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차 례 제1절 들어가는 말 제2절 행정법상 분쟁조정제도 I. 행정법상 분쟁조정제도의 의의 1. 조정의 개념 2. 행정법상 조정제도의 의의 Ⅱ.행정법상 분쟁조정제도의 존재의의(필요성) 1. 열려있는 해결수단 2. 민간(사회) 부문의 활용 3. 자율적인 해결수단 4. 시간과 비용의 절약 5. 상황에 적합한 유연한 해결 Ⅲ. 행정법상 조정제도의 종류 1. 각종 분쟁조정위원회를 통한 사인간의 분쟁조정 2. 행정쟁송에 있어서의 조정 3. 행정쟁송외의 사인과 행정청간의 분쟁을 대상으로 하는 유형 : 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 에 의한 갈등조정회의 4. 행정청 상호간의 분쟁을 대상으로 하는 유형 5. 민간기관의 조정 Ⅳ. 행정법상 분쟁조정제도의 특징 및 문제점 1. 행정기관 등의 소속하에 두거나 독립적인 분쟁조정위원회에서 조정을 하며, 대부분 사인간의 분쟁을 그 대상으로 하고 있는 점 2. 규정방식의 차이 3. 분쟁해결방식의 차이 4. 조정신청 주체의 차이 5. 분쟁해결조직의 문제 6. 위원회의 구성 7. 단기의 처리기간의 규정 Ⅴ. 조정의 허용성과 조정의 효력 1. 행정기관 등에 의한 조정의 허용성 2. 조정의 효력 (2005년 7월 수록) 제3절 국민참여에 의한 행정분쟁해결제도 Ⅰ. 배경 Ⅱ. 미국의 행정분쟁해결제도 Ⅲ. 미국의 협상에 의한 규칙제정 Ⅳ.독일에 있어서 국민참여에 의한 분쟁조정 Ⅴ. 독일 하이델베르크시의 교통포럼 Ⅵ. 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 의 참여적 의사결정과 갈등영향분석 제4절 맺는 말 행정법상 분쟁조정제도와 국민참여에 의한 행정분쟁해결제도(Ⅱ) 황해봉(법제처 행정법제국 법제관) 제3절 국민참여에 의한 행정분쟁해결제도 Ⅰ. 배경 1. 현대사회의 변화에 따른 행정과정에의 국민참여의 필요성 현대사회에 있어서 세계화와 신자유민주주의는 민주주의에 대한 이해와 실천방식의 변천과 그에 따르는 행정관의 변화를 가져오게 하였고, 이는 행정법과 행정과정 등에 큰 변화를 가져오게 하였다. 오늘날 환경정책, 혐오시설의 입지선정 그리고 의약분업 등을 둘러싸고 단순한 관료적 의사결정구조로 해결하기 어려워 행정청이 이러한 행정활동을 펴나감에 있어서 수범자 내지 피규제자인 주민 등의 동의나 협력이 요구되어 이들에게 행정의사결정에의 참여를 어떻게 이루어내는 것이 매우 중요하다고 할 것이다. 따라서 공공분야에서 발생할 수 있거나 발생하는 이해관계의 대립을 당사자의 의사결정에의 참여라는 방식을 통해 해결하는 것을 모색할 필요가 있다. 이러한 배경에서 행정과정에서의 대체적 분쟁해결수단으로서 국민참여에 의한 행정분쟁해결제도가 중요하게 되었다. 행정결정에 대한 국민참여는 문제되는 행정결정이 단순히 특정인의 개인적 이해와 관계있는 사항 즉 특정한 개인이 허가신청하거나 불이익처분에 대하여 의견제출하는 것 등은 주변적이라고 할 수 있는데 반하여, 공익결정사안과 관련하여 다수의 이해관계인이 참여하는 공중참여의 경우가 그 핵심이라고 할 수 있다. 2. 현행 행정절차법에 의한 행정절차의 한계 현대사회의 변화에 따른 행정과정에의 국민참여의 필요성에 대비한 현행 행정절차법 상의 의견청취절차(청문 공청회 의견제출)는 기본적으로 당사자 대립적인 구조로 되어 있어 이해관계인의 권익구제와 관련하여 당사자는 자신의 이익을 대변하기 위한 공격과 방어를 하지만, 그 절차에 참가하는 자들이 합의를 도출하기 위한 노력이 부족하고, 특히 공청회 또는 의견제출제도는 형식적으로 그치는 경우가 대부분이어서 실질적으로 집행단계에서는 극단적으로 대립 또는 갈등을 유발하며, 특히 공익과 사익이 대립하는 때 행정청의 의사대로 정책을 입안하거나 집행할 경우 나중에 더 큰 분쟁을 유발하게 될 우려가 있다. 이러한 이유로 행정절차에 있어서 다양한 이해관계자 사이의 합의도출은 종종 난항에 빠지는 경우가 많다. 그렇다고 행정청의 결정절차는 해결할 수 없는 갈등을 그대로 남겨둔 채로 당사자로 하여금 만족스럽지 못한 채 타협을 강요당하거나 아니면 승복하지 않고 새로운 분쟁의 씨앗을 만들게 되기도 한다. 이러한 배경하에서 등장한 것이 미국에서의 행정분쟁해결법 및 협상에 의한 규칙제정절차와 독일의 중재절차 등이다. 여기서는 이러한 것을 간략하게 살펴보고 현재 국회에 계류중인 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안의 제도적 의의를 살펴보고자 한다. Ⅱ. 미국의 행정분쟁해결제도 1. 미국의 행정분쟁해결제도 도입 미국에서 행정사건의 재판외분쟁해결제도(Alternative Dispute Resolution : ADR)에 관한 법으로 1990년에 제정된 행정분쟁해결법(Alternative Dispute Resolution Act)이 있다. 동법은 분쟁의 당사자가 ADR방식에 의해 분쟁을 해결하도록 동의할 수 있는 권리를 규정하고 있으며 또한 당해 사안이 어떠한 ADR방식에 가장 적합한지를 판단하는 것을 돕기 위한 지침을 규정하고 있다. 나아가서 ADR의 경우에 따라야 할 일반적인 규정을 두고 있다. 이 법은 연방행정청들이 행정사건에 대한 재판외분쟁해결제도 즉 화해, 간이화, 조정, 사실확인, 약식심리, 중재 그리고 옴부즈만의 사용 또는 그들의 결합 등을 통하여, 특히 화해, 조정, 중재 등에 의하여 즉각적이고 비정식적인 분쟁해결방법을 사용할 수 있도록 하기 위한 법이다. 그 적용범위는 공익의 보호, 규칙제정, 재결, 인 허가 또는 조사 등을 통한 사인의 권리나 특권 및 의무의 결정과 관련되는 연방기능을 포함한다. 2. 중립인(Neutral) 공공정책 또는 그 집행에 있어서 행정기관은 공공의 이익을 대변하여야 하는데, 이것은 개개인의 국민 사익과 충돌될 수 있으며, 다른 공공기관의 공익과도 충돌이 가능하다. 이러한 사고를 바탕으로 행정절차에 있어서의 중립인의 관념은 미국으로부터 비롯된다. 미국에 있어서는 행정절차에 있어서 중립인으로서 독립적이며 전문적으로 알선 조정 또는 중재한다. 행정분쟁해결법상 중립인이 될 수 있는 자는 일반적으로는 ①중립인으로서의 역할에 관련된 경험이 있고, ②관련 문제의 전문가이며, ③사안의 집행절차 등과 무관하고, ④사안과 이해관계가 없을 뿐 아니라 사안에 대해 편견을 가질 위치에 있지 않는 자로서 연방정부의 영구적 또는 임시적 공무원이거나 피용자이거나 분쟁해결절차의 당사자들에게 받아들여진 다른 개인이다(제573조 a). 특정된 사건에 있어서의 중립인의 선임은 법원 등에 의해 사건을 할당받는 경우도 있으나 대개는 당사자에 의하여 선택되는데 복수의 중립인이 선택될 수도 있다. 중립인으로 활동하는 사람은 대개 변호사인 경우가 많으며 판사나 행정청의 직원인 경우도 있고 변호사 아닌 전문가가 중립인으로 되는 경우도 있다. 중립인은 당사자 사이의 이익상황을 적절히 제시하거나 해결대안을 모색하면서 대화를 쉽게 할 수 있도록 배려하고 결국 협상을 용이하도록 하는데 크게 기여한다. 중립인은 행정절차의 여러 단계에 등장할 수 있다. 일반적으로 중립인이 행정절차의 진행 전단계에서 이루어 질 수 있고, 행정결정을 내리기 전에 당해 행정청이 결정을 내려야 하는 부분을 적절히 제안할 수 있다. 분쟁해결절차에 있는 중립인은 원칙적으로 어떠한 분쟁해결 커뮤니케이션 또는 중립인에게 은밀히 제공된 어떠한 커뮤니케이션도 자발적으로 공개시킬 수 없고 지득이나 강제과정을 통하여 공개시킬 것을 요구받지 않는다(제574조 a). 3.알선(conciliation) 조정(Mediation) 중재(Arbitration) 행정분쟁해결법상 알선 조정 중재의 개념은 앞에서 설명한 개념과 거의 같다. 알선과 조정의 차이는 중립인의 해결방안의 제시를 적극적으로 하느냐에 달려 있다. 중재는 중재계약을 맺을 것인가 하는 것은 자유이지만 일단 중재에 회부하기로 한 이상 중재인이 내린 중재판정을 통해 중재안의 수락과 이행이 강제되는 분쟁해결방식이다. 조정은 당사자가 조정안에 대한 거부를 할 수 있으나 중재는 중재회부에 대해서는 거부할 수 있지만 일단 중재에 회부되어 판정이 난 이상 이에 따라야 한다는 점에서 조정과는 다르다. 중재절차에서의 중재인도 넓게는 이러한 중립인의 범주에 해당되며 중립인과 동일한 자격을 갖출 것이 요구된다. 행정사건에 대한 중재는 사인인 중재인에 의해 이루어질 수 있기 때문에 국가권력의 행사방식이나 적법절차의 관점에서 몇가지 문제점이 지적되고 있다. 그런데 미국 헌법 제1조(입법권), 제2조(행정권), 제3조(사법권) 및 적법절차와 관련하여 이러한 공공프로그램에 대한 중재판정이 새로운 선례나 정책을 형성하는 것이 아니고 제3자에게 중요한 영향을 끼치는 것이 아니며, 중재절차에 관하여 입법이나 행정청 등에 의한 기준과 지침이 주어지고 중재인이 중재 대상인 사안과 이해관계가 없다면 헌법 제1조, 헌법 제2조, 헌법 제3조 또는 적법절차 위반이라고 할 수도 없다고 한다. 4. 분쟁해결의 합의의 효력 1)김유환, 국민참여에 의한 행정해결제도, 저스티스 2004/10, 62.: Alfred C. Aman & William T. Mayton, op.cit., (주 48), 295ff. ADR을 통해 이루어진 분쟁해결의 합의가 어떠한 효력을 가지는가 하는 것은 일률적이지는 않다. 행정사건에서의 ADR에서의 합의는 그 결과가 행정청의 행위로 되는 경우가 많다. 때로는 이러한 합의가 관계법의 규정에 의하여 사법심사의 대상이 되는 경우가 있다. 그리고 중재는 독자적으로 법적 구속력을 가진다. 5. 문제점 및 한계 행정절차에 있어서 특히 행정청에 재량이 부여되거나 판단여지의 영역에 있어서 조정의 주된 활동분야가 되며, 행정절차에 있어서 조정을 할 것인가 여부도 행정청의 절차재량에 속한다고 할 것이다. 그러나 행정사건에서의 ADR의 채택은 법의 지배를 비법적 가치로 대체할 우려가 있을 뿐만 아니라 공공정책이나 그 집행을 사적인 대상으로 전화시켜 버릴 가능성이 있으므로 신중한 고려가 요구된다. 동법은 행정사건에서의 ADR을 당사자의 동의에 의해 진행되는 임의적 절차로만 규정되어 있으며, 또한 행정사건의 특수성을 고려하여 몇가지 경우에는 ADR을 활용할 수 없음을 명문으로 규정하고 있다. Ⅲ. 미국의 협상에 의한 규칙제정 (The Negotiated Rulemaking Act) 2)동법 제572조 b : ①법원을 통한 선례를 만들 필요성이 있는 사안: 선례적 가치를 위해 당해 사안에 대한 결정적 또는 권위적인 해결이 요구되고, 그러한 재판외 분쟁해결 수단에 따른 절차가 일반적으로 권위있는 선례로 인정될 가능성이 적은 경우 ②중요한 정부정책과 관련되는 사안: 그 사안이 정부정책에 관한 중요한 문제와 관련되어 있어서 최종적 결정이 내려지기 전에 추가적인 절차를 요하고, 그러한 재판외 분쟁해결수단에 의한 절차가 행정청을 위해 권고된 정책을 형성해 낼 수 없다고 보이는 경우 ③기존 정책의 골격을 유지할 필요성이 큰 사안: 기존의 정책을 유지하는 것이 특히 중요하여 개발 결정들 간의 차이가 크지 않아야 하고, 재판외 분쟁해결절차를 이용할 경우 개별 결정들간의 일관된 결과에 이르는 것이 가능하지 않다고 판단되는 경우 ④제3자에게 중대한 영향을 미치는 사안: 그 사안이 재판외 분쟁해결절차의 당사자가 아닌 제3자에게 중대한 영향을 미치는 경우 ⑤공식기록의 확보필요성이 있는 사안: 그 분쟁해결절차의 완전한 공식기록이 중요하고 재판외 분쟁해결절차가 그러한 기록을 제공할 수 없을 경우 ⑥행정의 재량권유지의 필요성이 있는 사안: 행정청이 상황의 변화에 따라 처분을 변경할 권한을 가지고 그 사안에 대한 관할권을 유지하여야 하고, 분쟁해결절차가 행정청의 그러한 목적달성을 방해할 수 있는 경우 3)최영규, 협상에 의한 규칙제정 II. 2. 1) 각주 25 : 환경보호청의 소관 규칙에 제기된 소송의 85%는 혼합절차를 거친 주요 규칙에 대한 것이었다. 당시 환경보호청장인 러클스하우스는 환경보호청이 제정한 규칙 중 80% 이상에 대하여 소송이 제기되었고 규칙의 30% 정도가 소송의 결과로 수정되었다고 불평하였다고 한다. 1. 도입 배경 ‘모든 입법권은 합중국 의회에 속한다.’는 헌법규정의 취지에 비추어 행정청이 사실상 행사하는 준입법권이 정당화되기 위해서는 행정청이 규칙제정을 함에 있어서 일정한 절차를 거치도록 하고 있다. 그리하여 미국에서는 1946년의 행정절차법 제정 이래 행정청의 규칙제정에 관하여 원칙적으로 약식절차(규칙안의 공개고지, 고지된 규칙안에 대한 서면에 의한 의견제출 그리고 확정된 규칙과 그 근거의 공표의 3단계)와 예외적으로 정식절차(고지 청문 및 공표의 3단계)를 거치도록 요구해 왔다. 1970년대 이후에는 약식절차에 청문에 준하는 절차를 요구하는 경향이 있었으나, 이러한 혼합적인 절차를 거쳐 제정된 규칙이 실체적인 합리성이 있거나 이해관계인이 그 규칙을 수용할 가능성은 높아지지 않았고, 오히려 규칙에 대한 소송은 증가하는 경향을 보였다. 따라서 1980년대에는 혼합적인 절차는 쇠퇴하고 기존의 약식절차의 결함을 보완하는 협상에 의한 규칙제정절차가 채택되었다. 2. 협상에 의한 규칙제정의 절차 협상에 의한 규칙제정에 있어서 협상은 고지와 의견제출의 단계 이전에 이루어지며, 협상이 이루어지는 경우에 행정청은 협상을 통하여 입안된 규칙안에 대하여 고지와 의견제출(법률이 정식절차를 요구하는 경우에는 청문) 등의 절차를 밟아야 한다. 협상은 다음의 7가지 단계로 규정하고 있다 ; 협상에 의한 규칙제정 여부의 결정, 협상의향의 고지, 위원회의 구성 등에 관한 의견제출(위원으로 신청하거나 추천), 규칙제정협상위원회의 설치, 협상, 보고, 해산이다. 규칙을 제정함에 있어서 협상에 의한 규칙제정절차를 사용할 것인지 여부는 행정청이 결정한다. 이 때에는 규칙에 의해 중대한 영향을 받을 제한된 수의 확인가능한 이익을 적절하게 대변할 수 있는지 여부, 합의에 도달하기 위하여 성실하게 협상할 용의가 있는 자들을 균형있게 대표할 수 있는 위원회가 구성될 수 있는지 여부, 그리고 정해진 시간내에 규칙안에 합의에 도달할 수 있는 상당한 개연성 여부가 중요한 변수가 된다. 규칙제정협상위원회는 합의제로 운영되며, 합의는 위원회에 대표된 제 이익 간의 만장일치를 의미한다. 위원회의 회의를 주재하는 것은 행정청이 위원회의 동의를 얻어 임명하는 촉진관이다. 규칙제정협상위원회가 부의된 쟁점에 관하여 합의에 도달하고 그에 관한 규칙안을 입안하여 행정청에 보고하면, 행정청은 이를 토대로 행정절차법에 의한 고지와 의견제출의 과정을 밟게 된다. 규칙이 확정되어 공포될 때 위원회는 해산된다. 4)Harter, “Negotiating Regulations: A Core for Malaise,” 71 Geo. L.J.1. 5)최영규, 협상에 의한 규칙제정, 24면. : “Coglianese, Assessing Consensus: The Promise and Performance of Negotiated Ruiemaking,” 46 Duke L. J. 1255, 1259(1997). 3. 평가 협상에 의한 규칙제정을 최초로 주창한 하터에 의하면, 전통적인 행정절차는 정책결정과정에의 직접참여의 대체물로서 의미가 있지만, 이러한 절차는 필연적으로 대립당사적 구조로 될 수 밖에 없고 그러한 구조하에서는 행정청과 사적 당사자는 극단적 입장을 취하게 되는 경향이 있고, 사적 당사자들이 서로 교섭하는 것이 아니라 행정청만을 상대로 하는 결과 당사자 별로 쟁점이 국한되는 등 문제점이 있어 대립당사자적 절차의 대안으로서 규칙에 의하여 직접적으로 영향을 받는 당사자들이 함께 협상을 통하여 규칙안을 입안하면 규칙의 정치적 정당성도 확보될 것이라고 한다. 이러한 낙관적인 전망에서 출발한 협상에 의한 규칙제정의 유용성에 대하여 활발한 논의가 있지만, 1983년부터 1996년까지 연방행정기관이 제정한 규칙 중 협상에 의한 것은 0.1% 미만이었고, 협상에 의한 규칙제정이 원래의 기대와는 달리 시간의 절약과 규칙에 대한 쟁송의 감소라는 목표를 달성하는데 의문이 제기되었다. 이러한 의문제기에 대하여 하터는 반발하고 있지만, 실제로 협상에 의한 규칙제정이 크게 활용되고 있지는 않는 것 같다. Ⅳ. 독일에 있어서 국민참여에 의한 분쟁조정 1. 독일의 건설기본계획 수립 등에 있어서 국민참여제도 6)이에는 토지이용계획(준비적인 건설기준계획)과 건설상세계획(구속적인 건설기준계획)이 있다. 7)Ulrike Ruessel, Medation in komplexen Verwaltungsverfahren, S.97. 독일의 건설기본계획(Bauleitplan) 수립 변경 절차는 크게 2단계 의견수렴 절차를 거친다. 지치단체(die Gemeinden)가 건설기본계획안을 검토하여 기본안이 마련되면 첫 번째 의견수렴 절차인 청문회를 실시하고 주민들의 의견을 청취하게 된다. 청문회가 끝나면 전문기관에 의한 사전조사가 실시되고 초안상태의 계획안이 마련되게 된다. 두 번째 의견수렴 절차로 계획안 초안에 대한 주민의견을 제출토록 하여 이를 계획안에 반영한다. 이후 계획안을 지방의회에 상정하여 표결을 거쳐 확정하게 된다. 또한 건설기본계획과 관련하여 건설법 전체를 지배하는 가장 기본적인 원칙은 형량원칙이다. 건설기본계획 수립시 건설기본계획으로 인하여 달성되는 공익목적과 그 과정에서 침해당하는 개인적 사익 간의 충돌이 발생하는 경우 이를 저울질하여 조화로운 결정을 내리도록 하는 법원칙이 형량원칙이다. 달성하려는 공공실현과 이로 인해 규제되는 개인의 재산권 행사의 자유 보장이라는 상반되는 가치관을 조화롭게 조정하는 것이 중요하다고 할 때 기본권 제한의 입법목적의 정당성, 목적달성을 위한 수단과 방법의 적합성, 침해의 최소성 및 침해되는 사익보다 달성하려는 공익이 더 커야 한다는 법익의 균형성 등의 요건이 구비되어야 하는 것이다. 이러한 형량원칙의 적용으로 인해 절차적 정의확보 및 이로 인한 분쟁의 사전조정이 가능하게 되는 것이다. 형량원칙 적용시 고려되는 요인들로는 주민들의 건강, 취업, 소유권, 사회적 문화적 욕구, 여가활동, 발전가능성, 환경단체의 주장, 각종 오염, 대체에너지 사용 여부 등으로 다양하다. 건설 및 계획분야 이외도 공적분야에서의 조정절차를 행할 수 있는 분야는 교통 쓰레기 물 자연보호/자연경관보호계획 등도 가능하다. 2. 조정절차기준 공법영역에서의 조정절차의 기준은 다음과 같다. ①공법영역에 속하는 예견할 수 있거나 이미 공개적으로 알려진 분쟁을 대상으로, ②기본적인 이익관계집단 예를 들면, 시민운동가, 단체, 정치와 공행정의 대표자 등이 분쟁에 참여하며, ③대부분 직접적인 대면 의사소통 속에서 협상 내지 토론을 하고, ④분쟁과는 전혀 자신의 이해관계가 없고 결정권한을 가지고 있지 않는 제3자 외부인이 참가하며, ⑤조정자와 계획자간의 역할이 분리되어야 하고, ⑥조정의 목표는 정치적이나 행정적인 계획과정 내지 결정과정으로 흘러들어 가야하는 분쟁상대방의 합의 등이다. 일반적으로 분쟁조정인의 활동은 정부, NGO, 사업자 등 분쟁당사자의 요청에 의해 시작하게 된다. 조정인이 필요하게 되면 분쟁사건과 관계된 정부, NGO, 관련당사자 등에서 모두 후보를 추천하게 되고, 이들 중에서 서로가 인정하는(만장일치로) 조정인이 사건을 맡게 되는 것이다. 분쟁의 조정절차는 법적으로 절차가 마련되어 있는 것이 아니기 때문에 조정인은 각 사례마다 다양한 절차를 적용할 수 있고, 그렇게 하여야 한다. 조정인은 시민이 참여하는 청문을 개최하여 시민들로 하여금 자신의 의견이 프로젝트에 반영되고 참여한다는 느낌을 갖도록 한다. 일반적으로 청문을 통해 진행하는 것이 시간이 걸리는 것 같아도 가장 빠른 길이다. 청문과 관련하여 4단계로 일이 추진된다. 먼저 주민들에게 싫은 점들을 들어내어 말하고 쓰게 한다. 두 번째로 냉각기를 거쳐 다시 공론화하고 주민들이 제안하는 아이디어가 무엇인지 파악한다. 세 번째로 아이디어를 실현가능 하도록 하기 위해서는 무엇을 해야 하는지 의견을 구하며, 마지막으로 주민들이 참여에 대한 확신을 가지고 되며 해결이 되는 과정이다. 고전적인 청문은 어느 나라 어디에서나 크게 다르지 않다. 무조건 반대한다는 심리를 가지고 오게 되어 있다. 실제로 무조건 반대입장을 주장하기도 한다. 독일에서도 청문을 개최하면서 실효성에 대한 논란이 되었는데, open space 혹은 future search (workshop) 등 누구나 참여할 수 있는 개방된 형태의 청문을 진행할 필요가 있다. 이러한 청문을 개최하는 것이 비용투자 시간지연 등의 문제가 있지만 사전예방이 가능함으로써 결과적으로 저비용, 신속한 사업추진이 되는 것이다. 3. 민간전문가인 조정인에 의한 분쟁해결 8) Dirk Meuer/Markus Troja, Mediationsverfahren im oeffentlichen Bereich, ZKM, S 79. (1) 조정인의 근거 독일의 건설법전에서 건설기본계획의 수립시 다양한 이해관계자들의 분쟁을 미리 조정해야 하는 의무를 규정하고 있다. 이 경우 공익과 공익, 공익과 사익 및 사익과 사익 상호간의 분쟁에 대하여 종국적으로 공익대변자로서 정부가 결정한다면, 결국 공익을 우선하는 결정이 나올 우려가 있을 것이다. 이러한 점에서 국민참여가 보장된 이러한 영역에 있어서 행정기관과 그 이해당사자들이 조정전문가에게 분쟁해결을 의뢰하는 경우 의뢰받은 조정인이 큰 역할을 한다. 독일에서는 개별법령에 의하여 행정절차에 있어서 조정인이 참여하여 조정할 수 있는 법적 장치를 만들고 있다. 특히 1998년 독일의 건설법전 제4b조에서 미국의 법의 영향을 받아서 계획 또는 갈등조정자(중재자)제도를 두고 있다. 건설기본계획절차를 신속화하기 위하여 시민과 행정청의 참여를 준비하고 실행하는 것을 그에게 위탁할 수 있다. 그는 중립자로서 행정과 관계하는 시민의 서로 상반된 이익사이에 중간적인 입장에서 합의를 찾아냄으로써 행정단계에서 지루한 절차와 행정법원의 절차를 피할 수 있는 기회를 가지게 된다. 9)Winfried Brohm, Oeffentliches Baurecht, Verlag C. H. Beck, S 287. 법적 근거가 없더라도 건설 및 계획분야 이외도 교통 쓰레기 물 자연보호/자연경관보호계획 등의 분야에 있어서도 조정절차를 행할 수 있다. (2) 조정인의 중립성 의무 조정인이 되기 위해서는 정부든 시민단체든 어디에도 속하지 않아야 되며, 이중으로 중립성을 지키도록 하고 있다. 조종인은 중립적이라는 표현보다는 공공성을 중시하기 때문에 정부와 민간, 관련업계등과 동등한 거리를 유지하고 있다는 표현을 강조한다. 독일에서 조정인은 일정 시간의 학원수업을 통해 또는 대학에서 개설된 과목을 이수함으로써 누구나 될 수 있다. 이때 특정 직업에 얽매여 있어서는 안 된다. 따라서 독일은 조정인을 하기 위해서 국가가 주관하여 치르는 시험이 없다. 이는 국가가 국가의 이익을 대변하는 조정인을 양성하는 것으로 오해를 불러올 수 있기 때문이다. 따라서 독일을 비롯한 유럽의 분쟁중재인 선발은 매우 엄격하며 NGO, 공직신분 등 어떠한 소속이 없어야 한다. 조정인은 중립적이라는 것 보다는 당사자가 되는 모든 단체와 기관을 대변하고 있다는 것을 보여주는 것이 중요하다. 이를 통해 신뢰구축을 하는 것이 생명이다. 만약 조금이라도 한 당사자가 조정인에 대해 불신을 갖게 되면 조정이 이루어지지 않게 되기 때문이다. 혹시라도 오해가 있다면 끊임없이 대화를 통해 해결하도록 이끌어갈 필요가 있는 것이다. 4. 조정의 효과 이동 통신사의 송신시설 설치를 위한 지역 선정, 비엔나 슈베샤트 공항 증축 등 많은 지역적인 분쟁을 민간조정인에 의해 조정이 이루어졌는데, 이 경우 조정인은 결정권한이 없다. 따라서 어느 한쪽의 당사자도 합의하지 않으면 조정은 실패하게 된다. 그러나 조정한 사례에 대한 연구결과에 따르면 조정과정을 거치면서 30%는 반년도 되지 않아서, 70% 정도는 늦어도 1년후에는 분쟁이 해결되는 것으로 나타났다. 이는 상반된 이해관계를 가진 단체들이 상대방의 주장과 상대방이 가지고 있는 내면의 문제를 이해할 수 있게 되기 때문이다. 또한 시민들의 책임을 확인시켜주는 것이 조정의 과정이다. 쓰레기처리장을 무조건적으로 반대한다면 쓰레기를 만들지 말아야 한다는 책임을 느끼도록 하게 된다. 설문자의 92% 정도는 갈등해소에 대한 지식을 얻을 수 있었고, 82%는 이해와 상반되던 그룹과 관계개선이 있었으며, 65%는 더 많은 신뢰 내지 투명성과 개선된 갈등문화를 갖게 되었다고 한다. Ⅴ. 하이델베르크시의 교통포럼 10)Dirk Meuer/Markus Troja, 앞의 논문, 83면. 11)하이델베르크의 교통포럼은 다음의 책을 정리 요약한 것임 : Verkehrsforum Heidelberg, Empfehlungen des Verkehrsforums zum Verkehrsentwicklungsplan Heidelberg, Stadt Heidelberg September 1993. 독일의 많은 도시에는 교통포럼이 있다. 이는 시에서 내부규정을 만들어 운영하고 있는데, 실질적으로 도시의 교통문제에 대해 자문을 함으로써 사전에 주민의 분쟁을 없애는 역할을 한다. 그 중에서도 하이델베르크시는 교통포럼을 가장 모범적으로 이끈 시의 하나이다. 하이델베르크시는 제2차 세계대전에서 피해를 거의 입지 않은 도시로서 만하임과 광역으로 전철을 연계하여 계속 성장중에 있고, 연간 350만명의 관광객이 있으며, 독일에서 가장 오래된 대학인 하이델베르크대학이 있고, 동대학에는 5만명이상의 학생이 있다. 1. 교통포럼의 연혁 시민참여의 모델로서 1991년 3월 하이델베르크 시장인 Beate Weber가 창시하였으며, 이에 따라 주민이 시정에 참여하는 모델이 개발되기 시작하였다. 시의회 교통발전계획 평가자 추진계획 교통계획 시민참여의 조직화 추진관리 시정부지원 시민참여의 실행 교통포럼 전문추진단 시민모임 1991년 3월부터 1993년 6월까지 자발적 참여모델인 교통포럼이 완성되었다. 자세히 보면, 1991년 참여하는 정부에 대한 문제의식을 가지고, 1992년 봄에 기준과 척도를 만들고, 1992년 여름에 목표를 설정하고 즉시 필요한 조치에 관한 규정을 만들고, 1992년 가을과 겨울에 목표에 대한 다른 도시의 조정사례를 검토하며, 1993년 봄에 사회적 해결 및 교통문화에 관한 규정을 만들고, 1993년 여름에 최종적인 교통모범을 규정하였다. 앞으로도 15년-30년에 걸친 장기계획을 세우고 있으며, 교통포럼을 시작으로 앞으로는 계속 시민참여모델 특히 도시계획, 공간부문으로 확대하고자 한다. 2. 시민참여의 모범적인 모델로서의 교통포럼 아래의 도표에서 보는 바와 같이 시민참여모델은 다음을 포함한다. 모든 시민이 참가하는 시민모임, 조직화된 지역그룹의 대표자 또는 대리인의 모임인 교통포럼, 교통포럼의 회의를 계획하고 준비하는 추진관리 및 전문추진단 등이다. 추진관리 및 전문추진단의 멤버 구성은 추진의장 1인, 하이델베르크 전철 지하철 및 버스조합의 집행부 3인, 교통포럼 3인, 전문가 1인 내지 3인, 평가자 내지 자문 1인, 조서 작성자 1인 등이다. 추진관리 및 전문추진단의 과제는 교통포럼이 적절히 목표에 도달할 수 있도록 계획하고 조절하며 통제하는 것이다. 3. 교통포럼의 목표와 과제 첫째, 교통포럼의 목표와 과제는 하이델베르크을 위한 교통모범안의 작성하는 것이다. 즉 2000년도 하이델베르크시의 훌륭하고 매우 가치 있으며 의미가 깊은 교통상황을 이룩하기 위해서, 경제적 사회적 환경적으로 만족된 도시건설을 위해서 그리고 교통발전을 대한 보다 높은 경험을 같이 나누기 위해서 하이델베르크을 위한 교통모범안을 작성하는 것이다. 둘째, 교통포럼의 목표와 과제는 교통모범안을 바탕으로 보다 세부적인 교통계획안을 작성하는 것이고, 셋째, 교통분야에 있어서 경제관련 정보를 수집하며, 넷째, 미래의 교통발전에 관한 다양한 그룹간의 이해에 대하여 토론을 주도하며 이를 조절하는 것이다. 다섯째, 교통포럼의 목표와 과제는 시정부를 위한 정보수집을 하며, 여섯째, 장기간 지역정책 발전에 대한 시민협력이라는 새로운 형식을 개발하는 것이다. 4. 교통포럼의 참가자와 토론 교통포럼의 의장은 중립적인 조정자 즉 분쟁조정자이고, 따라서 그에 의해 교통포럼이 운영된다. 그는 정당과 시의회 그리고 시정부에서 개인적으로 독립되어 있으며, 또한 자신의 경제적 이해에도 독립되어야 한다. 교통포럼의 의장은 교통포럼을 이끌 방법, 절차 및 안건에 대한 내용에 있어서도 권위가 있어야 하고, 조정자로서 토론과 대화를 투명하게 하여야 하며, 의견형성이 이루어지도록 할 수 있어야 한다. 또한 교통포럼의 의장은 토론의 과정을 이해하여야 하고, 중립적 입장에서 회의를 이끌어 나가야 한다. 따라서 의장은 조정자로서 의장은 안건에 대한 투표권이 없고, 중재자로서 의장은 발언은 할 수 있으며, 투표권 행사를 지휘하고, 회의의 질서를 유지한다. 교통포럼의 참가자의 범위는 미래의 교통발전을 이해를 가진 그룹, 협회, 단체, 정당, 시정부 등이다. 참가그룹의 수는 최초에 116개의 그룹이 참가하였으며, 현재는 180개의 그룹이 참가하고 있다. 참가방법은 반드시 대표자 또는 대리인을 통해 참가하여야 하며, 참가는 자발적이고 모든 회원은 같은 자격을 가진다. 이러한 자발적인 참여가 있어 많은 효과를 얻은 것으로 평가된다. 주민참여 없이 행정이 이루어진다면 주민은 속성상 행정조치를 받아들이지 않으려고 하기 때문에 사후에 많은 저항과 반대가 있을 것인데, 주민의 사전참여로 이러한 갈등은 많이 해소될 수 있다. 교통포럼은 평균적으로 3주마다 3-4시간동안 이루어졌고, 26개월에 걸쳐 34번의 회의를 가졌으며, 교통포럼을 통해서 발전단계별로 참가하는 사람의 입장과 관심에 대한 더 많은 정보, 지식을 가지게 된다. 이 경우 시민단체 대표자 등에게 정확한 정보를 주는 것이 중요하다고 할 것이다. 5. 교통포럼의 성과 시의회 의견 제시 시정부 시 민 하이델베르크 교통포럼 평가자 전문가 이해단체 그룹 다른도시의 사례 전문서적 많은 그룹이 아주 오랜 기간동안 많은 회원의 노력으로 다른 반대 그룹과 인내를 가지고 대화를 추구하며, 공정하게 공공복리의 목표에 이른다. 이렇게 이루어진 교통포럼의 정책안건은 거의 대부분 시의회에서 받아들여진다. 교통포럼에서 즉시 합의에 도달한 안건은 시의회에 바로 제안하고, 서로의 의견이 충돌이 있는 안건은 대화를 통하여 합의하여 시의회에 제안하며, 서로의 의견이 좁혀지지 않는 경우에는 특정된 안건에 대하여 여러 개의 대안을 마련하여 시의회에 제안한다. 교통포럼은 의견 제출이 마지막 임무이고, 이러한 의견 제출에 대하여 시의회가 최종적인 결정을 하며, 1994년 도시개발계획에 대하여 교통포럼을 거쳐 확정된 사례가 있는 등 교통포럼의 많은 제안이 시의회에서 받아들여졌다. Ⅵ. 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 의 참여적 의사결정과 갈등영향분석 1. 배경 처음에는 노사갈등이 축을 이루었으나, 90년대를 거치면서 환경, 교통, 전력, 항만, 댐, 건설, 식품 등 사회 전분야로 확산되어 우리사회에 사회적 갈등이 증가하고, 다양화하게 되었지만, 참여요구의 폭발 속에 이를 수용할 수 있는 제도적 틀이 미비하여 참여제도의 위기가 지속하였다. 이로 인하여 극단적인 이기주의적 행태를 보이거나 탈법적인 형태의 의사표출이 많아지고 있는 상황에서 사회변화에 걸 맞는 참여제도 도입으로 합의된 절차와 원칙에 따라 갈등을 해결할 수 있는 방안을 강구해 나갈 필요가 있게 되었다. 이러한 내용을 담고 있는 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안이 현재 정부입법으로 국회에 제출되어 있다. 2. 동법률안의 특징 고전적인 행정절차 즉 의견청취절차(청문 공청회 의견제출)는 주로 이해관계인의 권익구제와 관련하여 당사자 대립적인 구조로 되어 있어 당사자는 자신의 이익을 대변하기 위한 공격과 방어를 행하는 것이나, 새로운 행정결정에 대한 참여모델은 당사자나 이해관계인 등에게 절차적 권리를 부여하는 것이 아니라, 행정기관의 의사결정과정의 일환으로 참여자들은 합의를 도출하기 위해서 노력하는 것이 다르다고 할 것이다. 즉 시민사회 부문이 커짐에 따라 증가하는 참여욕구를 제도화하기 위해 시민등의 적극적 참여를 위한 새로운 제도를 도입하는 것이다. 정책의 특성에 따라 기존의 행정절차제도가 효과적인 경우가 있으므로 동법률안의 적극적 참여제도의 적용여부는 공공기관의 장이 판단할 수 있도록 하여 탄력성을 부여하고 있다. 동법률안은 정책의 전과정에 적용되는 갈등예방과 해결에 관한 공공갈등관리시스템을 구축하고 있다. 즉 정책결정전에는 갈등영향분석과 참여적의사결정방법을 도입하도록 하고 있으며, 정책결정후에는 갈등조정회의를 개최하도록 하고 있다. 3. 참여적 의사결정방법과 행정절차법상의 의견청취절차 다음과 같은 점에서 기존의 행정절차와 동법률안의 참여적 의사결정방법은 차이가 있다. 첫째 행정절차법상의 의견청취절차(청문 공청회 의견제출)는 주로 이해관계인의 권익구제와 관련하여 이해관계인의 권리를 구성하는 것이나, 동법률안의 참여적 의사결정방식은 당사자나 이해관계인 등에게 절차적 권리를 부여하는 것이 아니라, 행정기관의 의사결정과정의 일환으로 규정하고 있다. 둘째 행정절차법상의 의견청취절차는 기본적으로 당사자 대립적인 구조로 되어 있어 당사자는 자신의 이익을 대변하기 위한 공격과 방어를 하나, 동법률안의 참여적 의사결정과정에서의 참여자들은 합의를 도출하기 위해서 노력하게 된다. 셋째, 행정절차법은 일반법으로서 원칙적으로 모든 행정과정에 적용되는 법이나, 동법률안이 규정하는 참여적 의사결정방식은 우선 모든 행정결정에 적용되는 것이 아니라 갈등영향평가 등 공공사업이나 공공정책과 관련되는 갈등발생 여부에 대한 분석결과 갈등을 예방할 필요가 있고 예방의 가능성이 있다고 판단될 때에만 적용되는 것이므로, 결코 일반적인 절차라고 할 수 없다. 참여적 의사결정방법의 종류로는 합의회의(Consensus Conference), 시민배심원제(Citizen’s Juries), 공론조사(Delib- erative Poll), 규제협상(Regulatory rule- making), 시나리오 워크샵 등이 있다. (1) 합의회의(Consensus Conference) 무작위로 선발된 시민들(10-15명)이 패널을 구성하여 관련전문가들과 질의 응답을 거친후, 자체토의를 통해 합의를 형성하여 합의안을 발표하는 포럼으로서 전국적 관련성을 갖는 사안, 새로운 과학기술정책에 주로 사용(유전자 조작식품, 생명복제기술, 의료보험, 전력정책 등)한다. 그 진행과정(예시)은 의제설정 → 운영위원회 구성(4-5명) → 시민패널 구성 → 전문가패널 구성 → 본회의(질의 응답) → 시민패널 자체회의 → 합의안 발표 등이다. (2) 시민배심원제(Citizen's Juries) 무작위로 선발된 시민들이 배심원단을 구성, 관련전문가들과 질의 응답을 거친후 결과를 발표하는 것은 합의회의와 유사하나, 일반인에게 방청을 허용하고, 질의응답과 심사숙고의 기간이 짧으며, 시민패널의 합의형성이 필수사항이 아닌 점에서 차이가 있다. 그 진행과정(예시)은 의제설정 → 운영위원회 구성(4～5명) → 시민배심원단 구성 → 전문가패널 구성 → 배심원 회의(질의 응답) → 권고안 발표 등이다. (3) 공론조사(Deliberative Poll) 과학적 확률표집을 통해 대표성을 갖는 국민들을 선발하고, 이들에게 충분한 정보제공과 심도있는 토론을 거치게 하여 표피적인 의견이 아니라 심사숙고된 의견을 수렴하는 방법이다. 88년 미국의 제임스 피쉬킨이 처음 제안하고, 94년 영국에서 처음 실시하였다. 그 진행과정(예시)은 의제설정 → 표본추출(2～3,000명) 후 의견조사 → 시민참여자 선발(2～300명, 비례할당 추출방법) → 시민참여자 학습 → 시민참여자 대상 의견조사 → 결과 발표 등이며, 시민참여자 학습은 다양한 정보제공, 소집단 토론회, 전문가 토론 등이 있다. 합의회의, 시민배심원제, 공론조사는 소위 숙의민주주의의 대표적인 모델로서 이해관계가 없는 일반시민을 대상으로 충분한 정보제공과 토론이 이루어지면 의견이 변화할 수 있고 객관적이고 합리적인 안이 만들어 질 수 있다는 점에 기초들 두고 있다. (4) 규제협상(Regulatory rule-making) 공공기관의 규제로 인하여 영향을 받는 이해관계자들이 참여하는 협상을 통해 규제내용에 대한 합의를 도출하고 행정기관은 이를 바탕으로 규칙을 제정하는 방법으로 미국의 환경보호청(EPA)에서 많이 사용되는 방식이다. 그 진행절차(예시)는 의제선정 → 협상위원회 구성 → 협상 → 합의한 규칙 초안제정 → 규칙제정에 따른 법적절차 등이고, 협상위원회 구성은 이해관계자 확인, 중재 조정자 선정으로 이루어지며, 협상에 있어서 기본규칙, 진행절차, 추진일정 등 사전합의가 필요하다. (5) 시나리오 워크샵 특정 주제에 대해 정책결정자, 기술전문가, 기업 산업관계자, 시민 등 관계인이 함께 참여하여 미래에 있을 문제점과 해결방안에 관한 시나리오를 작성하는 방식이다. 주제는 주로 지역적 수준에서의 발전계획 입안 등이다. 그 진행절차(예시)는 의제설정 → 운영위원회 구성 → 참가자 선정(15～25명) → 시나리오 작성(운영위) → 워크샵 → 정책권고안 등이다. 4. 갈등영향분석 12)법령 및 자치법규의 재개정, 정책 또는 사업계획 갈등영향분석은 공공기관이 대통령령이 정하는 공공정책등을 수립 추진함에 있어 정책을 결정하기 전에 사회에 미치는 갈등의 요인을 예측 분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것(법 제3조 제3호, 제11조 제1항)을 말한다. 갈등영향분석은 사전준비(이해관계자 일정약속, 질문지 작성등), 이해관계자 면담(대면접촉, 전화 등, 30분-1시간정도), 중립적으로 진행, 필요시 관련전문가, 단체와도 면담 실시(정책에 대한 입장, 중요하게 생각하는 쟁점, 향후 정책과정에 참여할 의사, 다른 이해관계자의 의견에 대한 생각 등의 질문), 면담결과 및 해결방안 분석(집단별, 쟁점별로 면담결과 정리- 쟁점의 우선순위등), 갈등해결을 위한 방안 제시(정부 검토안 수정, 협의, 의견수렴, 참여적 의사결정 등)의 단계로 이루어진다. 이렇게 분석이 이루어지면, 공공정책등의 개요, 이해관계자의 확인 및 의견조사 내용, 갈등유발요인 및 예상 주요쟁점, 해결방안 등을 바탕으로 갈등영향 분석서를 작성한다. 분석서 초안을 이해관계자에게 공람을 시킨 후 최종 보완가능하다. 제4절 맺는 말 이 글의 전반부에서는 행정법상 분쟁조정제도를 살펴보았다. 분쟁조정위원회는 행정기관, 특수법인 또는 자율적인 조직 소속하에 두거나 독립적인 조직으로 설치하고 있는데, 그 특징은 거의 대부분이 사인간의 분쟁을 해결하기 위한 것이라는 점이다. 우리나라에서 행정기관 등에 의한 조정이 성행하는 이유 중의 하나는 행정의 전문성 기술성에 의하여 법원의 사법적 기능의 결함을 보충할 수 있으며, 재판절차보다 간이 신속하게 처리된다는 점이다. 또한 분쟁이 발생하는 경우에 그 해결을 위하여 법원을 찾아가기 보다는 관할행정기관 등을 찾아가 민원이나 시위 등의 형식으로 그 해결을 구하는 사례가 많기 때문으로 보인다. 개별 법률마다 분쟁조정위원회가 유사한 기능을 수행하면서도 서로 다르게 규정되어 있어 혼란스러울 뿐만 아니라 통일된 원칙에 입각하여 규정하고 있는 것으로 보기 어려우며, 상세한 조정의 절차와 내용에 대한 규율이 미흡한 실정이다. 새마을금고법 에 의한 공제분쟁조정심의위원회, 공인회계사법 에 의한 분쟁조정위원회 등은 위원회 설치근거만 법률에 규정하고, 나머지 사항은 시행령에 규정하는 체제를 취하기도 하며, 조합 등의 경우에는 법률이나 시행령에 설치 근거규정을 두고, 정관이나 회칙에 세부사항을 마련하는 체제를 취하고 있다. 또한 국가배상심의회, 의료심사조정위원회 및 대부업의 등록 및 금용이용자보호에 관한 법률 에 의한 분쟁조정위원회 등은 행정부에 두는 분쟁조정위원회임에도 불구하고 분쟁조정위원회의 구성, 운영, 분쟁조정의 절차 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하여 부실한 분쟁조정제도가 될 가능성이 크다고 할 것이다. 그리고 현행 행정법상 분쟁조정위원회의 조정이 성립된 경우 개별 법령에서는 조정의 효력을 크게 나누어 재판상 화해와 민법상 화해로 나누어지고 있는데, 국가배상심의회의 배상결정을 재판상 화해로 간주하는 국가배상법 제16조에 대하여 위헌이라는 헌법재판소의 결정취지(헌재 1995. 5.25.,91헌가7)를 존중하여 가급적이면 권력분립의 취지와 국민의 재판받을 권리를 침해할 여지를 주지 않기 위해 재판상의 효력은 지양하여야 할 것이다. 부득이하게 조정 및 중재가 재판상 화해와 같은 효력을 갖기 위해서는 조정 및 중재기구가 독립성과 중립성이 보장되어 있는 준사법기구적 성격을 가져야 하며, 조정과 중재에 적용되는 절차가 신중하고 공정하게 이루어져 사법절차에 준할 정도로 보장되어야 한다. 이러한 점에서 분쟁조정위원회의 설치 구성 절차 및 조정의 효력 등을 통일적으로 규율할 필요가 있기 때문에 분쟁조정위원회에 관한 기본 법률을 만들거나 표준 입법모델을 만들어 통일적 규정이 되도록 할 필요가 있다. 우리나라에서 사인과 행정기관간의 행정분쟁은 전통적으로 분쟁조정위원회에서 보다는 행정심판이나 재판에 의하여 그 해결을 도모해 왔다. 사인과 행정기관의 재판외 대체적 행정분쟁해결제도는 미국의 행정분쟁해결법이 대표적이다. 이 법은 화해 조정 중재 등에 의하여 즉각적이고 비정식적인 분쟁해결방법을 사용할 수 있도록 하기 위한 법으로서, 그 적용범위는 공익의 보호, 규칙제정, 재결, 인 허가 또는 조사 등을 통한 사인의 권리나 특권 및 의무의 결정과 관련되는 연방기능을 포함한다. 이 법의 특징은 중립인이 행정분쟁해결절차에 있어서 독립적이고 전문적으로 알선 조정 또는 중재하는 것인데, 행정분쟁에 대하여 신속한 권리구제를 위하여 미국의 행정분쟁해결법은 시사하는 바가 크다고 할 것이다. 우리나라에서는 비록 행정심판이 행정재판에 전심절차로서 운영되고 있으나, 반드시 필수전치주의되어 있지 않기 때문에 행정심판제도가 재판외 행정분쟁해결제도로 활용될 수 있을 것이다. 한편, 현대사회의 변화에 따라 선진각국에서는 사후에 분쟁을 조정하는 것보다 사전에 의사결정절차에서 국민이 참여함으로써 국민이 공공정책에 참여하고 그 결정에 책임을 지도록 하여 국민이 정부와 동반자관계로서의 입장에 서도록 하는 새로운 제도를 모색하고 있다. 이러한 배경하에서 등장한 것이 협상에 의한 규칙제정절차와 독일의 조정절차 등이다. 대립당사자적 절차인 전통적인 행정절차의 대안으로서 규칙에 의하여 직접적으로 영향을 받는 당사자들이 함께 구성한 규제협상위원회의 협상을 통하여 규칙안을 입안하는 것이 협상에 의한 규칙제정절차이다. 규칙을 제정함에 있어서 협상에 의한 규칙제정절차를 사용할 것인지 여부는 행정청이 결정하지만, 동위원회의 회의를 주재하는 것은 행정청이 위원회의 동의를 얻어 임명하는 촉진관이다. 협상에 의한 규칙제정절차의 유용성에 대하여 미국내에서도 상당히 논란이 되고 있지만, 전통적인 행정절차가 그 한계를 노정하였다는 점은 우리에게 주는 시사점이 있다고 할 것이다. 공공정책이나 그 집행에 있어서 미국에서의 중립인의 조정제도가 독일의 행정법에도 영향을 끼쳐 독일에서도 조정제도가 상당히 활발하다. 독일의 건설기본계획(Bauleitplan) 수립 변경 절차는 크게 2단계 의견수렴 절차를 거치야 하며, 의견수렴 절차시 다양한 이해관계자들의 분쟁을 미리 조정해야 하는 의무를 규정하고 있다. 이러한 경우 행정기관과 그 이해당사자들이 중립자인 조정전문가에게 분쟁해결을 의뢰하는 경우 의뢰받은 조정인이 이해관계자의 서로 상반된 이익사이에서 합의를 도출함으로써 행정단계와 행정법원의 지루한 절차를 피할 수 있는 기회를 가진다. 공적분야에서의 조정절차를 행할 수 있는 분야는 교통, 쓰레기, 건설 및 계획, 물, 자연보호 내지 자연경관보호계획 등이다. 이러한 분야에 있어서 우리나라에서도 제도적으로 이러한 조정제도를 도입하는 것도 검토해 볼 필요가 있을 것이다. 행정청이 정책결정하거나 그 집행을 할 때 공익의 대변자로서 행정청이 다른 공익과 충돌이 있을 수 있고, 또한 사익과의 충돌도 있을 수 있기 때문에 정책결정하거나 그 집행을 하는 행정청이 이 모든 관계이익을 조정하기에는 한계가 있을 수 있기 때문이다. 독일에서 지방정부 수준에서 교통문제에 대한 시민참여의 모델로서 교통포럼을 가장 모범적으로 이끈 시의 하나가 하이델베르크시이다. 교통포럼의 참가자의 범위는 미래의 교통발전을 이해를 가진 그룹, 협회, 단체, 정당, 시정부 등인데, 의장은 중립적인 조정자 즉 분쟁조정자이고, 정당과 시의회 그리고 시정부에서 개인적으로 독립되어 있으며, 또한 자신의 경제적 이해에도 독립되어야 한다. 시민참여의 모델로서 교통포럼은 우리나라의 지방자치단체에서 한번 참조할만한 제도라 할 것이다. ※ 게재된 내용은 필자의 개인적인 견해이며 법제처의 공식 견해를 나타내는 것은 아닙니다. 90년대를 거치면서 환경, 교통, 전력, 항만, 댐, 건설, 식품 등 사회 전분야로 확산되어 우리사회에 사회적 갈등이 증가하고, 다양화하게 되었다. 이러한 사회변화에 걸맞는 참여제도의 도입으로 합의된 절차와 원칙에 따라 갈등을 해결할 수 있는 방안을 강구해 보고자 하여 마련한 것이 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 이다. 동법률안은 참여적 의사결정방법, 갈등영향분석 및 사회적 합의촉진을 위한 갈등조정회의를 그 기본내용으로 하고 있다. 새로운 제도로 모색하고 있는 공공기관의 갈등관리에 관한 법률안 이 사인과 행정청간의 분쟁을 사전적 혹은 사후적으로 해결하기 위한 수단으로서 우리나라에서 제대로 활용될 수 있는지는 앞으로의 법제화와 우리나라의 행정문화와 환경, 그리고 국민의 의식수준에 달려 있다고 할 것이다.