유도시의 구상단계에서부터 의견을 모아 나갔다. 이러한 절차를 거치는 데에만 장장 2년 여의 세월이 소요되었는데, 2001. 8. 20 도민공청회를 거쳐 기본계획안을 정부에 이송하였다. 정부에서는 국무총리실 산하에 경제조정관을 단장으로 하는 제주국제자유도시추진기획단을 설치하여 관계부처 협의(8회　20개 기관), 실무위원회(차관회의, 10. 23), 지역간담회 개최(도내 기초자치단체장 의회의장 등 참석, 10. 27), 당 정협의(11. 6) 등을 거쳐 기본계획안을 다듬었다. 이때 반영된 주요내용은 내국인면세쇼핑제도, 제주투자진흥지구제도, 제주첨단과학기술단지제도, 내 외국인 투자유치, 외국인학교입학자격 완화 및 제주국제자유도시 투자개발센터설립 등이었다. 이 내용들을 토대로 장관회의, 여 야 정 정책협의회, 공청회 등의 많은 절차를 거쳐 기본계획을 확정(2001. 11. 19)하고 제주국제자유도시특별법을 제정(2002. 1. 26)하였다. 이에 따라 2002년부터 제주국제자유도시 개발을 본격적으로 추진할 수 있게 되었다. 제주국제자유도시특별법이 시행된 이후의 성과를 살펴보면 내 외국인 투자자 모두에게 조세감면 혜택이 부여되면서 26개 업체에서 11조44억원의 투자가 진행중에 있고(1978년 이후 중문단지에 투자된 7,800억원의 14배), 내국인면세점에 도민 446명이 고용되었고 수익금은 국제자유도시의 개발재원으로 재투자될 예정이며, 골프장입장료에 대한 면세로 다른 지역보다 골프장입장료가 3만원이 저렴하게 되어 관광객이 28% 증가하였고, 지방세 및 농지조성비의 감면으로 골프장건설이 활성화되고 있으며, 농특세 재산세 등이 감면되는 국제선박등록특구를 운영하게 됨에 따라 국내 국제선박의 92%인 406척이 제주도로 등록지를 옮기고 선박에 “제주” 또는 “서귀포”를 표시하게 되어 전세계에 제주도를 홍보하게 되는 등 가시적인 성과가 이루어지고 있다. 이와 같이 제주국제자유도시특별법이 제정되는 데에는 말로는 다 나타내지 못할 우여곡절이 많았다. 특정지역에 대하여만 적용되는 법률을 제정 또는 개정하기 위하여 그 지방자치단체의 공무원은 물론, 그 주민이 겪어야 하는 어려움은 한 두가지가 아니다. 입법작업이 워낙 힘들다보니 입법을 주된 임무로 하고 있는 중앙부처 공무원도 한번 법률을 제 개정하고 나면 다시는 법률을 제 개정하지 않겠다고 다짐을 한다는데, 하물며 전혀 입법경험이 없을 뿐만 아니라 관련부처나 국회와 전혀 교류가 없는 지방자치단체에서 중앙부처와 국회를 상대로 입법작업을 하는 것이 얼마나 어려울 것인가는 구태여 설명할 필요가 없을 것이다. 자기 지역에 대한 애향심이 없이는 하기 어려운 노릇이다. 그래도 법제처 등 관계기관에서 배려를 해주어서 다소나마 어려움을 덜 수 있었는 바, 각 중앙부처 및 국회에서도 지방자치단체가 직접 입법을 추진하는 경우 각별한 관심을 가지고 도움을 주시기 바란다. ※ 김창희 부군수는 2004년 2월에 세종연구소에 파견되어 1년간의 연수를 받고 있다.