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산림법의 분법내용 및 심사 수정사항(Ⅰ) 박 인(법제처 사회문화법제국 법제심의관) 차 례 1. 머리말 2. 산림법의 연혁 3. 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 (2005. 3월 수록) 4. 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 5. 산림문화 휴양에 관한 법률 6. 맺음말 (2005. 4월 수록예정) 1. 머리말 산림청은 지난해 말 산림법을 폐지하면서 산림법에 있던 내용을 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 , 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 및 산림문화 휴양에 관한 법률 3개의 법률로 분법화하는 내용의 개정을 추진하고자 우리 처에 심사를 의뢰하였다. 산림청이 농림부를 거쳐 제출한 이들 법률 심사 의뢰안은 산림법에 있던 내용을 거의 변경하지 아니하고 3개의 법률안에 나누어 규정하였는데 기존에 있던 내용을 나누다 보니 앞뒤가 맞지 않는 내용이 많았고 또한 산림법이 1961년에 제정된 이래 40여 차례의 개정이 있었으나 부분적인 개편만이 이루어져 규정방식이 옛날 방식의 것과 현재의 방식의 것이 혼재하여 개선할 내용이 많았다. 이들 법률안이 부처 합의과정 및 규제개혁위원회 심의과정에서 오래 걸려 법제처 심사는 충분한 시간을 갖지 못했는데 비록 짧은 시간이었지만 심사과정에서 많은 사항을 수정하였고 또한 앞으로 보다 더 연구를 하여 수정하여야 할 필요가 있는 것도 있었다. 이 글에서는 산림관계법에 대한 이해와 이번에 심사하면서 문제되었던 내용 및 수정한 내용과 앞으로 개선이 필요할 것으로 생각되는 사항을 상세히 수록하여 앞으로 산림에 관한 법령 등을 심사할 때나 법령심사를 할 때 참고하도록 하였다. 2. 산림법의 연혁 먼저 우리나라의 산림법의 연혁을 살펴보자. 최초로 제정된 산림법(山林法)은 1961년 12월 27일 당시 구법령인 삼림령(森林令) 등을 폐지하고 이에 대체하여 제정되었는데 당시는 전쟁 등으로 인한 산림의 황폐화와 주민들의 땔감용에 쓰기 위한 나무 등의 벌채로부터 산림을 보호하기 위하여 산림사범에 대하여 엄벌주의로 처벌을 강화하고 산림의 조림 및 육림을 강화하기 위하여 산림조합 등을 법인으로 설립하여 이들로 하여금 산림사업을 하게 하는 등 국토를 녹화하는 것과 이를 위하여 산림을 보호하는 것을 주요목표로 삼았다. 그 후 산림법은 여러 차례의 부분적인 개정을 통하여 내용을 보완하여 오다가 1980년 1월 4일 전문개정을 하였는데 이는 임산물 단속에 관한 법률 과 산림개발법 을 폐지하여 산림법에 통합하여 규정하기 위한 것이었으며 그 내용은 크게 바꾸어지지 않았다. 한편 산림법에 규정되어 있는 내용의 일부를 분리하여 분법화하는 개정이 3차례 있었는데 그 첫 번째는 1997년 4월 10일에 임업의 육성에 관한 사항을 산림법에서 떼내어 임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률 로 분법하였고, 두 번째로는 2001년 3월 28일 수목원의 조성 및 진흥에 관한 사항을 분리하여 수목원 조성 및 진흥에 관한 법률 에 규정하였으며, 세 번째로는 2002년 12월 30일에 산림법에 있던 산지관리에 관한 사항, 즉 산지를 다른 용도로 전용하는 것, 채석이나 토사 채취 등에 관한 사항을 떼내어 별도의 법률인 산지관리법 에 규정하였다. 이들 개정 역시 산림법에 있던 내용을 분리하여 별도의 법률에 규정하였을 뿐 그 내용은 크게 바꾸지 않았다. 위와 같이 산림법은 제정된 이후 여러 차례의 개정이 이루어지긴 하였으나 내용은 크게 변경되지 않은 채로 오늘에 이르고 있다. 3.산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 가. 분법의 타당성 검토 이번에 분법하는 내용은 종전의 산림법에 규정되어 있었던 사항중 국유림에 관한 사항은 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 에, 자연휴양림 등 휴양 등의 목적에 의한 산림의 이용에 관한 사항은 산림문화 휴양에 관한 법률 에 규정하고 그 나머지 산림에 관한 일반적인 사항은 이 법에 규정하면서 기존의 산림법 의 명칭을 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 로 변경하였다. 먼저 기존의 산림법 을 3개의 법률로 분법한 것에 대하여 살펴보면, 종전에는 국유림이건 사유림이건 간에 산림은 조림, 육림에 중점을 두어 보존 및 보호위주로 경영 및 관리하도록 하는 정책을 시행하여 왔으나 현재에 이르러는 산림의 이용 및 활용에 관한 사항도 매우 중요하게 되어 사유림 및 공유림과 국유림을 같은 잣대로 경영 및 관리하기보다는 각각 다르게 적용할 필요가 있다. 예를 들어 국유림을 종전과 같이 오로지 보존 및 보호만을 위하여 일반 국민들이 접근할 수 없도록 하는 것보다는 국민들이 친환경적으로 산림을 이용하도록 하면서 한편으로는 보존에도 참여하도록 하는 정책추진이 필요하여진 것이다. 이러한 점에서 사유림 공유림 국유림 구분할 것 없이 모든 산림에 대하여 경영 및 관리에 관한 사항을 정하는 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 과 한편으로는 국유림의 보존, 매각, 처분 등에 관하여 정하면서 다른 한편으로는 국민들의 국유림 이용 및 활용에 관하여 보다 전향적으로 규정한 국유림의 경영 및 관리에 관한 법률 은 그 규정내용 및 방향이 다소 다르다고 할 것이므로 별도의 법률로 정할 필요가 있다. 또한 산림은 종전의 조림 및 보존위주에서 여가활동 및 휴식의 공간으로 활용되고 있음은 물론 앞으로는 문화활동을 위한 공간으로 활용될 수 있을 것인바, 이에 관한 내용도 기존의 산림법과는 상당히 이질적인 내용이어서 별도의 법률에 규정하는 것이 이해하기 쉽고 보기에 편리할 것이다. 위와 같은 점에서 볼 때 이번의 분법은 그 타당성이 있다고 하겠다. 한편 법률의 명칭을 정함에 있어서 종전의 산림법 이란 명칭은 현재 제정되어 있는 산림기본법 과 비교할 때 무엇이 기본법인지 혼동될 우려가 있으므로 이를 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 등으로 수정할 필요가 있다고 하겠다. 나. 산림의 정의 (1) 주무부안 “산림”이라 함은 집단적으로 생육하고 있는 입목 죽과 그 토지, 집단적으로 생육한 입목 죽이 일시 상실된 토지, 입목 죽의 집단적 생육에 사용하게 된 토지, 임도 등을 말한다. (2) 검토사항 산림의 정의에 “입목 죽이 있는 토지”를 포함하고 있으나 토지는 이미 산지관리법에서 규정하고 있어서 양법이 중복되는 면이 있다. 따라서 양법이 중복되지 않게 하려면 이 법에서는 토지에 관한 사항을 빼고 오로지 입목 죽에 관한 사항만을 규정하는 것이 옳다고 생각되었으나 그렇게 하려면 “산림”이란 용어를 쓸 것이 아니라 “삼림” 등의 용어로 변경해야 하는데 산림법을 인용하고 있는 다른 법령과의 관계에서 산림을 다른 용어로 변경할 경우의 문제점, 산림에서 토지를 빼고 입목 죽만 규정할 경우의 문제점 등에 대하여 세밀한 검토가 필요할 것으로 보여 이번에는 문제만 제기하고 다음에 논의하기로 하였다. 임도도 산림에 포함되는 것으로 정의하였는데 막연히 임도라고만 하면 모르므로 임도를 산림의 경영 및 관리를 위하여 설치한 도로로 정의하는 규정을 두도록 보완하였다. 한편 산림법 제정당시부터 산림을 입목(立木) 죽(竹)으로 정의하였는데 이를 순수한 우리말로 바꾸는 것을 검토해 보았다. 예를 들어 입목의 순수한 우리말은 서있는 나무를 말하는 것으로 산림을 “나무가 집단적으로 서있는 토지”로 하거나(자연공원법에서는 “나무를 베거나 야생식물을 채취하는 행위”라는 표현을 사용하고 있어 나무라는 용어를 사용하고 있음) “수목(樹木 : 살아있는 나무)이 집단적으로 있는 토지” 또는 “임목(林木 : 수풀의 나무)이 있는 토지” 등으로 수정하는 것도 가능할 것이다. 그러나 이것 역시 수정할 경우 혹시 문제가 없는지 검토가 필요하다는 주무부의 의견을 받아들여 다음에 검토하기로 하고 이를 수정하지는 않았다. 하지만 앞으로 검토가 필요한 사항이라고 생각된다. 다. 산림경영계획 인가시 대리경영의 권장 (1) 주무부안 공유림 또는 사유림 소유자는 소유하고 있는 산림에 대한 산림경영계획을 작성하여 시장 군수 구청장의 인가를 받을 수 있고(인가가 강제적인 것이 아니라 임의적이며 인가를 받은 경우에는 세제 및 금융상의 우대조치와 그 밖에 국가나 지방자치단체로부터 지원을 받을 수 있다), 시장 군수 구청장은 산림경영계획을 인가하면서 산림소유자에게 경영지도 등을 하거나 대리경영을 권장할 수 있다. (2) 검토사항 산림소유자가 작성한 산림경영계획을 인가하는 것은 당해 계획대로 산림소유자가 경영하도록 하는 것을 말하는데 동계획을 인가하면서 다른 자로 하여금 대리경영을 권장하도록 하는 것은 맞지 아니할 것이다. (3) 수정내용 산림경영계획을 인가할 때 일반적으로는 소유자로 하여금 경영을 하도록 하고, 다만, 산림경영계획의 인가를 받은 산림의 규모가 작거나 그 밖의 사유로 효율적인 경영이 필요한 경우 등 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 대리경영을 권장할 수 있도록 하였다. 라. 산림경영계획에 의한 산림사업 시행시 신고 (1) 주무부안 산림경영계획의 인가를 받은 산림소유자가 산림사업을 시행하고자 할 때에는 시장 군수 구청장에게 신고하여야 한다. (2) 검토사항 산림소유자는 산림경영계획을 작성하여 시장 군수 구청장에게 인가를 받은 후에 동 계획에 따라 산림사업을 할 때 또다시 시장 군수 구청장에게 신고를 하여야 하며, 산림사업을 하면서 입목벌채나 임산물의 굴취 등이 수반되면(대개의 경우 이러한 행위가 수반되게 되어 있다) 제36조의 규정에 의하여 시장 군수 구청장의 허가나 신고를 받도록 되어 있어 이중 삼중으로 규제를 받도록 되어 있다. (3) 수정내용 인가받은 산림경영계획에 따라 산림사업을 하면서 입목벌채 등의 행위가 수반되는 경우에만 신고하도록 하고, 신고를 한 경우는 제36조의 규정에 의한 입목벌채 등의 허가나 신고를 받은 것으로 보도록 하여 불필요한 규제를 폐지하였다. 마. 채종림 등의 지정 관리 (1) 주무부안 시 도지사 또는 지방산림관리청장은 우량한 조림용 종자를 채취할 수 있는 산림이나 수목을 채종림(採種林) 또는 수형목(秀型木)으로 지정할 수 있고, 시 도지사 또는 지방산림관리청장은 채종림 및 수형목을 보호 관리하여야 하며, 채종림이나 수형목으로 지정된 경우에는 임목 죽의 벌채, 임산물의 굴취 채취, 형질변경 등의 행위가 제한된다. 또한 시 도지사나 지방산림관리청장은 채종림 등으로 존치할 필요가 없다고 인정될 때에는 지체 없이 지정을 해제하도록 하였다. (2) 검토사항 채종림이나 수형목으로 지정되는 경우에는 당해 산림의 소유자라 하더라도 규제를 받게 되어 있는 바, 주무부안은 사유림이나 사유의 수목의 경우에도 소유자의 의사여부에 관계없이 채종림 등을 지정할 수 있는 것으로 되어 있어 사유재산권 침해여부가 문제될 수 있다. 이는 현행규정도 같게 되어 있는데 종전에는 산림의 보호를 위해 어쩔 수 없이 이러한 규정을 두었다고 할지라도 현재의 법리에는 맞지 않는 사항이라 할 것이다. (3) 수정내용 사유림이나 사유수목은 소유자의 신청이 있는 경우에 한하여 채종림이나 수형목으로 지정할 수 있도록 수정하고, 채종림등의 전부 또는 일부의 지정을 해제할 수 있는 사유를 구체적으로 규정하였다. 바. 산림사업의 시행 (1) 주무부안 국가, 지방자치단체, 산림소유자, 산림조합, 산림조합중앙회는 산림사업을 시행할 수 있고, 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 산림사업은 산림조합 또는 산림조합중앙회에 대행하게 하거나 위탁하여 시행할 수 있다. (2) 검토사항 산림사업은 산림소유자가 산림경영계획을 인가받아 하는 것인데 비상시 등 특별한 경우가 아닌데도 국가나 지방자치단체가 산림사업을 시행할 수 있는 것으로 하여 마치 산림소유자의 동의 없이도 산림사업을 할 수 있는 것처럼 되어 있으며, 더구나 행정기관이 아닌 법인에 불과한 산림조합이나 산림조합중앙회도 국가나 지방자치단체와 같은 지위로 산림사업을 아무런 조건없이 할 수 있는 것으로 되어 있다. 주무부안 뿐만이 아니라 현행 산림법의 규정도 위와 똑같이 되어 있는데 아마도 종전에는 산림녹화라는 국가 정책적 목적을 위하여 개인 소유의 산림에 대하여는 다소의 재산권침해를 묵인 내지 인정하였던 것 같다. 그러나 현대에 이르러는 불가피한 사유가 없는 한(산불방지, 병충해방지 등 긴급한 경우에는 산림소유자의 동의 없이도 산림사업을 할 수 있도록 별도로 규정되어 있다) 아무리 국가나 지방자치단체라 하더라도 소유자의 의사에 반하여 산림사업을 하는 것은 사유재산권 침해에 해당되어 문제가 있으며 더구나 산림조합이나 산림조합중앙회가 산림소유자의 동의를 얻지 않고는 산림사업을 할 수 없음은 너무도 당연하다 할 것이다. (3) 수정내용 산림사업은 산림소유자가 시행하되 국가 또는 지방자치단체는 산림경영을 위하여 필요하다고 인정하는 때에 산림소유자의 동의를 얻어 시행하도록 하고, 국가 또는 지방자치단체는 산림사업을 산림조합 또는 산림조합중앙회에 대행하게 하거나 위탁하여 시행할 수 있도록 하였다. 사. 산림사업법인의 등록취소 등 (1) 주무부안 산림사업시행자 외의 자가 산림사업을 하고자 하는 경우 대통령령이 정하는 기준을 갖추어 산림청장에게 산림사업법인의 등록을 하여야 하고, 산림청장은 산림사업법인이 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 등록을 말소하거나 6월 이내의 기간을 정하여 이의 시정이나 그 영업의 정지를 명할 수 있다. 다만, 제1호 내지 제3호에 해당하는 때에는 그 등록을 말소하여야 한다. (2) 검토사항 등록기준이 대통령령에 포괄 위임되어 있고, 등록말소 시정명령 및 영업정지명령의 사유가 구분되어 있지 아니하고 혼재되어 있는데 대개의 경우 시정명령조항은 별도로 두는 것이 일반적이다. (3) 수정내용 “산림사업시행자 외의 자”를 “국가 지방자치단체 산림소유자 산림조합 산림조합중앙회 외의 자로”로 하여 산림소유자나 산림조합 등은 등록대상이 아님을 명백하게 하고, 등록기준을 법인으로서 기술수준 및 자본금 등 대통령령이 정하는 요건으로 하였으며, 등록취소 및 영업정지처분과 시정명령을 분리하여 규정하고, 시정명령을 할 수 있는 사유에 정당한 사유없이 발주 받은 산림사업을 하지 아니한 때와 부실시공을 한 때를 추가하였으며, 등록취소 및 영업정지처분 사유에 시정명령을 이행하지 아니한 때를 추가하였다. 아. 특수산림사업지구의 지정 등 (1) 주무부안 산림청장은 장기간에 걸쳐 대규모로 산림조성사업을 하게 할 필요가 있다고 인정되는 지역을 산림소유자의 신청을 받아 특수산림사업지구로 지정할 수 있도록 하고, 특수산림사업지구에서 산림사업을 시행하고자 하는 자는 특수산림사업지구 경영계획서를 작성하여 산림청장의 승인을 얻어야 하며, 산림청장은 특수산림사업지구를 지정한 때에는 산림소유자에게 자연휴양림조성사업, 청소년수련사업, 관상수재배사업, 임업기술 시험연구사업 등의 시행을 권고할 수 있도록 하였다. (2) 검토사항 장기간의 대규모 산림조성사업이라 함은 대규모지역에서 장기간(현행 산림법시행령에 의하면 그 기간을 70년의 범위안에서 정하도록 하고 있어 사업기간이 몇십년 이상임을 알 수 있다) 조림이나 육림 등을 하는 사업을 말하는데 이러한 사업은 산림청의 입장에서 보면 상당히 바람직한 산림의 보존 및 육성방법이라 할 것이다. 그런데 그 절차에 있어 산림소유자는 먼저 특수산림사업지구의 지정신청을 하여야 하고, 이것이 받아 들여져 특수산림사업지구로 지정된 경우에 당초 목적대로 조림 등의 산림사업을 할 때 또다시 특수산림사업지구 경영계획서를 작성하여 산림청장의 승인을 얻어야 한다. 이 경우 당초의 특수산림사업지구의 지정신청을 할 경우 제출이 예상되는 사업계획의 내용이나 지정후 승인을 얻어야 하는 경영계획서의 기본적인 내용은 다를 것이 없으므로 비슷한 내용의 신청을 2번 하게 되어 불필요한 내용을 이중으로 행정관청에 제출하도록 하고 있다. 한편, 특수산림사업을 하는 사업자에 대하여 산림청장이 자연휴양림조성사업이나 청소년수련사업 등의 시행을 권고하도록 하고 있는바, 장기간 산림조성사업을 하는 것과 이러한 사업이 어떠한 관계가 있어 이를 권고하는 지 이유가 분명치 않아 연결이 되지 않는다. 주무부담당자는 조림 육림 등의 사업을 장기간 하는 자에 대하여 당해 사업의 수행에 다소나마 도움을 주기 위한 경제적인 인센티브를 주기 위해서라고 설명하였던 것으로 기억되는데 이것도 사업자가 이를 스스로 판단해서 해야 할 일이지 산림청에서 판단하여 권고할 사항은 아닌 것으로 판단하였다. (3) 수정내용 산림조성사업을 장기간 대규모로 하고자 하는 산림소유자가 특수산림사업지구의 지정을 신청할 때 특수산림사업계획서를 제출하도록 하고, 산림청장은 신청을 받은 산림면적이 일정규모 이상이고 입지조건이 산림자원의 조성에 적합하며 특수산림계획서의 내용이 타당할 경우 특수산림사업지구로 지정하도록 하였으며, 특수산림사업자는 특수산림사업지구의 경영효율성 증진을 위하여 필요한 경우에는 자연휴양림이나 수목원조성사업, 청소년수련사업 등을 함께 시행할 수 있도록 하였다. 자. 산림기술자 (1) 주무부안 산림청장은 산림경영계획의 작성, 임도 및 목재구조물의 설치 등 산림사업에 관한 기술의 발전을 촉진하기 위하여 산림기술자 제도를 운영할 수 있고, 산림기술자는 다른 사람으로 하여금 그 명의를 사용하게 하거나 다른 사람에게 자격증을 빌려주어서는 아니되며, 산림기술자의 종류, 등급, 자격요건, 업무범위 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. (2) 검토사항 산림기술자는 어떠한 자격을 가진 자가 되는 것인지, 산림기술자의 업무가 어떤 것인 지는 기본적인 사항으로서 이 법에 규정되어야 할 사항인데도 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있다. (3) 수정내용 산림기술자의 종류를 산림경영, 산림공학 및 목구조의 3개 분야로 나누고 그 자격요건을 별표에 상세하게 규정하였으며, 산림기술자의 주요업무를 산림경영계획서의 작성, 산림사업의 설계 감리 등으로 규정하였다. 차. 산림기술자의 배치 (1) 주무부안 산림청장, 시 도지사, 산림조합중앙회장 또는 산림조합장은 산림경영계획의 시행에 관한 업무를 지도하게 하기 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 기관 또는 소속기관에 대통령령이 정하는 산림기술자를 배치할 수 있다. (2) 검토사항 및 수정내용 산림청장, 시 도지사가 산림기술자를 당해 기관 또는 소속기관에 배치하는 것은 공무원의 임용에 관한 사항으로서 이 법률에 정할 사항이 아니고, 산림조합중앙회장 또는 산림조합장이 자기 기관에 산림기술자를 배치하는 것은 법인의 직원 임면에 관한 사항으로서 이 법에 정할 사항이 아니므로 위 주무부안은 삭제하였다. 카. 산림경영지도원 (1) 주무부안 산림청장 및 시 도지사는 임업기술의 지도 및 보급을 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 산림조합 또는 산림조합중앙회에 산림경영지도원을 배치할 수 있다. (2) 검토사항 주무부안은 현행규정에도 동일하게 규정되어 있는 내용인 바, 우선 산림경영지도원이 어떤 업무를 수행하고 어떠한 역할을 수행하기 때문에 산림조합 등에 배치되어야 하는 지가 불분명하고, 이 법에서 산림조합 등에 대하여는 등록하지 아니하고 산림사업을 할 수 있는 지위를 부여하는 것 외에는 달리 특별한 권한도 주어지지 않는데 소속 직원중 일부를 산림경영지도원으로 하되, 이를 산림청장이나 시 도지사로부터 강제로 배치 받아야 되는 지 의문이다. (3) 수정내용 제1항에 산림청장은 산림경영에 관하여 전문적인 지식을 가진 자로서 산림경영 및 산림관련 기술의 지도 보급업무를 수행하는 산림경영지도원을 육성하도록 하는 규정을 신설하여 산림경영지도원이 어떠한 업무나 역할을 하는 것임을 알 수 있도록 하고, 산림조합 등은 산림청장의 감독을 받는 법인이므로 배치권자를 산림청장으로 한정하였으며, 산림조합 등은 산림경영 지도업무를 하는 법인이기 때문에 업무수행을 위해서는 산림경영지도원이 근무하는 것이 필연적인 것으로 보아 원안대로 산림청장이 산림경영지도원을 배치할 수 있도록 하되, 다만 산림청장이 배치한 경우에는 그 경비의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 하였다. 타. 입목벌채 등의 허가 및 신고 등 (1) 주무부안 산림안에서 입목벌채나 임산물의 굴취 채취 등을 하고자 하는 자는 공 사유림의 경우는 시장 군수 구청장의 허가를, 국유림의 경우는 지방산림관리청장의 허가를 받도록 하고(제1항), 대통령령이 정하는 용도로 입목벌채 등을 하는 자는 신고하도록 하며(제2항), 대통령령이 정하는 경우는 허가나 신고없이 할 수 있도록 하고(제3항), 공익상 산림보호가 필요한 지역으로서 대통령령이 정하는 지역에서는 입목벌채 등을 하여서는 아니되며, 다만 농림부령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다(제5항). (2) 검토사항 주무부안은 현행 산림법에 규정되어 있는 내용을 그대로 옮겨 규정한 것인데 제1항은 입목벌채 등을 하고자 하는 자는 허가를 받으라고만 되어 있어 허가기준이 없고, 제2항 및 제3항에서는 허가 대신에 신고나 신고없이 할 수 있도록 하고 있으나 그 경우가 대통령령에 포괄적으로 위임되어 있어 문제가 있으며, 제5항에서는 공익상 산림보호가 필요한 지역은 입목벌채 등을 하지 못하도록 하고 있으나 일반 국민이 공익상 산림보호가 필요한 지역임을 어떻게 알 수 있는 지 또한 농림부령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있는 바 허가나 신고 모두를 하지 않아도 되는 지 아니면 신고를 해야 되는 지 알 수 없게 되어 있다. (3) 수정내용 시장 군수 구청장 등이 허가신청을 받은 때에는 벌채목적과 벌채대상의 적정성 등 농림부령이 정하는 사항을 검토하여 타당성이 인정되는 때에는 허가를 해주도록 하여 허가기준을 추상적이나마 규정해서 일선 공무원들이 허가여부를 결정할 때 판단기준이 되도록 하였으며, 산림안에서 신고만으로 입목벌채나 임산물의 굴취 채취를 할 수 있는 경우를 병해충 또는 산불 등 자연적인 재해로 인한 피해목의 제거 등의 경우로 예시하고, 허가나 신고 없이 할 수 있는 경우도 풀베기 가지치기 등의 경우로 구체화하여 법률의 내용만을 읽어 보더라도 허가받아야 할 경우, 신고하여야 할 경우, 허가나 신고 없이 할 수 있는 경우를 대체로 알 수 있도록 수정하였다. 한편 제5항을 제2항으로 옮기고 제1항의 허가에 대한 예외규정으로 하여 그 규정 대상을 일반국민에서 행정청으로 변경하여 행정청은 공익상 산림보호가 필요한 지역에서는 입목벌채 등의 허가를 하여서는 안되는 것으로 하되, 병충해의 예방이나 구제의 경우 등 대통령령이 정하는 경우는 허가를 할 수 있도록 하였다. 파. 보안림의 지정 (1) 주무부안 시 도지사 또는 지방산림관리청장은 토사방비, 수원함양, 생활환경보호 등의 목적을 위하여 산림을 보안림으로 지정할 수 있도록 하고, 보안림 지정을 위한 예정지조사, 이의신청, 보안림의 지정 고시 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하였다, (2) 검토사항 보안림을 지정할 경우 이의신청을 어떻게 하고 어떤 절차를 거쳐 보안림이 지정되는 것인지는 중요한 사항으로서 법률에서 최소한의 예측이 가능하도록 하여야 할 것인데도 주무부안은 그 내용의 대부분을 대통령령에 포괄적으로 위임하고 있다. 산림이 보안림으로 지정되면 당해 산림을 이용하는 자 등은 행위규제를 상당히 받게 되어 보안림의 지정은 국민의 권익에 커다란 영향을 미치는 것인 바, 따라서 보안림의 지정절차, 이의신청제도 등을 둔 경우 이러한 사항은 핵심적인 사항으로서 법률에서 대강의 것을 직접 규정해야 할 것이고 그 세부적인 사항만을 대통령령 등 하위법령에 위임하여야 할 것이다. (3) 수정내용 보안림을 지정하고자 하는 행정기관은 지정취지, 예정지, 이의신청기간 등을 고시하도록 하고 산림소유자와 관할 시장 군수 구청장에게 통지하도록 하며, 산림소유자 등 이해관계가 있는 자는 소정의 기간내에 이의신청을 할 수 있고, 행정기관은 이의신청을 받은 날부터 20일 이내에 결정을 하여 통지하도록 하며, 이의신청이 없거나 이의신청이 이유 없는 것으로 인정되는 경우 보안림을 지정하도록 하여 그 절차를 구체적으로 규정하였다. 하. 보안림의 관리 등 (1) 주무부안 보안림안에서는 허가를 받지 아니하고 입목 죽의 벌채 등의 행위를 하지 못한다. 다만, 무육을 위한 벌채나 대통령령이 정하는 입목 죽의 벌채 등은 농림부령이 정하는 바에 따라 신고 또는 신고 없이 할 수 있다. (2) 검토사항 보안림은 일반 산림에 비하여 그 보호가 필요한 산림으로서 허가 등이 엄격하게 제한되어야 하는 바, 그 허가기준 등이 구체화되어 있지 아니하고 규정내용도 일반 산림의 경우와 같게 규정되어 있어 그 허가가 일반 산림과 차별화 되어 있지 않게 되어 있다. 또한 보안림에서 신고만 하고 할 수 있는 입목벌채 등의 행위의 범위나 신고 없이 할 수 있는 행위의 범위도 모두 농림부령에 포괄적으로 위임하고 있어 문제가 있다. (3) 수정내용 보안림안에서는 원칙적으로 입목벌채 등의 행위를 할 수 없도록 하였다. 다만, 대통령령이 정하는 사유가 있는 경우에 한하여 허가를 받아 입목벌채 등을 할 수 있도록 예외를 두되, 이 경우에도 병충해의 예방이나 구제 등의 예시규정을 두어 이러한 경우에만 허가가 됨을 나타내도록 하였다. 또한 신고만으로 할 수 있는 경우를 숲가꾸기를 위한 벌채 등의 경우로 하고, 신고 없이도 할 수 있는 경우를 임도 또는 방화선을 설치하기 위한 경우 등으로 특정하여 보안림과 일반 산림의 행위규제가 차별화됨을 나타날 수 있게 규정하였다. 거. 산지정화보호구역의 지정 등 (1) 주무부안 시장 군수 구청장 또는 지방산림관리청장은 행락객 등 입산자가 많은 산림에 대하여 산지오염방지 및 산림환경보전을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 대통령령이 정하는 기준에 따라 산지정화보호구역을 지정할 수 있다. (2) 검토사항 이 법은 산림이 있는 토지보다는 산림자원에 중점을 두어 규정하고 있으므로 “산지정화보호구역” 보다는 “산림정화보호구역”의 표현이 타당하고, 따라서 정화보호구역도 산림에 한정하여야 할 것이며, 단순히 행락객이 많다는 이유만으로 정화보호구역으로 하는 것은 타당하지 아니할 것이다. (3) 수정내용 시장 군수 구청장 또는 지방산림관리청장은 오염되었거나 오염될 우려가 있는 산림의 전부 또는 일부 구역을 산림정화보호구역으로 지정할 수 있고, 산림오염방지 등을 위한 금지규정을 신설하여 누구든지 산림 안에서 오물 또는 쓰레기를 버 리는 행위를 하여서는 아니 되도록 하였다. 원래 주무부안은 오물 또는 쓰레기를 버리는 행위의 금지에 관한 사항을 산불예방을 위한 금지행위로써 담배꽁초를 버리는 행위와 함께 규정하고 있었으나, 오물이나 쓰레기를 버리는 행위는 산불예방과 관계가 적어 여기로 이동하여 규정하였다. 너. 산불예방을 위한 행위규제 (1) 주무부안 산림 또는 농림부령이 정하는 산림에 근접한 토지에 불을 놓거나 가지고 들어가고자 하는 자는 시장 군수 구청장 또는 지방산림관리청장의 허가를 받아야 한다. (2) 검토사항 불을 놓는다는 표현보다는 피운다는 것이 일반적 용어이기는 하나 형법의 방화와 실화의 죄에서 모두 불을 놓는다는 표현을 하고 있어 이에 맞추었으며 가지고 들어간다는 것은 불을 피운 채로 가지고 간다는 것을 의미하고 산림에는 특별한 이유가 없는 한 불을 놓을 수 없게 하여야 할 것인데 위 규정내용에 이러한 의미가 나타나지 않으므로 규정방식을 수정할 필요가 있다. (3) 수정내용 누구든지 산림이나 농림부령이 정하는 산림인접지역에 불을 놓거나 가지고 들어가서는 안된다 라는 의무규정을 먼저 두고, 동항 단서에 다만, 산불이 확산되는 것을 방지하기 위한 가연물질의 제거 등 대통령령이 정하는 경우로서 시장 군수 구청장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다 라고 수정하여 산림 등에서 불을 놓을 수 있게 하는 허가가 산불확산을 막기 위한 특별한 경우에 한하여 할 수 있도록 하였다. 더. 입산통제구역의 지정 및 신고 (1) 주무부안 시장 군수 구청장 또는 지방산림관리청장은 산불예방 등 산림보호를 위하여 입산통제구역을 지정할 수 있고, 입산통제구역에 입산을 하고자 하는 자는 입산신고를 하도록 하되, 산림사업 기타 농림부령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. (2) 검토사항 및 수정내용 입산통제구역은 산림사업 기타 농림부령이 정하는 사유로 입산하는 자를 제외하고는 입산을 시키지 아니하겠다는 것인데 주무부안에서는 입산하고자 하는 자는 신고하도록 하여 신고만 하면 누구이건 무슨 용도이건 입산할 수 있게 하고 있어 맞지 아니한다. 따라서 주무부안중 신고를 허가로 수정하여 입산통제구역의 취지대로 운영될 수 있도록 하였다. 러. 산림의 관할 행정청 (1) 주무부안 채종림, 수형목, 보안림, 산림유전자원보호림 등을 지정하는 행정관청, 산림이나 보안림에서 입목벌채 등의 행위를 할 경우 허가 등을 받아야 하는 행정관청 그 밖에 산불예방이나 입산통제구역 등의 규제를 할 수 있는 행정관청을 각 조문에서 “산림청장 또는 시 도지사”나 “지방산림관리청장 또는 시장 군수 구청장”으로 표기하고 있다. (2) 검토사항 이는 현행 산림법도 마찬가지로 규정되어 있으나 일반 국민들의 경우 산림청장이나 시 도지사 또는 시장 군수 구청 장이나 지방산림관리청장중 누구에게 지정신청이나 인 허가 등을 받아야 하는 지 구분이 되어 있지 않아 혼란스럽다. (3) 수정내용 총칙에 산림관할 행정청이란 규정을 신설하여 산림청 소관 국유림의 경우에는 산림청장이나 지방산림관리청장이 지정권이나 인 허가권을 갖는 주무관청이 되고, 그 외의 국유림이나 공 사유림의 경우에는 시 도지사나 시장 군수 구청장이 주무관청이 되는 것으로 명시하였다. 다만, 이렇게 수정하더라도 국민들이 산림이 국유림인지 공 사유림인지의 여부를 쉽게 알 수가 없다면 그 효과가 없을 것이므로 산림청에서는 이러한 사항을 유념하여 제도개선 등의 조치를 하여야 할 것이다.